La politica di prossimità e i partenariati territoriali per il decentramento nei Balcani
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La politica di prossimità e i partenariati territoriali
per il decentramento nei Balcani
I problemi del decentramento nei casi del Kosovo e della Macedonia:
prospettive per i programmi di prossimità
Draft
Alessandro Rotta
CeSPI
LA POLITICA DI PROSSIMITÀ E I BALCANI OCCIDENTALI
La politica di prossimità è la strategia con cui l’Unione europea allargata intende disegnare i
rapporti con i suoi futuri vicini. L’obiettivo dichiarato è trasformare i nuovi confini in un’occasione
di cooperazione, evitando dinamiche di esclusione e di emarginazione dei paesi che si troveranno
sul lato esterno della futura frontiera. A fronte di progressi concreti in materia di riforme
economiche e politiche, l’Unione si dichiara disposta a offrire ai paesi confinanti una posizione di
favore sul mercato europeo, e concessioni in materia di libertà di circolazione delle persone, dei
beni, dei servizi e dei capitali.1
Da un lato, la prospettiva di adesione che l’Unione europea riconosce a Croazia, Macedonia, Bosnia
Erzegovina, Serbia Montenegro e Albania li rende solo “temporaneamente” paesi prossimi, e li
esclude dal raggio di azione politica dell’iniziativa Wider Europe. Da un punto di vista pratico
tuttavia, la durata prevista e le difficoltà del processo di adesione suggeriscono un allungamento
dello “status” di prossimità, e hanno indotto la Commissione a ipotizzare a breve termine un
coordinamento tra gli strumenti di assistenza comunitaria verso i Balcani (il programma CARDS) e
i nuovi programmi di prossimità.2 Il percorso di integrazione europeo dei Balcani occidentali verrà
quindi implicitamente determinato dal mix tra strumenti e incentivi mutuati dal processo di
allargamento da un lato, e quelli, più flessibili, rivolti allo spazio di prossimità dall’altro. Il parere
positivo della Commissione all’apertura dei negoziati per l’adesione con la Croazia costituisce un
segnale positivo sulle prospettive di allargamento a sud est dell’Unione. La situazione dei restanti
quattro paesi coinvolti nel processo di adesione e stabilizzazione è tuttavia molto meno promettente
di quella croata.3
IL DECENTRAMENTO NEI BALCANI OCCIDENTALI
L’ipotesi di utilizzare la rete dei programmi comunitari Interreg come nervatura dei prossimi
programmi di prossimità, suggerisce che i governi locali, in particolare quelli affacciati sui nuovi
1
European Commission, Wider Europe-Neighbourhood: a New Framework for Relations with our Eastern and
Southern Neighbours, Brussels, 11.3.2003, COM (2003) 104 final.
2
European Commission , Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument, 1 July 2003.
3
Cfr. European Commission, The Stabilisation and Association Process for South East Europe. Third Annual Report,
COM(2004) 202/2 final.
1confini dell’Unione europea, rivestiranno un ruolo importante nella definizione e nell’attuazione dei
programmi stessi. Nel primo schema proposto dalla Commissione i programmi di prossimità
interessano i Balcani occidentali e coinvolgono l’Italia. Il tema del decentramento e delle capacità
dei governi locali risulta per questo cruciale per analizzare gli sviluppi della politica di prossimità.
Il sistema di governo della Jugoslavia socialista si caratterizzava per una serie di istituzioni che
avevano il compito di rappresentare gli interessi dei cittadini a livello locale, dagli organismi di
autogestione dei lavoratori nelle fabbriche, ai governi locali e alle cosiddette comunità di interesse
autogestite. I governi degli stati successori della Jugoslavia, sia che si ponessero in continuità con la
federazione socialista, come nel caso della Jugoslavia di Milosevic, sia che si ponessero in
discontinuità e volessero affermare la radicale novità del percorso istituzionale intrapreso con
l’indipendenza, come la Croazia, perseguirono politiche di centralizzazione, come corollario al
nazionalismo come orizzonte ideologico e all’autoritarismo come tendenza politica. Il
decentramento è oggi riconosciuto come un obiettivo di tutti i diversi governi della regione.4
Le condizioni del governo locale variano molto nei diversi contesti nazionali. La maggior parte dei
paesi ha introdotto una normativa specifica sull’autogoverno locale tendenzialmente in conformità
con la Carta del Consiglio d’Europa. Le dimensioni delle municipalità vanno da una media di 3.600
abitanti delle municipalità croate ai 60.000 abitanti delle municipalità serbe. Negli altri stati la
media è di 20.000 abitanti per municipalità. Da una prima analisi, si evidenza che nella maggior
parte dei paesi considerati esistono due livelli di governi locali, con qualche eccezione per le
capitali e le principali città. Altri, invece, come la Macedonia, ne possiedono uno solo.
E’ possibile individuare tre tipologie principali di paesi: la prima rappresentata da paesi in cui
esistono strutture di governo locale organizzate su più di un livello, ognuno dei quali dotato di
autonomia; gli altri due, invece, prenderanno in considerazione quelli in cui le municipalità,
indipendentemente dai livelli esistenti, rappresentano l’unica autonomia locale prevista.
Nel primo gruppo di paesi considerati esistono più livelli (contee, distretti e municipalità) di
governo locale, dotati di autonomia. Troviamo esempi di questo tipo sia in Albania che in Croazia,
in cui anche i livelli di governo intermedio (Consigli distrettuali in Albania ed Assemblee di
Contea in Croazia) possiedono organi locali elettivi, e le cui principali responsabilità consistono nel
coordinamento delle attività tra le municipalità o comuni, nella difesa degli interessi locali,
nell’organizzare la fornitura dei servizi principali. Essi si pongono, inoltre, come interlocutori tra lo
Stato e la realtà locale, principalmente attraverso la figura dei prefetti, o nel caso della Croazia, dei
governatori di contea, entrambi espressione del governo centrale.
Il secondo gruppo è quello rappresentato dai paesi nei quali il sistema è strutturato in modo tale da
prevedere un unico livello di governo locale (le municipalità), dotato di autonomia.
