QUADERNI MCC FATTI E MISFATTI DI UNA GIUSTIZIA ERRANTE - PWC TLS
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Venerdì 11 marzo 2016 Supplemento alla TLS Newsletter-Dipartimento Mass Credit Collection
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Quaderni MCC
Fatti e misfatti
di una giustizia errante
La nuova geografia giudiziaria a seguito degli interventi normativi
degli anni 2011 - 2014
di Gaetano Arnò e Antonio Schiavone
(con la collaborazione di Chiara Valenti)
Per maggiori informazioni: info.tls@it.pwc.com www.pwc-tls.it
Immagine tratta da: http://www.repubblica.it/cronaca/2012/06/01/news/tribunale_lamezia_occupato-36361874/ Supplemento alla TLS Newsletter - Pubblicato e distribuito gratuitamente Registrazione presso il Tribunale di Milano n. 760, in data 11 dicembre 2006 © Copyright 2016- TLS Associazione Professionale di Avvocati e Commercialisti Il presente fascicolo non costituisce parere professionale ed il relativo contenuto ha esclusivamente carattere informativo. Il testo del presente fascicolo non può essere riprodotto senza la preventiva espressa autorizzazione di TLS. La citazione o l’estrapolazione di parti del testo è consentita a condizione che siano indicati gli autori e i riferimenti di pubblicazione.
Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 3
Indice
LA GEOGRAFIA GIUDIZIARIA ANTE RIFORMA pag. 4
L’ITER LEGISLATIVO DI APPROVAZIONE DELLA RIFORMA pag. 8
1. La legge delega n. 148 del 14 settembre 2011
2. Il Decreto Legislativo n. 155/12: la «Nuova organizzazione
dei Tribunali ordinari e degli uffici del Pubblico Ministero»
3. Il Decreto Legislativo n. 156 /12: la « Revisione
delle circoscrizioni giudiziarie - Uffici dei Giudici di Pace »
4. La sentenza n. 237/2013 della Corte Costituzionale
L’ENTRATA IN VIGORE DELLA RIFORMA pag. 13
1. La Geografia giudiziaria al 13 settembre 2013
2. Gli interventi correttivi: il Decreto Legislativo n. 14 del 19 febbraio
2014
3. La sentenza n. 5 del 27 gennaio 2015 della Corte Costituzionale
sulla richiesta di referendum abrogativo del Decreto Legislativo n.
155/2012
4. Il nuovo progetto di riforma della Geografia Giudiziaria: la possibile
“riviviscenza” di alcuni Uffici di Tribunale soppressi e la soppressione
di alcune Corti di Appello e sezioni distaccate dei T.A.R.
LO “STATO DELL’ARTE” DELLA RIFORMA pag.20
1. La visione del Senato
2. La versione della “Commissione Monitoraggio”
IN VIAGGIO NEI TERRITORI DELLA NUOVA GEOGRAFIA GIUDIZIARIA pag.22
1. Fatti e misfatti in Brianza: Desio
2. Fatti e misfatti in Liguria
2.1 A ponente
2.2. A levante
3. Fatti e misfatti in Piemonte
3.1 nella terra dei tartufi
3.2 nella città più bella del Piemonte (vista dall’alto): Pinerolo
3.3 nella città della battaglia delle Arance
4. Fatti e misfatti in Veneto: Bassano del Grappa
5. Fatti e misfatti in Romagna: Forlì-Cesena
6. Fatti e misfatti nelle Puglie: Lucera
7. Fatti e misfatti in Campania (?): Sala Consilina
8. Fatti e misfatti in Calabria: Rossano “La Bizantina”
L'ACCORPAMENTO DEGLI UFFICI UNEP E L’AUMENTO DEI COSTI
DI NOTIFICAZIONE DEGLI ATTI pag. 33
LA CESSAZIONE DEGLI ORDINI DEGLI AVVOCATI
PRESSO I TRIBUNALI SOPPRESSI pag. 34
CONCLUSIONI pag. 36
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Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 4
La geografia giudiziaria ante riforma
Italiani “un popolo di poeti, di artisti, di eroi, di santi, di pensatori, di scienziati, di
navigatori, di colonizzatori, di trasmigratori”.
La definizione “scolpita nella pietra” è riprodotta sulla facciata del Palazzo della civiltà
Italiana (noto anche come Colosseo Quadrato), monumento simbolo dell’E.U.R.,
complesso urbanistico e architettonico di Roma, progettato durante il “ventennio”
in previsione di un'esposizione universale mai svolta; ma gli Italiani si sono davvero
sentiti (ovvero si sentono ancora) rappresentati da una simile descrizione?
E’ lecito nutrire il sospetto, senza per questo rischiare di essere tacciati di irriverenza,
che il regime si fosse spinto oltre la soglia della verità, animato com’era, in previsione
di un evento che avrebbe dovuto avere rilevanza a livello mondiale, da intenti
autocelebrativi e in parte propagandistici.
Oggi come oggi, vuoi perché è preponderante un generale disincanto, vuoi, soprattutto,
perché la diffusione delle scienze statistiche ha imposto il quotidiano, talvolta crudele,
confronto con la realtà dei dati, occorre prendere tristemente atto che altre - e ben
meno lusinghiere - sono le caratteristiche che descrivono maggiormente il popolo
italiano; tra queste, un livello di litigiosità oltre la media dei paesi industrializzati.
La Commissione Europea per l’Efficacia della Giustizia (CEPEJ), organismo del
Consiglio d’Europa preposto alla valutazione dei sistemi giudiziari degli Stati membri
U.E., nel rapporto pubblicato nel 2014, ha registrato che, soltanto nel corso del 2012,
in Italia, sono stati instaurati 2.613 nuovi giudizi civili ogni 100.000 abitanti; tale dato,
già di per sé stesso superiore rispetto a quello mediamente registrato negli altri paesi
europei (pari a 2.516,51), è sicuramente preoccupante perché non considera che, con
l’istituzione della mediazione obbligatoria, sono significativamente diminuiti i carichi
complessivi processuali, che molti cittadini non ricorrono agli organi giudiziari perché
dissuasi dall’esponenziale aumento dei costi di avvio dei procedimenti2 e, infine, che
(come si avrà occasione di verificare nel prosieguo) i tempi medi di risoluzione del
contenzioso risultano tra i più alti degli altri Paesi U.E..
La litigiosità ha determinato, nel corso del tempo, un costante incremento di azioni
giudiziarie con il risultato che, anche nel recente passato, è lievitato esponenzialmente
il numero delle sedi distribuite sul territorio da un legislatore preoccupato di tradurre
nella pratica il principio della vicinanza della “Giustizia” al cittadino; non si può
nascondere, per altro verso, che l’esistenza di alcuni uffici giudiziari su specifiche ridotte
aree territoriali non rispondeva spesso all’effettiva necessità di presidio delle “questioni
giuridiche”, cosicché, di frequente, l’istituzione di nuove sedi (e/o la salvaguardia delle
preesistenti) è diventata l’occasione per alimentare battaglie politiche orientate alla
salvaguardia degli interessi socio-economici delle singole comunità locali.
