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INCA
NotiziarioINCAonline
N. 2 / 2021
Profili di
contenzioso
nella tutela
dei diritti
previdenzialiN 2/2021 Notiziario INCA online
Periodico | Inca Cgil
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il Tribunale Civile di Roma - Sezione per la stampa
e l’informazione - al n. 176/2012 in data 11/6/2012
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CHIUSO IN REDAZIONE
GIUGNO 2021
EGREGIO ABBONATO, AI SENSI DEL D.LGS. N. 196/
2003 LA INFORMIAMO CHE I SUOI DATI SONO CON-
SERVATI NEL NOSTRO ARCHIVIO INFORMATICO E
SARANNO UTILIZZATI DALLA NOSTRA SOCIETÀ,
NONCHÉ DA ENTI E SOCIETÀ ESTERNE A ESSA COL-
LEGATE, SOLO PER L’INVIO DI MATERIALE AMMINI-
STRATIVO, COMMERCIALE E PROMOZIONALE DERI-
VANTE DALLA NOSTRA ATTIVITÀ.
LA INFORMIAMO INOLTRE CHE LEI HA IL DIRITTO DI
CONOSCERE, AGGIORNARE, CANCELLARE, RETTIFI-
CARE I SUOI DATI OD OPPORSI ALL’UTILIZZO DEGLI
STESSI, SE TRATTATI IN VIOLAZIONE DEL SUDDET-
TO DECRETO LEGISLATIVO.NotiziarioINCAonline Sommario z Introduzione 7 Vera Lamonica z Relazioni z Ancora sull’indebito pensionistico: un fenomeno che perdura 10 Rosa Maffei z La domanda di prestazione previdenziale nel labirinto digitale 20 Amos Andreoni 3 z Risarcimento del danno per errori dell’Inps 30 Esame delle fattispecie più ricorrenti e oneri di allegazione e prova gravanti sul pensionato/assicurato Barbara Iside Storace z Difficoltà nell’accesso al welfare per i cittadini stranieri 35 Giulia Crescini z Revoca della prestazione assistenziale 50 a seguito di revisione sanitaria Maria Afrodite Carotenuto
PROFILI DI CONTENZIOSO NELLA TUTELA DEI DIRITTI PREVIDENZIALI
Giacomo Manzù, Il nostro domani si chiama lavoro, 1977
Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
Introduzione
z Vera Lamonica*
operativo. La trattazione si concentra prin-
Q
uesta pubblicazione nasce dalla
scelta di ripercorrere gli sviluppi cipalmente sul quadro normativo e sui ri-
di tematiche al centro dell’attività ferimenti giurisprudenziali della questio-
di tutela offerta in questi anni dal Patrona- ne affrontata. Senza peraltro trascurare
to Inca Cgil nella sua costante attenzione al- accenni al ruolo svolto dal Patronato nel
la salvaguardia dei diritti previdenziali e al- contenzioso amministrativo e legale, ruolo
l’adeguamento della legislazione sociale che negli ultimi anni si è andato progressi-
secondo i principi costituzionali dell’ugua- vamente adattando ai mutevoli orienta- 7
glianza, della ragionevolezza e della ade- menti interpretativi dei giudici, segnati,
guatezza. spesso e in prevalenza, più dalle preoccu-
I contributi qui pubblicati, che non pre- pazioni per le sorti del bilancio pubblico
tendono di rivestire carattere di comple- che da una interpretazione in senso evolu-
tezza e di sistematicità, vennero predispo- tivo dei diritti dei pensionati e degli assi-
sti dagli avvocati del Collegio legale centrale curati.
per fornire una base di discussione nel- L’avv. Rosa Maffei affronta il tema degli in-
l’ambito del tradizionale Seminario nazio- debiti nei diversi ordinamenti giuridici del-
nale annuale con avvocati e coordinatori re- la sicurezza sociale, fenomeno che continua
gionali il cui svolgimento lo scorso anno a provocare comprensibile inquietudine e
venne impedito dagli eventi connessi alla diffuso disorientamento tra i pensionati
pandemia. destinatari. Seguono riflessioni e spunti
Abbiamo ritenuto comunque di darne con- sulla operatività di gestione nell’ambito
to con questo numero dedicato del Noti- della attività di patronato sottolineandosi la
ziario sì da poter rappresentare il punto di necessità, a fronte della difficile decifrabi-
partenza come primo inquadramento dei lità dei provvedimenti di indebito spesso
temi proposti in un approccio pratico e privi di adeguata motivazione, di sotto-
* Membro del Collegio di Presidenza Inca nazionale.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
porre la posizione dell’assistito ad un’ana- qualvolta le informazioni inesatte abbiano
lisi stringente per ricostruire gli elementi impedito la consapevolezza dell’interessato
costitutivi della prestazione e, ricavata la fuorviandone le scelte.
probabile genesi dell’indebito, su questo L’approfondimento tematico curato dal-
incardinare il contenzioso. l’avv. Giulia Crescini dà conto delle pratiche
L’avv. Amos Andreoni dedica un ampio ap- di esclusione degli stranieri in Italia attra-
profondimento sulla sorte da riservare alle verso gli ostacoli posti all’accesso a presta-
domande amministrative contenenti im- zioni essenziali, in particolare all’assegno di
precisioni ed errori materiali che per questo natalità e al bonus spesa, con i rimandi del-
vengono ritenute arbitrariamente inidonee le decisioni tra le alte corti nazionali e quel-
all’avvio del procedimento di liquidazione la eurounitaria. Tramite il rinvio a casi spe-
della prestazione domandata. Da tali ri- cifici si va ad individuare la natura degli
flessioni, evidenziata l’inaccettabilità di un ostacoli al godimento di diritti ed interessi
siffatto atteggiamento formalistico, si for- garantiti dall’ordinamento, posti tanto dal
niscono solidi elementi giuridici di conte- legislatore tramite una normativa spesso di-
stazione ove l’errore sia pienamente rico- chiarata come discriminatoria nei confron-
noscibile dall’Ente ricevente stante un suo ti degli stranieri, quanto dall’applicazione il-
8 obbligo istituzionale di acquisire ulteriori legittima della normativa nazionale ed
elementi per pervenire ad una definizione internazionale. Nel testo sono quindi indi-
INTRODUZIONE
della posizione fondata sulla sostanza del viduati alcuni percorsi di contenzioso che
diritto vantato in luogo di una trattazione possono essere presentati a livello naziona-
circoscritta al dato formale e in un approc- le ed internazionale per la condanna e la ri-
cio di tipo burocratico-amministrativo. mozione di prassi ed interventi legislativi.
