Il dirigente scolastico nell'era della "buona scuola"
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2 SETTEMBRE 2015
Il dirigente scolastico nell’era della
“buona scuola”
di Alessandra Dapas
Avvocato in Trieste
e Luigi Viola
Magistrato del T.A.R. Toscana e Professore a contratto di Diritto dell’Unione
europea applicato allo sport nell’Università degli Studi di UdineIl dirigente scolastico nell’era della
“buona scuola”*
di Alessandra Dapas
Avvocato in Trieste
e Luigi Viola
Magistrato del T.A.R. Toscana e Professore a contratto di Diritto dell’Unione
europea applicato allo sport nell’Università degli Studi di Udine
Sommario: 1. Dal capo di istituto al dirigente scolastico. 1.1. I caratteri fondamentali della figura
del dirigente scolastico: l'appartenenza ad un ruolo regionale ed il carattere amministrativo-
educativo delle attribuzioni. 2. Competenze ed attribuzioni del dirigente scolastico. 2.1 Le
competenze del dirigente scolastico tra esigenze di attuazione della normativa statale e
rappresentanza degli interessi locali. 3. La comunità scolastica: i rapporti con gli altri organi
dell’istituto. 3.1. Il consiglio di istituto e la giunta esecutiva. 3.2. Il collegio dei docenti. 3.3. La
scelta dei collaboratori e del vicario. 3.4. I rapporti con il direttore dei servizi generali ed
amministrativi. 3.5. I rapporti con i docenti. 3.6. il comitato per la valutazione dei docenti. 3.7. I
rapporti con gli studenti.
1. Dal capo di istituto al dirigente scolastico
L'organizzazione scolastica, nel corso della sua evoluzione, ha attraversato fasi caratterizzate da
notevoli differenze di impostazione; a questo proposito, un ruolo particolarmente rilevante (tale
da costituire quasi una "cartina di tornasole" delle diverse impostazioni) deve essere attribuita al
capo di istituto.
A questo proposito, la dottrina 1 ha rilevato come, durante il periodo fascista, prevalesse un
modello che vedeva nel capo di istituto un superiore gerarchico del personale docente e che, a
*Articolo sottoposto a referaggio. L’articolo riproduce la prima parte del secondo capitolo di TENORE
V. (a cura di), La pubblica istruzione: struttura, funzioni, procedimenti, responsabilità, Anicia, Roma, 2015, di
prossima pubblicazione.
2 federalismi.it |n. 16/2015sua volta, attribuiva al preside un ruolo subordinato rispetto alla burocrazia ministeriale: . Dopo l’avvento della costituzione repubblicana (che, è appena il caso di ricordarlo, prevede un modello che pone al centro dell'organizzazione scolastica, il riconoscimento della libertà di insegnamento previsto dall'art. 33, 1° comma Cost.), la scuola subiva una decisiva riorganizzazione per effetto dei cc.dd. "decreti delegati" (d.P.R. 31 maggio 1974, n. 416 e 417) tesi ad instaurare la cd. "gestione sociale" della scuola ovvero un’organizzazione finalizzata a rispecchiare e ad inserire nel governo della comunità scolastica tutte le componenti (docenti, altro personale, genitori, studenti, ecc.) interessate allo svolgimento dell'attività scolastica2. Ed è questa impostazione ad essere stata recepita dal t.u. 16 aprile 1994, n. 297 in materia di pubblica istruzione ed in particolare, dall'art. 396, 1° comma che attribuisce al capo di istituto la . Nell'ultimo decennio del secolo scorso lo scenario ideologico cambiava sostanzialmente; a fronte di una crisi evidentissima della cultura della partecipazione (che costituiva il sostrato ideologico della cd. gestione sociale della scuola) emergeva una sostanziale tendenza verso una maggiore efficienza e aziendalizzazione dell'azione amministrativa; tendenza rispecchiata, soprattutto, da 1 MAUCERI C., La dirigenza scolastica, in CARINCI F. e D'ANTONA M., Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, Milano, 2000, I, 893 che effettua un sintetico excursus storico dell’organizzazione della scuola dal periodo fascista alla legge 30 luglio 1973, n. 477 e ai cd. decreti delegati del 1974 (d.P.R. n. 416 e il d.P.R. 417 del 31 maggio 1974). 2 Sul governo sociale della scuola, si vedano MAUCERI C., La dirigenza scolastica, cit., 894 e ZERMAN P., L'autogoverno dell'istituzione scolastica, in ACRI A., BARBERIO CORSETTI L., MASI M. e ZERMAN P., Il nuovo ordinamento giuridico della scuola. Manuale teorico pratico di diritto scolastico, Rimini, 2001, 129; in realtà, nella prassi applicativa degli istituti, l'instaurazione della gestione sociale della scuola non ha intaccato il fondamentale ruolo direttivo del capo di Istituto. 3 federalismi.it |n. 16/2015
una serie importante di provvedimenti amministrativi di riorganizzazione della p.a. 3 e da un complessivo mutamento della cultura amministrativa di base. Di conseguenza, in una legge di riforma della pubblica amministrazione (la l. 15 maggio 1997, n. 59, c.d. Bassanini uno), era inserita una disposizione, l'art. 21, che, oltre a dare vita al processo normativo che è poi sfociato nell'introduzione della cd. autonomia scolastica4, prevedeva un 16° comma che attribuiva al governo una delega legislativa finalizzata al conferimento della qualifica dirigenziale ed alla contrattualizzazione della disciplina del rapporto di lavoro dei capi di istituto. La delega era esercitata dal governo con il d.lgs. 6 marzo 1998, n. 59 che inseriva, all'interno del d.lgs. 3 febbraio 1993, n.29, una serie di disposizioni (gli artt. 25 bis e ter e l'art. 28 bis) finalizzate all'attribuzione ai capi di istituto della qualifica dirigenziale ed alla regolamentazione dei requisiti e delle procedure di accesso alla carriera. Le dette disposizioni erano poi trasfuse nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (t.u. sul pubblico impiego) ed in particolare, nell'art. 25 che regolamenta i contenuti professionali della figura del dirigente scolastico e nell'art. 29, dedicato alla disciplina dei requisiti e delle procedure d'accesso alla qualifica. Sotto il profilo costituzionale, l’introduzione nell’ordinamento della cd. autonomia scolastica è poi stata completata dalla l. cost. 20 aprile 2012 n. 1 che, nel riscrivere la previsione dell’art. 117, 2° comma della Costituzione, ha inserito, tra le materie di legislazione concorrente, anche l’istruzione, facendo però salva