1
CEPEJ Report on “European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice” - http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/
evaluation/2014/Rapport_2014_en.pdf.
2
Cfr. “Giustizia Civile Incontro tra Ministero e CSM, Misurare la performance dei Tribunali”, pag. 6 https://www.giustizia.it/resources/cms/documents/
Performance_Tribunali_italiani_settore_civile.pdf ; Antonio Lepre “Analisi della Giustizia Civile – Un’idea di riforma ”: l’autore ascrive le problematiche
dei ritardi caratterizzanti la giustizia civile in Italia non tanto al livello di produttività dei magistrati, quanto al numero di nuove cause annualmente
instaurato.
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Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 5
Non è un caso, infatti, che dall'unità d'Italia fino ai recenti interventi che hanno ridefinito
l’assetto degli uffici dislocati sul territorio, la geografia giudiziaria nel nostro Paese non
ha mai segnato alcuna tendenza negativa ed anzi ogni variazione si è registrata nel
senso di un incremento del numero dei Tribunali originariamente istituiti, ancora tutti
indifferentemente operativi3.
Nella seconda metà degli anni ’90, è stato definito l’imponente progetto di
riammodernamento dell’ordinamento giudiziario teso, da una parte, all’accorpamento
degli Uffici della Pretura e del Tribunale e, dall’altro lato, alla creazione di un sistema,
almeno nelle intenzioni, più snello e, se possibile, ancora maggiormente al servizio
del cittadino; è stato, quindi, valorizzato il ruolo del Giudice di Pace, quale ufficio
che, grazie ad una diffusione capillare sul territorio ed all’adozione di procedure più
semplificate, avrebbe dovuto “assorbire” il carico maggiore delle controversie, essendo
competente per i giudizi di valore più contenuto4.
Il sistema degli Uffici Giudiziari dedicati alla Giustizia civile si componeva, quindi, di:
• 1 Corte di Cassazione
• 26 Corti di Appello (di cui 3 sezioni distaccate)
• 165 Tribunali
• 220 Sezioni distaccate di Tribunale
• 846 Giudici di Pace
• 385 uffici notificazioni esecuzioni e protesti
Rappresentazione, su base regionale, della geografia giudiziaria in epoca “ante riforma” a seguito della
istituzione dell’Ufficio del Giudice di Pace:
3
Si consideri che, soltanto nel corso degli anni ‘90, sono state aggiunte alle sedi preesistenti quelle di Gela (1991), Torre Annunziata (1992) e Tivoli (1999)
- http://www.associazionemagistrati.it/geografia-giudiziaria-italia.
4
Cfr. Legge 21 novembre 1991 n. 221. In particolare l’articolo 3 della citata legge recitava: “Il ruolo organico dei magistrati onorari addetti agli Uffici del
Giudice di Pace é fissato in 4.700 posti; entro tale limite, é determinata, entro tre mesi dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della presente Legge,
con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro di Grazia e Giustizia, sentito il Consiglio Superiore della Magistratura, la pianta organica
degli uffici del Giudice di Pace”.
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Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 6
Già negli anni immediatamente successivi all’istituzione del Giudice di Pace, si dovette
purtroppo prendere atto che la soluzione di ampliare le competenze dei magistrati
onorari non rappresentava la panacea di tutti i mali e, anzi, non si registravano i benefici
effetti auspicati nella riduzione del numero complessivo di giudizi annualmente
instaurati. Ad eccezione, infatti, di una lieve flessione tra il 2009 ed il 2010, il volume
delle cause civili pendenti è rimasto pressochè costante5.
Per altro verso, i costi necessari ad alimentare il “sistema” erano in costante ascesa:
soltanto nel 2010 le spese sostenute dall’Erario ammontavano, secondo le stime
pubblicate dalla Banca d’Italia, a 20 miliardi di Euro6, somma corrispondente a circa
50,30 Euro pro capite (a fronte di una media europea di 39,60 Euro)7.
Le condizioni della “Giustizia” ed il costante aumento delle spese necessarie per
sostenere il sistema, hanno destato l’allarme degli esecutivi succedutisi al governo
nella precedente legislatura, preoccupati dal livello di inefficienza complessivo e dalla
durata dei giudizi che, per inciso, continuava ad essere la più lunga di tutti i paesi
europei8.
5
Dati ufficiali del Ministero della Giustizia estratti da : https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_14.wp?selectedNode=0_10.
6
http://www.linkiesta.it/giustizia-inefficienze-costi - “Bankitalia stima la perdita di Pil, legata ai difetti della giustizia civile, in un punto percentuale, tradot-
to: 20 miliardi di euro l’anno in fumo”.
7
Rapporto CEPEJ, anno 2014, 27, cit. ; cfr. anche anche in XVII Legislatura, Dati statistici relativi all’amministrazione della giustizia in Italia, 80.
8
Rapporto CEPEJ, anno 2014, 185, cit.
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Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 7
Altro elemento che destava una più che condivisibile preoccupazione era connesso
al fatto che, nonostante gli elevati costi complessivi della “macchina”, il numero dei
giudici impiegato era del tutto esiguo e nettamente inferiore a quello della media degli
altri paesi Europei.
Il sistema, in simili condizioni, non poteva più sostenersi e si rendevano necessari interventi
preordinati a coniugare diminuzione della spesa e razionalizzazione delle risorse; è stato,
pertanto, avviato, tra gli altri, il progetto di “riorganizzazione” della geografia giudiziaria
che, a decorrere dal mese di agosto 2011, ha determinato la promulgazione di una serie
di Decreti Legislativi diretti a mutare l’assetto organizzativo e la dislocazione degli uffici
sul territorio.
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Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 8
L’iter legislativo di approvazione della Riforma
1. La legge delega n. 148 del 14 settembre 2011
2. Il Decreto Legislativo n. 155/12: la «Nuova organizzazione dei
Tribunali ordinari e degli uffici del Pubblico Ministero»
3. Il Decreto Legislativo n. 156 /12: la « Revisione delle circoscrizioni
giudiziarie - Uffici dei Giudici di Pace »
4. La sentenza n. 237/2013 della Corte Costituzionale
1. La legge delega n. 148 del 14 settembre 2011
Il processo di revisione della geografia giudiziaria, pur se già sollecitato in passato da
più parti9, ha avuto ufficialmente inizio con la promulgazione della Legge Delega n. 148
del 14 settembre 201110, con la quale è stata demandata al Governo l’individuazione
di strumenti e strategie idonee ad incidere positivamente sull’efficienza complessiva
del sistema contemplando la razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse a fronte del
contenimento delle spese.