Per contro, in una prospettiva quasi specu- Ed infine la questione delle revoche delle
lare incentrata sugli errori commessi dal- prestazioni assistenziali a seguito di revi-
l’ente nel comunicare la posizione contri- sione sanitaria con esito negativo, rico-
butiva al lavoratore, l’avv. Barbara Storace struita con minuziosa attenzione dall’avv.
si occupa della responsabilità risarcitoria Maria Afrodite Carotenuto, che si è soffer-
addebitabile all’Inps per mancata eroga- mata sul concetto di «revoca», sulla possi-
zione del trattamento pensionistico in con- bilità della diretta ricorribilità del provve-
seguenza, appunto, dell’erronea comuni- dimento in esame e sulla perdita dei ratei di
cazione della posizione contributiva. In prestazione maturati nell’intervallo tra la re-
particolare l’autrice segnala l’allentamento voca e l’eventuale ripristino della presta-
dei rigidi criteri formali utilizzati dalla giu- zione, con un contributo attualizzato in
risprudenza di legittimità originariamente riferimento alle ultime sentenze di legitti-
concentrati sulla natura certificativa o me- mità ed alle posizioni prese dall’Inps.
no del prospetto contributivo per appro- Un’iniziativa editoriale, dunque, di indub-
dare alla conferma di responsabilità ogni bia utilità, che affianca l’impegno costan-Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
temente garantito dall’Area centrale di la- che emergono nel quadro normativo e giu-
voro sulla previdenza per dotare le sedi ter- risprudenziale nell’interesse degli assicura-
ritoriali del patronato di tutte le informa- ti e dei pensionati da loro rappresentati ed
zioni utili a valorizzare gli indirizzi evolutivi assistiti.
9
VERA LAMONICAProfili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
Ancora sull’indebito pensionistico:
un fenomeno che perdura
z Rosa Maffei*
t 1. Attualità del tema golano gli effetti del riesame da parte degli
Istituti previdenziali con effetti di modifica
L’insieme dei problemi relativi agli indebi- o di annullamento dei provvedimenti affet-
ti pensionistici e alle richieste degli enti per ti da errore.
ottenere dai pensionati la restituzione delle
somme erroneamente erogate continua a
presentare aspetti significativi contribuendo t 2. Somme non dovute sulle
10 così ad alimentare uno stato di diffuso di- pensioni del settore privato
sorientamento e di comprensibile inquie-
RELAZIONI
tudine tra pensionati destinatari. Perdura Sul versante delle pensioni del settore priva-
quindi un contenzioso che nella prassi giu- to, l’aumento a partire dagli anni novanta
diziaria, soprattutto nel settore delle pensioni delle condizioni di accesso alle prestazioni e
private ed assistenziali, mette alla prova il in particolare l’introduzione dei requisiti
grado di resistenza delle normative impron- reddituali costituirono fattori di moltiplica-
tate ad un modello di «favor» nei confronti zione dei provvedimenti contenenti richie-
dei pensionati. La persistenza, ancora nu- ste di restituzione. Gli errori, generalmente,
merosa, di eventi-indebito conferisce dun- erano riconducibili alle sofferenze operative
que attualità ad una ricognizione sul tema, degli apparati amministrativi degli enti, ini-
ricognizione da effettuare con uno sguardo donei ad accompagnare le norme di condi-
allargato ai tre diversi fronti della legislazio- zionamento dei diritti ad un corretto e tem-
ne di sicurezza sociale – prestazioni pensio- pestivo sistema di rilevazione e di controllo
nistiche private, pubbliche ed assistenziali – dei dati. Da lì prese avvio una marcata tur-
in ragione della frammentarietà del quadro bolenza nel contenzioso giudiziario, anche di
normativo di riferimento e, soprattutto, in costituzionalità, da cui derivarono indirizzi
ragione della diversità delle discipline che re- interpretativi fortemente radicati sul princi-
* Collegio legale di Inca nazionale.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
pio di favore del pensionato e sulla scorta di per arginare l’imponenza del fenomeno – in-
un «sottosistema» nel regime dell’indebito terpretò l’art. 52 prescrivendo che quando
pensionistico derogatorio rispetto al princi- l’indebita erogazione dipende dalla «omessa
pio civilistico. E tuttavia, la problematicità o incompleta segnalazione» di atti che il
della materia, in quel decennio ancora di- pensionato ha l’onere di comunicare all’Inps,
sciplinata da una norma risalente agli albo- quest’ultimo – venendo meno il presuppo-
ri del sistema della previdenza sociale in Ita- sto dell’errore al medesimo imputabile –
lia1, impose l’innovazione della disciplina può procedere al recupero dell’indebito.
attraverso l’introduzione del famoso art. 52 L’omissione, dunque, è sostanzialmente
della l. n. 88 del 1989 che ravvisava nel do- equiparata al dolo, elemento che esclude in
lo del pensionato l’unico elemento ostativo radice la ripetibilità delle somme. Viceversa,
alla ripetizione dell’indebito. Ebbene, pro- laddove sia l’Inps ad omettere di valutare i
prio l’ampiezza dell’enunciato normativo dati di cui già disponga, si configura un er-
indusse il legislatore, a distanza di un paio di rore imputabile direttamente all’Ente, che
anni, a ridurre la portata della «sanatoria» e non potrà pretendere, per ciò solo, la resti-
ad aggiungere, attraverso l’art. 13 della l. n. tuzione del non dovuto3. E tuttavia anche
412 del 1991, condizioni limitative alla pri- l’applicazione della norma di interpretazio-
ma norma ove la prestazione fosse vincola- ne autentica provocò il formarsi di una fit- 11
ta al reddito. Per un verso, dunque, venne re- ta e continua produzione giurisprudenziale
ROSA MAFFEI
sa esplicita la necessità di un ruolo attivo del incentrata sui profili sostanziali e processua-
pensionato nel segnalare i fatti incidenti sul li dai quali si ricavano principi di diritto
diritto non conosciuti dall’ente e, dall’altro, che oggi possono definirsi ormai consolida-
venne sancito l’obbligo dell’ente a procede- ti. Per vero, nonostante un approdo giuri-
re annualmente alle verifiche reddituali con- sprudenziale pressoché omogeneo, il trava-
tenendo entro l’anno l’azione di recupero. La glio applicativo nelle aule giudiziarie
disciplina recata dalla l. n. 412 del 1991 – continua, dovendo detti principi di diritto
nella sostanza rimasta immutata anche a se- nutrirsi degli elementi fattuali dei singoli
guito delle modifiche normative introdotte casi e delle specificità modali e temporali del-
dalla l. n. 662 del 20062 che in via transito- la condotta dei soggetti privati, e istituzionali
ria ed eccezionale si erano rese necessarie della vicenda.
1 Dall’art. 80 del r.d. n. 1422 del 1924 in base al quale: «le assegnazioni di pensione si considerano definitive quan-
do, entro un anno dall’avviso datone all’interessato, non siano state respinte dalla cassa nazionale; in tal caso le suc-
cessive rettifiche di eventuali errori, che non siano dovuti a dolo dell’interessato, non hanno effetto sui pagamenti già
effettuati».
2 Recante norme transitorie ed eccezionali sostitutive in toto del regime permanente dell’indebito in base alle
quali la restituibilità dell’indebito veniva condizionata a sua volta al superamento o meno di un reddito-spia da
cui si ricavava presuntivamente la capacità restitutoria del soggetto.
