La politica fiscale e la sostenibilità del debito pubblico

La politica fiscale e la
sostenibilità del debito pubblico

Dibattito politica fiscale nel
           medio/lungo periodo
• Gli effetti di una politica fiscale espansiva con
  aumento della spesa pubblica dipendono da
  come essa viene finanziata:
• Con imposte, con moneta o con titoli.
• Breve periodo: finanziamento con titoli una facile
  alternativa al finanziamento con imposte.
• Beneficio immediato (spesa pubblica) non
  corrisponde un costo immediato (imposte)
• Inoltre se la spesa pubblica è produttiva come nel
  caso degli investimenti pubblici implica possibilità
  di finanziamento in futuro

Dibattito politica fiscale nel
           medio/lungo periodo
• Lungo periodo: effetti ricchezza sulla domanda di
  moneta potrebbero rafforzare attraverso aumenti
  del tasso di interesse l’effetto spiazzamento.
• Vincolo di bilancio dell’operatore pubblico: sorge
  il problema delle condizioni che garantiscono la
  sostenibilità del debito pubblico e delle politiche
  di «rientro» da adottare nel caso in cui il debito
  pubblico rischi di diventare esplosivo.

Le modalità di finanziamento ed
          il pareggio di bilancio
• Vediamo le modalità di finanziamento della spesa pubblica
  e il vincolo di bilancio dell’operatore pubblico:
                      • D = G – T = ΔM + ΔB
• In cui il (D) Disavanzo pubblico è dato da spesa pubblica (G
  inclusi i trasferimenti) meno tassazione (T) uguale al suo
  finanziamento tra nuova moneta ΔM o emissione di nuovi
  titoli ΔB.

• Il disavanzo può essere finanziato secondo le seguenti
  modalità alternative o attraverso una loro combinazione:
• 1) mediante i proventi della tassazione: in questo caso non
  si crea nemmeno il deficit poiché G=T
• 2) con moneta (ΔM =D)
• 3) con titoli (ΔB=D).

• Vediamo come queste modalità alternative sono state
    analizzate nel dibattito keynesiani monetaristi sull’efficacia
    della politica fiscale.
• Iniziamo dal punto (1) Keynesiani e monetaristi
    concordano comunque che nel lungo periodo il bilancio
    deve tornare in pareggio (G=T).
• Infatti anche in condizioni di pareggio di bilancio il
    moltiplicatore fiscale del bilancio esplica a “somma zero” i
    suoi effetti in quanto ΔY=ΔG.
• Inoltre una tassazione proporzionale sul reddito (T=τY)
    funge da stabilizzatore in quanto D= ΔG -τΔY.
Analogamente anche l’analisi disaggregata delle entrate può
rilevare effetti diversi sul reddito e sul livello dei prezzi.

• Premesso tutto questo, i keynesiani considerano la
  spesa pubblica in disavanzo (G>T per cui D>0) ossia il
  deficit spending come politica economica anticiclica e
• Temporanea: i keynesiani non sono favorevoli a
  disavanzi pubblici permanenti nel tempo.
• Inoltre la spesa pubblica dovrebbe essere pienamente
  flessibile in entrambe le direzioni, verso l’alto ma anche
  verso il basso, contrariamente all’esperienza storica di
  alcuni sistemi economici, caratterizzati da una notevole
  rigidità di un tale aggregato, soprattutto verso il basso.

Finanziamento del debito con imposte
            Monetaristi
• Al contrario i monetaristi sono favorevoli ad un
  bilancio pubblico tendenzialmente in pareggio, o per
  essere più precisi non riconoscono l’efficacia dei
  disavanzi di bilancio a fini anticiclici. Una manovra di
  aumento di spesa pubblica deve essere finanziata con
  un pari aumento di imposte.
• Il problema, inoltre, per i monetaristi non consiste
  tanto sull’esistenza di un disavanzo (il saldo tra G e T),
  quanto piuttosto sul livello di G e T e quindi sul peso
  del settore pubblico nel sistema economico (il peso
  del settore pubblico G/Y e il peso della tassazione
  T/Y).