La Legge Delega, in particolare, prevedeva tra le linee guida che avrebbero dovuto
ispirare il Governo:
• la riduzione del numero degli uffici giudiziari di primo grado, fatti comunque salvi
i Tribunali Ordinari operanti nei comuni capoluogo di provincia;
• un diverso assetto territoriale degli uffici giudiziari da realizzarsi, eventualmente
anche mediante l’attribuzione di alcuni territori a circondari limitrofi, e la
razionalizzazione del “servizio Giustizia” nelle grandi aree metropolitane. Il
Governo era stato invitato a considerare «criteri oggettivi e omogenei» e parametri
ben individuati quali l’estensione del territorio, il numero degli abitanti, i carichi di
lavoro, l’indice delle sopravvenienze, la specificità del bacino di utenza (anche con
riguardo alla situazione infrastrutturale) e la presenza di criminalità organizzata;
• una differente dislocazione territoriale delle Procure inquirenti, con la possibilità di
unificare più uffici indipendentemente dall'eventuale accorpamento dei rispettivi
Tribunali;
• la soppressione, ovvero la riduzione, delle 220 Sezioni Distaccate di Tribunale;
• il riequilibrio delle attuali competenze territoriali, demografiche e funzionali tra
Uffici limitrofi della stessa area provinciale, caratterizzati da rilevante differenza
di dimensioni;
• l’applicazione della c.d. “regola del tre” ovvero almeno tre Tribunali (con relative
Procure della Repubblica) per ogni distretto di Corte d’Appello;
• la disciplina della destinazione del personale di magistratura ed amministrativo
in servizio presso gli uffici giudiziari di primo grado soggetti alla riorganizzazione
territoriale;
• l’individuazione di regole specifiche per la riorganizzazione territoriale degli
uffici del Giudice di Pace, tra le quali: la riduzione degli uffici dislocati in sede
diversa da quella circondariale; la riassegnazione del personale amministrativo in
servizio presso gli uffici soppressi; la possibilità per gli enti locali di ottenere il
mantenimento degli uffici del Giudice di Pace, facendosi carico delle relative spese;
• il divieto di maggiori oneri per la finanza pubblica.
9
Cfr. studio predisposto dall’A.N.M. (Associazione Nazionale Magistrati) del 17 dicembre 2010 in http://www.associazionemagistrati.it/geografia-giu-
diziaria-italia.
10
“Conversione in legge, con modificazioni, del Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138 - ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo
- Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari ”.
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Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 9
Il Governo ha esercitato la delega depositando presso la Camera dei Deputati due
distinti schemi di Decreto Legislativo, rispettivamente in data 15 marzo 2012 e 9 luglio
2012, che sono sfociati, a seguito dell’approvazione della Commissione Giustizia, nei
Decreti Legislativi c.d. “gemelli” n. 155 e n. 156 emessi il 7 settembre 2012 (entrambi
pubblicati in G.U. il 12 settembre 2012, in vigore dal 13 settembre 2013).
2. Il Decreto Legislativo n. 155/12: «Nuova organizzazione dei Tribunali ordinari
e degli uffici del Pubblico Ministero»
Il Decreto Legislativo n. 155/12 ha ad oggetto la riorganizzazione degli Uffici dei
Tribunali, delle Sezioni Distaccate e delle Procure della Repubblica dislocati sul
territorio.
Rispetto alla situazione preesistente - che si caratterizzava per la presenza sul territorio
di 165 Uffici di Tribunale (166 contando anche quello di Giuliano, mai entrato in
attività) e di 220 Sezioni Distaccate - la riforma ha previsto “in prima battuta” la
soppressione di 37 Tribunali (con le annesse Procure) e di tutte le Sedi Distaccate.
Sette Uffici di Tribunale (con le relative Procure della Repubblica) sono sfuggiti alla
“cesoia” della riforma dietro sollecitazione della Commissione Giustizia della Camera
dei Deputati che ha esplicitamente richiesto al Governo di valutare la “riviviscenza”
delle sedi di Cassino, Caltagirone, Sciacca, Castrovillari, Lamezia Terme e Paola in
considerazione della strategicità della sussistenza del presidio di un Ufficio di Tribunale
in tali aree contraddistinte da un’elevata densità di criminalità organizzata.
Per converso, pur a fronte delle disposizioni restrittive, la mai utilizzata sede del
Tribunale di Giuliano in Campania, è stata dotata di una Procura della Repubblica
divenendo operativa con la nuova denominazione di Tribunale di Napoli Nord.
Il Governo, nell’individuazione delle sedi che avrebbero dovuto essere soppresse, ha
sostanzialmente adottato i criteri indicati nella Legge Delega e, in particolare:
• un Tribunale per ogni provincia;
• almeno tre Tribunali per ogni distretto di Corte d’Appello (c.d. cosidetta “regola
del tre”);
• la fissazione di un potenziale “bacino di utenza” per ogni Ufficio (determinato in
non meno di 200.000 abitanti - il doppio di quello previsto per gli Uffici del Giudice
di Pace);
• l’estensione dei circondari in considerazione delle condizioni infrastrutturali e del
tasso di criminalità;
• l’abolizione di tutte le sedi distaccate di Tribunale.
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Quaderno MCC n°2 11 marzo 2016 | Anno 10 | 10
Lo stesso esecutivo ha anche definito la disciplina transitoria da applicare ai giudizi
pendenti presso gli Uffici oggetto di soppressione/accorpamento, prevedendo che, per
i procedimenti già iscritti e sino all’entrata in vigore del Decreto, le udienze avrebbero
dovuto continuare ad essere celebrate nel Tribunale soppresso; una decisione analoga
è stata assunta anche per i procedimenti pendenti, almeno quelli per i quali non era
stata ancora fissata la data di udienza.
E’ stato, inoltre, stabilito che, per quanto possibile, il procedimento dopo la migrazione
del fascicolo, avrebbe dovuto essere assegnato al medesimo giudice “accorpato”11.
Prospetto della situazione relativa ai Tribunali ed alle Sezioni Distaccate ante e post Decreto Legislativo
n.155/12
11
Articolo 9 commi 3 e 4 del Decreto Legislativo n. 155/2012.
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3. Il Decreto Legislativo n. 156 /12: « Revisione delle circoscrizioni giudiziarie -
Uffici dei Giudici di Pace »
Il secondo Decreto Legislativo, n. 156/2012, ha determinato le modifiche riguardanti
il sistema organizzativo degli Uffici del Giudice di Pace, con riferimento ai quali il
Governo aveva ipotizzato una drastica riduzione (la Riforma, nella sua versione
originaria, contemplava addirittura la rimozione della quasi totalità delle sedi non
circondariali).
Il Decreto ha stabilito la soppressione di ben 667 Uffici su un totale di 846 sedi
distribuite sul territorio (delle quali 681 circondariali12); la prosecuzione delle attività
era stata riservata a soli 178 Uffici.
Lo stesso Decreto Legislativo prevedeva, tuttavia, che le amministrazioni comunali
interessate avrebbero potuto avanzare richiesta di conservazione in operatività
degli Uffici attivi sul proprio territorio, a condizione che si fossero accollate tutte le
spese di gestione e di mantenimento del servizio, sotto pena, in difetto, di definitiva
soppressione13; il Decreto stabiliva, inoltre, che gli organici resi disponibili dagli
Enti locali avrebbero dovuto essere considerati, a tutti gli effetti, come risorse del
Ministero della Giustizia e ad esso subordinati, nonchè le modalità di riassegnazione
del personale in organico presso gli uffici soppressi, disponendo, in particolare, che la
ricollocazione dei Giudici di Pace avvenisse mediante specifici decreti del Presidente
della Repubblica e quella del personale amministrativo tramite provvedimenti ad hoc
del Ministro della Giustizia14.