3 Trib. Milano 9.11.2009 n. 4298 considera noto all’Istituto il reddito da lavoro non comunicato dall’assicu-
rato ma assoggettato a contribuzione e risultante dall’estratto.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
2.1 Comunicazione del reddito, no molteplici e contraddittorie; spesso si ac-
modalità ed entità, individuazione cavallano e per lo stesso periodo vengono
dell’annualità rilevante emesse comunicazioni di debito e di credi-
Il principio in base al quale la ripetibilità del- to in un intrico indecifrabile di dati. Si dà il
le somme indebitamente corrisposte cessa caso che solo in sede giudiziaria sia possibi-
laddove l’ente previdenziale abbia conti- le mettere a fuoco gli aspetti temporali e
nuato il pagamento della prestazione pur motivazionali del debito6. Eppure, l’atten-
avendo la disponibilità delle informazioni zione degli Organi centrali dell’Inps a pro-
necessarie per la riduzione o la revoca delle muovere forme esaustive e trasparenti di re-
prestazioni non dovute4 ancora governa il dazione e comunicazione delle note di
corso della giurisprudenza in materia di in- debito è stata, formalmente, netta e forte.
debiti pensionistici5. Pur fervidamente raccomandato7, l’impe-
Eppure la casistica giudiziaria – rilevata em- gno ad emettere comunicazioni di debito
piricamente senza disporre di stime di fon- circostanziate ed esaurienti è rimasto lettera
te ufficiale – evidenzia che il fronte di mag- vuota e non è diventato prassi comune da
giori difficoltà e conflitti è rappresentato parte della generalità delle sedi territoriali
sotto diversi profili proprio dal governo del- dell’Istituto.
12 la compatibilità delle prestazioni collegate al
reddito. Il tutto, in un quadro di richieste di 2.2. Indecifrabilità delle comunicazioni
RELAZIONI
restituzione rivolte dall’Ente in modo crip- L’individuazione del periodo di riferimento,
tico e lacunoso sì da esserne difficile la com- la definizione dell’ambito annuale consenti-
prensione. Spesso le note di indebito indi- to all’ente per l’esercizio del potere restitu-
rizzate al pensionato/assicurato sono redatte, torio, la misura del reddito rilevante, le mo-
se va bene, in forma estremamente sintetica dalità di prova nella fase amministrativa e
senza informazioni adeguate anche conside- giudiziaria sono i punti nodali sui quali l’at-
rando il tecnicismo dei contenuti e l’oscuri- tività interpretativa si è maggiormente eser-
tà labirintica delle parole della burocrazia. citata alla ricerca, in particolare, dell’anno ri-
Non è raro che le richieste di restituzione sia- levante per il diritto alla prestazione. Per
4 Corte Cost. 24.05.1996 n. 166.
5 In piena consonanza si è espressa la Corte di Cassazione, che ha avuto modo di precisare, sempre sul tema,
che ciò che rileva ai fini della ripetibilità delle maggiori somme percepite a titolo di pensione «non è la natura
dell’errore, ma la sua fonte: se provocato dall’assicurato o proprio dell’ente» (Cass., sez. lavoro, sent. n. 25309 del
2009).
6 Si veda emblematicamente l’esposizione dei fatti vagliati da Trib. Roma, Est. Luna, 4.2.2020 rg 34647 \2019
in De Jure - Banca dati editoriali GFL.
7 Si veda l’art. 2 «Regolamento recante i criteri, i termini e le modalità di gestione del recupero dei crediti Inps de-
rivanti da indebiti pensionistici e da trattamenti di fine servizio/fine rapporto nelle fasi antecedenti l’iscrizione a ruo-
lo» approvato con Determinazione presidenziale n. 123 del 26 luglio 2017 il cui contenuto al riguardo è stato
ribadito dalla successiva circolare n. 47 del 16.3.2018.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
vero, fin da epoca risalente tale aspetto ave- stema dei semestri attraverso il riferimento al
va provocato dubbi e fraintendimenti nella reddito dell’anno precedente. L’innovazione
prassi amministrativa divenendo occasione normativa prevede che per la liquidazione o
di contrasti in sede giudiziaria. Venivano la ricostituzione delle prestazioni previden-
coltivate, sul punto, tesi interpretative di- ziali e assistenziali collegate al reddito va
scordanti legate anche alle diversità struttu- preso in considerazione il reddito dell’anno
rali di rilevazione dei redditi nei settori del- solare precedente, mentre in sede di prima li-
l’assistenza e della previdenza con la quidazione vale il reddito presuntivo del-
prospettazione di lambiccate distinzioni in l’anno in corso. In estrema sintesi, rileva il
funzione delle convenienze della singola fat- reddito dell’anno precedente a meno che si
tispecie. Si ipotizzò, ad esempio, una di- tratti di prestazioni assistenziali per cui as-
stinzione di rilevanza tra redditi per presta- sume rilievo il reddito percepito nello stes-
zioni, per i quali il reddito di riferimento so anno. Ma le eccezioni e i distinguo ag-
sarebbe stato quello dell’anno in corso, e giunti alla disposizione, come si vedrà,
redditi diversi, per i quali doveva valere in hanno finito per offuscare i contorni della re-
ipotesi la regola generale del reddito del- gola facendo schermo all’immediatezza nel-
l’anno precedente8. la percezione delle prescrizioni per il comu-
A partire dal 2015 fu introdotto un princi- ne cittadino. 13
pio generale che avrebbe dovuto funziona- Ed ancora, con quali modalità i redditi van-
ROSA MAFFEI
re come guida unica sia per le prestazioni no rilevati? Il sistema ha subìto – come si è
previdenziali sia per quelle assistenziali. La detto – radicali mutamenti nel corso degli
nuova normativa dunque fece piazza pulita ultimi anni sull’onda di dichiarate scelte di
delle incongruenze di quella precedente eli- semplificazione e di snellimento delle pro-
minando, per cominciare, il farraginoso si- cedure9. Fino al 2015 la notifica dei reddi-
8 Cass. civ., sez. lav., 01.03.2017 n.5271.
9 Art. 35 comma 8 d.l. n. 207 del 2008 conv. in l. n.14 del 2009 i cui commi 11, 12 e 13 sono stati abrogati
dal d.l. n. 78 del 2009 art. 15 conv. in l. n. 102 del 2009; la materia è stata ancora parzialmente modificata dal
d.l. n. 78 del 2010 art. 13 comma 6 conv. in l. n. 122 del 2010 che così recita «6. All’articolo 35, del decreto-
legge 30 dicembre 2008, n. 207 convertito dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14 sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 8 sono soppresse le parole “il 1° luglio di ciascun anno ed ha valore per la corresponsione del relativo trat-
tamento fino al 30 giugno dell’anno successivo”.
b) al comma 8 è aggiunto il seguente periodo: “Per le prestazioni collegate al reddito rilevano i redditi conseguiti
nello stesso anno per prestazioni per le quali sussiste l’obbligo di comunicazione al Casellario centrale dei pensio-
nati di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 31 dicembre 1971, n. 1388, e successive modificazioni e
integrazioni” (1).