In Macedonia, ad esempio, il sistema di governo locale è organizzato sulle 123 municipalità, più la
città di Skopje, la quale da sola ne comprende circa sette. Essa, infatti, in ragione della maggiore
estensione del suo territorio e dell’alta densità di popolazione rispetto ad ogni altra città macedone,
4
Sul decentramento nei paesi della ex Jugoslavia cfr. S,. Djordjevic, “Potentials and Limits of the Process of
Decentralisation in Former Yugoslav States”, presentato al GGS Congress, Ohrid, April 25-28 2002. Sul ruolo dei
partenariati territoriali a sostegno del decentramento nella politica di prossimità cfr. B. Cugusi, A. Stocchiero,
“Decentramento e governance democratica a livello locale nella politica di prossimità”, documento di lavoro presentato
alla Conferenza Internazionale Il partenariato interregionale nella politica di prossimità: il Mediterraneo e i Balcani,
Ancona, 17-18 ottobre 2003, scaricabile da www.cespi.it
2gode di uno statuto speciale in virtù del quale le responsabilità devono essere ridistribuite tra le
autorità cittadine e quelle delle sette municipalità, organizzate al suo interno.
Nell’ambito della struttura municipale e secondo le modalità previste da appositi statuti di governo
locale, la popolazione può istituire delle comunità o vicinati (di solito un villaggio o un distretto
cittadino). In ogni modo, non si tratta di unità politiche. L’ambito delle loro competenze, infatti, è
limitato alla possibilità di proporre atti alle autorità locali, o prendere parte ad esse in forma
volontaristica in qualità di portavoce della volontà espressa dalla popolazione locale.
Anche in Serbia, le municipalità organizzano proprie “comunità locali” (mesne zajednice). Si tratta
essenzialmente di un’eredità del passato socialista, non regolamentata ma solo menzionata dalla
legge sull’organizzazione del territorio e sulle autonomie locali. Esse esistono sia nelle aree urbane
che rurali, e costituiscono un forum in cui i cittadini possono esprimere i loro comuni interessi,
nell’ambito di un territorio circoscritto.
Tuttavia, la Serbia, e più in generale la Repubblica jugoslava, di cui fa parte insieme al Montenegro,
deve essere classificata in un’ulteriore tipologia, caratterizzata da una struttura del governo locale
articolata su più di un livello di governo, ma dove le municipalità rappresentano l’unica
manifestazione di autogoverno locale. Pur essendo parte di un unico Stato federale la Serbia ed il
Montenegro presentano notevoli differenze dal punto di vista dell’organizzazione territoriale. In
ragione di una maggiore estensione del suo territorio rispetto al Montenegro, la Serbia, infatti,
prevede delle entità amministrative intermedie: i distretti. Essi sono delle mere suddivisioni
amministrative, e quindi espressione del governo centrale. A dimostrazione di ciò, il fatto che lo
staff non sia composto da personale proprio, bensì da impiegati provenienti dai vari ministeri.
Sia nel caso della Serbia che del Montenegro, tuttavia, le responsabilità attribuite alle municipalità
sono espressamente indicate dalla costituzione, ed in particolare riguardano gli ambiti seguenti:
pianificazione urbana e edilizia; attività comunali; mantenimento delle strade, piazze, e trasporto
pubblico; cultura; educazione; salute; assistenza sociale; sport; turismo; protezione della natura e
delle risorse ambientali; informazione pubblica.
L’enumerazione delle responsabilità attraverso cui inquadrare i rapporti tra Stato ed organi di
autogoverno locale, trova riscontro nella maggior parte dei paesi considerati. Anche in Croazia, ad
esempio, una dettagliata lista prevede le attività che possono essere espletate rispettivamente dai
livelli intermedi di autogoverno locale: municipalità, città e contee. Nel complesso, si evidenzia
nell’area balcanica la generale tendenza verso il trasferimento dei servizi dal centro verso il governo
locale. A tal fine, la Comunità internazionale ha accolto con entusiasmo la notizia dell’adozione in
Macedonia nel gennaio 2002 di una nuova legge sull’autogoverno locale, che rappresenta un passo
importante verso il decentramento. Nuove competenze, infatti, sono state trasferite ai governi locali,
tra cui: educazione, cultura, salute.
Ciononostante, rimangono numerosi i nodi ancora da sciogliere nei rapporti tra Stato e organi di
autogoverno locale. Uno di questi riguarda l’effettiva autonomia che viene loro garantita
nell’espletazione delle competenze attribuite. A tal fine, bisogna guardare, in particolare alle
modalità in cui il controllo sugli atti e le attività delle amministrazioni locali viene attuato.
Generalmente le autorità deputate ad esercitare tale funzione sono gli organismi intermedi, nella
persona del prefetto o del governatore. Eccezioni a questa regola, sono, tuttavia, costituite dalla
Macedonia e dalla Croazia, dove il controllo è esercitato direttamente dal governo centrale.
Nei paesi dell’area balcanica, inoltre, si rimarca ancora oggi una forte dipendenza
dell’amministrazione locale dai trasferimenti del governo centrale e dalla fiscalità condivisa,
3aggravata dalla mancanza di entrate proprie effettive. Di fronte a queste numerose restrizioni dovute
alla dipendenza verso i fondi allocati dal governo centrale e al controllo da esso esercitato, i governi
locali si trovano impossibilitati a svolgere le crescenti responsabilità di cui sono investiti.
Dal punto di vista della partecipazione dei cittadini due aspetti meritano ancora di essere trattati
riguardo la democrazia diretta e la protezione delle minoranze.
Relativamente al primo aspetto, in tutti i paesi dell’area balcanica, i rappresentanti degli organi di
autogoverno locale sono eletti direttamente dai cittadini. In aggiunta, la democrazia diretta
rappresenta un principio costituzionalmente riconosciuto. Le modalità di esercizio sono differenti a
seconda del paese considerato, anche se il referendum di carattere consultivo, è quella a cui si fa più
ricorso. Inoltre, la petizione o il diritto dei cittadini di assistere alle sedute dei consigli locali,
rappresentano ulteriori forme di democrazia diretta.
Il problema delle protezione delle minoranze nei paesi dell’area balcanica assume una particolare
importanza in considerazione del copioso numero di minoranze e gruppi etnici presenti, come
dimostrato dal fatto che i principi di equità e non discriminazione sono proclamati nelle costituzioni
di tutti i paesi che compongono l’area.5
I due casi della regione in cui il legame tra questioni etniche e nazionali e decentramento appare
più evidente, e che meglio si prestano a indagare gli aspetti più problematici della riforma del
governo locale, sono rappresentati dal Kosovo e dalla Macedonia.
