Documento elettronico fra - e-government e artificial intelligence (AI) - di Fabiana Morollo

FOCUS TMT – 29 MAGGIO 2015

     Documento elettronico fra
e-government e artificial intelligence (AI)

            di Fabiana Morollo
               Avvocato in Bari

Documento elettronico fra e-government
         e artificial intelligence (AI)*

                                       di Fabiana Morollo
                                               Avvocato in Bari

Sommario: 1. Premessa. Automazione e semplificazione. 2. Il procedimento amministrativo
elettronico: nuove forme di partecipazione e accesso. 3. L’automatizzabilità amministrativa:
artificial intelligence e statuti logico-matematici dell’attività pubblica. Prospettive e limiti. 4.
Osservazioni conclusive.

1. Premessa. Automazione e semplificazione.
Le più recenti innovazioni legislative 1 tentano di imprimere una forte accelerazione nella
direzione della informatizzazione e digitalizzazione della pubblica amministrazione, involgendo
primariamente la sua stessa organizzazione e, quindi, l’attività tutta (autoritativa e consensuale,
vincolata ma a tratti anche discrezionale). Così lasciando emergere l’urgenza, seppur allo stato a-
sistematica, del legislatore di attuare la ormai proclamata rivoluzione digitale in ambito pubblico2:
l’Information and Communication Technology (ICT)3.

* Articolo sottoposto a referaggio.
1 Sono stati numerosi i provvedimenti emanati in materia. Tra questi, i principali si possono rintracciare
nei decreti legge nn. 55/2013 (in tema di fatturazione elettronica), 69/2013, noto come decreto “del fare”,
(su domicilio digitale, fascicolo sanitario elettronico, liberalizzazione di internet al pubblico e sgravi fiscali a
vantaggio delle piccole e medie imprese). E’ seguito il d.p.c.m. del 22 febbraio 2013 che istituisce i dettami
giuridici per regolamentare la validità delle firme elettroniche sui documenti informatici. Più recentemente,
con la conversione in legge del d.l. n. 90/2014 si sono previste nuove linee di indirizzo in materia di
semplificazione amministrativa per la realizzazione di pubbliche amministrazioni digitalizzate: in
particolare, oltre alle disposizioni sul processo telematico al fine di assicurarne l’effettività, ci sono
specifiche previsioni sull’agenda per le semplificazioni (art. 24), sugli obblighi per la trasparenza (art.
24bis), sulle regole tecniche per l’attuazione dell’agenda digitale (art. 24ter), sui servizi in rete (art. 24quater),
sul regime delle comunicazioni (art. 24quinquies). Per approfondimenti sulle normative citate, cfr. P.
SABATINI, Agenda digitale: implementazioni legislative nazionali, in Dir. prat. amm., 2014, 41 e ID, Agenda
digitale: l'agenda digitale italiana: le norme che l'hanno regolamentata, in Dir. prat. amm., 2014, 22; F. M.
LAZZARO, L’agenda digitale per l’Italia. L’amministrazione pubblica e le nuove sfide digitali, Milano, 2013.
2 Si tratta di una tendenza che, come rilevato da A. MASUCCI, Procedimento amministrativo e nuove tecnologie. Il

procedimento amministrativo elettronico ad istanza di parte, Torino, 2011, 5, trova origine nei programmi
governativi degli Stati Uniti d’America ma che ha trovato eco anche a livello dell’Unione europea (in

2                                             federalismi.it – focus TMT                               |n. 2/2015

Al riguardo, tuttavia, occorre fin d’ora un opportuno chiarimento terminologico necessitato dal
piano scientifico dell’analisi che tenta di avvicinare due mondi (che appaiono) non comunicanti4: la
scienza informatica-telematica e quella giuridica. Tuttavia nel sollecitare una progressione
funzionale all’evoluzione verso un’attività amministrativa che traduca il potere autoritativo in atto
anche mediante un processo di automazione, viene in rilievo non è già solo l’informatica, ma
ormai la telematica5. Sicché si giunge alla teleamministrazione, secondo alcuni6, o alla burotica pubblica
secondo altri7.
In questo senso, si assiste ormai da più di due lustri ad interventi legislativi8, spesso frammentari,
dettati dall’urgenza del momento, associati a riforme di semplificazione, che tuttavia impediscono
un reale passo avanti verso l’ICT9.

particolare con il Consiglio di Lisbona del 2000) e, quindi, anche a livello dei singoli Stati membri: è stato,
infatti, affermato da più parti che è “nella realizzazione della società dell’informazione che l’Europa deve rinnovare le
basi della sua competitività, del suo potenziale di crescita, della sua produttività e rafforzare la sua coesione sociale”.
3 Il Piano per l'eGovernment 2012, reperibile in www.innovazione.gov.it, ha previsto una messa a regime della

digitalizzazione pubblica in tempi brevi prevedendo molteplici misure. Per l’approfondimento delle
singole applicazioni, cfr. R. CARPENTIERI, L’Agenda digitale italiana, in Giorn. dir. amm., 2013, 231. Sul
fronte comunitario degli interventi, cfr. C. LEONE, Il ruolo del diritto europeo nella costruzione
dell’amministrazione digitale, in Riv. dir. pubbl. com., 2014, 867.
4 L’espressione è di S. RODOTA’, Tecnopolitica. La democrazia e le nuove tecnologie della comunicazione, Bari,

2004, che rileva come spesso l’e-government, per quanto, da un canto, sia foriero di un futuro pieno di
efficienza amministrativa, dall’altro, rischi di realizzare una compressione di diritti individuali e collettivi.
Pertanto, le esigenze di efficienza, specie se veicolate da strumenti tecnologici fortemente innovativi,
devono abbinarsi a quelle giuridiche di tutela e protezione del cittadino che non è un mero consumatore o un
cliente, bensì un soggetto di diritti.
5 Illuminanti gli insegnamenti di V. FROSINI, Telematica e informatica giuridica, voce in Enc. dir., Milano,

1992, 60 e ss., secondo il quale con il “termine «telematica» viene indicato il metodo tecnologico di trasmissione del
pensiero a distanza mediante l'impiego di un linguaggio computerizzato, che veicola informazioni automatizzate; esso risulta
da una contrazione semantica fra i termini di «telecomunicazioni» e «informatica». [...] Il termine e le funzioni della
telematica rappresentano una variazione terminologica ed un ampliamento funzionale dell'informatica. [...] Si tratta di una
nuova forma di produzione, distribuzione e circolazione dell'informazione resa automatizzata ed autonoma, e divenuta così
un nuovo bene economico, sociale e giuridico”.
6 G. DUNI, Teleamministrazione, voce in Enc. giur., Roma, 1993.
7 Ancora V. FROSINI, Telematica e informatica giuridica, cit., spiega che il “termine «burotica», di origine esso pure

francese, serve a designare i procedimenti di automazione del lavoro d'ufficio (bureau) [...] A questo termine si è affiancato
quello di «teleburotica» [...] L’A. qualifica questo processo evolutivo, che ha coinvolto anche i servizi pubblici
gestiti dalla pubblica amministrazione, una nuova forma di comunicazione e di controllo sociale con una nuova
problematica giuridica.
8 Sui recenti interventi normativi, cfr. E. CARLONI, Il potenziamento dell’Agenda digitale italiana, in Giorn. dir.