c) dopo il comma 10 aggiungere i seguenti: “10 bis. Ai fini della razionalizzazione degli adempimenti di cui all’ar-
ticolo 13 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, i titolari di prestazioni collegate al reddito, di cui al precedente com-
ma 8, che non comunicano integralmente all’Amministrazione finanziaria la situazione reddituale incidente sulle
prestazioni in godimento, sono tenuti ad effettuare la comunicazione dei dati reddituali agli Enti previdenziali che
erogano la prestazione. In caso di mancata comunicazione nei tempi e nelle modalita’ stabilite dagli Enti stessi, si pro-Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
ti veniva assolta dal pensionato attraverso la modello Unico mentre sono tenuti ad ef-
restituzione del modello cartaceo che l’Inps fettuare la comunicazione tramite la di-
gli indirizzava personalmente e annual- chiarazione Red coloro che possiedono red-
mente nell’ambito delle cosiddette campa- diti influenti sulle prestazioni ma non sono
gne Red. comunicati all’Amministrazione finanziaria
Il nuovo sistema pur introdotto con inten- in sede di dichiarazione dei redditi (esem-
ti semplificatori si è intrecciato con l’intri- pio redditi assoggettati ad imposta sostitu-
cata normativa in materia fiscale e tributa- tiva), ovvero i redditi che vanno dichiarati
ria finendo per offuscarsi e per perdere i all’Inps in modo difforme da quanto effet-
caratteri di immediata percepibilità. tuato ai fini fiscali10. Ed ancora, il model-
Originariamente era l’Ente a dover dare lo Red va prodotto anche da coloro che
impulso alle verifiche attraverso l’invio dei non hanno presentato la dichiarazione dei
modelli a cui doveva seguire la restituzio- redditi al Fisco perché titolari solo di un
ne a cura del pensionato con la successiva reddito da pensione e da abitazione prin-
trattazione amministrativa dei dati comu- cipale. Ed infine vige l’obbligo di dichiara-
nicati. zione anche per coloro la cui situazione
L’innovazione ha attribuito al pensionato reddituale è variata rispetto a quella di-
14 un ruolo attivo nel fornire all’Istituto le chiarata l’anno precedente, ancorché non
informazioni sui redditi posseduti e nel ga- possiedano più altri redditi oltre quelli da
RELAZIONI
rantire il controllo di regolarità degli im- pensione e cioè tutte le prestazioni cono-
porti pagati. Con eccezioni, però, perché sciute dall’Istituto in quanto presenti nel
non tutti i pensionati sono tenuti a indi- Casellario centrale dei pensionati. Insom-
rizzare all’ente la dichiarazione per essere ma, un vero e proprio ginepraio che rende
molti di loro dispensati dal farlo. ardua un’attiva e autonoma collaborazione
Gli esonerati dall’obbligo di comunicazio- da parte del cittadino/pensionato alla tra-
ne all’ente sono i soggetti titolari dei soli smissione dei propri redditi all’istituto se
redditi inclusi nella dichiarazione all’Am- non attraverso l’intermediazione specializ-
ministrazione finanziaria tramite il 730 o il zata degli esperti e dei Caf.
cede alla sospensione delle prestazioni collegate al reddito nel corso dell’anno successivo a quello in cui la dichiarazio-
ne dei redditi avrebbe dovuto essere resa. Qualora entro 60 giorni dalla sospensione non sia pervenuta la suddetta co-
municazione, si procede alla revoca in via definitiva delle prestazioni collegate al reddito e al recupero di tutte le som-
me erogate a tale titolo nel corso dell’anno in cui la dichiarazione dei redditi avrebbe dovuto essere resa. Nel caso in
cui la comunicazione dei redditi sia presentata entro il suddetto termine di 60 giorni, gli Enti procedono al ripristi-
no della prestazione sospesa dal mese successivo alla comunicazione, previo accertamento del relativo diritto anche per
l’anno in corso (A)”».
10 Ad esempio, nel caso di percezione di redditi da collaborazione coordinata e continuativa, indennità di fun-
zione o gettoni di presenza per partecipazione a consigli e commissioni; le pensioni estere; rendite estere; red-
dito da lavoro autonomo, anche occasionale. V. sul punto la Circolare Inps 195/2015 che fornisce un quadro
dettagliato delle prestazioni e dei redditi soggetti a verifica.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
2.3. Persistenza dell’obbligo dell’Inps paiono proprio essere stati raccolti ed agi-
di verifica annuale ti nella prassi degli uffici territoriali. Il tut-
Riprendendo quanto sopra accennato, le to, in una diffusa indifferenza al problema
note di restituzione notificate dagli uffici in sede giudiziaria limitandosi, la giuri-
dell’Inps, nella esperienza rilevata nel tem- sprudenza di legittimità, a valutare poche,
po, appaiono sprovviste di dati chiari e ed «estreme», fattispecie in cui le trattenu-
comprensibili con l’effetto di sommare al- te coattive erano state avviate senza nean-
la – eventuale- patologia dell’atto del pri- che la parvenza di un provvedimento di in-
vato anche quella della risposta provvedi- debito12.
mentale dell’ente. Spesso le comunicazioni È assodato che le modifiche normative in-
con le quali l’Istituto notifica l’indebito tervenute in tema di rilevazione dei reddi-
con la richiesta di restituzione delle somme, ti abbiano mantenuto inalterato l’obbligo
al di là della generica e vaga causale incen- dell’Inps di effettuare la verifica annual-
trata su «motivi reddituali» non pongono i mente secondo quanto disposto dall’art.
pensionati in condizione di verificare, se e 13 della legge n. 412 del 1991. Lo ha ben
come, si è formato l’indebito sì da poter chiarito la Corte di Cassazione respingen-
controllare la legittimità della pretesa di re- do la tesi dell’Inps che ricavava dalle novi-
stituzione. tà normative intervenute una sua implici- 15
Le note che ricevono i pensionati sono ta abrogazione13. Rimane ancora aperto il
ROSA MAFFEI
spesso equiparabili a dei veri e propri enig- problema dello snodo temporale dell’azio-
mi: i dati si accavallano tra loro in modo ne di recupero da innestarsi nel contesto
contraddittorio estendendosi cumulativa- fattuale delle singole vicende. Se l’indebito
mente a redditi relativi a più annualità11. è costituito da una prestazione non spet-
Così redatte esse impediscono ai destinatari tante a causa di un reddito o di una pre-
di conoscere i criteri sottesi ai provvedi- stazione nota all’Istituto per essere a suo
menti ricevuti per poterli sottoporre ad un stesso carico, il termine annuale prende av-
adeguato vaglio anche considerando l’enor- vio dal momento della liquidazione della
mità, in genere, delle somme pretese. E prestazione non dovuta. Oppure, l’anno
dunque, gli inviti alla trasparenza prove- coincide con l’arco di tempo intercorrente
nienti dagli Organi centrali dell’Inps non tra la comunicazione diretta del reddito –
11 In spregio al messaggio dello stesso Inps n. 5178 del 5 agosto 2015.
12 Si veda Cass. n. 198/2011, che ha rigettato il ricorso dell’Inps proprio sulla base della incomprensibilità del-
le ragioni poste alla base dell’azione di recupero. Nella specie la sentenza impugnata ha accertato che del tutto
incomprensibili erano le ragioni della pretesa restitutoria, non emergendo dalla richiesta dell’Inps indicazioni
adeguate a porre in grado la pensionata di verificare se si trattasse di un trattamento attribuito sine titulo ovve-
ro di una erogazione conseguente a un calcolo errato da parte dell’ente, stante, al riguardo, la mancanza di da-
ti e parametri contabili chiari e inequivoci.