Finanziamento del debito con imposte
            Monetaristi
• Il peso deve essere mantenuto entro limiti il più possibili
  contenuti (ad esempio la fornitura di beni pubblici in senso
  stretto).
• In definitiva, non è l’equilibrio di bilancio che costituisce il
  maggiore problema; anzi limitati disavanzo sono accettabili
  se essi derivano da riduzione delle imposte in quanto
  generano un maggior volume di risparmio privato (senza
  indurre spiazzamento).
• Al contrario si ritiene che un elevato livello di tassazione e
  continui aumenti delle imposte per mantenere il saldo in
  pareggio è altamente disincentivante nei confronti degli
  operatori economici.

Finanziamento del debito
               con moneta: D=ΔM
Breve periodo: keynesiani e monetaristi, concordano che tale
finanziamento risulta essere il più espansivo di tutti, in quanto, pur non
essendo una politica fiscale “pura”, finisce per sposare sia la IS che la
LM con un effetto maggiore sul reddito.

Lungo periodo: probabili conseguenze del finanziamento tramite
moneta sono le spinte inflazionistiche con una perdita del potere di
acquisto dello stock di moneta (imposta da inflazione) posseduto dagli
agenti economici.
In questo senso il rischio inflazionistico del finanziamento del
disavanzo con moneta ha convinto gli economisti di diversa estrazione
dell’adozione di regole e vincoli, oppure di regimi istituzionali che
comportino una elevata autonomia per l’autorità monetaria rispetto a
quella fiscale, tali da proibirne l’utilizzo.

Finanziamento del debito
              con titoli: D=ΔB
• Il finanziamento tramite titoli dipende invece
  dall’orizzonte temporale di:
1. breve (si limita all’analisi dei flussi – effetto
   spiazzamento),
2. medio (si considerano le variazioni di stock –
   attività finanziarie – effetto ricchezza),
3. lungo (quando di impone il rispetto del
   vincolo di bilancio – sostenibilità del debito).

Effetti spiazzamento ed effetti
                      ricchezza
•    Esaminiamo gli effetti di un finanziamento del disavanzo attraverso titoli D=ΔB
•   Nel breve periodo il disavanzo pubblico provoca uno spostamento della IS verso
    destra IS’ con un aumento dei tassi di interesse da i a i1 e del reddito da Yo a Y1.
•   Si verifica un effetto spiazzamento in quanto l’aumento del tasso di interesse
    riduce l’effetto sul reddito.
•    Nel medio periodo bisogna introdurre anche l’effetto ricchezza.
•   Secondo i monetaristi il finanziamento attraverso titoli provoca un aumento della
    ricchezza aggregata e percepita dagli agenti economici con cambiamento nel
    comportamento.
•   Un incremento dei titoli in portafoglio dei risparmiatori provoca un aumento della
    ricchezza posseduta e quindi(a parità di reddito) un aumento della domanda delle
    attività liquide e quindi della domanda di moneta con uno spostamento verso l’alto
    della LM con conseguente ulteriore aumento del tasso di interesse.
•   Tutto ciò provocherà una ulteriore riduzione dell’effetto sul reddito che si
    aggiungerà all’effetto spiazzamento.
•   A volte tale spostamento della LM potrebbe essere tale da annullare la politica
    fiscale con effetti negativi sul reddito.

Effetti spiazzamento ed effetti
 ricchezza nel medio periodo

Effetti spiazzamento ed effetti
                   ricchezza
• I keynesiani in un primo momento hanno confutato la
  stessa esistenza dell’effetto ricchezza sulla domanda di
  moneta in quanto secondo i keynesiani moneta e titoli
  possono essere considerati abbastanza simili. Un aumento
  dei titoli in portafoglio non provoca un aumento della
  domanda di moneta.
• Comunque anche ammettendo che la LM si sposti a
  sinistra, tale effetto è improbabile che sia tale da
  provocare un effetto negativo.
• Infine secondo i keynesiani bisogna considerare anche
  l’effetto ricchezza positivo sui consumi con un ulteriore
  spostamento della IS verso destra (non riportato in figura),
  che compensa almeno in parte l’effetto ricchezza negativo .
• In ogni caso rimane l’entità degli effetti rimane un
  problema empirico da verificare