La ricostruzione cronologica delle vicende normative che hanno interessato la materia permette di evidenziare facilmente lo stretto rapporto esistente tra riconoscimento dell'autonomia delle istituzioni scolastiche e attribuzione della qualifica dirigenziale ai capi di istituto; ed in effetti, tale stretto rapporto è talmente evidente, a livello amministrativo-gestionale, da non meritare ulteriori dimostrazioni. In questa sede interessa solo rilevare come, a livello giuridico, tale rapporto di dipendenza sia provato, sia dall'inserimento delle due riforme amministrative (riconoscimento dell'autonomia e attribuzione della qualifica dirigenziale ai capi di istituto) in una sola norma di delega (l'art. 21 della l. 59/97), sia, soprattutto, dal fatto che i due provvedimenti di riorganizzazione siano stati destinati ad entrare in vigore (e poi siano effettivamente entrati in vigore) in pari data (e precisamente il 1° settembre 2000). Anche a livello propriamente normativo, è quindi evidente il carattere complessivo e coordinato delle due riforme amministrative. 1.1. I caratteri fondamentali della figura del dirigente scolastico: l'appartenenza ad un ruolo regionale ed il carattere amministrativo-educativo delle attribuzioni L'attribuzione della qualifica dirigenziale ai capi di istituto è avvenuta in un contesto caratterizzato da forti particolarità amministrative; forti particolarità che hanno trovato espressione in due scelte organizzative fondamentali. La prima è costituita dall'inquadramento dei dirigenti scolastici, non in un ruolo unico nazionale (come previsto, in linea generale, dall'art. 23 del d.lgs. n.165 del 2001), ma in (art. 25, 2° comma d.lgs. n. 165 del 2001); scelta che trova un significativo completamento nel carattere regionale delle procedure di reclutamento (art. 29, 1° comma d.lgs. n.165 del 2001) e delle valutazioni di risultato (rimesse ad un nucleo di valutazione istituito presso ogni amministrazione scolastica regionale). La seconda, di maggiore importanza, attiene alla competenza specifica ed alla caratterizzazione dei dirigenti scolastici. Una lettura semplicistica delle disposizioni avrebbe, infatti, potuto portare a
In realtà, però, l'esame più approfondito delle disposizioni normative e soprattutto il fatto che il requisito per l'accesso al ruolo sia individuato nell'esercizio, per cinque anni, della funzione docente (art. 29, 1° comma d.lgs. n.165 del 2001, come sostituito dall’art. 17, 1° comma del d.l. 12 settembre 2013, n. 104 conv. in l. 8 novembre 2013, n. 128) portano a concludere per la necessità di ravvisare, nel dirigente scolastico, l'esercizio di funzioni specifiche caratterizzate dal marcato carattere educativo: . Appare pertanto sostanzialmente nel giusto la dottrina che, anche guardando alla concezione comunitaria dell’istituto scolastico (innegabile, fino a quando non interverrà una riforma della strutturazione nata dai cd. decreti delegati), ha qualificato i dirigenti scolatici in termini di ; ed in effetti, la particolarità più grande della figura è data proprio dal fatto che il governo dell'autonomia scolastica importa l'esercizio di competenze che, oltre che dal carattere amministrativo, sono caratterizzate dalla stretta attinenza all'esercizio della funzione educativa. In questa prospettiva, parlare quindi di funzione amministrativo-educativa rende meglio le particolarità della figura dirigenziale in questione e la difficoltà di separare competenze ed attribuzioni che riguardano, sia l'aspetto propriamente amministrativo, sia l'esercizio della funzione educativa. 2. Competenze ed attribuzioni del dirigente scolastico I primi quattro commi dell'art. 25 del d.lgs. n.165 del 2001 prevedono e regolamentano poteri ed attribuzioni del dirigente scolastico. L'elencazione, non esente da ripetizioni e da un certo grado di atecnicità, è veramente molto lunga e comprende (art. 25, 1°- 4° comma del d.lgs. n.165 del 2001): 1) la garanzia della gestione unitaria dell'istituzione (
4) l'attribuzione, nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, di ed in
particolare, del potere di organizzarecome ai dirigenti scolastici siano stati attribuiti tutti i poteri tipici della figura dirigenziale, riportabili ad uno schema ricostruttivo molto più semplice e costituito9: a) dalla gestione unitaria dell'istituzione scolastica; b) dalla piena responsabilità della gestione delle risorse finanziarie e strumentali; c) dalla correlativa responsabilità dei risultati. Il quadro delle competenze proprie del dirigente scolastico deve poi tenere conto del trasferimento operato dall'art. 14 del d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275 e relativo a tutte le funzioni, già di competenza dell'amministrazione centrale e periferica, relative >. 11 Cass. civ., sez. lav., 12 dicembre 2007, n. 26084 (in Giust. civ., 2008, 7-8, I, 1799); 8 aprile 2008, n. 9129, in Lavoro nelle p.a., 2008, 2, II, 376, con nota di NANNI M.M.; Foro amm. – CDS, 2008, 4, II, 1052).. 12 NANNI M.M., nota a Cass. civ., sez. lav. 8 aprile 2008 n. 9129, cit., 378. L’argomento sistematico usato dalla dottrina sopra richiamata può essere però agevolmente rovesciato; altra dottrina ha, infatti, rilevato come l’intervento dell’autonomia scolastica e la modifica del titolo V della Costituzione
sulla base di una lettura sistematica delle disposizioni, tendono ad escludere la competenza del dirigente scolastico ad adottare provvedimenti importanti la risoluzione del rapporto di lavoro (come la decadenza dal servizio13) o, comunque, incidenti su diritti fondamentali, come quelli relativi all’assistenza ad un congiunto portatore di handicap14. In applicazione dell’esplicita esclusione prevista dall’art. 15, 2° comma del d.P.R. 275 del 1999, è poi mantenuta la sistematica del t.u. 297 del 1994 per quello che riguarda la materia disciplinare; è stata pertanto affermata la competenza del dirigente scolastico ad adottare, ai sensi dell’art. 506, 4° comma d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, i provvedimenti di sospensione cautelare obbligatoria e facoltativa nei confronti dei docenti, quando sussistano ragioni di urgenza e salva la convalida da parte del dirigente preposto all'Ufficio scolastico regionale15. Non devono poi essere dimenticati i poteri di gestione del personale che derivano dalla previsione dell'art. 25 del d.lgs. n.165 del 2001 che attribuisce al dirigente scolastico la titolarità delle relazioni sindacali e, quindi, anche la responsabilità della cd. contrattazione decentrata; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di attribuzioni di una certa complessità e delicatezza che possono portare all’applicazione del procedimento in materia di condotta antisindacale del datore di lavoro-p.a.16. A partire dal 31 agosto 2001, sono poi state attribuite ai dirigenti scolastici alcune competenze in materia di cd. supplenze annuali. Al momento, la materia è disciplinata dal d.m. Istruzione 13 giugno 2007, n. 131 (regolamento recante norme per il conferimento delle supplenze al personale docente ed educativo, ai sensi dell’articolo 4 della l. 3 maggio 1999, n. 124) che attribuisce agli Uffici scolastici territoriali (cd. U.S.T.) di cui all’art. 8, 3° comma d.P.C.M. 11 febbraio 2014, n. 98 (regolamento di organizzazione del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca) la competenza giustific(hi)no la permanenza del docente nella condizione di “statizzato”>> (MARZUOLI C., L’istituto scolastico (fra conservazione e innovazione), in BOMBARDELLI M. e COSULICH M., L’autonomia scolastica nel sistema delle autonomie, cit., 64) e quindi anche soluzioni tese a mantenere, in via interpretativa, poteri di gestione centralizzata del rapporto di lavoro letteralmente esclusi dalle fonti normative. 