amm., 2013, 1151, e A. BALDANZA, Semplificazione: le comunicazioni telematiche diventano tipiche, in Dir. Prat.
amm., 2012, 14.
9 Sono stati individuati tre differenti livelli di comunicazione elettronica: la fruibilità dei dati e la

cooperazione applicativa (primo livello); l’accesso telematico a dati e documenti (secondo livello) e la
partecipazione e la trasparenza (terzo livello). Cfr. A. MAGGIPINTO, Internet e Pubbliche Amministrazioni:
quale democrazia elettronica?, in Dir. inf., 2008, 45.

3                                                federalismi.it – focus TMT                                   |n. 2/2015

Probabilmente, dopo la codificazione del 2005 avvenuta con il d.lgs. n. 82 (di seguito C.A.D.),
l’intervento più coerente si può rintracciare nella riforma del 2010 col decreto n. 23510 che ha
modificato in modo ampio e penetrante il Codice dell'amministrazione digitale11. Tuttavia si era
ancora ben lontani dall’attuazione concreta 12 del disegno più complessivo di e-government 13 ,
nonostante la precedente legge n. 69 del 2009 avesse tentato, con la previsione di misure
sanzionatorie, di affermare l'idea di forzare le pubbliche amministrazioni alla dematerializzazione-
digitalizzazione anche prevedendo l’inibizione dall'erogazione dei servizi disponibili in modalità
digitali attraverso canali tradizionali14.
Per vero, solo con il d.l. n. 179 del 201215 si è affermato il principio di esclusività digitale:16 si pensi, ai
sensi del nuovo art. 3bis, comma 4, C.A.D., all’obbligo per le amministrazioni ed i gestori o
esercenti pubblici servizi di comunicare con il cittadino esclusivamente tramite il domicilio digitale,

10 Si pensi, a solo titolo esemplificativo, alla riforma dell’art. 3 C.A.D. in tema di diritto all’uso delle
tecnologie, dell’art. 5bis dello stesso codice sulle comunicazioni fra imprese e p.a., dell’art. 12 (e dei
successivi) in tema di norme sull’uso delle tecnologie con riferimento anche all’organizzazione e alla
struttura amministrativa.
11 Eppur, l’insufficienza anche di questa riforma è stata efficacemente evidenziata in dottrina da E.

CARLONI, La riforma del codice dell'amministrazione digitale, in Giorn. Dir. amm., 2011, 469. Si noti anche che
l’indagine conoscitiva, condotta dalla 1° Commissione della Camera, si è chiusa con l'approvazione del
documento conclusivo il 16 dicembre 2009 in cui si rileva la distanza tra un quadro normativo ispirato ad
una concezione estremamente avanzata e forti difficoltà legate alla sua concreta attuazione.
12 Ma, come osserva M. AINIS, La semplificazione complicante, in www.federalismi.it, 2014, “il sistema italiano soffre

d’un male atavico, su cui già puntava l’indice il Rapporto Giannini del 1979: lo scarto tra il diritto e il fatto, tra il quadro
formale delle regole e la loro applicazione materiale. E l’incertezza del diritto costituisce il più temibile fattore di
complicazione della vita giuridica e sociale.”
13 Per un inquadramento del sistema italiano dell'e-government, v. G. BUCCI, V. SANDUCCI, E. VICARIO,

Potenzialità del paradigma ontologico nello sviluppo delle applicazioni di e-government, in Inf. dir., 2008, 279; F.
MERLONI, a cura di, Introduzione all'eGovernment, Torino, 2005; G. VESPERINI, a cura di, L'e-Government,
Milano, 2004.
14 Osserva la natura programmatica di alcune norme e la scarsa effettività delle prescrizioni P.

OTRANTO, Verso il procedimento amministrativo elettronico. Italia e Spagna a confronto, in Dir. inf. inform., 2008,
573, rilevando l’insufficienza di talune misure sanzionatorie previste dal legislatore finanziario del 2008 in
caso di mancato adeguamento alle prescrizioni in tema di riduzione del materiale cartaceo: non meglio
precisate sarebbe le soglie per la comminazione della sanzione che, inoltre, risulterebbe impossibile
graduare. Diversamente, si nota ancora, la legge spagnola n. 11 del 2007 si caratterizzerebbe per la
previsione di una serie di istituti tesi a garantire maggiore effettività e per la predisposizione di un apparato
amministrativo che si faccia carico di un ruolo di promotore ed incubatore della società dell’informazione.
15 Il decreto prevede, fra l’altro, il documento elettronico per l’identità digitale, l’anagrafe unificata, il

domicilio digitale del cittadino, l’indice Ini-Pec per le imprese, le procedure digitali per l’acquisto di beni e
servizi, il biglietto elettronico per la mobilità, Open Data delle pp.aa., il libretto universitario elettronico, i
testi scolastici digitali, il fascicolo sanitario elettronico, la ricetta medica digitale, l’abbattimento del digital
divide. Per un’analisi della normativa cfr. A. CASINELLI, L’e-government, in Gion. dir. amm., 2013, 234.
16 La più recente giurisprudenza sembra rendere effettivo questo principio. Si pensi alla decisione del Tar

Lazio Roma del 10 marzo 2015, in www.lexitalia.it, sull’illegittimità di una iscrizione al Casellario dell’ANAC
senza tener conto delle controdeduzioni della società interessata inviate all’indirizzo pec dell’Autorità, così
imponendo un onere di consultazione.