Il caso del Kosovo
Il 17 e il 18 marzo la più grave ondata di violenza dal 1999 a oggi ha attraversato il Kosovo,
smentendo seccamente il cauto ottimismo su un graduale e lento miglioramento delle prospettive di
convivenza tra le comunità serba e albanese, maggioritaria, e sulla presenza di una dinamica di
sviluppo istituzionale positiva. Rivolte principalmente contro villaggi e quartieri serbi, e contro la
presenza internazionale, le violenze di marzo hanno provocato 19 morti, 900 feriti, 700 case serbe,
rom o ashkali distrutte, 10 edifici pubblici, 30 chiese e due monasteri distrutti o danneggiati e circa
4500 sfollati.6
L’United Nations Mission in Kosovo (Unmik), che da quasi cinque anni governa il Kosovo, ha
ribadito, dopo gli eventi di marzo, la propria agenda, basata sulla strategia standards before status,
che consiste principalmente nell’anteporre alla definizione dello status finale della provincia,
principale nodo politico del futuro del Kosovo, il raggiungimento di un serie di parametri
istituzionali, politici e sociali. Gli standard sono stati definiti il 10 dicembre 2003 e approvati dal
Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite il 12 dicembre 2003, e riguardano otto dimensioni della
vita politica e pubblica del Kosovo e specificamente: il funzionamento delle istituzioni
democratiche; la legalità; la libertà di circolazione; la sostenibilità dei ritorni di profughi e sfollati e
i diritti delle diverse comunità e dei loro membri; il quadro normativo essenziale per un’economia
di mercato funzionante, compresa una sufficiente capacità di esazione fiscale; il rispetto dei diritti di
proprietà; il dialogo tra Pristina e Belgrado; una maggiore trasparenza di funzionamento e
5
Kandeva E., Introduction to comparative Local Government in Central and Eastern Europe: a Balkan Perspective,
2001, Local government and public service reform initiative (LGI)
http://lgi.osi.hu/publications/default.asp?id=120
6
L’analisi più recente sui fatti di marzo è in International Crisis Group, Collapse in Kosovo, ICG Europe Report n. 155,
, 22 April 2004, allegato a questo dossier
4professionalità del Corpo di protezione del Kosovo (KPS), la forza di protezione civile in cui sono
stati inquadrati molti degli ex combattenti dell’Uçk.7
Il 31 marzo l’Unmik ha presentato un piano di attuazione per gli standard (Kosovo Standards
Implementation Plan, Kisp) che per ogni singolo parametro da raggiungere descrive le azioni
necessarie, le istituzioni responsabili, e la tempistica. I progressi raggiunti in ogni singolo campo
costituiranno la base per iniziare a considerare, a metà del 2005, lo status finale del Kosovo,
secondo modalità ancora da stabilirsi. Una possibile lettura degli incidenti di marzo li riconduce alla
frustrazione della maggioranza albanese rispetto alla eccessiva lunghezza del percorso delineato
dalla strategia degli standard. In questo senso, l’insoddisfazione albanese costituirebbe un
fallimento del tentativo di spostare l’attenzione dall’esito del processo (la definizione dello status e,
nei desideri della stragrande maggioranza della popolazione albanese e della totalità dei partiti
albanesi, il raggiungimento dell’indipendenza) al processo stesso, favorendo la dimensione interna
della maturazione delle istituzioni di autogoverno kosovare, rispetto alla configurazione esterna del
protettorato e le sue prerogative più o meno sovrane. La risposta dell’amministrazione
internazionale rilancia comunque la strategia, ancorandola a una tempistica più precisa: “Il processo
degli standard non comporta un ritardo nella definizione dello status, al contrario, il raggiungimento
degli standard avvicinerà il Kosovo a risolvere lo status finale”8. Secondo alcuni osservatori, se la
maggior parte della popolazione riterrà che gli standard sono irraggiungibili, li considererà un
trappola concepita per impedire ogni decisione sul tipo di status che essi avranno nel futuro.
Il piano di applicazione registra comunque che, “alla luce delle violenze dei giorni tra il 17 e il 20
marzo 2004, la priorità immediata è l’instaurazione della legalità, il perseguimento dei colpevoli e il
rispetto dell’ordine pubblico”9, e chiede esplicitamente alle istituzioni centrali di rimuovere
“autorità municipali e leader delle sezioni locali di partito che si siano resi colpevoli di violenze
contro i membri delle comunità”.10
All’interno dei diversi standard previsti, e più precisamente sotto la voce del funzionamento delle
istituzioni democratiche, è citata “la rappresentazione piena e corretta dei bisogni e degli interessi di
tutte le comunità del Kosovo”. Il Piano di attuazione degli standard richiede alle istituzioni
provvisorie di autogoverno, tra le azioni prioritarie, di “assumere un ruolo costruttivo nell’affrontare
il decentramento del governo locale e l’integrazione delle strutture parallele nelle strutture
istituzionali di autogoverno”11. Il benchmark individuato in questo campo consiste nell’analisi e la
considerazione delle proposte sul decentramento del Consiglio europeo entro il settembre 2004.
Il tema del decentramento amministrativo e politico perde, nel contesto kosovaro, qualsiasi
neutralità, poiché si intreccia strettamente con la questione della tutela e delle forme di
rappresentazione politica delle comunità di minoranza, con i ritorni di profughi e sfollati, con il
ruolo di Belgrado e, infine, con la questione dello status finale. La prima proposta di decentramento
amministrativo in Kosovo corrispose a un tentativo di convincere la comunità serba a partecipare
alle elezioni. L’allora rappresentante speciale del segretario delle Nazioni Unite Steiner, nell’ottobre
del 2002, ventilò la possibilità di attuare un piano di decentramento per Mitrovica, dotando la parte
nord della città, abitata da serbi e governata da strutture parallele finanziate da Belgrado, di
7
United Nations Mission in Kosovo, Standards for Kosovo, UNMIK/PR/1078, 10 December 2003
8
Marcie Ries, US office in Pristina, citato in Artim Mustafa e Jeta Xharra, “Kosovo: UN lays down conditions”,
International War and Peace Reporting Balkan Report, n. 491, April 8 2004.
9
United Nations Mission in Kosovo, Kosovo Standards Implementation Plan, 31 March 2004, p. 3.
10
United Nations Mission in Kosovo, Kosovo Standards cit., p. 58.
11
United Nations Mission in Kosovo, Kosovo Standards cit., 31 March 2003, p. 7.
5un’estesa autonomia amministrativa.12 In seguito l’ipotesi fu estesa a tutte le comunità di minoranza
abbastanza numerose all’interno di singole municipalità, che avrebbero potuto istituire proprie unità
amministrative, dotate di competenze in materia di istruzione primaria e secondaria, assistenza
sanitaria di base, pianificazione urbana e rurale, sviluppo di servizi e infrastrutture, e altri campi
come mercati, attività culturali e sportive. Si trattava di un progetto di decentramento
amministrativo su base etnica, che non ebbe particolare seguito, in parte per la mancata
partecipazione della comunità serba alle elezioni nelle municipalità dove non costituivano una
minoranza, ma che rese il concetto stesso di decentramento poco gradito alla maggioranza albanese
e ai suoi leader politici, che iniziarono a considerarlo come una scorciatoia per i progetti di
spartizione del Kosovo coltivati da Belgrado.