13 Trib. Reggio Calabria, 7 febbraio 2005, in Giur. merito, 2005, 11, 2462; in termini più generali, Trib. Agrigento, sez. lav., 1° febbraio 2005, in Giur. merito, 2005, 6, 1439 14 Cass. civ., sez. lav., 27 agosto 2008, n. 20521, in Lavoro nelle p.a., 2008, 3-4, 633 che estende la soluzione anche all’aspetto processuale, negando la legittimazione passiva dell’istituto scolastico, in luogo della “tradizionale” legittimazione passiva del Ministero. 15 Trib. Pordenone, sez. lav., 12 dicembre 2007, in Lavoro nelle p.a., 2008, 2, II, 413. 16 Per l’applicazione del procedimento per la repressione della condotta antisindacale a varie fattispecie relative alla contrattazione decentrata presso istituti scolastici, si vedano, tra le tante: Trib. Lucca, sez. lav., 7 febbraio 2013, in De Jure; Trib. Firenze, sez. lav., 4 gennaio 2012, ibidem; Trib. Nuoro, 20 dicembre 2011, n. 248, in Lavoro nelle p.a., 2011, 5, 732; Trib. Velletri, sez. lav. 27 settembre 2011, in De Jure; Trib. Lucca, 14 luglio 2011, in Lavoro nelle p.a., 2011, 5, 743. 9 federalismi.it |n. 16/2015
all’attribuzione delle supplenze annuali e delle supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche ed ai singoli dirigenti scolastici (in questo caso, sulla base delle graduatorie di circolo o di istituto) la competenza all’attribuzione delle supplenze temporanee per le altre necessità di supplenza definite dall’art. 7 del decreto ministeriale; anche in questo caso, si tratta certamente di una competenza di grande importanza e che può dare vita a problematiche (anche risarcitorie e/o di danno erariale) di una certa delicatezza. Una competenza di grande importanza è poi quella amministrativo-contabile in relazione, soprattutto, alla stipulazione dei contratti dell'Istituto e all'ordinazione delle spese, su cui si tornerà più ampiamente nel § 3.4 (per quello che riguarda i rapporti con il direttore dei servizi generali ed amministrativi, titolare di competenze in materia di gestione amministrativo finanziaria dell’istituto che inevitabilmente tendono ad intrecciarsi con quelle del dirigente scolastico). L’attribuzione al dirigente scolastico della rappresentanza legale dell’istituzione scolastica importa anche la legittimazione a rappresentare l'Istituto scolastico nell’attività contenziosa riconducibile all'esercizio delle funzioni, prima di competenza dell'amministrazione centrale e periferica ed ora trasferite alle istituzioni scolastiche a norma dell'art. 14 del d.P.R. n. 275 del 1999. Le istituzioni scolastiche, difatti, a seguito del riconoscimento dell'autonomia didattico - amministrativa e della personalità giuridica, si pongono quali soggetti giuridici autonomi; i dirigenti scolastici sono poi ulteriormente identificati dal legislatore come i legali rappresentanti dell’istituto scolastico nei rapporti con i terzi (art. 25, d.lgs. n. n.165 del 2001). Diretta conseguenza della strutturazione normativa sopra richiamata è il pieno riconoscimento della legittimazione processuale al singolo istituto e non all'intera amministrazione scolastica e l'attribuzione della funzione di rappresentare l'istituto in giudizio al dirigente scolastico preposto; né ciò contraddice la natura di organi dello Stato delle istituzioni scolastiche, qualificazione questa che l’attribuzione della personalità giuridica non fa comunque venire meno. La soluzione è stata quindi recepita dalla giurisprudenza dell’A.G.O.17 ed amministrativa18; non è però mancata una sostanziosa contestazione ad opera di qualche decisione della Corte di 17Cass. civ., sez. lav., 8 luglio 2013, n. 16930, in De Jure (implicitamente, in fattispecie relativa alla valutazione della legittimità dell’intervento in causa del dirigente scolastico); Trib. Modena, sez. lav., 17 dicembre 2008, in Lavoro nelle p.a., 2008, 6, 1132; Trib. Bari, sez. lav., 20 settembre 2008, ivi, 2008, 6, 1135; Trib. Reggio Emilia, 2 ottobre 2002 ivi, 2004, 1208 (tutte relative a ricorsi in materia di lavoro nella p.a.); Giud. pace S. Anastasia, 10 dicembre 2001, in Giur. merito, 2002, 389 (relativa ad azione risarcitoria nei confronti di istituto scolastico). 10 federalismi.it |n. 16/2015
cassazione che ha ritenuto di poter desumere dal , con consequenziale esclusione della possibilità di attribuire la rappresentanza dell’istituto in sede processuale al dirigente scolastico (in luogo della più tradizionale attribuzione della legittimazione al Ministero). Ad avviso di chi scrive, le obiezioni formulabili con riferimento al detto indirizzo sono le stesse già articolate con riferimento all’indirizzo favorevole ad escludere la possibilità per il dirigente scolastico di esercitare alcuni poteri di gestione del rapporto di lavoro, pur in presenza delle chiare previsioni di cui agli artt. 14 e 15 del d.P.R. 275 del 1999 (e non a caso, Cass. civ., sez. lav., 27 agosto 2008, n. 20521 si intreccia anche con detta problematica); in presenza di una formulazione abbastanza chiara ed univocamente orientata per l’attribuzione della personalità giuridica all’istituto scolastico e della rappresentanza processuale al dirigente scolastico, si prospettano soluzioni basate su incerte argomentazioni sistematiche che appaiono però in controtendenza rispetto all’orientamento manifestato dal legislatore, nelle fonti normative basilari della materia. Indipendentemente da ogni considerazione in ordine alla personalità dell’istituto scolastico ed alla rappresentanza processuale, l’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell'art. 14 comma 7 bis, d.P.R. 8 marzo 1999 n. 275 (aggiunto dall'art. 1, d.P.R. 4 agosto 2001 n. 352), continua poi ad assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi davanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali e le giurisdizioni amministrative e speciali di tutte le istituzioni scolastiche cui è stata attribuita 18T.R.G.A. Bolzano, 28 gennaio 2005, n. 32 in Foro amm.-TAR, 2005, 1, 34 (che peraltro ha escluso la legittimazione esterna di una commissione d’esame) e T.A.R., Puglia, Bari, sez. I, 7 novembre 2003, n. 4113 in Foro amm. TAR, 2003, 3331 (relativa ad un ricorso in materia di accesso agli atti amministrativi). 19 Cass. civ., sez. lav., 17 marzo 2009 n. 6460, in Lavoro nelle p.a., 2009, 6, 1063 che cita a conferma anche Cass. civ., sez. lav., 27 agosto 2008, n. 20521, cit. (che considera irrilevante, a questo proposito, anche l’espressa attribuzione agli istituti della personalità giuridica). L’orientamento giurisprudenziale potrebbe trovare una base dottrinale nell’opinione di chi ha ritenuto di poter rilevare come (MARZUOLI C., L’istituto scolastico (fra conservazione e innovazione), cit., 61); l’analisi sostanziale condotta dall’Autore sopra citato conduce però successivamente (a pag. 64) alla contestazione della “statizzazione” del rapporto di lavoro del docente. 11 federalismi.it |n. 16/2015