Il Decreto presentava, infine, un’ulteriore peculiarità rispetto al suo “gemello”,
perché riservava al Ministero della Giustizia la facoltà di modificare gli elenchi degli
Uffici soppressi sino all’effettiva entrata in vigore della Riforma: ciò determinò uno
slittamento delle scadenze originariamente previste.
Prospetto della situazione relativa ai Giudici di Pace ante e post Decreto Legislativo
n.156/12
12
Da una prima disamina si evinceva chiaramente che le soppressioni riguardavano la totalità delle sedi fuori dai circondari con poche eccezioni,
identificate nelle sedi di Imola, Rho, Grumello del Monte, Pontedera, Conegliano, Sant’Anastasia, Caserta, Ischia, Capri, Lipari, Elba, La Maddalena,
Procida e Pantelleria.
13
La richiesta doveva essere categoricamente sottoposta all’attenzione del Ministero della Giustizia entro 60 giorni dalla pubblicazione tabellare della
soppressione sul bollettino ufficiale del Ministero della Giustizia e sul sito internet del Ministero. Per il ripristino dei Giudici di Pace soppressi è stata
promulgata la circolare 12 maggio 2015 - Istruzioni per il ripristino degli uffici del Giudice di Pace soppressi, ai sensi del Decreto Legge 31 dicembre
2014 n. 192, convertito con modifiche nella Legge 27 febbraio 2015 n. 11 in www.giustizia.it.
14
La Legge Delega imponeva la ridistribuzione del 50% del personale presso uffici di Tribunale o delle Procure limitrofe, mentre il rimanente 50%
avrebbe dovuto essere ricollocato presso gli uffici dei Giudici di Pace accorpanti.
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4. La sentenza n. 237/2013 della Corte Costituzionale
La riforma della Geografia Giudiziaria è stata accolta non senza clamori, generando vivaci
dibattiti, anche di natura politica, tanto a livello locale quanto nazionale e suscitando
condivisibili preoccupazioni da parte degli operatori del diritto che, da un momento
all’altro, si vedevano costretti ad assistere inermi alla chiusura degli uffici giudiziari nei
quali esercitavano in prevalenza la loro attività.
Le rappresentanze amministrative e professionali ubicate nei contesti territoriali dei
Tribunali destinati alla soppressione, si sono segnalate tra le più ostili nemiche della
riforma, manifestando il loro sostanziale dissenso mediante la richiesta di sottoposizione
del Decreto Legislativo n. 155/2012 al vaglio di legittimità della Corte Costituzionale.
Le sedi più attive in questo senso sono state: Urbino (ordinanze del 7 settembre 2012 e 21
gennaio 2013), Montepulciano (ordinanza del 21 dicembre 2012), Pinerolo (ordinanze
del 16 novembre 2012, 21 gennaio 2013, 19 febbraio 2013 e 19 marzo 2013), Alba
(ordinanza del 22 gennaio 2013), Sala Consilina (ordinanza del 20 febbraio 2013) e
Sulmona (ordinanza del 13 marzo 2013)15.
Tutti i provvedimenti di rimessione sopra menzionati (ad eccezione di quello rinveniente
dal Tribunale di Alba)16 si fondavano sui seguenti presupposti: la programmata
soppressione dei rispettivi Uffici risultava in contrasto con l’articolo 77 Costituzione;
l’articolo 1 Decreto Legislativo n. 155/2012 non conteneva alcuna indicazione in merito
ai parametri individuati per determinare le sedi oggetto di soppressione; l’applicazione
della nuova legge avrebbe determinato il congestionamento delle attività degli Uffici
accorpanti.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 237/201317, ha ritenuto inammissibili tutte le
eccezioni sottoposte al suo vaglio18, ad esclusione di quella riguardante la soppressione
del Tribunale ordinario di Urbino; la Corte ha, infatti, rilevato che l’accorpamento di
tale Ufficio al Tribunale di Pesaro, pur essendo in linea teorica coerente con il dettame
imposto dalla Legge Delega di un’unica sede per ogni provincia, era ingiustificatamente
pregiudizievole riguardo all’Ufficio ubicato, appunto, nella città co-capoluogo di Urbino.
Ancorché non ne fosse stata ancora ufficialmente dichiarata la soppressione, la sentenza
determinò ufficialmente la riviviscenza del Tribunale di Urbino.
15
In G.U. I Serie Speciale, n. 7, 12, 15,17,18, 21 del 2013.
16
L’ordinanza di rimessione in questo specifico caso fu motivata dall’asserita lesione dei diritti di alcuni dipendenti dell’Ufficio del Ministero della Giustizia,
i quali chiedevano tutela per il proprio diritto alla “conservazione del posto di lavoro inteso anche come sua collocazione geografica” - cfr. http://www.
cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2013&numero=237.
17
Pronunciata il 3 luglio 2013, depositata il successivo 24 luglio.
18
Si riporta parte del contenuto della sentenza n. 237/2013: “Alla stregua di tale quadro di riferimento per l’esercizio della delega, non si ravvisa violazione
da parte dei decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 2012 dei relativi criteri né si evidenzia una irragionevolezza della loro applicazione. A tal fine è opportuno
illustrare il percorso con il quale sono stati attuati i criteri in questione. Nella relazione, anzitutto, si dà atto che i principali dati da elaborare, per giungere al
valore-modello da utilizzare come guida dell’intero lavoro, sono stati scelti tra quelli con caratteristiche di pubblicità ed incontrovertibilità (si è, così, privilegiata
la fonte Istat), evitando l’impiego di quelli suscettibili di correzione mediante elementi valutativi (quali la «situazione infrastrutturale» o il «tasso d’impatto della
criminalità organizzata»). Essenzialmente, dunque, sono stati utilizzati, per un verso, i criteri del «numero degli abitanti» e delle «sopravvenienze» (cosiddetto
indice di litigiosità), per altro verso, quello dei «carichi di lavoro» rispetto all’organico disponibile (cosiddetto indice di produttività). Il periodo considerato
è stato assunto convenzionalmente in almeno un quinquennio, tale per cui fattori accidentali e idonei ad alterare nel breve periodo la formazione dei dati
in un circondario possono reputarsi neutralizzabili. Pertanto, l’intervallo considerato è stabilmente quello degli anni 2006-2010; previa, tuttavia, conferma
dell’intangibilità delle singole linee di tendenza anche per l’anno 2011, almeno dove la disponibilità del dato sia risultata già acquisita. L’obiettivo è stato,
anzitutto, quello di stimare il valore-standard dell’ufficio intangibile, ovvero dell’ufficio avente sede in un capoluogo di provincia. La selezione dei Tribunali
sopprimibili è stata effettuata per passi successivi, considerando i parametri: abitanti, sopravvenienze, organico e produttività, rispetto al campione sintetizzato;
la funzione di filtro di ogni criterio è poi considerata già tale da immunizzare l’ufficio che resiste in base al criterio precedente da ogni esito eventualmente
negativo del trattamento in base a quello successivo ”.