Il quadro di riferimento dell’amministrazione internazionale in Kosovo in materia di decentramento
è rappresentato dal lavoro svolto dalla Missione del Consiglio d’Europa per il decentramento
(CoEDM), che, su richiesta dell’ex rappresentante speciale delle Nazioni unite Michael Steiner,si è
occupata del tema dal febbraio al novembre del 2003, incontrando gli attori più importanti, dai
principali partiti politici ai rappresentanti del governo, delle municipalità e dei villaggi, ai
rappresentanti delle minoranze, del mondo non governativo e dell’amministrazione internazionale.
Il rapporto finale della CoEDM costituisce la base della strategia di riforma dell’amministrazione
internazionale nel campo del decentramento politico e amministrativo.13
La riforma proposta dal Consiglio d’Europa si basa sul principio di sussidiarietà e sui principi della
Carta per l’autogoverno locale del Consiglio d’Europa, e ha come obiettivo dichiarato di portare i
processi decisionali più vicini ai cittadini, garantendo servizi pubblici migliori e
un’amministrazione più efficiente. A questo scopo viene proposto di istituire un terzo livello di
governo locale, al di sotto delle municipalità, composto da circa 180 unità amministrative dotate di
organismi elettivi. Il sistema attuale si basa sul regolamento Unmik 2000/45, che ha istituito le
istituzioni provvisorie di autogoverno a livello municipale, definendo responsabilità e poteri delle
30 assemblee municipali kosovare, e stabilendo le norme che ne regolano l’elezione e il numero dei
membri. Secondo la CoEDM, la definizione delle competenze non è sufficientemente chiara, e si
traduce in gravi deficit amministrativi in settori cruciali come la fornitura di servizi pubblici e le
infrastrutture, la gestione delle proprietà municipali, il contrasto dell’edilizia abusiva, la gestione
delle risorse forestali. Rispetto all’organizzazione e al funzionamento delle municipalità, il
regolamento 2000/45 non è sufficientemente chiaro sui livelli minimi di professionalità e di
esperienza degli impiegati pubblici, e la realtà delle municipalità presenta spesso casi di nepotismo
e di nomine politiche, mentre la percezione generale è di un personale locale largamente
incompetente, poco avvezzo alle pratiche amministrative, con conseguenze sui tempi di evasione
delle pratiche. Esiste dunque un bisogno di professionalità e formazione del personale del governo
locale. Scarsa professionalità emerge anche nella redazione delle delibere da parte degli organismi
municipali, che raramente sono oggetto di dibattito assembleare e tengono conto della discussione.
Nel periodo successivo alle elezioni, la pratica del boicottaggio dei lavori delle assemblee
municipali da parte dei partiti di opposizione è risultata particolarmente diffusa.
Per quanto riguarda le finanze locali, i trasferimenti dell’Autorità fiscale centrale alle municipalità
nel 2002 ammontavano al 19% del budget generale del governo, in linea con la percentuale analoga
in altri paesi in transizione. Il rapporto tra risorse proprie e trasferimenti dal governo centrale, dove
le prime costituiscono circa l’11% del totale delle risorse a disposizione dei governi locali, risulta
invece particolarmente squilibrato. La parte più importante delle risorse proprie deriva dalle
12
Michael Steiner, A Choice for Mitrovica-The Sevent Point Plan, 3 October 2002.
13
Council of Europe decentralization mission in Kosovo, Final Report, www.coe.int/cm
6contravvenzioni, ma la graduale introduzione, dal 2003, della tassa di proprietà, dovrebbe
aumentare significativamente le risorse a disposizione favore delle municipalità.
Oltre a individuare i punti deboli dell’attuale sistema di governo locale, la CoEDM ha affrontato
anche i principali nodi politici a cui il processo di decentramento rimanda, e soprattutto le visioni
divergenti che i due principali gruppi etnici hanno sul processo stesso. La leadership kosovara
albanese critica innanzitutto i tempi dell’attuazione del decentramento, che dovrebbe realizzarsi
solo dopo il consolidamento delle istituzioni centrali di autogoverno, e quindi dopo maggiori
progressi nel trasferimento di competenze e poteri dall’amministrazione internazionale. La
maggioranza albanese è contraria a un decentramento su basi etniche, sia a livello centrale sia di
municipalità, che risulterebbe una legittimazione delle strutture parallele serbe. Da parte serba,
l’Associazione delle municipalità serbe dell’area Promovaljie/Anamarova e l’Unione delle
municipalità del Kosovo settentrionale si sono espresse per la spartizione del Kosovo e per il ritorno
alla sovranità serba.
I problemi principali indicati dalla CoEDM risiedono nella dimensione eccessiva delle attuali
municipalità, nella scarsa qualità dei servizi amministrativi, nell’assenza di partecipazione e di
controllo pubblico nell’amministrazione, nell’esclusione dalla vita pubblica delle comunità etniche
minoritarie. Gli obiettivi della riforma sono dunque: l’aumento della democrazia locale e della
rappresentanza, il miglioramento della qualità e dell’efficienza dei servizi pubblici, la
normalizzazione delle situazioni etniche. Alla luce degli eventi di marzo quest’ultimo obiettivo
riveste naturalmente un’importanza cruciale: la riorganizzazione proposta non parte da un criterio
etnico, ma si basa su principi amministrativi e territoriali, creando in alcuni casi nuove municipalità
etnicamente miste, ma anche fornendo, in altri casi, un’ampia autonomia a comunità etniche
importanti, dove queste costituiscano la maggioranza. Anche in questi casi, secondo la CoEDM, il
rischio di innescare dinamiche di secessione è mitigato dall’integrazione di queste unità
amministrative nel sistema generale del Kosovo.