4                                                 federalismi.it – focus TMT                                    |n. 2/2015

riconducendo all’inosservanza del disposto l’improducibilità di effetti pregiudizievoli per il
destinatario della comunicazione stessa, oltre che la rilevanza dell’inadempimento ai fini della
valutazione della performance dirigenziale. Allo stesso modo già l’art. 5bis C.A.D. imponeva la
comunicazione tra imprese ed amministrazioni                         esclusivamente mediante le tecnologie
dell’informazione e della comunicazione.
Tuttavia, pur nella frammentarietà degli interventi legislativi sopra accennati, si deve cogliere un
dato di fondo ricorrente: la frequente associazione degli interventi per la digitalizzazione alle
misure di semplificazione17. Ciò allora sembra giustificare l’idea che la stessa informatizzazione si
mostri     come       strumento       di    semplificazione        percorrendo        la   via    della     riduzione
dell’amministrazione-autorità verso uno Stato più leggero (anche grazie all’automazione).
In questo senso, gli obiettivi da perseguire sono evidenti, rintracciabili nei referenti costituzionali
di cui agli artt. 97 e 98 Cost. e ben scolpiti all’art. 12 C.A.D.: efficienza18, efficacia19, economicità
(e, quindi, sviluppo economico20), imparzialità, trasparenza, uguaglianza (salva la questione del

17 Sul  piano normativo, il legame tra semplificazione e digitalizzazione ha trovato un'affermazione positiva
senz’altro nel C.A.D. Nota P. LAZZARA, Principio di semplificazione e situazioni giuridico-soggettive, in Dir.
amm., 2011, 679, un collegamento stretto tra semplificazione ed interazione telematica con la pubblica
amministrazione. E rileva come ciò riduca il grado di autoritatività dell'azione amministrativa, per la quantità e la
qualità di informazioni che il pubblico ufficio è costretto a mettere in rete con conseguente diminuzione del margine di
discrezionalità riservato all'amministrazione. Tuttavia, allo stato attuale, la digitalizzazione si è concentrata sul
rafforzamento delle infrastrutture tecnologiche di base e sulla introduzione delle tecnologie abilitanti e
solo di recente i piani di e-government si sono occupati dell'informatizzazione dei procedimenti
amministrativi. Nel contempo, gli interventi di semplificazione hanno fatto ricorso concretamente in
modo minimo all'ausilio delle tecnologie informatiche. Eppure il riflesso economico della semplificazione
è sempre più colto nella prospettiva dell’analisi economica del diritto, cfr. G. GUZZARDO, Semplificazione
amministrativa e competitività nel governo del territorio, Bari, 2008.
18 Cfr. già art. 2, lett. c), d.lgs. n. 29 del 1993 in cui l’informatizzazione aveva assunto un valore strategico al

fine dell’incremento dell’efficienza della p.a.
19 Efficacemente, F. BELLOMO, Manuale di diritto amministrativo, Padova, 2009, 96, nota come l’art. 3bis

della legge generale sul procedimento amministrativo n. 241 del 1990 che sancisce, dopo la riforma del
2005, il ricorso all’uso della telematica, richiami testualmente l’obiettivo dell’efficienza, che, a differenza
dell’efficacia che concerne il valore assoluto del prodotto, fa riferimento, invece, ad un valore relativo, dato
dalla differenza fra i costi per raggiungere il prodotto e il valore del prodotto stesso. Ne deriva che
un’azione sarà tanto più efficiente quanto più il valore primario superi i costi impiegati per produrla.
20 In particolare, R. CARPENTIERI, L’Agenda digitale italiana, cit., 225, nota che “l’innovazione digitale non è

più solo una priorità, ma un pre-requisito per lo sviluppo del Paese e del relativo sistema produttivo con importanti
implicazioni per il prodotto interno lordo, l’occupazione e la crescita”. In questo senso, anche nella relazione annuale
2012 dell’Agcom, in www.agcom.it, si osserva che le telecomunicazioni registrano una notevole incidenza sul
pil, sugli investimenti e sulla spesa della famiglia. Ed anche il recente studio del 2012 della Cassa depositi e
prestiti su Banda larga e reti di nuova generazione, in www.cassaddpp.it, rileva questa notevole incidenza.

5                                             federalismi.it – focus TMT                                  |n. 2/2015

digital divide teoricamente scongiurabile con la c.d. alfabetizzazione) e e-democracy 21 in un
inestricabile coacervo circolare che implementa e si implementa con l’e-government.
Ne deriva una precisa triangolazione fra tecnologia-diritto-economia: vale a dire che nella misura
in cui si consente all’informatica e alla telematica (e a tutte le migliori tecnologie che possano
venire) di penetrare il diritto, si assiste ad una razionalizzazione di quest’ultimo che viene
necessariamente intriso di quel formalismo logico e non già solo giuridico che troppo spesso
sconfina nella formalità22.
Tutto ciò si riflette sul piano economico degli assetti e degli interessi23: anche perché è la stessa
informatizzazione-digitalizzazione che impone riscontri e risultati economicamente valutabili24.
In questo senso, fermo in ogni caso il principio di legalità formale, l’implementazione delle regole
di efficienza consente la realizzazione del buon andamento 25 di tipo sostanziale che attrae
direttamente la nozione di risultato inteso come soddisfazione e rispetto dei beni concreti della

21 V.  FROSINI, Telematica e informatica giuridica, cit., 60, rileva come proprio la democrazia telematica abbia i
caratteri della razionalità tecnologica e della realizzabilità pratica, che la differenziano nettamente dalle utopie come
fantasticherie politiche del passato.
22 Parla di formalismi autentici (della logica) che portano rigore, chiarezza ed evidenza, F. SAITTA, Le patologie

dell’atto amministrativo elettronico e il sindacato del giudice amministrativo, in Riv. dir. amm. elettr., 2003. La formalità,
invece, secondo G. TADDEI ELMI, Corso di informatica giuridica, Napoli, 2000, 130, alligna l’arbitrio anziché
la discrezionalità, la parzialità anziché la neutralità, il potere tecnico-burocratico, la potenziale ingiustizia e anche la
tangentocrazia.
23 Coglie nitidamente gli aspetti problematici del rapporto fra economia e diritto (specie amministrativo),

G. MONTEDORO, Processo economico, sindacato giurisdizionale ed autonomia dell’amministrazione: la questione del
merito amministrativo, in www.apertacontrada.it, 2014. Inoltre, con particolare riferimento alle connessioni fra
digitalizzazione ed economia, in P. CIOCCA, F. SATTA, La dematerializzazione dei servizi della pubblica
amministrazione. Un’introduzione economica e gli aspetti giuridici del problema, in Dir. amm., 2008, 285, si evidenzia
che la scarnificazione delle fattispecie normative al fine di una formalizzazione in componenti digitalizzabile si pone in
un’ottica di un recupero dell’efficienza. E si spinge fino al riconoscimento di una vera e propria strategia per la
crescita, F. FAINA, La strada maestra dell’open-goverment: presupposti obiettivi strumenti, in Ciberspazio e dir., 2013,
213, da realizzarsi a mezzo dell’open-government (cloud computing, riuso, open source, open data, edemocracy) con
effetti stimabili in consistenti risparmi di tempo, aumento dell’efficienza e qualità. Recentemente, F.
CAIO, Lo Stato digitale: come l’Italia può recuperare la leadership in Europa, Venezia, 2014.
24 Si pensi alla previsione di cui all’art. 7 C.A.D., in tema di qualità dei servizi resi e soddisfazione

dell’utenza, che impone una “preventiva analisi delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese”, dimostrando una
particolare attenzione al raccordo con la realtà materiale ed economica. Più direttamente l’art. 15 C.A.D.
impone, al comma 2bis, che le amministrazioni nella valutazione dei progetti di investimento in materia di
innovazione tecnologica tengano conto “degli effettivi risparmi derivanti dalla razionalizzazione di cui al secondo
comma nonché dei costi e delle economie che ne derivano”. L’art. 42 C.A.D. impone, inoltre, alle amministrazioni di
valutare in termini di rapporto fra costi e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti
cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione. Lo stesso richiamo all’art. 47 C.A.D. della
responsabilità per danno erariale a seguito dell’inadempimento alla trasmissione dei documenti attraverso
posta elettronica dà l’idea della cifra economica della materia. Più espressamente, e non a caso, in tema di
norme sullo sviluppo dei sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni di cui agli artt. 67 e ss.
C.A.D. si ricorre al concorso di idee, alla rilevanza dei costi, alla valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico.
25 Illuminanti le riflessioni sul tema di V. CAPUTI JAMBRENGHI, Linee introduttive al buon andamento della

pubblica amministrazione, in Studi in memoria di R. Marrana, 2008.