Tipi di disavanzo
•   Consideriamo le seguenti definizioni alternative di disavanzo in funzione delle voci del
    bilancio pubblico che vengono o meno prese in considerazione:

•   Disavanzo totale: l’indebitamento netto che risulta dalla contabilità nazionale
                                      • DT= GT – TT;

•    Disavanzo corrente: uscite ed entrate delle spese correnti al netto di quelle in conto
    capitale
                                       • Dc = Gc – Tc;

•   Disavanzo primario: la spesa pubblica è solo quella primaria e cioè al netto delle spese
    per il pagamento degli interessi sul debito (GP = GP – iB), il saldo primario sarà:
                                          • DP=GP-TT;

•   Disavanzo di pieno impiego: calcolato sulla base di un reddito di pieno impiego Ds=D(Y*)
    un concetto analogo è quello disavanzo strutturale;, riferito al prodotto potenziale

•    Disavanzo reale (o corretto per l’inflazione): include tra le spese solo i pagamenti per gli
    interessi secondo il tasso reale ovvero al netto della perdita di valore del debito dovute
    all’inflazione Dπ = D – π B.

• Spesso il disavanzo aumenta o decresce a
  secondo di due elementi:
• (a) variazioni spontanee delle voci di spesa del
  debito dovute al ciclo economico;
• (b) variazioni dovute a decisioni dei policy
  makers.
• Nel primo caso agiscono gli stabilizzatori
  automatici che si attivano autonomamente al
  variare del reddito (sussidi di disoccupazione,
  imposte proporzionali).

Tipi di disavanzo e stabilizzatori
                 automatici
• Gli stabilizzatori automatici agiscono come segue:
• Se l’economia entra in recessione diminuisce il reddito
  e quindi le imposte e si riduce il gettito fiscale (↓T),
  inoltre la riduzione del reddito provoca l’aumento della
  disoccupazione e quindi l’aumento dei sussidi di
  disoccupazione (aumenta il disavanzo).
• Se l’economia è in fase espansiva si verificano
  variazioni di segno opposto.
• In questo senso il disavanzo pubblico varia in maniera
  anticiclica e per questo è uno stabilizzatore
  automatico.

Politica fiscale attiva
• Concentrando l’attenzione sul sistema impositivo se le imposte
    sono proporzionali al reddito
• T=τY (dove τ è l’aliquota di imposta) il gettito di imposta può
    variare:
1. Perché oscilla ciclicamente il reddito Y
2. Viene modificata l’aliquota: solo in questo caso si parla di politica
      fiscale discrezionale attiva.
Poiché non solo i proventi della tassazione, ma anche molte spese
pubbliche dipendono spesso dalla fase ciclica – D(Y) il disavanzo
dipende negativamente dal reddito- per definire una misura della
componente attiva o discrezionale della politica di bilancio ci si
riferisce anche al concetto di avanzo pubblico di piena occupazione. Un
concetto simile introdotto di recente è quello di dis(avanzo)
strutturale, il quale è riferito anziché al prodotto potenziale, al livello
normale o tendenziale del prodotto

Politica fiscale attiva
• Per eliminare l’effetto ciclico del disavanzo
  basta stimare il valore delle voci di bilancio – e
  quindi del disavanzo totale- in un sistema
  ipotetico in cui il prodotto coincide con il
  prodotto normale ottenendo il disavanzo
  teorico Ds.
• I dati dei disavanzi pubblici, una volta stimato
  il disavanzo teorico possono essere meglio
  interpretati; è evidente che:

Politica fiscale attiva
• In recessione DT > Ds a causa degli stabilizzatori
  automatici, mentre nelle fasi espansive DT < Ds
• Una presenza di DT > 0 in singoli anni non ha
  necessariamente conseguenze negative sul debito
  pubblico; è invece auspicabile che Ds=0 e che in recessione
  DT>0 compensati in una fase espansiva DT0, ossia quando la politica fiscale è molto
  attiva (che si aggiunge all’azione degli stabilizzatori
  automatici, ad esempio quando il governo riduce l’aliquota
  fiscale oppure aggiunge nuove spese pubbliche)

