La Politica Estera e di Sicurezza Comune dell'Unione Europea - Difesa
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COOPERAZIONE INTERNAZIONALE
La Politica Estera
e di Sicurezza Comune
dell’Unione Europea
CAP. ALESSANDRO SCANO
Un po’ di storia cooperare sulle questioni internazionali: quindi
di esprimere collegialmente e far valere le proprie
S
toricamente, dal trattato di Roma in poi, il posizioni sui grandi temi della politica interna-
processo per la creazione di una Europa zionale. La Politica Estera e di Sicurezza Comune
unita è stato imperniato sugli aspetti econo- (PESC) dell’Unione Europea (UE) ha però avuto
mici, nella convinzione che con la realizzazione il suo inizio ufficiale solo col “Trattato di Maa-
di un mercato comune (per il libero movimento stricht”, entrato in vigore il 1° novembre 1993.
e scambio di beni, capitali, servizi e forza lavoro) Con il Trattato di Maastricht, viene sancita la
fosse la condicio sine qua non per la costruzione, nascita dei tre pilastri su cui edificare la nuova
armonica e basata su solide fondamenta, di una Unione (1), il secondo dei quali attiene alla Poli-
Unione o Federazione di Stati europei. tica Estera e di Sicurezza Comune tesa a difende-
Nel 1970 i Paesi Membri si accorsero che un re i valori comuni, gli interessi e l’indipendenza
tale sviluppo andava sostenuto dalla capacità di dell’Unione nonché a rafforzarne la sicurezza
TRATTATO DI MAASTRICHT
… to develop an autonomous military decision making capability …in order to implement and
conduct the full range of the so called Petersberg Tasks.
“… sviluppare un’autonoma capacità decisionale militare … per l’organizzazione e la condot-
ta dell’intero spettro delle missioni cosiddette di Petersberg”
(1) I tre pilastri dell’unione:
- il Primo concerne le Comunità Europee (la Comunità Europea propriamente detta e le ormai decadute CECA,Comunità del Car-
bone ed Acciaio, ed Euratom le cui vestigia sopravvivono nella prima) e copre le aree di cui le Comunità sono responsabili: dal-
l’originale mercato comune alle politiche agricole fino agli aspetti culturali, all’educazione, all’ambiente;
- il Secondo consiste nella PESC;
- il Terzo riguarda la cooperazione in materia giudiziaria, di polizia e di diritto penale.
I metodi di decision – making sono differenti per ciascuno di questi.
L’Unione Europea opera nelle diverse aree in base all’autorità delegatagli dagli Stati Membri, con differente peso, nei tre pilastri: le politiche
altamente integrate (primo pilastro) sono quelle per cui le decisioni sono prese dalle istituzioni della Comunità; quelle meno integrate (anco-
ra primo) sono quelle in cui gli Stati Membri non hanno rinunciato totalmente alle proprie sovranità e prerogative; infine, le aree basate
sulla cooperazione e sulle politiche intergovernamentali (secondo e terzo) sono quelle ove i Paesi mantengono intatta la propria sovranità.
Gli attori principali (le istituzioni europee) esercitano poteri e attribuzioni diverse a seconda del pilastro in cui operano e sono:
- il Consiglio europeo dei capi di Stato e di Governo (che stabilisce i principi e gli orientamenti generali della PESC);
- il Consiglio dell’Unione dei Ministri degli esteri (che si riunisce mensilmente per decidere le misure necessarie alla definizione ed
attuazione della PESC);
- la Commissione europea (un po’ il governo dell’Unione);
- il Parlamento europeo (eletto a suffragio universale dai popoli dell’Europa).