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L’entrata in vigore della Riforma
1. La Geografia giudiziaria al 13 settembre 2013
2. Gli interventi correttivi: il Decreto Legislativo 19
febbraio 2014, n. 14
3. La sentenza n. 5/2015 della Corte Costituzionale
sulla richiesta di referendum abrogativo del Decreto
Legislativo n. 155/2012
4. Il nuovo progetto di riforma della Geografia Giudiziaria:
la possibile “riviviscenza” di alcuni Uffici di Tribunale
soppressi e la soppressione di alcune Corti di Appello e
sezioni distaccate dei T.A.R.
1. La Geografia giudiziaria al 13 settembre 2013
I Decreti Legislativi “gemelli”, come esplicitamente previsto nel corpo della normativa,
sono entrambi entrati in vigore il 13 settembre 2013 rivoluzionando la geografia
giudiziaria sul territorio19; gran parte degli Uffici dei Giudici di Pace risultavano
soppressi, così come 31 Uffici di Tribunali e tutte le Sezioni distaccate di Tribunale.
Prospetto della geografia giudiziaria ante e post Decreti Legislativi “gemelli”
19
Nel periodo di “vacatio” si è, invero, registrata la pendenza di numerosi giudizi amministrativi riguardanti la legittimità di alcuni provvedimenti
adottati, ai sensi dell’articolo 48 quinquies Ord. Giud., dai Presidenti dei Tribunali Ordinari soppressi, molti dei quali, già prima dell’entrata in
vigore del Decreto Legislativo, avevano disposto il trasferimento della trattazione di alcune cause al Giudice della sede accorpante (ovvero dalle sedi
distaccate a quelle principali) o comunque hanno definito una ridistribuzione delle udienze tra le sedi. Tra questi si segnalano: T.A.R. Sardegna, sez.
I, 8 maggio 2013 n. 356, in Foro Amm. 2013-TAR, 1800; T.A.R. Marche, sez. I, 13 maggio 2013 n. 215, ivi, 843, T.A.R. Basilicata, sez. I, 13 marzo 2013
n. 578, ivi 2012, 4016.
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Non tutti gli Uffici dei Giudici di Pace si sono, tuttavia, rassegnati ad assistere
passivamente alla propria soppressione: molte delle amministrazioni comunali di
rispettiva appartenenza, infatti, come esplicitamente consentito dal legislatore, hanno
avanzato diverse istanze, richiedendo il ripristino delle rispettive sedi: le motivazioni
fondanti tali richieste erano essenzialmente riconducibili all’alta densità demografica
e/o all’elevato livello di criminalità sul singolo territorio20.
Per quanto riguarda, invece, i Tribunali, è stato disposto, in “zona Cesarini” ed in
via straordinaria, che otto delle sedi soppresse (Alba, Bassano del Grappa, Pinerolo,
Vigevano, Chiavari, Lucera, Rossano e Sanremo) avrebbero potuto rimanere ancora
operative per un periodo massimo di due anni21, al precipuo scopo di definire i
procedimenti pendenti alla data del 13 settembre 2013 in materia di lavoro, previdenza
ed assistenza obbligatorie nonché i giudizi civili ordinari, ad eccezione di quelli per i
quali fosse prevista la presenza del Pubblico Ministero.
Alcuni Uffici, invece, sono stati “riabilitati” – pur non essendo la loro soppressione ancora
avvenuta nei fatti – mediante la concessione di una proroga di natura eccezionale; il
differimento, inizialmente previsto al fine di tutelare l’amministrazione della giustizia
nei territori colpiti dal sisma del 2009 con una modifica ad hoc al Decreto Legislativo
n. 155/2012 apportata dalla Legge n. 14/2012 in favore del Tribunale di Chieti per un
periodo di 3 anni22, ha determinato, quale effetto a cascata, la riviviscenza dei Tribunali
di Avezzano, Sulmona, Lanciano e Vasto.
Il perdurante stato di inabilità delle strutture amministrative e giudiziarie delle sedi
di Chieti e, soprattutto, de L’Aquila - che avrebbe dovuto ricevere il carico di lavoro di
tutte le sedi soppresse – non consentiva, infatti, l’immediata realizzazione degli accor-
pamenti previsti nella Riforma; la proroga, inizialmente prevista sino al 2015, è stata
procrastinata sino al 2018 (c.d. “proroga dei Tribunali minori”)23.
Prospetto della dislocazione, su base regionale, degli Uffici Giudiziari a seguito dei Decreti
Legislativi n. 155 e 156/2012
20
Tra le tante, sulla sede di Lucera “Quale futuro per i nostri Tribunali?” - Fuoriporta.info; Sulla sede di Capaccio “Capaccio, caos per la soppressione del
Giudice di Pace” - agropolinews.com-blog di informazione.
21
http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2013-09-06/Decreto-cancellieri-taglio-rinviato-072802.shtml?uuid=AbXZQqTI.
22
In sede di conversione è stato previsto l’inserimento del comma 5bis alla Legge 14 settembre n. 148 che così dispone “5-bis. In virtu’ degli effetti prodotti
dal sisma del 6 aprile 2009 sulle sedi dei tribunali dell’Aquila e di Chieti, il termine di cui al comma 2 per l’esercizio della delega relativamente ai soli tribunali
aventi sedi nelle province dell’Aquila e di Chieti è differito di tre anni” - http://www.lavoro.gov.it/strumenti/normativa/documents/2012/20120224_l_14.
pdf.
23
Deroga contenuta nella Legge n. 15/14 del 27 febbraio 2014, GU n. 49 del 28 febbraio 2014, Conversione in legge, con modificazioni, del Decreto
Legge 30 dicembre 2013, n. 150, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative” (meglio conosciuto come “Il Decreto milleproroghe”). La
seconda deroga, fino al 2018 è stata codificata con l’emendamento 3.01 al suddetto Decreto approvato il 26 febbraio 2014.
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2. Gli interventi correttivi: il Decreto Legislativo 19 febbraio 2014, n. 14
Come accennato in precedenza, il legislatore ha previsto che gli Uffici del Giudice di
Pace potenzialmente interessati dalla soppressione (674 complessivi), avrebbero po-
tuto beneficiare di un’ancora di salvezza a condizione che, localmente, le amministra-
zioni comunali si fossero dichiarate disponibili ad accollarsi tutti i costi strutturali e di
gestione delle sedi per le quali era stata presentata l’istanza di “riviviscenza”.
L’opportunità concessa dal legislatore è stata raccolta da ben 297 amministrazioni co-
munali che hanno formalizzato la richiesta al Ministero della Giustizia.
A seguito della disamina di tutte le istanze presentate, è stato promulgato il Decreto Le-
gislativo 19 febbraio 2014, n.1424 (in vigore dal 28 febbraio 2014)25 che ha determinato
il ripristino di 285 Uffici del Giudice di Pace, ubicati prevalentemente nei comuni del
sud Italia26 e, in particolare, in Sicilia (53 sedi), Campania (46), Puglia (36) e Calabria
(32).