l'autonomia; di conseguenza, continua a permanere l’obbligo di notificare gli atti processuali presso l’Avvocatura dello Stato, con la relativa sanzione di inammissibilità20. 2.1. Le competenze del dirigente scolastico tra esigenze di attuazione della normativa statale e rappresentanza degli interessi locali Oltre alle fonti normative richiamate al § precedente (e che già disegnano un campo di attribuzioni molto ricco e caratterizzato da forti problematicità), il panorama normativo degli ultimi anni è stato caratterizzato dall’intervento di una normativa di settore molto variegata e specialistica (normativa in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro; codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163; codice in materia di protezione dei dati personali di cui al d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196; ecc.) che ha imposto anche all’istituto scolastico il rispetto di una serie di previsioni, spesso di difficile interpretazione; indipendentemente dalla possibilità di delegare tali adempimenti a figure di responsabili previste dalla normativa di settore, appare del tutto chiaro come il dirigente scolastico mantenga una posizione centrale nel processo di attuazione di leggi statali oggi considerate di fondamentale importanza e la cui inosservanza può portare a delicati problemi di competenza e responsabilità21. Abbastanza di recente, la materia è poi stata interessata dagli adempimenti previsti dalla normativa cd. anticorruzione (l. 7 novembre 2012, n. 190) e in materia di trasparenza della p.a. (d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33) e dalle consequenziali incertezze in ordine alle modalità applicative, all’interno dell’amministrazione scolastica, di un sistema normativo centrale nell’amministrazione pubblica italiana dei nostri giorni; anche a questo proposito, esigenze di economicità di esposizione impongono un rinvio alle trattazioni specifiche. Con riferimento alla problematica delle competenze, deve poi rilevarsi come i dirigenti scolastici non esauriscano le proprie attribuzioni all'interno dell'Amministrazione statale e possano esplicare, in qualche occasione, anche competenze di spettanza degli enti locali; in particolare, una simile evenienza si verifica nel caso in cui l’ente locale abbia deciso di esercitare la possibilità, prevista dall'art. 3, 4° comma, della l. 11 gennaio 1996 n. 23, di delegare alle istituzioni scolastiche, su loro richiesta, le
scolastico>>; in questo caso, il dirigente scolastico esercita quindi, in qualità di delegato, anche attribuzioni di competenza dell'ente locale tenuto alla manutenzione. Al di là di episodici interventi sulla base di deleghe da parte degli enti locali interessati, è però stato proprio il disegno sistematico dell’autonomia scolastica ad indurre una parte della dottrina a proporre, una volta scartata la possibilità di inquadrare il fenomeno utilizzando l’incerta categoria delle autonomie funzionali22, una considerazione degli istituti scolastici all’interno della categoria delle autonomie locali prevista dall’art. 5 della Costituzione:
Nella prima prospettiva (scelte dell’amministrazione statale potenzialmente dannose per la comunità scolastica), ben si inserisce l’orientamento giurisprudenziale che ha riconosciuto la legittimazione del dirigente scolastico ad impugnare
può pertanto prescindere dalla problematica dell'individuazione delle sfere di competenza dei diversi soggetti che operano nella realtà scolastica. È solo attraverso questa ricostruzione che potranno, infatti, emergere la reale estensione dei poteri dirigenziali previsti dall'art. 25 del d.lgs. n.165 del 2001 e le dinamiche effettive dei rapporti che si instaurano ogni giorno nella realtà scolastica. Il primo aspetto da considerare è indubbiamente costituito dai rapporti con i cd. organi collegali della scuola, ovvero con quegli organi, destinati a realizzare la cd. e introdotti nell’ordinamento dai d.P.R. 31 maggio 1974 n. 416 e 417. Come già rilevato al § 1, la disciplina previsti dai cd. del 1974 è poi stata assorbita dal t.u. 16 aprile 1994 n. 297 ed in particolare, dalle disposizioni della Parte I, Titolo I del testo unico; si tratta di un sistema abbastanza articolato di previsioni legislative che regolamentano i rapporti tra gli organi fondamentali della singola istituzione scolastica (consigli di istituto e collegio dei docenti, tra tutti) e che attribuiscono soprattutto, a differenza di quanto previsto per gli organi di partecipazione di livello superiore (oggi regolamentati dal d.lgs. 30 giugno 1999, n. 233 di riforma degli organi collegiali territoriali della scuola), competenze decisionali e non meramente consultive agli organi collegiali. A livello legislativo, la problematica del rapporto con le competenze degli organi collegiali è formalmente risolto dall’art. 25 del d.lgs. n.165 del 2001 che, nell'attribuire ai dirigenti scolastici , garantisce però il rispetto delle ; è quindi evidente il carattere non esclusivo ma limitato delle competenze del dirigente scolastico che trovano un limite nelle competenze degli organi collegiali 28. Del resto, il rispetto delle attribuzioni degli organi collegiali da parte del dirigente è previsto anche dall'art. 16, 2° comma del d.P.R. n. 275 del 1999 e per di più, in un contesto generale che attribuisce agli organi collegiali, oltre che al dirigente scolastico, il compito di garantire . Ove ve ne fosse ancora bisogno, il rispetto delle attribuzioni degli organi collegali è oggi ripetuto anche dalla previsione dell’art. 1, 78° comma della l. 13 luglio 2015, n. 107 e dai contratti collettivi nazionali di lavoro dei dirigenti scolastici che, a partire da quello siglato il 10 gennaio 2002, recano una previsione d’apertura che, oltre a richiamare le previsioni del d.lgs. n. 165 del 2001, 28 Così MAUCERI C., La dirigenza scolastica, cit., 899. 15 federalismi.it |n. 16/2015