Il punto di vista di Belgrado sul futuro assetto del Kosovo ha trovato espressione nel 2002 nel
documento del centro di coordinamento per il Kosovo e la Metohja, “Piattaforma politica per il
decentramento democratico e il rafforzamento dell’autogoverno delle comunità locali, nazionali e
regionali” ispirato dal responsabile del governo per la politica sul Kosovo, Nebojsa Covic. Questo
progetto si basa su un complesso sistema bicamerale e su entità territoriali autodefinite e comunità
nazionali, come elementi di base dell’autogoverno a tutti i livelli. Non molto prima di essere
assassinato, il primo ministro serbo Djindjic aveva proposto di affrontare il tema dello status finale
del Kosovo, ventilando la creazione di un ministato serbo all’interno del Kosovo e di una possibile
spartizione della provincia. Le ultime dichiarazioni del primo ministro serbo Kostunica, che utilizza
indifferentemente i termini decentramento e cantonizzazione, ribadiscono la linea di Belgrado, che
presenta una certa ambiguità ponendosi in bilico tra la tutela degli interessi delle minoranze, e
l’affermazione di diritti collettivi che richiamano necessariamente ipotesi di autodeterminazione e
partizione.14
Una dimensione che la proposta di riforma della CoEDM e, in generale, l’approccio della comunità
internazionale tende a ignorare, ma che è fondamentale per la sostenibilità democratica degli assetti
politici a livello locale, riguarda il percorso formativo e le fonti di finanziamento del personale
politico a livello locale. “La sospensione dello status finale del Kosovo […] ha mantenuto il
14
Per le dichiarazioni di Kostunica cfr. http://www.serbia.sr.gov.yu/news/kosovo/
7dominio politico di partiti e personalità che derivano la propria autorità dalla militanza dell’Uçk”15.
In assenza di risorse economiche altre, e in presenza di importanti flussi di traffici illeciti, la natura
della classe politica è fortemente influenzata dal potere militare informale e dalla capacità di
controllo dell’economia illegale. In un contesto simile, il decentramento rischia di innestarsi su
strutture e legami di tipo clientelare, riducendo di conseguenza gli spazi di partecipazione e
cittadinanza.16
Il caso della Macedonia
A seguito dell’indipendenza e delle prime elezioni multipartitiche il governo macedone intraprese
una forte opera di centralizzazione, sottraendo competenze attribuite, nel sistema jugoslavo, a
diversi soggetti a livello locale, e rafforzando l’amministrazione centrale. Nella seconda metà degli
anni novanta le autorità avvertirono la necessità di aumentare le competenze dei governi locali. Il
primo passo verso il decentramento fu la creazione, nel 1999, del Ministero per il governo locale,
che produsse, alla fine dello stesso anno, una strategia finalizzata a “costruire un governo locale
basato su principi democratici e sul decentramento, che abbia il diritto e la capacità di regolare e
dirigere i problemi pubblici a livello locale, in modo responsabile e negli interessi della popolazione
locale”17. La strategia denunciò la non conformità della legge sul governo locale in vigore con la
Carta europea dell’autogoverno locale del Consiglio d’Europa, e individuò nelle competenze
eccessivamente limitate delle municipalità e nello scarso uso delle opportunità di cooperazione
intermunicipale i problemi principali del sistema di governo locale in Macedonia.
Nel 2001 una proposta di legge per riformare l’assetto del governo locale fu bloccata dallo scoppio
del conflitto che vide contrapporsi l’esercito macedone a una formazione armata albanese, l’Uçk,
attiva nella parte occidentale del paese. L’accordo quadro di Ohrid, firmato il 13 agosto 2001, che
pose fine al conflitto armato, comprendeva l’impegno a una maggiore autonomia a livello locale,
attraverso il decentramento di alcune funzioni ai governi locali e l’aumento delle risorse locali.
Nel sistema attuale, composto da ben 138 municipalità,18 l’educazione, la protezione sociale e
l’assistenza sanitaria sono centralizzate, e le competenze del livello locale sono limitate alla
gestione dei servizi pubblici quali la fornitura dell’acqua, le fognature, l’illuminazione pubblica, la
gestione dei rifiuti, la costruzione e la manutenzione delle strade e la regolazione del trasporto
pubblico. La maggior parte di questi servizi sono gestiti da aziende municipalizzate. La percentuale
di spesa pubblica destinata alle municipalità è molto ridotta, e ammonta allo 0,4% del Prodotto
interno lordo.
Il sistema fiscale municipale consiste di tre diverse imposte, un’imposta sulle proprietà mobili e
immobili, basata su parametri di mercato, un’imposta sul trasferimento della proprietà,
proporzionale al valore della transazione, e un’imposta di successione. In tutti e tre i casi è la legge
nazionale a definire la base della tassazione, chi deve pagare e le eventuali esenzioni. Le
municipalità derivano inoltre buona parte delle proprie risorse da tasse sull’utilizzo del suolo
pubblico, sulle insegne e sull’uso di spazi pubblicitari. Le tre imposte principali sono soggette a un
sistema di redistribuzione, che, stabilito un limite di spesa pubblica per ciascuna municipalità,
15
International Crisis Group, Collapse in Kosovo cit., p. 8.
16
Sul tema della criminalizzazione del Kosovo cfr. F. Mini, La guerra dopo la guerra. Soldati, burocrati e mercenari
nell’epoca della pace virtuale, Einaudi, 2003, e dello stesso autore “Fuga dai Balcani”, LiMes 6/2003.
17
Ministry of Local Self-Government, Strategy of the Reform of the System of Local Self Government, November 1999,
http://www.mls.gov.mk/
18
Il numero delle municipalità è passato da 34 a 138 nel 1996.
8trasferisce le risorse che eccedono tale limite in un fondo, che è poi ridistribuito a tutte le
municipalità sulla base dei “bisogni”, determinati all’80% dalla popolazione della municipalità, al
10% sulla base della superficie e al 10% sulla base del numero di insediamenti.
Secondo un recente rapporto della Banca mondiale sullo stato del decentramento in Macedonia, il
sistema fiscale locale presenta due problemi principali. Il primo è che il fondo di redistribuzione è
arbitrario, e favorisce le stesse municipalità con una capacità di esazione fiscale più elevata,
sortendo per questa via l’effetto paradossale di aumentare le disparità di risorse tra municipalità
invece che di ridurle. In secondo luogo, poiché imposte e tariffe comunali sono determinate dalla
legge nazionale in modo uniforme per tutte le municipalità, non esiste per i cittadini nessuna
possibilità di influenzare il livello di tassazione locale a seconda della qualità dei servizi ottenuti.19
Come evidenziato in precedenza l’impulso più importante al decentramento deriva oggi dagli
Accordi di Ohrid. Il conflitto armato del 2001, inizialmente condannato unanimemente dalla
comunità internazionale come un attacco di natura terroristica allo stato macedone, fu in seguito in
parte riconosciuto come espressione dell’esigenza di maggiore rappresentatività dell’importante
minoranza albanese, all’interno delle istituzioni macedoni.20 Perciò gli accordi di pace prevedono
una serie di modifiche alla legislazione macedone finalizzate ad assicurare i diritti e gli interessi
delle minoranze, garantendo una presenza di loro rappresentanti nelle istituzioni governative e
prevedendo un “veto di minoranza” su leggi che riguardano direttamente i settori della lingua, della
cultura, del governo locale e dei documenti personali: in questi casi l’approvazione deve essere
convalidata dalla maggioranza dei parlamentari che dichiarano di rappresentare delle comunità di
minoranze. Gli accordi considerano comunque la riorganizzazione del governo locale come il più
importante strumento di tutela degli interessi delle minoranze. Gli accordi prescrivono una modifica
costituzionale che prevede una maggiore partecipazione dei governi locali al processo decisionale
su questioni di rilievo locale, specificando che le nuove attribuzioni non dovranno essere meno
importanti di quelle contenute nel progetto di legge del 2001, che contemplava un significativo
decentramento funzionale. L’articolo 3 degli accordi richiede inoltre l’adozione di tre nuove norme:
una nuova legge sul governo locale che “rafforzi i poteri dei funzionari eletti a livello locale e
espanda in modo significativo le loro competenze in conformità con la Costituzione come emendata
dagli Accordi quadro”; una legge sul finanziamento degli enti locali che specifichi come le nuove
competenze andranno sostenute economicamente; una legge che riveda i confini delle municipalità
secondo il nuovo censimento.