13 Cass. civ., sez. VI, 26.7.2017 n. 18551.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
definitivo, non valendo quello parziale14 – le all’opposto che per «acquisizione» vada in-
da parte dell’interessato e il 31 dicembre teso l’ingresso nel sistema fiscale della di-
dell’anno successivo15. chiarazione del cittadino appena questa vie-
Più problematica pare l’individuazione del ne effettuata. Non certo potrebbe valere la
termine annuale allorquando i redditi del data in cui l’accesso viene operato dall’uffi-
pensionato sono dichiarati al Fisco e dunque cio Inps ovvero quella in cui negli interna
sono conosciuti dall’Istituto «indirettamen- corporis dell’Amministrazione si dà corso al-
te», per usare la terminologia della Circola- la verifica. Significherebbe, con ciò, relega-
re Inps n. 47/2018. re il cittadino/pensionato in un limbo inde-
Per vero è questa la condizione numerica- finito, rendendogli impossibile acquisire la
mente più diffusa giacché, come si è visto, a certezza della regolarità della propria posi-
partire dai redditi del 2014 le comunicazio- zione pensionistica escludendolo dalla sfera
ni a cura dei cittadini si sono drasticamente di conoscibilità dei tempi di trattazione del-
ridotte essendo sufficiente la dichiarazione la posizione che lo riguarda.
dei propri dati reddituali attraverso il mo- Dunque, la data di inserimento nell’archi-
dello 730 o Unico o, in caso di assenza di vio finanziario attraverso la ricezione della
reddito oltre quello da pensione, bastando la dichiarazione corrisponde al momento in
16 mera inclusione della prestazione nel Casel- cui i dati vengono posti a disposizione del-
lario centrale. l’Istituto previdenziale per il decorso del
RELAZIONI
L’espressione usata nella Circolare citata, in termine annuale. Una lettura obbligata per-
verità, non contribuisce a precisare il signi- ché in piena consonanza con il processo di
ficato e le conseguenze applicative della di- immedesimazione degli Enti previdenziali
sposizione. Anzi, afferma l’Inps che quando con l’Amministrazione finanziaria innesca-
è l’Amministrazione finanziaria o un’Am- to dalle novità nei procedimenti ammini-
ministrazione pubblica a detenere le infor- strativi e dallo sviluppo della telematizza-
mazioni, o comunque quando queste in- zione. D’altro canto attenendosi al dato
formazioni sono disponibili nel Casellario testuale, si osserva che l’art. 13 del d.l. n. 78
centrale delle pensioni, il dies a quo del ter- del 2010, nell’istituire il Casellario dell’as-
mine annuale sarebbe il giorno in cui «è sta- sistenza per ivi inglobare tutti i dati pen-
ta acquisita l’informazione». Formula vaga sionistici delle prestazioni, usa il termine
che parrebbe avvalorare il fatto che le vicen- «condivisione» per significare l’unicità degli
de amministrative dell’Ufficio finanziario e strumenti di raccolta e di gestione a dispo-
quelle, parallele, dell’Inps siano tra loro dis- sizione di tutte le Amministrazioni dello
sociate e non sovrapponibili. È indiscutibi- Stato.
14 Cass. civ., sez. lav., 24.02.2012 n. 953.
15 La Suprema Corte con sentenza n. 3802 depositata 8.2.2019 interpretando la norma recata dall’art.13 com-
ma 2 ha indicato il termine per la verifica nell’anno civile successivo a quello di comunicazione dei dati.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
t 3. Le pensioni provvisorie tutela rafforzata del pensionato debitore.
nel settore pubblico Infatti, accantonato il dirompente princi-
pio inizialmente accolto in base al quale la
Nel settore pubblico è stata la distinzione legittimità del recupero, in assenza di dolo,
tra fase della liquidazione provvisoria e dovesse ritenersi condizionata al supera-
quella di liquidazione definitiva ad ali- mento dei termini procedimentali previsti
mentare principalmente il vastissimo feno- dalla l. n. 241 del 1990, l’interpretazione
meno degli indebiti pensionistici sottopo- dei giudici contabili si è incentrata sul prin-
sti a vaglio della giurisprudenza contabile. cipio del «legittimo affidamento» quale
A fronte delle pretese di restituzione di principio fondante dell’ordinamento eu-
somme, spesso da capogiro, per essere sta- ropeo comune a tutti gli Stati membri, ivi
ta la pensione provvisoria calcolata in ec- compreso quello italiano16. Orbene, detto
cesso, è stato portato all’esame della Corte principio rinvigorito dalla giurisprudenza
dei Conti dalla difesa dell’Ente il contenu- di legittimità e della Corte dei Conti com-
to precettivo dell’art. 206 del d.p.r. n. 1092 porta che ove ricorrano indici di straordi-
che testualmente limita la irripetibilità del- nario e peculiare rilievo, sintomatici di
le somme corrisposte in eccesso a seguito di comportamenti abnormi da parte della
provvedimenti definitivi. Nei casi in que- Amministrazione pubblica nella ritardata 17
stione l’eccedenza afferiva a provvedimen- determinazione del trattamento definiti-
ROSA MAFFEI
ti provvisori protratti in modo abnorme vo, deve ritenersi consolidato un affida-
per via dei macroscopici ritardi di liquida- mento nel percettore che rende ingiustifi-
zione delle pensioni definitive finendo per cata la restituzione con declaratoria di
ingenerare nel pensionato la convinzione irripetibilità delle somme percepite in ec-
che la somma percepita in eccesso fosse cesso.
quella dovuta. L’imponenza del contenzio-
so ha dato il via ad una fitta elaborazione
interpretativa che ha travalicato la rigidità t 4. Indebiti su prestazioni
letterale dell’art. 206 cit.: la giurispruden- assistenziali
za delle sezioni giurisdizionali regionali,
delle sezioni in sede di Appello e poi delle Ed infine, gli indebiti percepiti su presta-
stesse sezioni riunite della Corte dei Con- zioni di invalidità civile. Essi rimangono
ti ha definitivamente messo a punto una estranei alla disciplina riguardante gli inde-
16 In proposito v. sentenza delle SS.RR. n. 2 del 2.7.2012 (2/2012/QM) ricordano le sezioni riunite, l’orien-
tamento della Corte di Cassazione (sentenza n. 9924/2009) nonché quello della stessa Corte dei Conti (sez. re-
gionale Regione Puglia 4/12/2008 n. 942), che hanno affermato che: «il principio della tutela del legittimo affi-
damento è immanente in tutti i rapporti di diritto pubblico ed assolve ad una funzione di integrazione della disciplina
legislativa, o comunque, un preciso vincolo ermeneutico per l’interprete».Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
biti su pensioni del settore privato recata pensionato in buona fede proprio in osse-
dall’art. 13 della l. n. 412 del 1991, né la quio al principio di affidamento ha diritto
differente disciplina di per sé può essere ri- a non restituire le somme indebite percepi-
tenuta sospetta di incostituzionalità ove non te in epoca anteriore all’accertamento del-
venga in evidenza la violazione dell’art. 38 l’indebito da parte dell’ente19.