Regole sui bilanci pubblici
• L’influenza della scuola monetarista e della NMC,
  favorevoli alle regole di politica economica e la crescita
  in molti paesi dei debiti pubblici a partire dagli anni
  ’80, con seri rischi per la loro sostenibilità , hanno
  motivato la necessità di regole anche per il bilancio
  pubblico in un trade-off tra credibilità e flessibilità.

• Domande:
1. Tali regole sono sempre opportune?
2. Sono efficaci, anche alla luce degli esperimenti che
   sono stati fatti?
3. Come possono essere formulate e specificate?

Regole sui bilanci pubblici
• Sul primo punto molti economisti (soprattutto
  keynesiani), sostengono che così come per la politica
  monetaria si poneva un trade-off tra credibilità e
  flessibilità anche per la politica fiscale occorre
  realizzare un compromesso tra la necessità di imporre
  regole per evitare comportamenti opportunistici dei
  governi e l’esigenza di flessibilità nella conduzione della
  politica fiscale per far fronte agli shock.
• Inoltre vi sono altri due motivi perché un disavanzo
  pubblico può essere visto positivamente :
1. presenza di stabilizzatori automatici

Regole sui bilanci pubblici
• 2. approccio tax-smoothing quando cioè il costo di eventi
  eccezionali viene distribuito nel tempo. Per esempio il costo di
  eventi bellici o naturali (alluvioni, terremoti, ecc.), comporterebbero
  se si volesse rispettare costantemente il vincolo del bilancio in
  pareggio un drastico innalzamento delle imposte presenti,
  causando così non solo un innalzamento della domanda aggregata,
  ma distorsioni nello svolgimento delle attività economiche e
  nell’allocazione delle risorse. Pertanto in tali situazioni la spesa in
  disavanzo è efficiente.
• Con un debito da rimborsare gradualmente negli anni futuri, un
  indebitamento temporaneo da parte del governo, consentirebbe di
  redistribuire l’onere tra tutte le generazioni presenti e future.
  Quindi in tale caso la spesa in deficit risulta anche equa.

Regole sui bilanci pubblici
• Al di fuori di questi due casi, sono state suggerite regole sul
  disavanzo pubblico soprattutto per evitare l’utilizzo
  discrezionale ed opportunistico della politica fiscale da
  parte dei governi.
• Gli approcci politico-istituzionali , come quello proposto
  dalla scuola di public choise ritengono che elevati disavanzi
  pubblici sono
• il risultato di fenomeni di «illusione fiscale» , tale per cui gli
  elettori sovrastimano i benefici delle spese correnti e
  sottostimano i costi delle imposte future
• Nonché l’uso asimmetrico delle politiche di
  stabilizzazione(con elevata frequenza dei disavanzi in
  periodi di recessione e assenza di avanzi durante le riprese)

Regole sui bilanci pubblici
• Secondo tale scuola conflitti inter-o intra-generazionali
  possono sorgere quando il governo in carica voglia
  predeterminare l’allocazione della spesa pubblica o la
  ripartizione del carico fiscale, creando dei vincoli per i
  governi futuri: indebitamento strategico.
• Spesso ciò è provocato da una elevata instabilità
  politica.
• La regola di bilancio in assoluto è il pareggio di bilancio
  pubblico preferibilmente inserito anche in
  Costituzione.
• Tuttavia situazioni di DT=0 diventano troppo rigide ed
  eliminano la possibilità di una politica fiscale.

Regole sui bilanci pubblici
• Un approccio innovativo è quello del Patto di Stabilità e
  Crescita PSC dell’UE che impone un vincolo sovra-nazionale
  per le politiche fiscali lasciando agli Stati membri le
  modalità per raggiungerlo.
• Due obiettivi:
• 1) Un tetto rapporto deficit/PIL pari al 3% (al di sopra
  scattano sanzioni e una procedura concordata con la
  Commissione UE di rientro);
• 2) Il pareggio del bilancio pubblico nel medio periodo DT=0
• Tuttavia l’esperienza mostra come risulta difficile il rispetto
  di queste regole anche alla luce dell’ultima modifica ai
  regolamenti di attuazione (fiscal compact)..