La nuova legge sul governo locale, adottata dal Parlamento macedone il 24 gennaio 2002, aumenta
considerevolmente le competenze dei governi locali nel settore dell’educazione, strategico per la
minoranza albanese, attribuendo alle municipalità l’autorità di istituire, finanziare e amministrare
scuole primarie e secondarie, in conformità con la legge nazionale e in concorso con l’autorità
centrale, e nel settore della protezione sociale, affidando alle municipalità la responsabilità di
gestire asili e ospizi. Le responsabilità nel settore sanitario non aumentano, secondo la legge, in
modo altrettanto significativo, riservando alle municipalità la responsabilità dell’educazione
sanitaria, del controllo delle malattie infettive, e della medicina del lavoro. Vengono inoltre ribadite
le competenze nei settori tradizionali, come la costruzione e la manutenzione delle strade,
l’erogazione dei servizi e la raccolta dei rifiuti, precisando il diritto delle municipalità a
occuparsene.
19
Wolrd Bank, FYR Macedonia Decentralization Status Report, Poverty Reduction and Economic Management Unit,
Europe and Central Asia Unit, Report n. 24305, September 15 2003, pp. 6-8.
20
Sulla crisi macedone vedi in particolare Heinrich Boll Foundation, Current Perspectives on Macedonia. A four part
series by Biljana Vankovska, 2002.
9La nuova legge sul governo locale viene ritenuta conforme agli accordi, ma è comunque una legge
quadro, vaga nei contenuti e che richiede ulteriori specificazioni normative. Il ministero del governo
locale ha predisposto un Piano di azione e un Organismo di coordinamento per pianificare e
monitorare la strategia di riforma. Quest’ultimo soggetto ha la responsabilità di preparare
l’attuazione delle nuove norme, curando l’armonizzazione della normativa vigente nei settori toccati
dalle tre nuove legge principali.
Le leggi sull’organizzazione territoriale e sulla finanza municipale sono al momento al vaglio del
Parlamento macedone.21 L’operazione di riconsiderare i confini delle municipalità si presta al
rischio di legittimare domande di entità etnicamente omogenee, tuttavia il governo intende orientare
la riforma alla riduzione del numero di municipalità, puntando a raggiungere un numero tra le 60 e
le 80 municipalità.
L’importanza attribuita al decentramento negli accordi di pace deriva dalla convinzione che
competenze più estese a livello locale implichino una maggiore capacità di difesa dei propri
interessi da parte delle minoranze etniche. Al tempo stesso, i fautori del decentramento ne
sostengono la validità non solo come strumento di riconciliazione e tutela delle minoranze,ma anche
ai fini di un’amministrazione più efficace della cosa pubblica. Secondo alcuni sondaggi il timore da
parte dei macedoni “etnici” che il decentramento costituisca una sorta di scorciatoia per una
federalizzazione del paese, a vantaggio della componente albanese, è diminuito tra il 2001 e il
2002.22 Un recente e articolato rapporto dell’International Crisis Group sostiene il potenziale di
riduzione delle tensioni etniche del decentramento con alcuni esempi pratici: “Una volta che le
municipalità controllate dagli albanesi avranno la responsabilità di rilasciare licenze, i cittadini non
saranno in grado di accusare i servizi scadenti della burocrazia centralizzata e controllata dai
macedoni […] altri motivi di frizione, come la percezione che gli albanesi non contribuiscano
equamente alla fiscalità generale, potrebbero cambiare una volta che le municipalità avranno
maggiori responsabilità”23. Nella pratica tuttavia l’Icg giudica estremamente lento il processo di
attuazione,24 attribuendo la responsabilità sia ai partiti albanesi sia ai partiti macedoni: la maggior
parte delle municipalità albanesi è governata dal partito democratico albanese (Dpa), rivale del
partito democratico per l’integrazione (Dui) attualmente al governo, a smentire la natura
esclusivamente “etnica” delle diverse visioni del decentramento. Le autorità centrali giustificano i
tempi di attuazione, più lunghi del previsto,25 con la complessità della materia, e con la necessità di
completare il quadro normativo prima di trasferire le responsabilità ai governi locali. Tuttavia, l’Icg
ritiene che sarebbe importante, da un punto di vista simbolico e come manifestazione di volontà
politica, iniziare il trasferimento di competenze finanziariamente poco pesanti ai governi locali. Il
rapporto dell’Icg critica inoltre il ruolo del Fondo Monetario Internazionale, che teme soprattutto
l’impatto del decentramento sul controllo delle finanze pubbliche, e ha per questo imposto che le
municipalità non possano contrarre debiti.26
Per analizzare alcune implicazioni profonde del processo di decentramento è utile rifarsi a uno
studio del 2002, in cui il think tank tedesco European Stability Initiative analizza la politica
21
L’Annesso B degli accordi di Ohrid prevedeva l’adozione delle due norme entro il 2002. In un incontro tra i firmatari
dell’accordo il 26 dicembre del 2002 tutte le scadenze sono state estese.
22
Brima-Gallup International, “Analysis of research results form public opinion survey”, Local Government Reform
Project, citato dall’ICG
23
International Crisis Group, Macedonia: no Room for Complacency, Europe Report n. 149, 23 October 2003,
www.crisisweb.org
24
Ibidem
25
Cfr. nota 22.
26
International Crisis Group, Macedonia cit..