6                                                federalismi.it – focus TMT                                   |n. 2/2015

vita che divengono norme fondamentali di orientamento nell’esercizio dei pubblici poteri 26 .
Parametro di misurazione del risultato è la valutazione dell’impatto sociale ed economico della
decisione amministrativa secondo ragionevolezza e proporzionalità con i fini indicati dal
legislatore.
Così, anche le nuove tecnologie consentono l’ingresso del buon andamento quale parametro
economico nel modello giuridico del potere amministrativo in modo da ridurre l’area del merito,
con le sue frange di insindacabilità, senza però correre il rischio dell’assorbimento dell’interesse
generale nel quadro macroeconomico, nel senso che la funzione amministrativa debba avere
come parametro regolatore l’aumento del PIL.
Questo risulta più evidente con riferimento ai servizi 27 rispetto ai quali vi è una precisa
organizzazione, con la previsione di specifiche modalità di accesso e l’implementazione delle carte
elettroniche28 (cfr. artt. 63 e ss. C.A.D.). Anzi, si rileva come i servizi in rete consentano una
migliore soddisfazione sia del principio di adattamento per quantità, specificità, velocità e
tempestività degli stessi, sia del principio di continuità, ferma in ogni caso la necessità di
assicurare l’eguaglianza e il superamento del digital divide29.

26 Si tratta dalla Concezione di Coase richiamata in F. BELLOMO, Manuale di diritto amministrativo, cit. , 311.
27 Cfr. il d.l. n. 179 del 2012 che ha adottato, tra le altre, misure relative a pagamenti informatici,
partecipazione a concorsi, banche dati per le imprese, sanità digitale, istruzione digitale, trasporto pubblico
locale. In dottrina, D. DE GRAZIA, Informatizzazione e semplificazione dell’attività amministrativa nel nuovo codice
dell’amministrazione digitale, in Dir. pubbl., 2011, 611, qualifica i servizi in rete come vere e proprie prestazioni,
essenziali ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., nell’ottica di un vero dialogo elettronico che connoti un
nuovo modo in cui l’amministrazione provvede alla cura concreta degli interessi pubblici, in tempi
ragionevoli e con oneri, anche burocratici, a carico del cittadino altrettanto ragionevoli. Senza con ciò
elidere un’attività procedimentalizzata e le relative garanzie procedimentali. V. anche A. NATALINI, La
semplificazione e la digitalizzazione, in Giorn. Dir. amm., 2008, 105 e ID, in Giorn. Dir. amm., 2005, 809.
28 A. MASUCCI, Erogazione on line dei servizi pubblici e teleprocedure amministrative. Disciplina giuridica e riflessi

sull’azione amministrativa, in Dir. pubbl., 2003, 991, richiama la realizzazione di un’amministrazione di
risultato in cui avvenga non solo la raccolta ma anche l’aggregazione dei dati grazie ad un dialogo
interattivo che consenta “il passaggio da servizio di massa a servizio personalizzato con implemento della qualità e
dell’efficacia”. Si precisa, però, a condizione che sia individuata una particolare procedura sul piano
dell’identificazione dell’utente, della modulistica occorrente per la presentazione di istanze e dichiarazioni
(anche per ragioni di tutela della fede pubblica).
29 Ancora P. LAZZARA, Principio di semplificazione e situazioni giuridico-soggettive, cit., rileva che il significativo

ampliamento delle libertà economiche, dal punto di vista della riduzione, semplificazione e modificazione
dei condizionamenti pubblici per l'accesso al mercato dei servizi determina un diverso equilibrio tra gli
interessi pubblici e privati e “con conseguenze importantissime sul piano delle situazioni giuridiche soggettive e della
tutela”. Esorta a cogliere eventuali effetti collaterali di questa interazione U. MINNECI, L’avvento della
digitalizzazione nei rapporti tra pubblica amministrazione e imprese, in www.federalismi.it, 2008, evidenziando il
rischio di distorsione della concorrenza dovuto al digital divide. Sul tema, più diffusamente, P. PIRAS,
Servizi pubblici e nuove tecnologie, in Dir. inf., 2006, 93.

7                                             federalismi.it – focus TMT                                 |n. 2/2015

Per vero vi è chi30 afferma che i servizi in rete potrebbero costituire un nuovo modello, simile al
fenomeno americano del citizen sourcing, come possibile declinazione della sussidiarietà orizzontale,
in cui l’amministrazione utilizzi il cittadino non come utente, né come consumatore, ma come
collaboratore. Resta inteso che ciò possa riguardare la costruzione, l’esercizio, il monitoraggio di
un servizio senza la possibilità che cittadini svolgano un pubblico servizio e senza sostituzione del
privato al pubblico.
Ma è forse giunto il tempo in cui l’incidenza delle scienze informatiche e telematiche debba
risolversi direttamente sul piano dell’attività amministrativa funzionalizzata attraverso una sua
automazione: questa allora potrebbe esser la via per ricondurre a sistema quella frammentarietà
legislativa che sfocia troppo spesso nell’inconcludenza mediante l’implementazione di una felice
sintesi fra scienze informatiche, telematiche, economiche e giuridiche. L’informatica, in tale
direzione, si offre come volano per ricondurre a sistema l’impianto del legislatore riformista. Ma
solo a condizione che si elabori un’opportuna rete di contenimento che tenga conto dei differenti
statuti delle scienze che vengono in rilievo (tecnologiche-giuridiche-economiche)31.