prevede il rispetto delle competenze degli organi collegiali di istituto (si veda oggi l’art. 2 del c.c.n.l. 11 aprile 2006) Sul riparto delle competenze è stato rilevato 29 in dottrina come non appaia possibile una confusione di ruoli (dirigente scolastico, collegio dei docenti) essendo attribuiti al dirigente scolastico riguardo la gestione del personale, sicché ; per tale ragione, le competenze degli organi collegiali e quelle del capo d’istituto non potrebbero mai essere concorrenti: . La soluzione rappresenta, a nostro modo di vedere, solo un primo approccio alla problematica del riparto di competenze. Come rilevato da altra parte della dottrina, in un sistema in cui , le competenze attribuite ai singoli organi collegiali e al dirigente scolastico ; e non è improprio parlare, al proposito, di una certa confusione normativa, spesso da risolversi, come si vedrà, utilizzando i criteri generali di applicazione della norma nel tempo. La problematica dei rapporti tra dirigenti scolastici e altri organi, collegiali o non collegiali (come nel caso del direttore dei servizi generali e amministrativi), della comunità scolastica, necessita pertanto di un maggiore approfondimento e di una trattazione articolata con riferimento ai più importanti organi ed attori della comunità scolastica. Alla fine, anticipando un giudizio che sarà meglio argomentato alla fine della trattazione, è impossibile non ravvisare un quadro ricostruttivo caratterizzato da ; proprio per questa ragione, già durante i primi anni di vigore della nuova scuola dell’autonomia sono stati proposti una serie di disegni di legge finalizzati alla riorganizzazione del 29 MAUCERI C., La dirigenza scolastica, cit., 900. 30 MAUCERI C., La dirigenza scolastica, cit., 901. 31 ZERMAN P., L'autogoverno dell'istituzione scolastica, cit., 132. 32 MARZUOLI C., L’istituto scolastico autonomo, cit., 97. 16 federalismi.it |n. 16/2015
sistema ed alla risoluzione di alcuni dei conflitti di competenza sussistenti tra organi collegiali e dirigente scolastico33. All’inizio anche il disegno di legge originario sulla conteneva una serie di interventi sulle competenze degli organi collegiali34; le vicende parlamentari della l. 13 luglio 2015, n. 107 hanno però portato allo stralcio degli interventi più direttamente involgenti gli ambiti di competenza degli organi collegiali della scuola, se non per una modifica marginale del procedimento di approvazione del P.O.F.; al di là di ogni discussione in ordine ai contenuti della detta riforma, è stata pertanto persa un’ulteriore occasione35 per mettere mano e riorganizzare un settore caratterizzato da troppe incertezze ricostruttive e conflitti di competenza per poter funzionare adeguatamente e sarà forse necessario attenere l’esercizio delle delega al riordino delle disposizioni legislative in materia di pubblica istruzione prevista dall’art. 1, 180° comma della l. 13 luglio 2015, n. 107 (prodromica all’emanazione di un nuovo testo unico in materia di istruzione) per vedere qualche innovazione (si spera di migliore fattura tecnica della legge). 3.1. Il consiglio di istituto e la giunta esecutiva L'art. 10 del t.u. n. 297 del 1994 attribuisce al consiglio di circolo o di istituto una serie di competenze decisionali di grande importanza nell'organizzazione scolastica; tra le tante, è impossibile non menzionare almeno le competenze relative all'emanazione del regolamento di istituto36, all'adozione dei bilanci preventivi e consuntivi, all'individuazione degli indirizzi generali in materia di attività della scuola 37 e, soprattutto, all'approvazione del piano (oggi triennale) dell'offerta formativa (c.d. P.O.F.38). 33 Per un quadro di queste iniziative di riforma, si rinvia a DAPAS A. e VIOLA L., Gli organi della comunità scolastica nell’età dei dirigenti, in Riv. scuola sup. economia e finanze, 2005, 1, 144. 34 Per un quadro riassuntivo delle modificazioni previste dal disegno di legge originario ed una prima valutazione dei relativi contenuti, si veda POGGI A., Il d.d.l. sulla Buona scuola: discussione sulle politiche scolastiche o scontro sull’idea “concertazione” sindacale? in www.federalismi.it, 2015, n. 9 del 6 maggio 2015. 35 Del resto, non ci si poteva aspettare molto da una legge, alla fine, rimaneggiata da un maxiemendamento costituito da un solo articolo con 212 commi e 25.000 parole (AINIS M., Una legge in 25mila parole, in Corriere della sera, 26 giugno 2015, 27). 36 Che costituisce la prima espressione dell'autonomia e una delle principali fonti normative della vita di istituto, MICHELETTI M., I caratteri delle istituzioni scolastiche autonome, cit., 1080. 37 Sugli indirizzi generali in materia di attività della scuola si rinvia a MICHELETTI M., I caratteri delle istituzioni scolastiche autonome, cit., 1080. 38 Elaborato dal consiglio dei docenti, sulla base degli indirizzi per le attività della scuola e delle scelte di gestione e amministrazione indicati dal dirigente scolastico (in precedenza, dal consiglio di istituto) e poi approvato dal consiglio di istituto, ai sensi dell'art. 3, 4° comma del d.P.R. n. 275 del 1999 (come modificato dall’art. 1, 14° comma della l. 13 luglio 2015, n. 107). Sul P.O.F. si rinvia a ZERMAN P., L'autogoverno dell'istituzione scolastica, cit., 135 e a SANDULLI A., L’autonomia scolastica nel sistema delle autonomie, in BOMBARDELLI M. e COSULICH M., L’autonomia scolastica nel sistema delle autonomie, cit., 9 17 federalismi.it |n. 16/2015
Come immediatamente desumibile dalla semplice elencazione dei compiti del consiglio di istituto, si tratta evidentemente di una serie di competenze decisionali (approvazione dei bilanci, atti di indirizzo fondamentale, consuntivi, ecc.) relative essenzialmente all'esercizio dell'attività di indirizzo politico amministrativo dell'istituzione e, quindi, all'individuazione degli . Merita pertanto approvazione quella dottrina40 che ha rilevato come i rapporti tra consiglio di istituto e dirigente scolastico possano essere riportati alla ed in particolare, ad un sistema che concentra nel consiglio di istituto la e nel dirigente scolastico ; appare, infatti, innegabile come l’attività del consiglio di istituto determini . Del resto, la possibilità di inquadrare il rapporto tra dirigente scolastico e consiglio di istituto (e giunta esecutiva che assume compiti di propulsione ed esecuzione delle decisioni del consiglio42) nel quadro della distinzione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo (di spettanza dell'organo collegiale) e attività gestionale (di spettanza del dirigente) è rafforzata dalla previsione del 6° comma dell’art. 25 del d.lgs. n.165 del 2001 che impone al dirigente scolastico l'obbligo di presentare periodicamente al consiglio di circolo o di istituto una motivata relazione sulla direzione e il coordinamento dell'attività formativa, organizzativa e amministrativa; e si tratta certamente di un obbligo teso a rafforzare il circuito (tipico dei sistemi che separano politica e amministrazione) tra organo di indirizzo politico-amministrativo e organo fornito di competenze gestionali. che cita le godibilissime (ma ferocemente critiche) pagine sul fiume P.O.F. di MASTROCOLA P., La scuola raccontata al mio cane, Parma, nuova ed. digitale 2013; sul fenomeno dei cd. P.O.F. fotocopia, si veda RENNA M., La natura e le difficoltà dell’autonomia scolastica, cit., 34. 39 MICHELETTI M., I caratteri delle istituzioni scolastiche autonome, cit., 1080. 40 MICHELETTI M., I caratteri delle istituzioni scolastiche autonome, cit., 1081. 41 MARZUOLI C., L’istituto scolastico autonomo, cit., 117. 42 Ai sensi dell’art. 10, 10° comma del t.u. n. 297 del 1994, la giunta esecutiva prevista dall’art. 8, 7° comma del testo unico predispone il bilancio preventivo e il conto consuntivo, prepara i lavori del consiglio di circolo o di istituto (fermo restando il diritto di iniziativa del consiglio stesso) e cura l’esecuzione delle relative delibere. 18 federalismi.it |n. 16/2015