Regole sui bilanci pubblici
•    Il fiscal compact, noto anche come patto di bilancio, è il trattato
    sulla stabilità, il coordinamento e la governance dell'Unione
    economica e monetaria che è stato firmato nel marzo 2012 da 25
    Stati dell'UE.
•    I principali punti contenuti nei 16 articoli del trattato sono:
•   - L'impegno ad avere un deficit strutturale che non deve superare lo
    0,5% del Pil e, per i Paesi il cui debito è inferiore al 60% del Pil, l'1%;
•   - ogni Stato deve garantire le correzioni automatiche quando non
    raggiunga gli obiettivi di bilancio concordati ed è obbligato ad agire
    con scadenze determinate;
•   - il deficit pubblico, come previsto dal Patto di stabilità e crescita,
    dovrà essere mantenuto sempre al di sotto del 3% del Pil; in caso
    contrario scatteranno sanzioni semi-automatiche.

Disavanzi, debito e “premi al
                  rischio”
• Partendo dalla precedente relazione sul disavanzo
  pubblico riportiamo la seguente relazione
  scorporando alla spesa pubblica la spesa per il
  pagamento degli interessi sul debito (i gli interessi
  e B lo stock di debito) mentre G’ la spesa al netto
  del costo degli interessi G’=G-iB e quindi G’-T il
  disavanzo primario.
              • Dt= G’t + iBt – Tt = ΔBt + ΔMt
• Due tipi di interdipendenze:
• - (a) Il nesso tra politica monetaria e fiscale e
• -(b) l’interdipendenza temporale tra decisioni di
  politica economica in tempi diversi.

Disavanzi, debito e “premi al
                     rischio”
• Riguardo alla relazione di interdipendenza ci si riferisce al legame tra
  disavanzo e debito.
• Nel caso in cui il disavanzo D è interamente finanziato con titoli B (il caso
  dell’Unione Europea) il debito nell’anno t rappresenta lo stock di titoli
  emessi negli anni precedenti per finanziare i disavanzi accumulati negli
  anni precedenti.
• Si parla di componente endogena di formazione del disavanzo o di
  processo di autoalimentazione del debito con riferimento al pagamento
  degli interessi dovuti sul debito pregresso.
• Questo circolo vizioso tra disavanzo (D) e debito (B) può essere così
  rappresentato:
• - ↑D > ↑B > ↑ (i x B)t+1 > ↑D t+1
• - Tale situazione può peggiorare quando il tasso di interesse è endogeno e
  dipende dal livello del debito i=f(B) e quindi incorpora il premio per il
  rischio default – fallimento nonché dalle aspettative dei mercati.

Disavanzi, debito e “premi al
                     rischio”
• I premi di rischio incorporano due componenti aggiuntive:
• 1) Il rischio di svalutazione nel caso in cui il governo decidesse di
  monetarizzare il debito creando inflazione e svalutazione;
• 2) Il rischio ripudio nel senso di fallimento.
• E’ ovvio che il premio per il rischio aumenta all’aumentare del debito il
  quale fa ridurre la credibilità delle politiche di rientro e peggiora le
  aspettative.

• Tali componenti aumentano al modificarsi della fiducia su quel governo e
  sulla credibilità relativamente alle politiche di rientro.
• Per evitare tale rischio vi sono due strade percorribili: il governo può
  procedere con
1. una disciplina di bilancio
2. o con una disciplina di mercato che agisce attraverso l’aumento dei tassi
    di interesse e il conseguente disincentivo per i governi a creare disavanzi.