La presidenza del consiglio dell’Unione è esercitata a turno da ciascuno Stato Membro per sei mesi. La presidenza in carica, con la
precedente e quella successiva, forma la cosiddetta Troika per dare continuità alla PESC stessa. Il Parlamento europeo, nella PESC, è
solo informato mentre la Commissione è associata nella rappresentanza dell’Unione in materia di politica estera: nell’ambito della
Commissione gli aspetti della PESC sono di competenza del Presidente
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esterna. Maastricht segna l’ingresso sulla scena Gli Obiettivi
mondiale dell’Unione in quanto tale e con mezzi
(2) e possibilità autonome, per la difesa dei prin- Gli obiettivi della PESC, come detto, sono la
cipi fondamentali e dei valori su cui essa stessa ha difesa dei valori comuni, degli interessi fonda-
inteso fondarsi. Le disposizioni della PESC sono mentali, dell’indipendenza e dell’integrità dell’U-
state rivedute dal trattato di Amsterdam, entrato nione e del rafforzamento della sicurezza esterna
in vigore il 1° maggio 1999, con articoli (dal n.° come bene collettivo. Tali obiettivi vanno perse-
11 al 28) espressamente dedicati. guiti, nel rispetto della Carta delle Nazioni Unite
TAPPE FONDAMENTALI DELL’ EVOLUZIONE DELLA PESC
• 1952 creazione della CECA
• 1958 trattato di Roma: nasce la Comunità Economica Europea (ed EURATOM)
• 1979 prima elezione Europarlamento a suffragio universale
• 1992 firma del Trattato dell’UE a Maastricht
• 1996 vertice NATO a Berlino – forze separabili ma non separate (BERLIN plus)
• 1997 Trattato di Amsterdam: Gestione UE delle crisi & Petersberg Tasks
• 1999 vertice NATO Washington: identità europea di sicurezza e difesa (ESDI)
• 1999 vertice di Colonia: nasce la PESD
• 1999 Consiglio di Helsinki: headline goal (obiettivo primario capacità militari)
• 1999 Consiglio di Helsinki: architettura politico militare per crisis management
• 2001 Trattato di Nizza
• 2001 Dichiarazione di Laeken sull’operatività (parziale) dell’UE
In tale sede è stato deciso il conferimento (e dei diversi accordi europei per la pace e la sicu-
al Segretario Generale del Consiglio dell’Unio- rezza) attraverso misure atte al mantenimento
ne, della carica di Alto Rappresentante per la della pace, al rafforzamento della sicurezza inter-
PESC, per una maggiore visibilità ed efficacia nazionale, allo sviluppo ed al consolidamento
della politica estera dell’Unione. Il nuovo trat- della democrazia e dello stato di diritto nonché al
tato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 e rispetto dei diritti fondamentali. Il recente e quasi
recentemente ratificato da tutti gli Stati Mem- repentino sviluppo della politica estera è infatti la
bri, contempla nuove disposizioni in materia conseguenza degli avvenimenti epocali (nel perio-
di PESC per rafforzarne i meccanismi decisio- do tra la fine degli anni ’80 ed i primi anni ’90)
nali per il prossimo allargamento a nuovi Stati quali la caduta dell’Unione Sovietica, la fine della
Membri. contrapposizione tra blocchi culturalmente omo-
TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA
Gli obiettivi della PESC sono:
• la difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali e dell’indipendenza dell’Unione;
• il rafforzamento dell’Unione e dei suoi Stati membri;
• il mantenimento della pace ed il rafforzamento della sicurezza internazionale;
• lo sviluppo ed il consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, del rispetto dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Gli Stati membri dell’UE si impegnano a sostenere attivamente e senza riserve la PESC in uno
spirito di lealtà e di solidarietà reciproca e ad astenersi da azioni contrarie agli interessi dell’U-
nione o tali da nuocere alla sua efficacia a livello internazionale.
(2) I “mezzi” della PESC sono l’assunzione di strategie comuni, di posizioni comuni e di decisioni, la realizzazione di azioni comuni e la
formulazione di dichiarazioni comuni: tutti vanno presi all’unanimità o a maggioranza qualificata.
Le strategie sono decise dal Consiglio europeo su raccomandazione del Consiglio dell’unione nei settori in cui gli stati membri hanno
interessi rilevanti. Ad oggi il Consiglio ha adottato tre strategie: sulla Russia, sull’Ucraina e sulla area mediterranea.