2. Il procedimento amministrativo elettronico: nuove forme di partecipazione e accesso.
Occorre allora verificare quale sia l’effettiva portata della rivoluzione digitale e gli ambiti di
maggiore riflesso in quanto le nuove tecnologie impongono un necessario ripensamento delle
categorie tradizionali.
Ne sia di riprova la recente impugnativa di un tweet ministeriale il cui contenuto è stato ritenuto
un'inammissibile usurpazione di funzioni amministrative di esclusiva competenza dirigenziale (anche se poi
ritenuto dal primo giudice atto non impugnabile ma solo spia di eccesso di potere).
Eppure, in quella vicenda, il Consiglio di Stato ha colto l’occasione per precisare che gli atti
dell'autorità politica debbono pur sempre concretarsi nella dovuta forma tipica dell'attività della pubblica
amministrazione anche, e a maggior ragione, nell'attuale epoca di comunicazioni di massa, messaggi, cinguettii,
seguiti ed altro, dovuti alle nuove tecnologie e alle nuove e dilaganti modalità di comunicare l'attività politica.32
Allora occorre verificare se si tratti di un problema di forma tecnologica e di forma della
conseguente tutela. Questo specialmente sul piano della partecipazione, anche telematica, e del
diritto di accesso, sia infraprocedimentale che extraprocedimentale.

30 F. COSTANTINO, Autonomia dell’amministrazione e innovazione digitale, Napoli, 2012, spec. 178 e ss.
31 Cfr. F. MERUSI, Analisi economica del diritto e diritto amministrativo, in Dir. amm., 2007, 427; A. ROMANO
TASSONE, Analisi economica del diritto e amministrazione di risultato, in Dir. amm., 2007, 63.
32 Cons. St., sez. VI, 12 febbraio 2015, n. 769, in www.lexitalia.it.

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Innanzitutto perché la giurisprudenza non ha sempre colto la capacità innovativa veicolata dalle
nuove forme tecnologiche ed, al contrario, ne ha di sovente frustrato l’utilizzo e lo sviluppo33. Ed
invece il procedimento amministrativo telematico, fornendo garanzie per certi versi anche
superiori rispetto al tradizionale procedimento cartaceo, non può giustificare un motivo di
riduzione delle tutele riconosciute dalla legge. In particolare, il fatto che l’apprensione conoscitiva
del dato non possa avvenire mediante l’uso dei sensi ordinari (la vista in primo luogo), ma solo
attraverso l’utilizzazione di uno strumento particolare (l’elaboratore appunto), non muta la
sostanza del dato e delle operazioni34.
Pur tuttavia, il Codice dell'Amministrazione digitale, nonostante la fondamentale rilevanza
dell'istituto dell'accesso, non disciplina in maniera sistematica e compiuta l'ipotesi di accesso al
documento amministrativo adottato in forma elettronica. Ma, in una prospettiva di accelerazione
del processo di informatizzazione pubblica, si occupa, all'art. 52 C.A.D., solo dell'accesso
telematico a dati e documenti delle pubbliche amministrazioni, rinviando per gli aspetti non
contemplati alla normativa generale dettata dalla legge n. 241 del 1990.
Pare che sia quest’ultima ad occuparsi di accesso al documento amministrativo adottato in forma
elettronica. Infatti, nell'ampia definizione di documento amministrativo contenuta nell'art. 22, lett. d)
può trovare spazio anche la rappresentazione di qualunque altra specie del contenuto di atti: dunque,
anche una rappresentazione in forma elettronica.
È noto che il nuovo art. 22 della legge 241, come modificato nel 2005, attribuisce il diritto
d'accesso a tutti i privati portatori di un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente ad
una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale è richiesto l'accesso.
Gli elementi qualificanti sono la detenzione da parte della p.a. e la circostanza che il documento
concerna un'attività non più semplicemente amministrativa, ma di interesse pubblico.
La recente normativa, nell'elevare il diritto di accesso a principio generale dell'attività
amministrativa, ha reso accessibili tutti i documenti amministrativi, ma ha precisato a contrariis che
lo sono solo le informazioni che abbiano assunto la forma di documento amministrativo.
Sicché occorre verificare se il documento amministrativo adottato in forma elettronica possa
considerarsi un documento amministrativo e, in quanto tale, accessibile.

33 Per un commento alla giurisprudenza in tema, v. M. PANI, Accesso alle posizioni giuridiche virtuali
rappresentate dalle informazioni immagazzinate in supporti magnetici, in Dir. Internet, 2008, 2, 187
34 In questo senso, Cons. Giust. Amm. Sic., 08 ottobre 2007, n. 927, in Giorn. Dir. amm., 2007, 12, che ha

ritenuto ammissibile e legittimo l'accesso alle c.d. registrazioni informatiche, risultanti dalle interrogazioni
ai terminali della p.a.

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L'art. 1 lett. p) del C.A.D. definisce il documento informatico la rappresentazione informatica di atti,
fatti o dati giuridicamente rilevanti che, a norma delle successive disposizioni, deve essere sottoscritto
con firma elettronica qualificata o con firma digitale. Gli atti, i dati e i documenti così formati
costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di
supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge.
A tale riguardo, tuttavia, occorre operare una distinzione di fondo fra documento e atto35: non è il
documento a dover avere forma scritta, né il documento a dover essere sottoscritto, ma l'atto
contenuto nel documento. Il documento è il mero contenente e l'atto il contenuto cui deve farsi
riferimento.
Ciò che rileva ai fini dell'accessibilità, infatti, è che l'atto adottato in forma elettronica abbia tutti i
requisiti dell'atto amministrativo: oltre agli elementi tradizionalmente individuati per l'esistenza di
un atto amministrativo, l'art. 22, secondo e terzo comma, del C.A.D. precisa la necessità della
imputabilità al funzionario preposto dell'atto.
Per cui l'elaborazione elettronica è la rappresentazione all'esterno dell'atto stesso che contiene
tutti gli elementi essenziali per rendere l'atto amministrativo accessibile. Il documento, invero, è
oggetto dell'accesso non in quanto di per sé in grado di garantire la tutela della situazione
giuridicamente rilevante vantata dal cittadino, ma quale rappresentazione del contenuto di un
atto. Perciò non ha alcuna rilevanza la forma, cartacea o elettronica, del documento quale mera
manifestazione esterna dell'atto, ma l'atto in esso contenuto con tutti i suoi requisiti necessari.
Già autorevole dottrina36 si riferiva al documento in quanto cosa ovvero considerandolo come "ogni
sorta di oggetto suscettibile, per tradizione, di costituire materiale archivistico". Rientravano in quella
ricostruzione descrittiva sia gli "atti in senso stretto (documenti contenenti atti giuridici)" sia il materiale
documentale "destinato ad essere conservato al fine di tramandare i fatti in esso rappresentati o che esso"
appariva "suscettibile di contribuire a rappresentare".
Diversamente, l'atto amministrativo37 è il contenuto del documento che lo rappresenta e consiste
nella "manifestazione unilaterale di volontà, giudizio, conoscenza di una pubblica amministrazione, nell'esercizio
delle sue funzioni, avente rilevanza esterna, vale a dire capacità di produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi".