10economica delle relazioni etniche in Macedonia. Lo studio si basa sull’osservazione della realtà
della regione di Kicevo, nella parte occidentale del paese e abitata per il 50% da cittadini macedoni
di etnia albanese e per il 40% da macedoni etnici, con una tradizione di coesistenza e rimasta
pacifica anche in occasione del conflitto del 2001. L’Esi osserva come la contrapposizione etnico-
nazionale sia in realtà rafforzata dai diversi percorsi socioeconomici che le due comunità hanno
seguito negli ultimi cinquant’anni: gli albanesi, per larga parte esclusi dai benefici del sistema
socialista e dagli impieghi pubblici hanno sviluppato strategie alternative, come l’emigrazione
all’estero per lavoro –l’economia di alcuni villaggi albanesi della regione è costituita quasi
esclusivamente da rimesse- e il commercio su piccola scala. Pur conoscendo una relativa prosperità
economica, la comunità albanese in Macedonia presenta un vissuto di esclusione dai pubblici affari.
Al contrario, i macedoni etnici, che occupavano nel vecchio sistema industriale e pubblico socialista
una posizione di privilegio, soffrono oggi la crisi di quel sistema, e vivono con inquietudine la
prospettiva, determinata dagli Accordi di Ohrid, di una maggiore rappresentazione nel settore
pubblico degli albanesi.
In questo contesto, la lotta per il controllo di risorse pubbliche sempre più scarse assume facilmente un
colore etnico, conferendo alla politica economica macedone una natura molto esplosiva […] I
contenuti principali degli Accordi di Ohrid –rappresentazione equa delle minoranze
nell’amministrazione pubblica, diritti linguistici, rafforzamento del governo locale- richiederanno un
programma ambizioso di ristrutturazione istituzionale e di redistribuzione delle risorse. Con la
Macedonia sotto pressione affinché tenga a freno le spese pubbliche, questo verrà visto inevitabilmente
vissuto come una minaccia da parte della comunità macedone, in particolare quando si tratterà di
dividere l’impiego pubblico27
Le municipalità della regione di Kicevo, di dimensioni ridotte, prive di una base istituzionale e con
un ristretto numero di impiegati, non sono in grado di assumere le funzioni previste dalla nuova
legge sul decentramento. L’Esi pone in evidenza il tema dello sviluppo locale come strumento
necessario per un reale superamento delle tensioni tra le diverse comunità, e perché il
decentramento sia effettivamente sostenibile, e chiama direttamente in causa il ruolo dell’Unione
europea e delle sue politiche per generare dinamiche di sviluppo solide e bilanciate, e spezzare la
spirale di riduzione delle risorse pubbliche e attuazione delle disposizioni degli Accordi di Ohrid.
Lo stesso Esi ha in seguito lanciato una campagna, in stretta sintonia con la presidenza greca di
turno dell’Unione europea, per porre la coesione economica e sociale al centro delle politiche
dell’Ue verso i Balcani occidentali, utilizzando strumenti come i fondi strutturali.28 Come è noto, il
Consiglio europeo e il vertice eurobalcanico di Salonicco non hanno dato seguito concreto a queste
proposte.29
Un rischio associato al processo di decentramento che non viene solitamente calcolato deriva, come
nel caso del Kosovo, seppure in forma meno evidente, dalla possibile intercettazione delle
opportunità del decentramento da parte di soggetti, emersi politicamente a seguito delle vicende del
2001, e portatori di importanti interessi illeciti, a cavallo tra nazionalismo di matrice albanese e
criminalità.
27
European Stability Initiative, Ahmeti’s Village. The Political Economy of Interethnic Relations In Macedonia, 1
October 2002, p. 2
28
European Stability Initiative, TheRoad to Thessaloniki: Cohesion and the Western Balkans, 12 March 2003
29
Sui risultati di Salonicco vedi W. Van Meurs, Stefani Weiss, The Next Europe: South East Europe After Thessaloniki,
Berteslmann Stiftung and Center for Applied Policy Research, University of Munich, June 2003.
11Quali partenariati per quali contesti: orientamenti per i programmi di prossimità
Le due diverse situazioni presentate costituiscono due diverse declinazioni del concetto di
decentramento, che si presenta dunque, perlomeno nei Balcani occidentali, come un tema tutt’altro
che neutro o tecnico, ma dalle forti connotazioni politiche. Nel caso del Kosovo, in modo assai
evidente, il processo di decentramento previsto si presta a strumentalizzazioni da parte delle diverse
comunità e delle loro rispettive leadership politiche, nonché degli attori “esterni”, come Belgrado
ma anche come l’amministrazione internazionale: è stato rilevato come la natura molto contingente,
finalizzata a convincere i serbi a partecipare alle elezioni, della prima proposta del rappresentante
speciale del segretario generale Steiner, abbia contribuito a determinare la debolezza del
decentramento e a influenzare negativamente la percezione degli albanesi dello stesso concetto.
La Macedonia, a differenza del Kosovo, non è un protettorato, e i diversi soggetti della comunità
internazionale, pur determinando in parte l’agenda politica del paese, non esercitano una sovranità
piena e assoluta sulla gestione del processo politico. La strategia del decentramento è stata perciò
ampiamente discussa in parlamento, e, pur imposta dagli accordi Ohrid, è stata sottoposta a un
vaglio democratico, per quanto secondo molti osservatori si sia paradossalmente seguito un
approccio centralizzato al decentramento, coinvolgendo poco soprattutto i soggetti locali e la
società civile. Anche nel caso della Macedonia i temi della ridiscussione del numero e dei confini
delle municipalità, e delle maggior competenze in campo educativo, rimandano a questioni più
profonde sui rapporti tra le due comunità nazionali principali, sui modelli di sviluppo, nazionale e
locale, sui rapporti con l’Europa.
Il decentramento dunque non costituisce di per sé una soluzione ai problemi della democrazia e dei
rapporti tra comunità, ed ha valore solo se iscritto in una griglia più ampia di garanzie
democratiche, di sostenibilità sociale ed economica, di rapporti tra i governi locali dell’area e
soggetti omologhi di altre parti della regione e dell’Unione europea.