L’Italia dei Giudici di Pace ricostituiti in conseguenza del “Decreto correttivo”:
Zero Da 1 a 10 Da 10 a 20 Da 30 a 40 Da 40 a 50 Da 50 a 60
24
Denominato “Disposizioni integrative, correttive e di coordinamento delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 7 settembre 2012 n. 155 e 7 settembre 2012
n. 156, tese ad assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari”.
25
Cfr. “Giustizia: Orlando firma Decreto per mantenimento di 285 uffici del Giudice di Pace”, comunicato stampa del Ministero della Giustizia, Roma, 11
marzo 2014; in http://www.altalex.com/documents/news/2014/03/12/giustizia-orlando-firma-decreto-mantenimento-285-giudici-di-pace.
26
Nel solo distretto di Napoli si contano 24 ripristini. Cfr Altalex, Geografia giudiziaria: ripristinate le sezioni di Ischia, Lipari ed Elba, Pubblicato il 28
febbraio 2014, aggiornato l’11 marzo 2014; in http://www.altalex.com/documents/leggi/2014/03/11/geografia-giudiziaria-ripristinate-le-sezioni-di-
ischia-lipari-ed-elba.
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La geografia giudiziaria delineatasi in conseguenza di tale intervento correttivo
rappresenta una sorta di “via di mezzo” tra quella esistente a seguito dell’istituzione del
Giudice di Pace e quella che, almeno originariamente, era stato delegato al Governo di
realizzare (prospetti sottostanti).
Prospetto riassuntivo della geografia giudiziaria dal 2011 al febbraio 2014
Prospetto della dislocazione, su base regionale, degli Uffici Giudiziari a seguito del Decreto Legislativo corret-
tivo n. 14/2014:
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3. La sentenza n. 5/2015 della Corte Costituzionale sulla richiesta di referendum
abrogativo del Decreto Legislativo n. 155/2012
Sulla scia della promulgazione del Decreto “correttivo” e della conseguente riapertura
di gran parte degli Uffici del Giudice di Pace per il quale era stata avanzata l’istanza al
Ministero, sono riaffiorate, trovando nuova linfa, le analoghe richieste di ripristino,
provenienti dalle più disparate sedi di Tribunali, rimaste in precedenza inascoltate.
A differenza di quanto esplicitamente previsto con riferimento agli Uffici dei Giudici
di Pace nel Decreto Legislativo n. 156/2012, il Decreto “gemello” n. 155/2012 non
contemplava però procedure “di salvataggio”, né offriva agli Enti locali alcuna possibilità
di promuovere iniziative; i sostenitori dello status quo ante riforma avrebbero dovuto,
pertanto, attivare iniziative totalmente differenti rispetto alle precedenti e fondare le
proprie richieste su presupposti diversi.
Le Regioni Abruzzo, Basilicata, Puglia, Sicilia e Campania hanno, quindi,
congiuntamente avanzato tre richieste di referendum abrogativo della normativa
istitutiva della Riforma, invocando l’eliminazione del Decreto Legislativo n. 155/12 e
puntando, senza mezzi termini, alla ricostituzione della “vecchia” geografia giudiziaria.
La Corte Costituzionale sentito il parere espresso dal Governo, per il tramite
dell’Avvocatura dello Stato27, con la sentenza n. 5 emessa in data 11 febbraio 2015,
ha dichiarato l’inammissibilità delle richieste referendarie rilevando che tali domande
erano intrinsecamente orientate al ripristino, in tutto (I quesito) o in parte (II e III
quesito), della situazione previgente ai decreti “gemelli”; tale risultato, secondo
l’orientamento prevalente della giurisprudenza costituzionale, non può essere
perseguito mediante l’utilizzo dello strumento referendario28, che deve conservare la
sua precipua funzione di istituto teso esclusivamente all’abrogazione della disciplina
vigente.
La Corte Costituzionale, in altri termini, rilevando che, nel caso in esame, si sarebbe
trattato dell’abrogazione di un’abrogazione, con conseguente riviviscenza della norma
abolita, ha sancito l’inammissibilità delle istanze avanzate dalle cinque amministrazioni
regionali sul presupposto che il ripristino degli uffici giudiziari soppressi non può essere
demandato allo strumento referendario, ma deve avvenire esclusivamente mediante
un’altra legge (o fonte equipollente).
4. Il nuovo progetto di riforma della Geografia Giudiziaria: la possibile
“riviviscenza” di alcuni Uffici di Tribunale accorpati e la soppressione di alcune
Corti di Appello e sezioni distaccate dei T.A.R.
La riforma realizzata con i Decreti Legislativi “gemelli” ed i successivi provvedimenti
correttivi non ha certamente esaurito gli interventi programmati per delineare la
Nuova Geografia Giudiziaria sul territorio.
Sebbene escluse dagli interventi delineati nella Legge Delega n. 148 del 14 settembre
2011, le Corti d’Appello ed i Tribunali Amministrativi Regionali non possono certo
considerarsi immuni da possibili interventi di riorganizzazione; il Governo Renzi, che
ha raccolto il testimone del percorso di riforme avviate dagli esecutivi che lo hanno
preceduto, ha manifestato chiaramente (cfr. Relazione Tecnica del 13 agosto 2014 e
atto di indirizzo politico del 5 settembre 2014) la precisa volontà di “rimettere mano”
alla geografia giudiziaria proponendosi, in generale, di riconsiderare le esigenze di
riassetto degli Uffici dei Tribunali e prevedendo il coinvolgimento anche degli Uffici
appartenenti ai livelli più elevati del sistema.
Sull’argomento cfr. Dir. Gius., 4,2015, 208, Giuseppe Marino, “Soppressione dei Tribunali: inammissibili i referendum abrogativi”.
27
28
La finalità del referendum deve infatti essere ricavabile in base alla sua formulazione ed all’incidenza sul quadro normativo di riferimento: così Corte
Costituzionale 24/2011; in http://www.altalex.com/documents/news/2015/01/29/tribunali-soppressi-consulta-dichiara-inammissibili-i-referendum-
abrogativi.
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I punti nodali del nuovo progetto di riforma, così come manifestati nell’articolo 1,
Disegno di Legge n. 1640, presentato al Senato il 15 ottobre 2014, riguardano:
1. la ridefinizione, anche mediante l’attribuzione di porzioni di territori a circondari
limitrofi, dell’assetto territoriale degli uffici giudiziari;
2. la riduzione degli uffici giudiziari di secondo grado29.
1. Per quanto concerne la ridefinizione dell’assetto territoriale degli Uffici, i parametri
indicati dal Governo riguardano:
• l’estensione del territorio;
• il numero di abitanti;
• i carichi di lavoro;
• l’indice delle “sopravvenienze” (numero di nuovi procedimenti annualmente
instaurati);
• le caratteristiche peculiari del bacino di utenza, anche con riguardo alla
situazione infrastrutturale;
• il tasso d’impatto della criminalità organizzata;
• la necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle città metropolitane.