Anche una politica monetaria restrittiva senza un
governo credibile rischia di accrescere il rischio
instabilità e condurre al tracollo il debitore.
• In questo senso molti keynesiani auspicano una
  politica monetaria accomodante di riduzione dei
  tassi di interesse e quindi di ricondurre il
  disavanzo entro un circolo virtuoso piuttosto che
  vizioso.
• Inoltre sono auspicabili politiche coordinate sia
  sul piano monetario che fiscale anche in funzione
  dell’interdipendenza temporale.

Disavanzi, debito e “premi al
                     rischio”
•  Infine molte scelte di coordinamento sono dettate dalla
  considerazione che il finanziamento del debito con titoli significa un
  onere per le generazioni future.
• E’ quindi necessario porre un vincolo intertemporale di bilancio
  imponendo la riduzione di disavanzi futuri e la possibilità di
  disavanzi presenti se motivati da eventi eccezionali o investimenti
  pubblici.
• Modelli di sostenibilità tengono conto di questi elementi e si
  riferiscono alla sostenibilità economica (rapporto Debito/PIL) e la
  sostenibilità finanziaria secondo cui vi è un limite alla vendita di
  titoli anche ricercando compratori all’estero con flussi aggiuntivi di
  nuovo risparmio.
• Ciò anche al fine di un equilibrio tra titoli privati/titoli pubblici o tra
  debito pubblico/ricchezza finanziaria.

Sostenibilità del debito
• Tre soluzioni:
• 1) Ripudio del debito con perdita di reputazione, redistribuzione
  della ricchezze, instabilità finanziaria e fallimento di banche;
• 2) Monetarizzazione del debito con la creazione di inflazione, la
  perdita di valore del debito e la c.d. imposta da inflazione;
• 3) Rimborso del debito. Per fare ciò bisogna stabilizzare il rapporto
  debito/pil e procedere all’annullamento del disavanzo primario (G’-
  T).
• Gli avanzi primari concorreranno a rendere solvibile il debito
  riducendo il servizio del debito e rendendolo rimborsabile nel
  tempo.
• Tra le ipotesi di sostenibilità il modello dell’economista Domar
  (1944) sembra il più significativo.

Le politiche di rientro del
                      debito
• (a) Accrescere il finanziamento monetario avendo cura di verificare
  il rischio inflazione;
• (b) Agire sulla crescita del reddito che possa ridurre il rapporto
  debito/PIL;
• (c) Intervenire sul tasso di interesse anche se spesso in una
  economia aperta è una variabile esogena e comunque dipende dal
  volume del debito stesso;
• (d) Agire sul saldo primario di bilancio sia sul fronte della spesa
  pubblica (riduzione e/o razionalizzazione) sia sul fronte delle
  entrate tributaria ed extra-tributarie (aumento delle imposte con
  effetti redistributivi).
• Tuttavia qualsiasi intervento deve tenere conto della gradualità al
  fine di non compromettere il tasso di crescita dell’economia e la
  stabilizzazione del rapporto debito/PIL.

Le politiche di gestione del
                           debito
•    Al fine di minimizzare il servizio del debito il Tesoro prova a manovrare i tassi di interesse mediante
    una politica di gestione del debito anche attraverso la diversificazione degli strumenti finanziari.
•    In via esemplificativa campi di intervento sono:
•   - La tipologia dei titoli, scadenza e vita media de debito;
•   - Struttura dei tassi di interesse;
•   - Indicizzazioni reali, finanziarie e valutarie dei titoli;
•   - Modalità di collocazione (meccanismi d’asta e fissazione prezzo-base);
•   - Rapporti mercato primario e secondario;
•   - Collocamento all’estero dei titoli pubblici.
•   - In caso di crisi di fiducia le autorità statali possono intervenire emettendo debito a lunga maturità
    e distribuito nelle stesse scadenze così da essere ripagato gradualmente accrescendo le possibilità
    di rimborso.
•   - Per ridurre l’intervento dei governi (futuri) spesso si prevede l’emissione di titoli indicizzati per
    evitare che i governi futuri possano essere incentivati a ricorrere all’imposta di inflazione. La
    gestione del debito è efficace tuttavia quando è all’interno di un processo di rientro e riduzione
    anche attraverso la riduzione dei tassi di interesse.