E’ in questo orizzonte che acquistano senso i partenariati internazionali tra Autonomie locali e
territori e la politica dell’Unione europea verso i Balcani, che si tratti di politica di prossimità o di
strategie più esplicitamente inclusive. Lo scopo della cooperazione decentrata italiana nei Balcani
non dovrebbe limitarsi, in materia di sostegno al decentramento, a un mero trasferimento tecnico di
capacità, ma a rendere le politiche di rafforzamento del governo locale un reale strumento di
empowerment dei soggetti deboli, e, in generale, di risposta alle fragilità istituzionali, politiche e
sociali dei paesi dell’area. La strategia più efficace, secondo la stessa esperienza italiana, consiste
probabilmente nel proporre, attraverso i partenariati con i governi locali dei paesi balcanici, la
propria esperienza di partenariato verticale con le istituzioni nazionali e con l’Unione europea. Di
nuovo ci riferiamo alle politiche di coesione economica e sociale e di sviluppo regionale che hanno
sorretto il peso della deindustrializzazione e della crisi del settore agricolo nelle aree più povere
dell’Unione, e che si è spesso suggerito di sperimentare anche nei Balcani. Anche il possibile
inserimento del principio di sussidiarietà all’interno del processo e degli accordi di stabilizzazione e
associazione potrebbe costituire una riforma utile a sostegno del decentramento nei Balcani
occidentali.
La rassegna del tema del decentramento nei due diversi contesti, e delle possibili degenerazioni
nazionaliste o clientelari, implica la necessità di una valutazione attenta dei soggetti con cui si entra
in rapporto di partenariato, per verificare se effettivamente sussistano i presupposti per una
cooperazione finalizzata al rafforzamento democratico e delle prospettive di convivenza, o
perlomeno se sia possibile esercitare, rispetto alla controparte, una condizionalità positiva che punti
a raggiungere gli standard minimi necessari.
12Fatta questa premessa sono immaginabili, nel quadro della politica di prossimità e delle politiche
europee verso i Balcani diverse funzioni dei partenariati territoriali. Oltre al sostegno al
decentramento amministrativo e fiscale, e alla cultura dell’autogoverno e del coinvolgimento delle
comunità locali, è possibile indagare forme di sostegno alla legalità nei Balcani occidentali. Il tema
della legalità, e del contrasto delle attività criminali, pur centrale nella strutturazione del potere
locale e nei percorsi di sviluppo democratico nei Balcani, risulta poco esplorato come possibile
terreno di intervento della cooperazione, decentrata e non, verso l’area.
La natura transnazionale dei traffici illeciti pone in comunicazione territori diversi. E’ da questo
punto di vista che il tema assume rilievo rispetto alla politica di prossimità e ai partenariati
territoriali internazionali: legalità e sicurezza “dal basso” possono essere considerati come beni
comuni ai territori partner, quanto l’ambiente, le risorse naturali e lo sviluppo, e come tali rientrano
nello spazio di azione e intervento condiviso che i partenariati possono a individuare nell’ambito di
programmi di prossimità.
La lezione complessiva della storia dei Balcani degli anni novanta, e dell’evoluzione tardiva della
capacità di risposta e delle politiche della comunità internazionale, è che la stabilità e la sicurezza
della regione balcanica costituiscono un interesse primario per l’Unione europea, chiamata a un
coinvolgimento diretto in questo senso, che va da una presenza continua e efficace fino all’offerta,
come punto di arrivo di una strategia di stabilizzazione di lungo termine, di una prospettiva di
adesione. Una simile logica sottende il problema della legalità e dei partenariati: gli effetti dei
traffici, e quindi della corruzione e della presenza criminale ad essi collegati, riguardano in ugual
misura i territori di origine, transito e destinazione, e vanno affrontati con un approccio comune,
nell’ambito degli obiettivi di sviluppo perseguiti dal partenariato. Questa dimensione comune del
problema è particolarmente evidente nel caso dei territori che si trovano oggi su due opposti
versanti della frontiera dell’Unione, come la Puglia e l’Albania, e per temi sensibili come il traffico
di migranti e la tratta di esseri umani, ma, dato il lungo raggio dei traffici illeciti non riguarda solo i
casi di immediata prossimità fisica, ma anche territori distanti tra loro ma uniti da flussi migratori
ed economici, reti di traffico e di consumo di beni illeciti.
Per quanto il tema sia stato fino ad oggi sostanzialmente ignorato dalla cooperazione decentrata
italiana è possibile individuare una serie di ambiti dove, potenziando o specificando le attività già in
corso, oppure progettandone di nuove, gli enti locali italiani attivi nei Balcani possano incidere
positivamente sul tema della legalità e della lotta alla criminalità organizzata. I campi di intervento
e le attività possibili sono vari: in primo luogo il rafforzamento della cittadinanza sociale e del
welfare locale come fattore di contrasto del ruolo dei potentati criminali locali (e delle logiche
nazionalistiche) come fornitori di protezione servizi e lavoro in alternativa ai poteri pubblici; in
secondo luogo l’inserimento, all’interno delle attività di rafforzamento istituzionale, di programmi e
azioni specifiche contro la corruzione a favore della trasparenza e della responsabilità dell’opinione
pubblica; in terzo luogo, il ruolo emergente dei partenariati territoriali internazionali come luoghi di
gestione integrata e concertata dei flussi migratori, e quindi di creazione di (ridotti) spazi di libera
circolazione può essere potenziato e valorizzato per limitare il fenomeno dell’emigrazione illegale,
contrastando gli interessi della criminalità in questo campo; in quarto luogo le attività di protezione
delle vittime di tratta realizzate da associazioni italiane e sostenute dalle istituzioni locali in Italia,
potrebbero essere affiancate da specifiche azioni di sviluppo e creazione di impresa rivolte alle
fasce sociali e alle aree geografiche di origine delle vittime. In questo modo i partenariati territoriali
internazionali potrebbero dare vita a un vero e proprio ciclo antitratta, dalla protezione delle vittime
alla prevenzione del fenomeno; infine, gli enti locali che hanno sostenuto sul proprio territorio
forme partecipative e dal basso di lotta all’illegalità e ai fenomeni criminali, quali il riutilizzo per
finalità pubbliche di beni confiscati e le diverse iniziative di educazione alla legalità, potrebbero
13valorizzare questa esperienza nell’ambito dei partenariati territoriali internazionali, sottoponendo le
pratiche sperimentate a una sostanziale rilettura rispetto alle esigenze dei territori partner.30
Queste (e altre) ipotesi di cooperazione potrebbero essere messe alla prova in uno specifico
programma di prossimità tra l’Italia e i paesi dei Balcani occidentali, proponendo il partenariato tra
territori come strumento e il decentramento, la democratizzazione e la legalità come obiettivi.
30
Su questo tema vedi il documento di lavoro “I partenariati territoriali e la legalità nei Balcani occidentali. Questioni e
proposte” presentato alla Conferenza Internazionale Il partenariato interregionale nella politica di prossimità: il
Mediterraneo e i Balcani, Ancona, 17-18 ottobre 2003, scaricabile da www.cespi.it
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