Le posizioni comuni sono un orientamento per la politica degli Stati Membri e sono prese in occasione di conferenze ed in seno alle
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genei ed il conseguente affiorare di lotte e con- anni immediatamente seguenti alla firma del Trat-
trasti locali per la determinazione di un nuovo tato di Amsterdam, una serie di Consigli europei
ordine mondiale. La crisi balcanica, iniziata pro- (i meeting che riuniscono i capi di Stato e di
prio in quel periodo, e altri conflitti regionali governo) tenutisi ad Helsinki, Feira e Nizza,
hanno incrementato i rischi per la sicurezza, la hanno iniziato il processo per la concretizzazione
pace e la stabilità mondiale ponendo interrogativi graduale delle capacità autonome europee, qualo-
sull’adeguatezza del ruolo dell’Europa (3). Di ra la NATO non fosse impegnata nel suo com-
fronte al proliferare di nuove minacce (armi di plesso, per condurre operazioni di Crisis Manage-
distruzione di massa, traffici illegali, fondamenta- ment.
lismi, estremismi e terrorismi di diversa matrice)
e considerato il mutamento dei concetti classici di L’obiettivo primario di Helsinki
difesa in nuove forme di lotta preventiva e contra-
sto su vasta scala alle criminalità organizzate, una Nel quadro della realizzazione di un
politica estera efficace doveva anche postulare approccio coerente e globale dell’Unione alla
capacità militari finalizzate all’attuazione e con- gestione delle crisi (e comprendente gli stru-
dotta a buon fine di missioni umanitarie o volte a menti politici e le capacità militari) il Consiglio
ristabilire la pace anche con l’uso della forza. Negli Europeo di Helsinki, del Dicembre 1999, in par-
organizzazioni internazionali. Le decisioni sono prese su argomenti o aspetti di particolare importanza della PESC e sono vincolanti per
gli Stati membri come pure le posizioni comuni e le azioni comuni.
Le azioni comuni non si limitano alle indicazioni, ma mirano all’azione congiunta dei membri dell’Unione sulla scena internazionale:
il trasporto di aiuti umanitari in Bosnia-Erzegovina, l’amministrazione della città di Mostar ed il Patto di Stabilità per l’Europa cen-
trale ne sono gli esempi migliori.
Le dichiarazioni comuni servono all’Unione per prendere una posizione e far valere il proprio peso economico e politico su questioni
internazionali in caso di crisi nella politica interna di singoli Paesi
(3) “Attraverso la cooperazione in materia di PESC di Maastricht, gli Stati hanno teso all’unificazione della politica estera e alla unificazione
della politica di difesa con la creazione di un embrione di difesa comune europea. Quest’ultima è stata una innovazione radicale dato che era
la prima volta che la tematica della difesa figurava esplicitamente in un testo ufficiale del processo di integrazione europea. Con l’esplodere
e l’allargarsi della crisi balcanica, intanto, si veniva già delineando una difficoltà europea nel definire in modo concreto ed univoco gli inte-
ressi fondamentali dell’Unione nell’ambito PESC stessa . In materia di difesa si assisteva alla seguente duplice evoluzione:
- proposta di inserimento nel trattato quale competenza dell’Unione dei compiti umanitari e di evacuazione nonché di peace keeping
e peace enforcement (missioni di Petersberg)
- affermazione nel trattato della prospettiva di confluenza della WEU nella EU”.
(Prof. Leanza, “Il secondo e terzo pilastro”, negli Studi in onore di Francesco Capotorti)
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ticolare, ha sancito la “determinazione Euro- - la forza dovrà essere in grado di permanere
pea di sviluppare capacità decisionali autono- in teatro per almeno un anno.
me e di avviare e condurre operazioni militari A tale impegno, come dichiarato nella iniziale
sotto egida europea in risposta a crisi interna- Capabilities Committment Conference del 20
zionali, qualora la NATO opti per non inter- novembre 2001, l’Italia ha aderito (e partecipa)
venire come organizzazione”. con un notevole contributo di personale ed assetti.
Gli Stati Membri si sono impegnati a svilup- Con il Consiglio europeo di Nizza (2001)
pare, evitando duplicazioni non necessarie, sono poi state istituite, con atto del Consiglio
tutte le capacità atte a condurre le cosiddette dell’Unione, “un’architettura definitiva e nuove
missioni di Petersberg (che vanno dall’ huma- strutture politiche e militari permanenti” tese
LE STRUTTURE POLITICHE E MILITARI PERMANENTI DELLA POLITICA
EUROPEA DI SICUREZZA E DIFESA
Le strutture, tese ad assicurare il controllo politico, la direzione strategica delle crisi, e la con-
dotta delle operazioni sono:
un Comitato politico di sicurezza (COPS) composto da rappresentanti permanenti con il
rango di Ambasciatori;
un Comitato militare (EUMC) composto dai Capi di Stato Maggiore della Difesa, rap-
presentati dai loro delegati permanenti;
uno Stato Maggiore (EUMS) responsabile dell’allertamento rapido, dell’analisi delle
situazioni, e della pianificazione strategica per le missioni cosiddette di PETERSBERG.