Cost.17. La mancanza di una regola genera-
le di irripetibilità in particolare regolante il
superamento della soglia di reddito non au- t 5. Uno spunto, per finire
torizza a ritenere che debba valere il princi-
pio della piena ripetibilità previsto dall’art. Per finire uno spunto sulla operatività e sul-
2033 del codice civile. Le tesi sostenute in la gestione degli indebiti nell’ambito del-
giudizio dall’Istituto tendono a colmare il l’attività di patronato.
vuoto normativo sul punto attraverso una La frequente, e inaccettabile, incomprensi-
interpretazione «a contrario» che parte dal- bilità dei provvedimenti di indebito privi di
la limitata vigenza temporale delle uniche adeguata motivazione e di chiari dati conta-
disposizioni esistenti18, circoscritte ai soli ca- bili rende spesso ardua l’azione di tutela per
si antecedenti al 2.10.2003; sicché – si so- opporsi alla integrale o parziale restituzione
18 stiene – per il periodo successivo va ritenu- delle somme pretese da cui deriva una de-
ta operante la disposizione codicistica. curtazione drastica e di lungo periodo del
RELAZIONI
All’opposto, anche per il caso di carenza trattamento pensionistico in atto. Non ba-
sopraggiunta del requisito reddituale deve sta dedurre genericamente l’irripetibilità del-
attingersi alle disposizioni espresse previste le somme indebite secondo una prassi in-
per le altre fattispecie, e cioè quelle in cui valsa fin dall’epoca della vigenza dell’art. 52
l’indebito dipenda da carenza sopraggiunta prima maniera, il cui solo richiamo bastava
del requisito sanitario o del requisito, ora a voltare pagina sull’indebito. Il provvedi-
inattuale, dell’incollocamento. È la Corte di mento ora va sottoposto a un’analisi strin-
Cassazione ad approdare a questa conclu- gente e dettagliata e va decifrato partendo
sione con una sentenza che estende al caso dagli elementi costitutivi dell’originario di-
di indebito assistenziale per il venire meno ritto alla prestazione su cui esso si innesta.
dei requisiti reddituali quanto è stabilito Vanno ricostruiti gli elementi genetici della
per il caso di indebito dovuto al venir me- prestazione per poter apprezzare, scorpo-
no delle altre condizioni per il diritto. Il randoli anno per anno, i periodi, i redditi ri-
17 Corte Cost. ord. n. 264/2004 afferma che il disallineamento della disciplina deve essere rimediato solo dal
legislatore.
18 L. n. 412 del 1991, art. 13; l. n. 118 del 1971, art. 12; d.l. n. 269 del 2003, art. 42, comma 5, conv. in l. n.
326 del 2003.
19 Cass. n. 28771 del 2018; in conformità si è pronunciata Corte App. Milano sentenza 12.2.2019 n. 38, in
De Jure – Banche Dati GFL.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
levanti – depurati cioè dagli oneri deducibi- sulla rivendicazione di un trattamento mi-
li20 –, la data di conoscenza o di conoscibi- nimo non circostanziato e trattato impro-
lità da parte dell’Istituto dei dati ostativi, la priamente come un indebito ha provocato
compatibilità e le soglie di legge. Un’analisi un fraintendimento sui criteri di ripartizio-
indispensabile per essere in grado di con- ne dell’onere della prova che si perpetua an-
cludere, o per l’inesistenza, parziale o totale cora e a cui l’Inps ancora attinge nel costi-
del debito, o per la sua irripetibilità. Dunque tuirsi, lamentando il mancato assolvimento
il discrimine va operato fin dall’origine del- dell’onere anche quando la domanda del
la trattazione per poter sottoporre al giudi- pensionato tende ad ottenere l’esonero dal-
ce l’essenza della materia controversa for- la restituzione delle somme non dovute ma
nendo gli elementi essenziali per chiarire se irripetibili. Superfluo dire che il genericismo,
il giudizio verte sulla irripetibilità delle som- la mancanza di precisione e di concretezza
me corrisposte in eccesso e dunque sulla il- nel ricostruire i fatti e nell’individuare le
legittimità del recupero oppure se esso ri- norme di riferimento favoriscono frainten-
guarda la spettanza delle più elevate somme dimenti ed abbagli nelle aule giudiziarie con
liquidate dall’Inps nel calcolo originario del- inevitabile indebolimento dell’azione di tu-
l’importo pensionistico. La mancata chia- tela dei diritti dei pensionati.
rezza di impostazione, in un datato giudizio 19
approdato alle sezione della Cassazione21 27 luglio 2020
ROSA MAFFEI
20 Cass. 12 marzo 2018 n. 5962 ha ribadito l’orientamento in base al quale ai fini dell’acquisizione del diritto
alla provvidenza di invalidità civile il requisito reddituale va determinato facendo riferimento al reddito impo-
nibile individuale al netto degli oneri deducibili.
21 Cass. S.U. n. 18046/10.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
La domanda di prestazione previdenziale
nel labirinto digitale
z Amos Andreoni*
t 1. Premessa manda nuova che non viene ritenuta inte-
grativa della vecchia con l’effetto di far per-
Nelle cronache di vita accade non di rado dere una moltitudine di ratei di prestazione.
che una domanda di prestazione, per lo più Queste evenienze sono state moltiplicate
veicolata in formato elettronico tramite pa- dalla comunicazione on-line, prescritta dal-
tronato, venga respinta perché identificata in la convenzione Inps/Patronati; comunica-
una casella sbagliata laddove invece la do- zione che rende più facile incorrere in erro-
20 cumentazione allegata consentiva la corret- ri elettronici.
ta identificazione della domanda. A fronte di queste situazioni si pone il pro-
RELAZIONI
Talvolta gli allegati non consentivano im- blema di come rimediare alle possibili per-
mediatamente l’identificazione della do- dite di prestazioni previdenziali.
manda corretta ma l’Ente previdenziale era Per inquadrare e risolvere il tema occorre
comunque in grado di reinquadrare la do- procedere per gradi dando risposta alle se-
manda nei suoi termini esatti per documen- guenti questioni: quale ruolo attribuire alla
tazione in possesso proprio o di altra P.A. domanda di prestazione; quale rapporto sus-
È poi accaduto che una domanda origina- siste tra domanda di prestazione e procedi-
riamente corretta dovesse essere riformulata mento amministrativo; quale rapporto sus-
alla luce di una norma sopravvenuta o di una siste tra procedimento amministrativo e
sentenza della Corte Costituzionale dotata di successivo processo giudiziale.
effetti retroattivi.