In definitiva, dall'esame della normativa emerge un sistema che attribuisce al consiglio di istituto la funzione di indirizzo politico amministrativo e al dirigente scolastico i poteri di gestione per il raggiungimento del risultato formativo avuto di mira. Da quanto rilevato emerge pertanto la necessità di operare un "rilettura" delle nostre fonti normative tesa a risolvere in via interpretativa soprattutto i problemi di gestione originati dalle previsioni che attribuiscono al consiglio di istituto competenze direttamente gestionali e non di indirizzo politico amministrativo; competenze dalla nuova sistematica che attribuisce al dirigente scolastico le potestà gestionali. La problematica è stata affrontata dal Consiglio di Stato 44 in sede consultiva per quello che riguarda la competenza all'acquisto delle attrezzature tecnico-scientifiche e dei sussidi didattici prevista dall'art. 10, 2° comma lett. b) del t.u. n.297 del 1994 ed è stata risolta considerando implicitamente abrogate, ai sensi dell'art. 15 disp. preleggi cod. civ. 45 , le disposizioni che attribuivano al consiglio di istituto compiti di gestione non rientranti nella fondamentale funzione di indirizzo politico-amministrativo spettante all'organo collegiale. Nella prassi quotidiana degli istituti scolastici è però rimasta e permane ancora una forte tendenza ad attribuire al consiglio di istituto o alla giunta esecutiva le funzioni di commissione giudicatrice delle procedure di appalto pubblico gestite dagli istituti; ed in effetti, la soluzione è rispecchiata da qualche decisione giurisprudenziale che ha rilevato come,
snack47), si è pertanto formata una giurisprudenza amministrativa che ha escluso la possibilità di attribuire al consiglio di istituto o alla giunta esecutiva (i cui componenti sono quasi sempre nominati prima della scadenza del termine fissato per la presentazione delle offerte) le funzioni di commissione giudicatrice di procedure di gara aggiudicabili con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa48. 3.2. Il collegio dei docenti Per quanto concerne il collegio dei docenti, l’art. 7 del d.P.R. n.297 del 1994 attribuisce all'organo poteri deliberanti in materia di funzionamento didattico del circolo o dell'istituto, programmazione educativa e suddivisione dell'anno in due o tre periodi e poteri di proposta in ordine a formazione e composizione delle classi, assegnazione ad esse dei docenti49, formulazione dell'orario delle lezioni e svolgimento delle altre attività scolastiche. Il collegio dei docenti provvede poi a valutare periodicamente l'andamento complessivo dell'azione didattica per verificarne l'efficacia in rapporto agli orientamenti e agli obiettivi programmati, proponendo, ove necessario, opportune misure per il miglioramento dell'attività scolastica; esprime al direttore didattico o al preside parere in ordine alla sospensione dal servizio o alla sospensione cautelare del personale docente quando ricorrano ragioni di particolare urgenza; si pronuncia su ogni altro argomento attribuito alla sua competenza dal t.u. n. n. 297 del 1994 o da altre fonti normative. Da non dimenticare, poi, che tra le funzioni proprie del collegio dei docenti rientra anche, ai sensi dell’art. 3, 4° comma del d.P.R. n.275 del 1999 (come modificato dall’art. 1, 14° comma della l. 13 luglio 2015, n. 107), la funzione di predisposizione del P.O.F. sulla base degli indirizzi per le attività della scuola e delle scelte di gestione e amministrazione indicati oggi dal dirigente scolastico (in precedenza, dal consiglio di istituto). Dall'elencazione delle competenze sopra richiamata emerge un quadro complessivo che attribuisce al collegio dei docenti una funzione decisionale e propositiva a carattere 47 Cons. Stato ad. plen., 7 maggio 2013, n. 13 in Foro amm.- C.d.S., 2013, 5, 1176; Foro amm., 2014, 7-8, 1912 con nota di BERIONNI; Diritto & Giustizia, 3 giugno 2013; Guida al diritto, 2013, 23, 77 con nota di MEZZACAPO. 48 T.A.R. Toscana, sez. II, 21 novembre 2013, n. 1629 in Foro amm. - T.A.R., 2013, 11, 3357. 49 Di conseguenza, la giurisprudenza ha riconosciuto che il potere il assegnare gli studenti e i docenti alle classi spetta al dirigente scolastico: al proposito, si vedano T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 10 ottobre 2007, n. 9926 (in Foro amm. –TAR, 2007, 10, 3158), T.A.R. Toscana, sez. I, 18 marzo 2002 n. 519 (ivi, 2002, 883), sez. III, 25 settembre 2003, n. 5115 (ivi, 2003, 2593), relative all’assegnazione degli studenti alle classi e Trib. Reggio Calabria, 4 ottobre 2006 (in De Jure) relativa all’assegnazione dei docenti alle classi. 20 federalismi.it |n. 16/2015
eminentemente tecnico-didattico, ma rispetto al consiglio di istituto, fondamentale organo di indirizzo politico-amministrativo della comunità scolastica. Rimane aperta la problematica delle possibili interferenze tra competenze del collegio dei docenti e sfera gestionale del dirigente scolastico; la problematica ha assunto risvolti pratici soprattutto per quello che riguarda la competenza all'individuazione dei docenti incaricati di collaborare con il dirigente scolastico o forniti di funzioni vicarie, autonomamente trattata al § successivo. Per quello che qui interessa è però importante rilevare come il Consiglio di Stato, nel risolvere quella problematica 51 , abbia richiamato la necessità generale di interpretare le norme che attribuivano in precedenza competenze agli organi collegiali della scuola secondo criteri di coerenza sistematica: Criteri di coerenza sistematica che trovano estrinsecazione nella necessità di preservare le sole e di dare vita ad una lettura del sistema "depurata" dalle norme che attribuivano dirette competenze gestionali al collegio dei docenti. In questo quadro generale di sostanziale svalutazione delle competenze decisionali del collegio dei docenti, una sostanziale deroga è stata introdotta dalla contrattazione collettiva che ha attribuito al collegio dei docenti la competenza ad identificare quelle che, inizialmente, erano denominate come funzioni obiettivo, nel quadro dell'offerta formativa prevista dal P.O.F. (artt. 28 del c.c.n.l. 26 maggio 1999 e 37 del c.c.n.i. 31 agosto 1999) ed oggi sono denominate, dall’art. 33 del c.c.n.l. 29 novembre 2007 (contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del Comparto scuola per il quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007), come