nitarian aid al peace enforcement) in supporto ad assicurare il controllo politico e la direzione
alla Common Foreign and Security Policy (CFSP strategica delle crisi, e la condotta delle opera-
= PESC). zioni. Era nata la PESD (Politica Europea di
In particolare gli Stati Membri dell’unione Sicurezza e Difesa: fu così definita per la prima
hanno stabilito l’Headline goal (obiettivo volta nel precedente vertice di Colonia del
primario) per lo sviluppo della capacità 1999) quale parte e strumento della PESC.
militari Europee, che può così essere sinte-
tizzato: In sintesi:
- costituzione entro il 2003 (si legga entro il - un Comitato politico di sicurezza (COPS);
semestre di Presidenza italiana del Consiglio - un Comitato militare (EUMC);
dell’Unione) di una forza capace di affronta- - uno Stato Maggiore (EUMS).
re tutte le missioni di tipo Petersberg, forte
di 15 brigate o fino a 60.000 uomini; I rapporti con la NATO
- la forza dovrà essere self sustaining con capa-
cità di comando, controllo, intellegence, di Per gli Stati membri tutto ciò ha compor-
combat support e logistiche e in aggiunta, tato (e per certi versi ancora comporta) dei
quando appropriato, con elementi navali ed problemi a causa della diversità delle rispettive
aerei; Costituzioni e delle limitatezze dei budget
- gli Stati Membri dovranno essere in grado nazionali per l’adeguamento dei propri stru-
di proiettare la forza entro 60 giorni e for- menti militari. Con riferimento ai primi quin-
nire unità minori di reazione rapida dispo- dici membri dell’Unione, “quattro infatti sono
nibili e proiettabili in tempi più brevi; neutrali” in base alla loro Carta Costituzionale
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e non hanno mai partecipato ad alleanze fina- delle capacità di pianificazione della NATO. Oggi,
lizzate all’uso (legittimo) della forza. Altri il Berlin Plus è sostanzialmente concluso e si è giun-
“undici sono invece membri della NATO”. Tale ti allo stadio di pianificazione per la definizione
membership ha “effetti” sull’ordinamento interno congiunta di assetti NATO attuali e futuri “pre –
ed obbliga gli Alleati alla partecipazione a pro- identificati” e disponibili all’UE in operazioni a
grammi per l’aggiornamento e l’interoperabilità guida europea. L’aspetto centrale è costituito dalle
dei mezzi nonché all’addestramento comune del modalità di coinvolgimento delle strutture dell’UE,
personale delle loro Forze Armate, con costi spes- in particolare della partecipazione di Ufficiali del
so elevati che gravano sul bilancio statale di cia- Military Staff dell’Unione alle attività di Shape.
scun membro. Inoltre, non bisogna dimenticare
che, nello stesso ambito, già operava la Unione Le Capacità Militari e l’ECAP
Europea Occidentale (UEO) (4).
A seguito della definizione da parte della All’indomani della determinazione dell’Head-
NATO e della UE dell’esigenza di una Identità line goal (1999), è stata creata una Headline Goal
Europea di Sicurezza e Difesa (IESD) infatti, la Task Force (HTF) costituita da esperti militari, rap-
Difesa venne inizialmente affidata alla responsabili- presentanti delle Capitali, per la realizzazione e la
tà della UEO che doveva, in modo duplice, fun- comparazione dei cataloghi delle capacità necessa-
zionare come pilastro europeo di difesa e pilastro rie (Helsinki Headline goal Catalogue) e dei contri-
europeo della NATO. Si creava un principio di buti offerti (Helsinki Force Catalogue). Questa Task
complementarietà tra le tre organizzazioni che sem- Force, anno dopo anno, ha estratto ed aggiornato
brava essere recepito anche dagli USA e dai Paesi dai suddetti cataloghi, un elenco delle carenze per
NATO non membri UE. In seguito le capacità poi includerle nel terzo Catalogo dei Progressi
militari della UEO sono confluite in modo defini- (Helsinki Progress Catalogue).