Il Disegno di Legge, più in particolare, prevede che:
• non possa essere disposta la soppressione di sedi di Tribunali che abbiano un
c.d. “bacino d’utenza” superiore a 100.000 abitanti ed un carico di lavoro che
registri una media, nel periodo 2006-2012, di oltre 4.000 “sopravvenienze”;
• le spese previste per il funzionamento e l’erogazione del servizio debbano
essere ripartire prevedendo un “doppio binario” nel senso che per i Tribunali
siti in un capoluogo di provincia gli esborsi restano a carico del Ministero
della Giustizia, mentre per i Tribunali siti negli altri comuni, ogni spesa deve
essere posta a carico degli enti locali, ai quali viene attribuita la possibilità di
consorziarsi fra loro al fine di farvi fronte;
• gli Uffici destinati alla soppressione (ossia i Tribunali non aventi sede in
un comune capoluogo di provincia), possano avanzare, per il tramite dei
rispettivi Enti locali, istanza tesa al proprio mantenimento, a condizione che
le Amministrazioni si facciano interamente carico dei costi, incluso quello
del personale amministrativo che sono chiamate a mettere direttamente a
disposizione;
• gli Enti locali possano valutare la conservazione di uno o più Uffici mediante
l’eventuale accorpamento tra sedi differenti30.
2. Per quanto concerne, invece, il secondo dei punti fondanti il nuovo progetto di
riforma, consistente nella riduzione degli uffici giudiziari di secondo grado, i
criteri delineati dal Governo sono i seguenti:
• le Corti d’Appello possono avere una sede unica in ogni regione nel rispettivo
capoluogo;
• le circoscrizioni di Corte d’Appello debbono coincidere con il territorio della
relativa regione;
• le circoscrizioni della Corte d’Appello, che, all’esito della modifica, risultino
con numero di residenti inferiore ad un milione, debbono essere accorpate
alla Corte d’Appello della regione limitrofa;
• la soppressione delle sezioni distaccate dei Tribunali Amministrativi Regionali
sedenti in comuni che all’esito della riforma non risultino essere sedi di Corte
d’Appello.
29
D.D.L. Senato 1640: “Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, con riordino della geografia delle corti
d’appello”.
30
“L’accoglimento della richiesta è subordinato al rilascio del parere di regolarità amministrativa e contabile e del visto attestante la copertura finanziaria di cui
all’articolo 147-bis del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267”: così articolo 1 DDL 1640.
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La delega delinea un progetto di revisione dei distretti delle Corti d’Appello e della
giurisdizione dei T.A.R. senza precedenti; in questa prospettiva appare, quindi, del
tutto incongruente ed in totale controtendenza con la prospettiva della riduzione delle
sedi giudiziarie, la paventata creazione del c.d. “Tribunale di Montagna”31 ubicato,
del tutto inaspettatamente, in Sicilia, nel quale dovrebbero confluire i circondari di
Mistretta e Nicosia nonché alcuni comuni attualmente ricompresi nel circondario di
Termini Imerese (Gangi, Geraci e San Mauro).
Immagini tratte da:
• http://blog.rodigarganico.info/2014/attualita/riforma-giudi-
ziaria-introna-verifica-la-disponibilita-dei-comuni/
• https://www.google.it/search?q=protesta+and+rifor-
ma+and+giudiziaria&hl=it&biw=1680&bih=925&si-
te=webhp&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=0ahUKEwi-
d 2 K q R 3 9 b K A h V C X h Q K H S F E C n k Q _ A U I B y g C # i m g r-
c=k1Z2P0LHP1eZ-M%3A
• http://www.tusinatinitaly.it/articolo/attualita/2/sala-consi-
lina-avvocati-crocifissi-davanti-al-tribunale-domani-la-prote-
sta-di-sant-angelo-dei-lom/13980
31
http://www.altalex.com/documents/news/2015/01/09/geografia-giudiziaria-tagli-lineari-delle-corti-di-appello-e-resurrezione-dei-tribunali-soppressi.
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Lo “stato dell’arte”
della Riforma
1. La visione del Senato
2. La versione della “Commissione
Monitoraggio”
1. La versione del Senato
Nella sezione introduttiva del Disegno di Legge n. 164032, che il Senato della Repubblica
ha presentato al Governo il 15 ottobre 2014, si evidenzia quanto segue:
“Invece di una giustizia di prossimità - che, come dimostrano i dati statistici, è efficiente
e oltremodo la più conforme ai parametri europei - si è preferita la creazione di macro-
strutture di Tribunali che risultano dei veri e propri “carrozzoni”, tali da compromettere
ulteriormente il già carente servizio della giustizia, a causa delle quali molti cittadini
saranno indotti, di fatto, a rinunciare alla tutela costituzionalmente garantita dei propri
diritti in una sede accentrata e molte volte lontana. Le evidenti diseconomie di scala
venutesi a produrre sono confermate da tutta una serie di rinvii di udienza, che vengono
disposti dai magistrati nelle sedi unificate con l’unica motivazione del carico di lavoro
ipertrofico che si sono trovati inopinatamente a gestire senza averne i mezzi”33.
Queste dichiarazioni, che ben potrebbero rappresentare il compendio delle feroci
critiche sollevate dai più irreprensibili oppositori della nuova geografia giudiziaria,
riproducono, in realtà, la sintesi delle rimostranze raccolta dagli Onorevoli Senatori
nei rispettivi collegi elettorali di appartenenza. La Riforma, in effetti, ha suscitato un
generale malcontento manifestato, con argomenti differenti a seconda della fonte
(“operatori della giustizia”, autorità politico-amministrative e comitati civici sorti in
rappresentanza del “tessuto sociale”), da tutti coloro che, opponendosi ai cambiamenti
previsti nei “Decreti Gemelli”, si sono fatti interpreti di una Contro-Riforma tesa, a
loro dire, a ristabilire l’equilibrio dell’assetto territoriale degli uffici giudiziari e ad
assicurare ai cittadini una giustizia di vicinanza, economica ed efficiente.
2. La versione della “Commissione Monitoraggio”
Lo “stato dell’arte” descritto nel Disegno di Legge presentato dal Senato delinea un
contesto diametralmente agli antipodi rispetto a quello tratteggiato dal “Gruppo di
Lavoro monitoraggio riforma Decreti Legislativi 155 e 156 del 2012” (Commissione
Monitoraggio), istituito con Decreto del Ministero della Giustizia del 19 settembre
201334, al fine di misurare “sul campo” gli effetti derivanti dalla promulgazione dei
“Decreti Gemelli”, controllare lo stato di realizzazione della Riforma, rilevare eventuali
criticità e proporre possibili soluzioni organizzative e normative.
La Commissione Monitoraggio ha predisposto, in data 4 giugno 2014, un documento
dal titolo “Relazione finale sulla Nuova Geografia Giudiziaria” in cui delinea un affresco
a dir poco ottimistico, tanto da affermare nella parte conclusiva “che la situazione
presenta molte più luci che ombre” e che lo stato di avanzamento della Riforma risulta in
gran parte oramai consolidato, pur essendovi ancora margini per rapidi miglioramenti,
soprattutto a completamento delle attività riguardanti gli uffici dei Giudici di Pace35.
32
“Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, con riordino della geografia delle Corti d'Appello”.
33
http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/FascicoloSchedeDDL/ebook/44885.pdf.