gestione del piano dell’offerta formativa dell’istituto e per la realizzazione di progetti formativi d'intesa con enti ed istituzioni esterni alla scuola>>, così come spetta all’organo collegiale l’individuazione dei relativi criteri di attribuzione, del numero e dei docenti destinatari. Sulla medesima linea concettuale, la contrattazione collettiva attribuisce al collegio dei docenti poteri propositivi in materia di modalità e criteri per lo svolgimento dei rapporti con le famiglie e gli studenti (poi approvati dal consiglio d’istituto: art. 29, 4° comma c.c.n.l. 29 novembre 2007) e individuazione delle attività del personale docente da retribuire sul fondo di istituto (art. 88, 1° comma c.c.n.l. vigente); sono poi attribuiti al collegio dei docenti poteri deliberativi in materia di approvazione del piano annuale delle attività dei docenti predisposto dal dirigente (art. 28, 4° comma c.4 del c.c.n.l. vigente) e del piano annuale di aggiornamento e formazione dei docenti (art. 66 del c.c.n.l. vigente). Anche le competenze del collegio dei docenti previste dalla contrattazione collettiva si muovono pertanto nel quadro di quella funzione decisionale e propositiva a carattere eminentemente tecnico-didattico, in posizione sottordinata rispetto al consiglio di istituto, che, come già rilevato è propria della posizione dell’organo nella comunità scolastica nella “rilettura” resa necessaria dalla nuova sistematica dell’autonomia. 3.3. La scelta dei collaboratori e del vicario La ricchezza di compiti e l’articolazione sempre più complessa delle istituzioni scolastiche, hanno messo in prima luce un nuovo punto d’attrito costituito dalla figura del collaboratore (o dei collaboratori) del dirigente scolastico. In ambito scolastico, la problematica viene spesso sintetizzata nella figura del c.d. vicario, ovvero del docente al quale vengono attribuiti compiti sempre maggiori e di grande responsabilità, sia in presenza che in sostituzione del dirigente; la dottrina53 ha però sottolineato giustamente come, più che di un vicario in senso stretto (ovvero di una figura destinata alla sostituzione del titolare quando questi manchi del tutto), si tratti di un docente incaricato di fare temporaneamente le veci del dirigente titolare o da lui delegato per specifici incombenti. L’improprietà del riferimento alla figura del cd. vicario è poi ulteriormente testimoniata dalla rilevazione della maggiore ampiezza della categoria che, in realtà, investe i docenti incaricati di supportare più direttamente (i cd. collaboratori) l’azione del dirigente scolastico e non solo la scelta del docente incaricato di sostituirlo. 53 ASSISI A., La figura del c.d. "collaboratore vicario" del Dirigente scolastico: organo competente per la nomina e poteri attribuiti alla luce delle più recenti riforme, in Lavoro nelle p.a., 3-4, 2002, pag. 633 e ss. 22 federalismi.it |n. 16/2015
A questo proposito, l'art. 25, 5° comma del d.lgs. n.165 del 2001 prevede che, nello svolgimento delle funzioni organizzative e amministrative, il dirigente scolastico possa avvalersi ; si tratta, quindi, di una nomina eminentemente fiduciaria e finalizzata all'individuazione delle persone che, a giudizio del dirigente scolastico, siano meglio attrezzate per il raggiungimento di determinati risultati. Anche con riferimento a questa problematica, si è presentato il problema della compatibilità tra la nuova sistematica e il vecchio impianto normativo della comunità scolastica. In particolare, è sorto il problema della compatibilità tra la previsione dell'art. 25, 5° comma d.lgs. n.165 del 2001 (che attribuisce al dirigente scolastico la scelta dei docenti incaricati di funzioni vicarie o destinati a collaborare direttamente con il dirigente) e la competenza del collegio dei docenti a procedere all’ (in realtà, si tratta però di un provvedimento amministrativo di designazione) dei docenti incaricati di collaborare con il capo d’istituto (artt. 7, 2° comma, lettera h55 e 396, ult. comma 56 t.u. n. 297 del 1994) prevista dal t.u. pubblica istruzione; problema strettamente correlato è poi quello della competenza (dell’U.S.R. o del dirigente scolatico) a disporre l’esonero dall’insegnamento del collaboratore investito delle funzioni vicarie (art. 459, 1° comma del t.u. n.297 del 199457). Sul punto, il Ministero della Pubblica istruzione ha sollecitato ed ottenuto un parere del Consiglio di Stato; in particolare, la richiesta di parere poneva la questione della compatibilità o meno delle norme del Testo unico con il nuovo quadro normativo, soprattutto alla luce del disposto dell’art. 25 dell’attuale decreto legislativo n.165 del 2001 che recita . 57 Abrogato, a decorrere dal 1° settembre 2015, dall’art. 1, 329° comma della l. 23 dicembre 2014, n. 190. 23 federalismi.it |n. 16/2015
funzioni organizzative e amministrative il dirigente può avvalersi di docenti da lui individuati, ai quali possono essere delegati specifici compiti>>. Il Consiglio di Stato è intervenuto sulla problematica con il già citato parere 26 luglio 2000 n. 1021/2000 della II Sezione58, che ha rilevato come uno degli aspetti del riconoscimento del ruolo dirigenziale sia costituito dalla possibilità di soprattutto ove, come nel caso di specie, il carattere fiduciario del rapporto tra delegante e delegato sia espressamente riconosciuto dall'art. 25, 5° comma d.lgs. n.165 del 2001. La necessità di utilizzare criteri di coerenza sistematica nell’esame della problematica dei rapporti tra competenze dirigenziali e competenze collegiali richiamata al paragrafo precedente porta quindi a ritenere che l'individuazione del docente vicario o dei propri collaboratori costituisca una delle facoltà esplicitamente riservate alla competenza dirigenziale del dirigente scolastico:
durata superiore a due mesi, così limitando le ipotesi di sostituzione da parte del vicario alle sostituzioni di durata inferiore a detto periodo temporale60. Appare poi comunque possibile desumere dal sistema un principio generale che limita le funzioni sostitutive svolte dai collaboratori del dirigente o dal cd. vicario solo all’ordinaria amministrazione, così escludendo la possibilità di ordinare spese inerenti a scelte fondamentali della comunità scolastica:
superiori o di funzioni vicarie, anche nel caso in cui detti docenti godano dell'esonero o semiesonero ai sensi dell'articolo 459 del decreto legislativo n. 297 del 1994>>. La norma, di non facile interpretazione e che costituisce esempio di normativo, rischia di mandare in crisi l’equilibrio sopra tratteggiato; l’esclusione dell’esercizio di funzioni vicarie del dirigente da parte dei collaboratori ex art. 25, comma 5 d.lgs. 165 del 2001 sembrerebbe, infatti, imporre, se letteralmente applicata, il ricorso alla reggenza da parte di altro dirigente anche per le assenze inferiori a due mesi e la limitazione necessaria degli spazi di intervento dei collaboratori dei dirigente ai compiti a mera rilevanza interna, con esclusione delle attività che possano impegnare l’amministrazione verso l’esterno. 3.4. I rapporti con il direttore dei servizi generali ed amministrativi Nello svolgimento delle funzioni organizzative e amministrative il capo di istituto è da lungo tempo coadiuvato dal responsabile amministrativo65, che sovrintendeva, con autonomia operativa e nell’ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi e ai servizi generali dell’istituzione scolastica, coordinando il relativo personale e provvedendo direttamente al rilascio di certificazioni, estratti e copie di documenti, che non comportassero valutazioni discrezionali (in questo senso, si veda già l’art. 51 del c.c.n.l. 21 luglio 1995); le competenze del responsabile amministrativo comprendevano poi una più generale competenza all’istruttoria ed esecuzione delle delibere degli organi collegiali aventi carattere esclusivamente contabile, vincolato o finalizzate alla stipulazione di accordi, contratti e convenzioni con soggetti esterni all'istituzione scolastica e la possibilità di esprimere pareri in ordine agli atti riguardanti la gestione amministrativa e contabile del personale. Con l’avvento della nuova scuola dell’autonomia, anche il responsabile amministrativo mutava pelle; l’art. 34 del c.c.n.l. 26 maggio 1999 prevedeva infatti,
dei titoli necessari per l'accesso alla qualifica (Tab. B allegata al c.c.n.l. 26 maggio 1999) e
dall’istituzione (con d.m. Pubblica Istruzione 27 dicembre 1999) dei corsi di formazione previsti
per il riconoscimento del profilo di direttore dei servizi generali ed amministrativi ai responsabili
amministrativi con rapporto di lavoro a tempo indeterminato in servizio alla data di entrata in
vigore del contratto collettivo.
Già ai sensi della Tabella A allegata al c.c.n.l. 26 maggio 1999 (che recava la prima declaratoria del
profilo professionale della nuova figura), il direttore dei servizi generali ed amministrativi (di
seguito, spesso indicato come d.s.g.a.) svolgeva attività di rilevante complessità, avente in alcuni
casi anche rilevanza esterna ed assumeva un ruolo centrale nella gestione amministrativo-
contabile dell’istituto67.
La rilevanza della figura nell’organizzazione dell’istituto scolastico è poi stata confermata dalla
contrattazione collettiva successiva ed in particolare, dalla nuova declaratoria del profilo
professionale del d.s.g.a. fornita dalla Tabella A allegata al c.c.n.l. 24 luglio 2003 (Contratto
collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del comparto scuola per il quadriennio
normativo 2002/2005 e il primo biennio economico 2002/2003); si tratta della declaratoria
ancora oggi in vigore e che delinea una figura di direttore dei servizi generali ed amministrativi
che:
1) svolge attività lavorativa di rilevante complessità ed avente rilevanza esterna;
2) sovrintende, con autonomia operativa, ai servizi generali amministrativo-contabili e ne
cura l'organizzazione svolgendo funzioni di coordinamento, promozione delle attività e
verifica dei risultati conseguiti, rispetto agli obiettivi assegnati ed agli indirizzi impartiti, al
personale ATA, posto alle sue dirette dipendenze;
3) organizza autonomamente l’attività del personale ATA nell’ambito delle direttive del
Dirigente scolastico; attribuisce al personale ATA, nell’ambito del piano delle attività,
incarichi di natura organizzativa e le prestazioni eccedenti l’orario d’obbligo, quando
necessario;
4) svolge con autonomia operativa e responsabilità diretta attività di istruzione,
predisposizione e formalizzazione degli atti amministrativi e contabili; è funzionario
delegato68, ufficiale rogante e consegnatario dei beni mobili;
67 Per chi fosse interessato all’indicazione specifica dei contenuti professionali della figura del d.s.g.a.
previsti dal c.c.n.l. 26 maggio 1999, si rinvia a DAPAS A. e VIOLA L., Gli organi della comunità scolastica
nell’età dei dirigenti, cit., 137.
68 La qualifica di funzionario delegato era riconosciuta, in precedenza, solo ai direttori amministrativi di
conservatori e accademie.
27 federalismi.it |n. 16/20155) può svolgere attività di studio e di elaborazione di piani e programmi richiedenti specifica
specializzazione professionale, con autonoma determinazione dei processi formativi ed
attuativi;
6) può svolgere incarichi di attività tutoriale, di aggiornamento e formazione nei confronti
del personale;
7) può risultare affidatario di incarichi ispettivi nell’ambito delle istituzioni scolastiche69.
Con tutta evidenza, si tratta di un profilo professionale che richiama e sistematizza alcune delle
competenze del d.s.g.a. previste dal d.m. Pubblica Istruzione 1° febbraio 2001 n. 44 (regolamento
concernente le ) e relative, in particolare:
1) alla redazione delle schede illustrative finanziarie, relative ad , allegate al programma finanziario dell’istituzione e
recanti (art. 2, 6° comma
d.m. 44/200171);
69 Un punto di particolare problematicità della nuova declaratoria dei contenuti professionali della figura
del direttore dei servizi generali ed amministrativi è costituita dal mancato richiamo, nella Tabella A
allegata al c.c.n.l., della competenza al rilascio diretto della certificazioni amministrative, in precedenza (si
veda, al proposito, l’art. 51 del c.c.n.l. 21 luglio 1995) rientrante nelle attribuzioni del responsabile
amministrativo; con tutta evidenza, si tratta di un’incertezza di disciplina che rischia di dare vita a
sgradevoli e disfunzionali conflitti di competenza.
70 Del tutto esattamente, RENNA M., La natura e le difficoltà dell’autonomia scolastica, cit., 31 rileva come .
71 Come rilevato dalla dottrina (QUARATO N., Il nuovo regolamento sulla gestione amministrativo-contabile e
l’attività negoziale delle istituzioni scolastiche in TENORE V. (a cura di) La dirigenza scolastica. Manuale giuridico-
amministrativo del dirigente scolastico cit., 301) la previsione delle schede illustrative finanziarie ha permesso un
sostanziale , con maggiore
.
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