35 Cfr. A.M. SANDULLI, Documento (Dir. amm.), voce in Enc. Dir., XIII, Milano, 1964, 607; D. SORACE,
Atto amministrativo, voce in Enc. Dir., Milano, 2010, 46. In particolare illumina la distinzione ai fini
dell’accesso, specie dell’atto amministrativo elettronico, A. MASUCCI, L’atto amministrativo informatico, cit.
36 A.M. SANDULLI, Documento (Dir. amm.), cit.
37 Cfr. M. S. GIANNINI, Atto amministrativo, voce in Enc. Dir., IV, Milano, 1959, 157 e G. ZANOBINI,

Corso di diritto amministrativo, Milano, 1954.

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Così, chiarito il quadro concettuale rilevante, occorre indagare come tali coordinate descrittive
siano state applicate dalla giurisprudenza in materia di diritto di accesso, considerando che la
legge n. 241 esclude il diritto di accesso alle informazioni che non abbiano veste documentale.
Una siffatta restrizione rappresenta la traduzione in termini positivi di un orientamento
giurisprudenziale teso a limitare in modo rigido l'ambito oggettivo del diritto di accesso ai soli
documenti in senso stretto. Sul punto occorre precisare che un orientamento ormai risalente
individuava l'oggetto del diritto di accesso nel documento amministrativo inteso come "bene mobile
materiale". Tale orientamento che condizionava il diritto di accesso alla materialità del documento
sembra doversi considerare superato. Infatti, un diverso orientamento, meno restrittivo del
precedente, riconosce al documento natura meramente strumentale, essendo l'effettivo oggetto
della richiesta di accesso l'informazione in esso contenuta. L'ampia definizione di documento di
cui all'art. 22 lett. d) non può essere letta come un elenco di beni materiali che possano costituire
in quanto tali oggetto del diritto di accesso, quanto piuttosto come la descrizione delle
caratteristiche che debbano connotare il supporto delle informazioni accessibili.
Si tratta allora di distinguere le informazioni accessibili da quelle che non siano tali, considerato
che il diritto di accesso può avere ad oggetto non indistintamente tutte le informazioni che la p.a.
è in grado di fornire, ma soltanto quelle che risultano da documenti che essa possiede e che può
individuare secondo le indicazioni fornite dalla definizione stessa di cui al già citato art. 22.
In altre parole, deve trattarsi di informazioni contenute in documenti redatti in qualsiasi forma,
sia essa cartacea o anche elettronica, e riconducibili allo svolgimento dell'attività amministrativa.
Le informazioni escluse dal novero di quelle accessibili sarebbero, quindi, soltanto quelle
contenute in documenti non riconducibili allo svolgimento dell'attività amministrativa o in
documenti non ancora formati o la cui formazione non è prevista o richiederebbe un intervento
ad hoc degli uffici competenti.
Sicché pare potersi ritenere che la disposizione di cui al comma quarto dell'art. 22, nell'escludere il
diritto di accesso alle informazioni che non abbiano assunto veste documentale, non introduca
un requisito di forma del documento, quale mera rappresentazione dell'atto, quanto piuttosto precisi
un requisito dell'informazione rappresentata dal documento. Vale a dire che è necessario che
l'informazione sia un atto formalmente adottato dall'amministrazione e da essa detenuto,
qualunque forma esterna abbia, considerato l'ampio novero di ipotesi previste dall'art. 22 lett. d). E
quindi sembra potersi affermare che il documento amministrativo adottato in forma elettronica - sia

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quello ad elaborazione elettronica, sia quello elettronico vero e proprio - rientri nell'ampio novero
delle ipotesi disciplinate dall'art. 22 lett. d) della legge n. 24138.
La giurisprudenza più recente pare cogliere questa evoluzione39.
Restano indubbiamente le peculiarità dell’accesso telematico che non suppone la disponibilità
fisica del documento, ma lo spostamento e la collocazione dello stesso in uno spazio nel quale il
soggetto legittimato ha diritto di accesso. In ogni caso l’informazione sarà conoscibile40.
Tuttavia non deve risolversi in un astratto diritto alla connessione: è necessario che la pubblica
amministrazione adempia tutti gli obblighi positivi posti a suo carico (cfr. artt. 59 e 60 T.U. n. 445
del 2000).
Allora occorre riflettere sulla possibile automatizzabilità del diritto di accesso41: vale a dire se la
traduzione elettronica della procedura di accesso possa costituire una forma di semplificazione se
non proprio di migliore tutela per la posizioni giuridiche soggettive del soggetto interessato.
Non si tratta di un’operazione di traduzione immediata dal piano procedimentale giuridico a
quello procedurale informatico-telematico. Invero, come meglio si approfondirà in tema di
automatizzabilità del provvedimento amministrativo finale, occorre un’operazione di vera e
propria normalizzazione, ovvero di traduzione in algoritmi matematici della disciplina giuridica in
materia di accesso: operazione questa, condizionata, da un canto, dall’assenza di una disciplina
unitaria ed organica, necessitando la coordinazione di molteplici referenti normativi42; dall’altro,
subordinata alla previa interpretazione normativa per la traduzione matematica che consenta la
programmazione del software applicativo.

38 Anche la più recente giurisprudenza Cons. St., sez. IV, 21 gennaio – 12 maggio 2014, n. 2422. in
www.leggiditalia.it, si attesta ormai sul principio di diritto per cui elemento fondante dell'actio ad exhibendum
sia la conformità del documento esibito al privato all'originale, non avendo neppure rilievo scusante l'esistenza per
la pubblica amministrazione di impedimenti tecnici.
39 Cons. St., 5 marzo 2015, n. 1113, in www.lexitalia.it, ha consentito l’accesso ad una e-mail privata

qualificando il suo contenuto come documento ormai detenuto dalla p.a. in quanto precedentemente si era
provveduto a rendere edotti gli uffici che le comunicazioni elettroniche non avrebbero avuto una forma
privata così assegnando una rilevanza pubblica ai fini dell’attività istituzionale. In tal modo, prescindendo
dalle considerazioni legate a ragioni di riservatezza, pare superato la iato fra forma (specie se elettronica) e
contenuto, rilevando solo quest’ultimo.
40 “Leggere sullo schermo un documento elettronico è come leggere in un libro o in bacheca una pagina scritta [...] Nella realtà

virtuale la possibilità di fruizione di un documento è indipendente dall’apprensione”: così A. MASUCCI, Il procedimento
amministrativo elettronico, cit., 46 e ss.
41 Per un ampio approfondimento della tematica, v. F. PUBUSA, Diritto di accesso e automazione. Profili

giuridici e prospettive, Torino, 2006.
42 Si considerino almeno la legge n. 241 del 1990 e il regolamento n. 184 del 2006, oltre che il C.A.D., il

T.U. in materia di documentazione amministrativa n. 445 del 2000 e il codice della privacy n. 196 del 2003.