34
“Relazione finale sulla Nuova Geografia Giudiziaria” Gruppo di Lavoro e Monitoraggio riforma Decreti Legislativi 155 e 156 del 2012 - https://www.
giustizia.it/giustizia/it/mg_1_8_1.wp?facetNode_1=1_1(2013)&facetNode_2=1_1(201309)&previsiousPage=mg_1_8&contentId=SDC955740.
35
La Commissione, più in particolare, ha evidenziato che “attesa la portata della riforma messa in atto, che ha coinvolto 945 uffici giudiziari, era da considerare
assolutamente fisiologico un momento di iniziale adattamento, con difficoltà di diversa natura ” ma che “ciò posto, l’interesse della Commissione non è stato
rivolto ad evidenziare le fisiologiche iniziali criticità - delle quali si è comunque dato conto sulla base delle audizioni effettuate - ma, piuttosto, si è cercato di
verificare lo stato di attuazione degli accorpamenti e, soprattutto, se vi siano ancora, dopo la prima fase di assestamento, interventi correttivi da adottare. Tanto
premesso, sul piano dell’attuazione generale della riforma, va dato atto che l’assetto della Nuova Geografia Giudiziaria risulta oramai in grandissima parte
definito; gli uffici a ciò deputati hanno provveduto all’accorpamento di quelli soppressi e, nella gran parte dei casi, ciò è avvenuto mediante un migliore utilizzo
degli spazi già a disposizione (con evidenti risparmi di spesa)”.
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Quanto all’eventuale necessità di decreti correttivi, la Commissione - sul presupposto
che l’indagine era rivolta a verificare la sola esistenza di criticità tecniche senza tener
conto di qualsiasi valutazione di carattere politico e socio-economico - ha sottolineato
di non aver rilevato situazioni tali da richiedere interventi tesi a delineare un diverso
assetto geografico ovvero, addirittura, a ripristinare uffici soppressi.
Per quel che concerne criticità specifiche, classificate di “ordine residuo particolare”
ed afferenti a carenze logistiche e strutturali, la Commissione non ha formulato alcuna
ipotesi di risoluzione, auspicando, asetticamente, l’esecuzione da parte del Ministero
di apposite ispezioni volte ad accertare l’effettività delle problematiche segnalate.
Quanto, poi, ad eventuali problematiche qualificate come “di sistema” ed alla necessità
di particolari interventi di supporto, la “Commissione” ha precisato che appare
prematura ogni misurazione degli effetti della Riforma, sia sotto il profilo del recupero
di efficienza degli uffici giudiziari interessati, sia in relazione al risparmio di spesa36.
Per quanto riguarda la rilevante lievitazione dei costi gravanti sulle amministrazioni
comunali, sedi degli uffici accorpanti, per la locazione di nuovi spazi e quant’altro, la
soluzione prospettata dalla Commissione consiste nel favorire “normative che rendano
più equilibrata tra i diversi Comuni interessati la distribuzione delle risorse economiche
(di anno in anno sempre più ridotte per i continui tagli di bilancio) presenti sul relativo
capitolo di spesa del Ministero della Giustizia”; questa ipotesi sarebbe condivisa anche
dall’ANCI37 che auspica l’emanazione di soluzioni normative tali da consentire ai
Comuni accorpanti di ripartire la spesa per la gestione degli Uffici Giudiziari con gli
altri Comuni dello stesso circondario, ovvero da permettere ai primi di recuperare
l’intera somma sborsata.
La relazione della Commissione Monitoraggio è stata oggetto di critiche da parte di
molti autorevoli commentatori che hanno contestato al Gruppo di Lavoro, su un piano
generale, di aver confezionato un elaborato mirato sostanzialmente a persuadere
il Ministro a non avere ripensamenti sul percorso intrapreso e, nello specifico, di
non aver assolto il compito “di rilevare eventuali criticità e proporre idonee soluzioni
organizzative e normative, da adottare nell’arco di tempo concesso per l’emanazione
dei decreti correttivi”38. A questo proposito, la stessa Commissione ha confermato di
aver svolto numerose audizioni pur senza procedere “a specifiche verifiche mirate ad
accertare la corrispondenza di quanto lamentato nel corso delle audizioni alla concreta
realtà degli uffici, rimettendo all’On. Ministro ogni valutazione sulle successive possibili
iniziative da intraprendere”.
Si registra, infine, che il Consiglio Nazionale Forense (CNF), nella Newsletter n. 289 del
23 febbraio 201639, ha preannunciato il prossimo deposito agli atti della Commissione
Ministeriale di una relazione predisposta da due organismi interni, la Commissione
sulla geografia giudiziaria e l’Osservatorio sulla giurisdizione; stando alle risicate
informazioni con le quali è stata divulgata la notizia, l’elaborato dovrebbe esprimere
una posizione del CNF fortemente critica nei confronti delle politiche governative
orientate esclusivamente ad indiscriminati tagli di spesa che avrebbero minato le
fondamenta del principio di prossimità e generato accorpamenti e soppressioni anche
laddove avrebbero dovuto essere privilegiati il recupero o il consolidamento di sedi
giudiziarie già operanti.
Tutti da dimostrare, secondo le anticipazioni del CNF, sarebbero poi i risparmi che la
“Riforma” avrebbe effettivamente determinato.
36
“E’ evidente però che detti effetti avranno bisogno di tempo per evidenziarsi nella loro pienezza, ciò soprattutto laddove si tenga conto del fatto che l’intervento,
almeno per quanto riguarda gli uffici del Giudice di Pace, è ancora nel suo pieno svolgimento”; purtuttavia conclude evidenziando che debba essere “dato atto
che l’intervento normativo eseguito ha fatto emergere alcuni fattori di inefficienza del sistema complessivo” (... )“In particolare” prosegue la Commissione “uno
degli aspetti rappresentati come più problematici nel corso delle audizioni ha riguardato la presunta lievitazione dei costi per le notifiche a mezzo degli Ufficiali
Giudiziari”. Ci soffermeremo più diffusamente sull’argomento nel prosieguo avendo dedicato al tema un apposito paragrafo; è, in ogni caso, già possibile
anticipare in argomento che suscita, davvero, più di una perplessità una delle soluzioni proposte dalla Commissione nel senso di incoraggiare la “leva della
riduzione dei costi di trasporto per l’ufficiale giudiziario notificante (es. mediante accordi od interventi normativi riguardanti i mezzi utilizzati)” soluzione che
ripropone una più generale sollecitazione ad “un’azione volta al miglioramento del trasporto pubblico al fine di agevolare sul territorio nazionale i collegamenti
viari coerenti con il nuovo assetto degli uffici giudiziari scaturito dall’intervento di riforma posto in atto. Tale attività esula certamente dalle competenze del
Ministero della Giustizia, ma si suggerisce al Sig. Ministro un’azione di impulso presso tutte le sedi istituzionali competenti”.
37
Associazione Nazionale Comuni Italiani.
38
http://www.altalex.com/documents/news/2014/06/18/geografia-giudiziaria-gli-errori-della-commissione-monitoraggio.
39
http://www.consiglionazionaleforense.it/site/home/area-stampa/newsletter/articolo9492.html.
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