In tutti questi casi la domanda per lo più
non viene ritenuta idonea ad attivare il pro- t 2. Il ruolo della domanda
cedimento di liquidazione; trascorrono inu-
tilmente mesi e talvolta anni prima che l’as- Con la disposizione contenuta nell’art. 6
sicurato venga reso edotto della lacuna da della l. n. 155/1981, secondo la quale la
colmare; lacuna poi rimediata con una do- pensione di vecchiaia decorre dal primo
* Collegio legale di Inca nazionale.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
giorno del mese successivo a quello nel qua- sa si pone nella dinamica del rapporto pre-
le l’assicurato ha compiuto l’età pensionabi- videnziale come condicio iuris dell’adempi-
le, possiamo considerare definitivamente su- mento dell’obbligo da parte dell’ente di ero-
perata quella concezione dottrinale per cui la gare la prestazione.
domanda del pensionando, pur configurata Da tale affermazione di principio discendo-
come onere imposto dalla legge per potere no due corollari.
esigere il pagamento del debito previden- In particolare, per quanto riguarda la mani-
ziale, non sarebbe stata da sola sufficiente a festazione di volontà con cui si specifica il ti-
realizzare l’effettività della pretesa del godi- po di pensione ritenuto idoneo al soddisfa-
mento della pensione, posto che il diritto cimento dello stato di bisogno, ove
soggettivo a tale godimento sarebbe sorto dall’esame della posizione assicurativa l’en-
esclusivamente in virtù di un atto di am- te rilevi il verificarsi dello stato di bisogno in
missione dell’ente di previdenza sociale, relazione ad una fattispecie diversa da quel-
avente così efficacia costitutiva. la annunciata, la domanda non può essere
Ribadito che il diritto alla pensione sorge respinta in quanto l’onere deve ritenersi sod-
nell’istante in cui si perfezionano nella sfe- disfatto anche per questa diversa fattispecie.
ra giuridica del soggetto protetto tutti i re- Se il diritto alla prestazione è contenuto nel-
quisiti previsti dalla singola fattispecie pen- la posizione assicurativa, nel senso, cioè, che 21
sionistica, solo l’esigibilità del contenuto di si trova in essa già perfezionato, perde ogni
AMOS ANDREONI
tale diritto resta subordinata ad un compor- rilievo la qualificazione del titolo in base al
tamento del titolare di esso, finalizzato a quale la pensione viene erogata, avendo que-
soddisfare l’interesse ad ottenere l’adempi- st’ultima comunque un identico contenuto
mento del debito pensionistico1. economico ed una identica funzione giuri-
Avuto riguardo al significato ed alla portata dica di garanzia del reddito. Ciò in ragione
del predetto art. 6, la domanda stessa si con- del fatto che la domanda di pensione va
figura come un atto giuridico stricto sensu, configurata come atto giuridico stricto sensu,
vale a dire come dichiarazione di volontà di- vale a dire come atto di richiesta di adempi-
retta semplicemente a richiedere il soddisfa- mento di un obbligo2.
cimento di un diritto di credito. Pertanto, es- In ragione di quanto sopra, la Corte di Cas-
1 Sulla domanda di pensione v., per tutti, Giuseppe Minicone, Le prestazioni in genere, Cedam, Padova, 1976,
p. 137 ss. Questo autore esattamente considera che la presentazione della domanda soddisfa due distinte esi-
genze: una, di carattere giuridico, che attiene, per l’appunto, all’adempimento dell’obbligo di erogare la pre-
stazione; la seconda, invece di natura essenzialmente amministrativa, riguarda l’operatività dell’ente, nel senso
che quest’ultimo ha necessità di venire a conoscenza che si è effettivamente realizzata in capo ad un privato una
fattispecie pensionistica per poter liquidare la prestazione economica.
2 Come tale, esso rientra, nel gruppo degli atti leciti, tra le cosiddette partecipazioni, ossia tra quegli atti giuri-
dici che hanno natura di dichiarazione, nel senso che sono semplicemente destinate alla conoscenza di altri sog-
getti.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
sazione (v. sentenza 5 ottobre 2017 n. 20892) ba presentare la relativa domanda ammini-
ha affermato che «la domanda amministra- strativa.
tiva, necessaria per far conoscere all’ente i pre- Poiché il diritto sorge dalla stessa legge la do-
supposti del diritto alla prestazione (il fatto manda amministrativa non corredata dalla
fondante e la privata volontà di conseguire il documentazione richiesta dalla legge per di-
riconoscimento del diritto), non è necessaria mostrare il possesso dei requisiti necessari per
ove l’ente sia a formale conoscenza di tali pre- la sussistenza del diritto alla prestazione pre-
supposti, in presenza di una pregressa do- videnziale deve considerarsi incompleta, non
manda cui abbia fatto seguito un accerta- idonea, quindi, salvo che non si provveda al-
mento, e di un successivo mutamento della la sua regolarizzazione nell’ambito del pro-
norma giuridica che migliori la condizione cedimento amministrativo dalla stessa in-
dell’assistito; in questo caso, l’ente, pur in trodotto, a dare impulso al procedimento di
mancanza di domanda amministrativa, è te- liquidazione della prestazione stessa: Cass.,
nuto a provvedere d’ufficio al riconoscimen- 16 gennaio 1996, n. 317.
to del miglior trattamento3». In definitiva si può concludere che, data
Analogamente è stato affermato che è do- l’obbligazione ex lege, dalla domanda come
vuta la domanda amministrativa solo ove la atto giuridico in senso stretto e dal provve-
22 stessa sia espressamente prevista dalla legge. dimento di liquidazione come atto di certa-
Pertanto, la domanda giudiziaria non deve zione e non atto costitutivo, discendono le
RELAZIONI
essere preceduta da quella amministrativa seguenti conseguenze:
all’ente erogatore, quando non sia in conte- w la domanda non è soggetta a formalità
stazione la prestazione ma si verta esclusiva- pre-definite;
mente sulla interpretazione da dare ad una w i fatti costitutivi del diritto possono esse-
legge ai fini di accertare il diritto a non su- re dedotti dalla documentazione allegata;
bire decurtazioni pensionistiche (Cass. 14 w la domanda deve essere formulata solo se
aprile 2005 n. 7710). prevista per legge;
Così nel caso di denunzia di infortunio la- w la domanda può essere corretta successi-
vorativo presentata all’istituto assicuratore vamente all’apertura del procedimento
dal datore di lavoro, ex art. 53 d.p.r. n. 1124 senza dover essere archiviata in attesa di
del 1965, si attiva ex officio il procedimento domanda nuova;
inteso al riconoscimento delle indennità pre- w la domanda rigettata per la maggior
viste dalla legge, senza che l’assicurato deb- prestazione deve essere valutata per la
3 Nella specie, la Suprema Corte ha cassato la sentenza di merito che aveva ritenuto improponibile l’azione giu-
diziaria volta alla riliquidazione della già riconosciuta pensione di vecchiaia in mancanza di domanda ammi-
nistrativa, senza considerare che, a norma dell’intervento additivo della Corte Cost. con sentenza n. 822 del 1988,
tale riliquidazione era dovuta, con l’applicazione del beneficio previsto dall’art. 26 della legge n. 160 del 1975.
Nello stesso senso v. Trib. Roma 10.2.2009 in Lav. giur., 2009, 5, 531.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
prestazione minore (es. assegno in luo- conclusione del relativo procedimento»
go della pensione di inabilità: Cass. n. (art. 3, co. 2).