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Sicché si tende ad escludere una totale automatizzabilità dell’attività 43 . Al massimo sarebbero
enucleabili alcuni principi di carattere generale, tendenzialmente stabili e riconducibili in
algoritmi, per consentire un’interpretazione adeguatrice.
In questa prospettiva, si profila un modello di accesso automatizzato in cui gli strumenti
informatici e telematici assumono un ruolo meramente ausiliario all’azione umana provvedendo
alla sola gestione degli aspetti materiali del relativo procedimento, privi di segmenti valutativi e
con riserva del processo di formazione della decisione finale ai soli funzionari44.
Tale conclusione trova riscontro direttamente nei testi normativi di riferimento: rectius, nella cifra
giuridica generica ed indeterminata insuscettibile di algoritmizzazione.
Specie la legge generale sul procedimento, agli art. 22 e ss., per quanto meglio determinati dalle
riforme del 2005, reca formule aperte e clausole di chiusura tanto care ad un legislatore in bilico fra
imprecisioni, atecnicismi e volontà di determinazioni solo successive ma incompatibili con la
razionalità matematica alla base della programmazione in algoritmi del software. In questo senso, si
pensi alla necessaria previa verifica dei requisiti per la legittimazione attiva (portatori di interessi
pubblici o diffusi che vantino un interesse concreto, attuale e diretto corrispondente ad una situazione
giuridicamente tutelata collegata al documento); o anche alla disciplina sul differimento che lascia
margini di discrezionalità.
Ma soprattutto si pensi alle questioni legate alla tutela della riservatezza dei soggetti interessati45
che impone un momento discrezionale valutativo specie nel necessario coordinamento con il
disposto del codice privacy del 2003. Quest’ultimo, infatti, agli artt. 59 e 60, impone una
comparazione valutativa fra le situazioni giuridiche che consenta l’accesso solo nel caso in cui la
posizione del richiedente l’ostensione sia di rango almeno pari ai diritti della personalità o consista in
un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile: bene si comprende la
non traducibilità logica di una tale operazione valutativa.
Ma anche senza giungere a considerare la situazione dei dati sensibili, finanche nel caso in cui il
documento contenga dati personali, non sarebbe possibile una totale automazione per
l’acquisizione diretta ed immediata delle informazioni: sarebbe possibile automatizzare l’accesso
solo nella misura in cui per quei documenti si sia previamente proceduto allo stralcio dei dati non

43 Sono rare le esperienze in cui si assiste ad una automazione del diritto di accesso. In dottrina, A.
MASUCCI, Le aste elettroniche e la modernizzazione delle procedure di aggiudicazione, in Giorn. dir. amm., 2013, 317,
richiama il peculiare regime del diritto di accesso agli atti di un’asta elettronica.
44 Parla di una collaborazione fra l’uomo e la macchina, F. PUBUSA, Diritto di accesso e automazione. Profili giuridici e

prospettive, cit., 193.
45 F. MARTINI, Accesso e riservatezza: due valori a confronto, in Dir. inf., 2006, 155.

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ostensibili mediante omissis. (Cfr. il combinato disposto degli artt. 3 codice privacy e 41, comma
2quater, C.A.D.)
Di certo la situazione migliora pensando alla formulazione definitoria dell’art. 22, al novero
preciso dei soggetti passivi di cui all’art. 23, all’oggetto dell’accesso. E lo stesso dicasi per le
ipotesi di esclusione del diritto di accesso che sono considerate tassative, fatta eccezione per la
ricorrenza, oltre che della questione della riservatezza già accennata, anche della situazione di
esclusione per la tutela dei propri interessi giuridici di cui al comma sette dell’art. 24.
Per vero, alla base di questa riflessione, si pone l’annosa questione della natura giuridica
dell’accesso: se si considerasse lo stesso come un diritto soggettivo la sua automazione sarebbe
meno complessa, dall’ipotesi nella quale lo si intendesse come un interesse legittimo. Ma, senza
addentrarsi in questa sede nel dibattito che lungamente ha interessato dottrina e giurisprudenza,
occorre cogliere il dato rilevante ai fini della riflessione in tema di automazione. Quest’ultima,
infatti, come meglio si tenterà di verificare a breve, si basa su un meccanismo sillogistico
deduttivo: va da sé allora che lo schema logico-giuridico norma-fatto-effetto, che pacificamente
sorregge il diritto soggettivo, è quello che meglio dialoga con la normalizzazione tecnologica;
diversamente, lo schema norma-potere-effetto, a fondamento dell’interesse legittimo, a meno che
non si tratti di rara attività completamente vincolata, è difficilmente conciliabile con
l’automazione, implicando un passaggio ulteriore rappresentato dall’esercizio del potere.
Operazione, questa, di complessa traduzione matematica, specie se si tratta di un’attività di tipo
discrezionale.
Ne deriva che la qualificazione del diritto di accesso in termini di diritto soggettivo rende più
piana la sua automatizzabilità, anche se resterebbe da sciogliere il nodo delle formule aperte e
delle clausole di chiusura sopra evidenziate.
Appare più incline alla razionalizzazione la disciplina sul diritto di accesso fornita dal T.U. n. 445
del 2000, probabilmente perché più intriso di una logica di semplificazione. Chiaramente si
distingue fra accesso interno (art. 58), esterno (art. 59) e accesso da parte di altre amministrazioni
(art. 60). Anche ad una superficiale analisi delle norme emerge la rilevanza delle tecnologie,
seppur in veste meramente ausiliaria. Si menziona, infatti, tanto la ricerca quanto la
visualizzazione ed espressamente la stampa. I criteri per la selezione sono costituiti da espressioni
semplici o da combinazione di espressioni legate fra loro per mezzo di operatori logici in cui la ricerca è basata
su singole parole o parti di parole contenute nel testo. Si richiamano espressamente le procedure applicative e
il sistema di gestione informatica e di interconnessione e di acquisizione diretta delle informazioni.

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Per vero, già con il disposto dell’art. 26 della legge n. 241 recante la previsione di una serie di
obblighi di comunicazione a carico delle amministrazioni, si è aperta la strada ad una concezione
più spinta di accesso in un senso meno individualizzante e più pubblicistico46: infatti, è proprio la
dimensione privata dell’accesso che frappone maggiori ostacoli alla sua stessa automazione (si
richiama ancora una volta la problematica della riservatezza). La generalizzazione della
legittimazione consentirebbe la messa in rete di tutti i documenti non riservati e non coperti da
segreto. In questo senso si muove in particolare il nuovo testo dell’art. 54 C.A.D. concernente il
contenuto dei siti web.
In tal modo, si dà la stura ad un ribaltamento nei comportamenti dei soggetti coinvolti, onde
giungere ad una soluzione condivisa dei problemi d’interesse generale con una tendenza al
superamento, per questi aspetti, del tradizionale strumento autoritativo dell’amministrazione per
una più immediata realizzazione dei principi di pubblicità, trasparenza e partecipazione
democratica.
In questa prospettiva, si muove la riforma del 2010 che ha modificato gli artt. 50 e ss. C.A.D.
affermando la piena disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni con l’uso delle
tecnologie affidandosi al sistema pubblico di connettività. E disponendo la previsione di puntuali
piani di disaster recovery in modo da assicurare la continuità operativa. A tali fini è indispensabile la
garanzia di accessibilità, elevata usabilità, reperibilità, chiarezza di linguaggio, semplicità di consultazione,
qualità, omogeneità e interoperabilità: insomma, la normalizzazione automatizzata.
Di qui il passo è stato breve per giungere all’affermazione dell’accesso civico47 e degli open data
con il d.lgs. n. 33 del 201348.