3644/1994). All’opposto va data generale applicazione a
Poiché attualmente la decorrenza delle pen- quanto previsto dal successivo 3° comma
sioni di vecchiaia non può che esser fissata secondo cui: «Se la domanda è incompleta
dal primo giorno del mese successivo a quel- ma, comunque, sanabile o soggetta a con-
lo non solo di maturazione dei requisiti as- solidazione, ne viene data comunicazione
sicurativi e contributivi, ma anche del re- all’istante entro un termine pari alla metà di
quisito dell’età pensionabile e soprattutto a quello fissato per la durata del procedimen-
seguito della cessazione del rapporto di la- to, o nel termine eventualmente diverso pre-
voro (art. 1, co. 7, d.lgs. n. 503/1992), nul- visto da specifica disposizione legislativa o re-
la esclude, in caso di presentazione differita golamentare, con specificazione delle cause
della domanda, che la decorrenza della pen- di irregolarità o incompletezza. In questi ca-
sione resti retrodatata al primo giorno del si, il termine per la conclusione del proce-
mese successivo alla maturazione del com- dimento decorre dalla data di ricevimento
plesso dei requisiti richiesti. della domanda regolarizzata o completata»
Per le considerazioni sopra svolte deve rite- (art. 3, co. 3).
nersi pertanto erroneo quanto previsto dal- A tal fine l’articolo 6 prevede che: «I termi- 23
l’art. 3 comma 2 del Regolamento per la de- ni possono essere sospesi, per una sola volta
AMOS ANDREONI
finizione dei termini di conclusione dei e per un periodo non superiore a trenta
procedimenti amministrativi adottato dal- giorni, per l’acquisizione di informazioni o
l’Istituto nazionale della previdenza sociale a di certificazioni relative a fatti, stati o quali-
norma dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990, tà non attestati in documenti già in posses-
n. 241, con determina n. 47 del 2 luglio so dello stesso Istituto o non direttamente
2010. acquisibili presso altre pubbliche ammini-
Esso è del seguente tenore: «L’istanza deve strazioni».
essere presentata con le forme, nei modi e
alle condizioni previste dalle disposizioni
legislative e regolamentari. Le domande t 3. Il ruolo del procedimento
prive di sottoscrizione autografa o elettro- amministrativo
nica, o carenti degli elementi essenziali che
consentano l’individuazione dell’istante e La giurisprudenza di Cassazione ha più vol-
dell’oggetto della richiesta, ovvero non cor- te affermato che il procedimento di certa-
redate della documentazione prescritta dal- zione del diritto a prestazione previdenziale
le disposizioni normative e regolamentari non si sottrae alle norme garantiste previste
vigenti inerenti lo specifico procedimento, dalla normativa sul procedimento ammini-
si considerano come non presentate e non strativo dettata dalla l. n. 241/1990 e suc-
danno luogo al decorso dei termini per la cessive modifiche.Profili di contenzioso nella tutela dei diritti previdenziali
Da tale normativa si evincono le seguenti negli artt. 1 e 11. Poteri che vanno conside-
direttrici. rati, in definitiva, nel contesto di «un nuo-
vo modo di concepire i rapporti fra pubbli-
3.1. La buona fede ca amministrazione e cittadini e del nuovo
Il principio di buona fede o di tutela dell’af- assetto che a detti rapporti dovrebbe essere
fidamento dell’assicurato che fa la domanda conferito nel quadro completo della riforma
è un principio cardine, di formazione giuri- del procedimento» (relazione del Presiden-
sprudenziale, che interessa trasversalmente te del Consiglio dei ministri alla Camera dei
tutti i rami del diritto. deputati sul d.d.l. n. 1919 del 19 novembre
1987).
3.2. La cooperazione Il responsabile del procedimento non è so-
L’art. 6 della l. n. 241/90, lett. b) attribuisce lamente – come una lettura superficiale e asi-
al «responsabile del procedimento» una va- stematica dei compiti elencati nell’art. 6 del-
riegata gamma di poteri che vanno dall’ac- la l. n. 241/90 potrebbe lasciar intendere –
certamento d’ufficio dei fatti, disponendo il il soggetto che pone in essere atti istruttori,
compimento degli atti all’uopo necessari, ma è colui cui fa capo l’istruttoria global-
alla richiesta di dichiarazioni, alla rettifica di mente intesa in una prospettiva di ampia
24 dichiarazioni o istanze erronee o incomple- collaborazione con i privati, dove l’ampiez-
te, all’esperimento di accertamenti tecnici e za si radica nel carattere ufficioso dell’istrut-
RELAZIONI
di ispezioni, all’ordine di esibizioni docu- toria amministrativa, per questo assai più li-
mentali. Poteri, questi, che la dottrina non bera dell’istruttoria giudiziaria. Il responsabile
esita a definire «doveri primari», eviden- del procedimento in sostanza può e deve coo-
ziandone l’aspetto funzionale, vale a dire il perare con il privato ponendolo in condizione
vincolo di scopo rispetto agli obiettivi di ef- di rimuovere difetti, irregolarità, incomple-
ficienza dell’azione amministrativa e di rea- tezze, impedimenti presenti nell’istanza che, se
lizzazione di un’amministrazione paritaria: non eliminati o corretti, ne renderebbero
obiettivi fatti propri dalla l. n. 241/90 come l’iniziativa inefficace in quanto priva dei re-
dimostrano – tra le più significative dispo- quisiti di legittimazione o delle condizioni di
sizioni – quelle rispettivamente contenute ammissibilità4.
4 In ordine ai doveri a cui è tenuto il responsabile ai fini dell’accertamento, in sede istruttoria, di fatti, stati e
qualità, cfr. Cons. reg. sic., sez. riun., 15 marzo 1994, n. 37, in Giur. amm. sic., 1994, p. 533; Tar Lombardia,
sez. III, 19 maggio 1995, n. 1294/o, in Dir. proc. amm., 1995, p. 811; Cons. St., sez. V, 27 ottobre 1995, n.
1487, in Cons. St., 1995, I, p. 1389. In relazione, in particolare, alla necessità di alleviare gli oneri del cittadi-
no e di rimuovere difetti e irregolarità di istanze v., tra le altre, Tar Sicilia, sez. II, 8 maggio 1992, n. 255, in Giur.
amm. sic., 1992, p. 264; Cons. St., sez. IV, 7 marzo 1994, n. 216, in Foro it., 1994, III, c. 457; Tar Puglia, sez.
I, 13 ottobre 1994, n. 413, in Foro amm., 1995, p. 703; Tar Trentino-Alto Adige, Trento, 7 marzo 1995, n. 79,
in Foro it., 1996, III, c. 65; Tar Campania, Salerno, 16 maggio 1997, n. 299, in Tar 1997, I, p. 2733; Tar Pie-
monte, sez. II, 2 aprile 1998, n. 124, ivi, 1998, I, p. 1775; Tar Puglia, sez. 1,27 maggio 1998, n. 379, ivi, 1998,
I, p. 2751.Puoi anche leggere