46 La dimensione di diritto soggettivo pubblico era a fondamento del Progetto Nigro, poi abbandonata dal
Governo a seguito del parere del Consiglio di Stato che temeva un eccessivo aggravio per
l’amministrazione.
47 Cfr. V. TORANO, Il diritto di accesso civico come azione popolare — the civic right to access as actio popularis, in

Dir. amm., 2013, 789, secondo il quale la volontà di superare i confini del diritto di accesso ai documenti,
peraltro, era emersa già con l'art. 54 C.A.D., la l. 4 marzo 2009 n. 15, l'art. 11, d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150
e l'art. 18, d.l. 22 giugno 2012 n. 83, conv. nella l. 7 agosto 2012 n. 134, che avevano legato trasparenza e
integrità alla lotta alla corruzione, contro cui il miglior antidoto è l'accessibilità totale. La legislazione del 2009
aveva, poi, posto l'accento sulla conoscibilità di dati, indicatori, misurazioni, valutazioni e risultati, al fine
di stimolare il miglioramento dei servizi offerti dal settore pubblico, facendo della trasparenza il sostituto della
concorrenza di mercato che anima il settore privato. Aveva, poi, sancito l'interdipendenza fra trasparenza e
informatica (c.d. trasparenza elettronica), potendo la prima trovare piena attuazione soltanto tramite la
seconda, per le sue ineguagliabili caratteristiche di accessibilità. Sicché l’A. ha qualificato il diritto di accesso
civico come azione popolare correttiva anche se non proprio come espressione di un diritto umano
fondamentale. Ecco che ritorna il concetto già approfondito di democrazia elettronica o e-democracy.
48 Ampiamente sul tema, nella prospettiva dell’esperienza americana, V. LUBELLO, L’Open Government

negli Stati Uniti d’America tra il Freedom of Information Act e il bazar, in Inf. dir, 2011, 371. Anche F. FANI,
Trasparenza, apertura e controllo democratico dell’amministrazione pubblica, in Ciberspazio dir., 2014, 59, richiama

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La recente normativa si esprime, infatti, in termini di accessibilità totale per favorire forme diffuse di
controllo 49 al fine di attuare, fra gli altri, il principio democratico, per quanto siano espressamente
previsti dei limiti alla trasparenza (art. 4) 50 . E’ altresì garantita la qualità delle informazioni
assicurandone integrità, costante aggiornamento, tempestività, semplicità di consultazione,
comprensibilità, omogeneità, facile accessibilità, conformità, provenienza e riutilizzabilità.
In particolare, con l'accesso civico la trasparenza attraverso la telematica è stata elevata a diritto
soggettivo pubblico a conoscere, fruire e utilizzare liberamente documenti, informazioni e dati che le
amministrazioni sono obbligate per legge a mettere a disposizione on line, secondo precise
modalità tecniche e operative. Il riferimento va allora non ai documenti ma ai dati, che esprimono
un concetto informativo più ampio, giacché la telematica consente di considerare l'informazione
indipendentemente dal supporto fisico su cui è incorporata, rendendola facilmente reperibile e
associabile ad altri dati. Inoltre, il nesso tra accesso e documento è reciso dall'art. 5 del d.lgs.
citato che ha riguardo anche alle informazioni e ai dati e si riferisce, quindi, al dato conoscitivo
come tale, a prescindere cioè da quelli che sono i vincoli derivanti dalle sue modalità di
organizzazione e conservazione.
Tuttavia è evidente che, come rilevato anche in giurisprudenza 51 , le nuove disposizioni
disciplinano situazioni, non ampliative né sovrapponibili a quelle che consentono l'accesso ai documenti
amministrativi. Detta normativa – avente finalità dichiarate di contrasto alla corruzione e alla
cattiva amministrazione – prevede la pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti nei siti
istituzionali, con diritto di chiunque di accedere a tali siti direttamente ed immediatamente, senza

l’esperienza americana dell’Open Government Directive del 2009 e quella europea del Piano d’azione per l’e-
government 2011-2015 nell’ambito della Strategia Europa 2020. L’Italia nel 2011 ha aderito all’Open
Government Patnership OGP ed è stato emanato un Action plan nel 2012 e quello del 2014 è ancora in
elaborazione. Si vedano, in particolare, in www.funzionepubblica.gov.it, la circolare n. 2 del 2013 in tema di
attuazione della disciplina sulla trasparenza e quella n. 1 del 2014 sull’ambito soggettivo ddi applicazione
della normativa.
49 Sul tema F. FAINA, Trasparenza apertura e controllo democratico dell’amministrazione pubblica, in Ciberspazio e

dir., 2014, 39; M. SAVINO, La nuova disciplina della trasparenza amministrativa, in Giorn. dir. amm., 2013, 795;
A. SIMONATI, La trasparenza amministrativa e il legislatore: un caso di entropia normativa, in Dir. amm., 2013,
749; B. COCCAGNA, Libero accesso nelle politiche di open data: trasparenza, apertura e auto-organizzazione nel
riutilizzo delle informazioni nel settore pubblico, in Ciberspazio e dir., 2011, 129. G. GARDINI, Il codice della
trasparenza: un primo passo verso il diritto all’informazione amministrativa?, in Giorn. dir. amm., 2014, 875, nota
come la trasparenza, con il d.lgs. n. 33, da strumento di difesa divenga mezzo di partecipazione individuale,
rilevante non tanto come bene della vita in sè, ma funzionale al controllo sull’uso del potere e delle risorse pubbliche
(un diritto uti cives). Ma M. SONINO, La nuova disciplina della trasparenza amministrativa, in Giorn. dir. amm.,
2013, 795, rileva che, a differenza dei FOIA che attribuiscono un right to know direttamente ai titolari, il
diritto riveniente dal decreto del 2013 sia un diritto ottriato in cui compete solo al potere pubblico la scelta
di quello da rendere pubblico.
50 Si tratta comunque di limiti di contenuto e non di forma.
51 Cfr. Cons. St., Sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5515, in www.leggiditalia.it.

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