tivo nella UE. Nel quadro dello sviluppo di “forze Il problema relativo al “Conseguimento delle
separabili ma non separate rispetto a quelle dell’Al- Capacità europee per la gestione delle Crisi”
leanza atlantica”, data l’appartenenza di diversi Paesi (Headline goal appunto) resta il tema centrale nel-
alle diverse organizzazioni, si è subito proposto il l’ambito dell’evoluzione della PESD. Sono,
problema della determinazione ed applicazione di comunque, stati fatti concreti progressi nel settore
modalità che consentano all’UE di accedere agli dell’European Headline goal mediante:
assetti ed alle capacità comuni della NATO. Berlin - contributi aggiuntivi da parte dei Paesi (in
Plus è il nome dell’accordo mirato al superamento modo limitato);
di tale impasse, il cui iter è iniziato in ambito rap- - avvio di progetti e di iniziative
porti NATO-UEO e si è “trasferito” in quello nazionali/multinazionali per la realizzazio-
NATO-UE con il Vertice della Alleanza Atlantica ne/acquisizione di capacità.
di Washington, nel 1999 (5). Lo scorso 16 dicem- Attraverso tali misure è stato possibile col-
bre 2002, l’Unione Europea e la NATO hanno sot- mare in tutto, o almeno in parte, alcuni dei
toscritto una dichiarazione congiunta per “una settori carenti.
nuova era di coordinazione tra le due organizzazio- Per le carenze residue, si è deciso di adottare
ni multinazionali”. Ciò ha costituito il primo passo uno European Capability Action Plan (ECAP) che
per l’esito positivo del cosiddetto accordo Berlin ha inizialmente incluso Pannelli di studio volti a
Plus, con riferimento alla disponibilità per l’Unione provvedere proposte ed indicazioni su ulteriori
(4) UEO - Unione europea occidentale. Associazione di Stati fondata nel 1955 da Belgio, Francia, Gran Bretagna, Lussemburgo, Paesi Bassi
Germania Federale e Italia; dal 1988 aderiscono anche Spagna e Portogallo, dal 1992 la Grecia. Gli scopi dell’Unione sono definiti nel
trattato di Bruxelles del 1954, un accordo della durata di cinquant’anni per promuovere “rapporti di collaborazione in campo econo-
mico, sociale e culturale e per il reciproco aiuto nella difesa dei territori”
Le sue funzioni militari attualmente vengono esercitate dalla NATO, mentre le attività economiche, prima gestite dalla Comunità eco-
nomica europea (CEE), sono oggi di pertinenza dell’Unione Europea
(5) All’attuazione di tale accordo si sono inizialmente opposti fattori esterni ed interni
Da un lato la Turchia, che opponeva il proprio veto, in ambito NATO, subordinando il successo del Berlin Plus:
- alla possibilità di mantenere, in sostanza, l’acquis e le sicurezze derivanti dallo status che aveva in seno alla UEO;
- alla garanzia che l’UE non agisca, con le sue future operazioni, in prossimità dei suoi confini, in aree di diretta ingerenza della Tur-
chia. In tale contesto, si segnalano molteplici attività diplomatiche e la rilevante azione di mediazione del Regno Unito.
Dall’altro la volontà di primato nella PESC della Francia, abitualmente scettica verso la NATO e timorosa delle ingerenze USA, non-
ché l’antitesi tradizionale della Grecia nei confronti della Turchia stessa
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modi di procedere (6). L’obiettivo dell’European Una nuova minaccia
Capabilities Action Plan è, in buona sostanza, quel-
lo di rimediare alle lacune esistenti mediante proce- In tale quadro si sono venuti ad innestare i
dure coordinate tra gli Stati Membri, sulla base dei drammatici avvenimenti causati dal terrorismo
principi bottom-up e volontarietà, mettendo in internazionale diffusisi ovunque nel mondo. Que-
comune tutti i progetti bi - o multi - laterali in atto sti eventi obbligano maggiormente l’Europa ed il
per l’acquisizione di nuove capacità militari. I più Mondo a dotarsi di adeguate capacità operative.
recenti sviluppi hanno visto l’evoluzione dei pan- Quindi si rende necessario studiare in modo
nelli ECAP in “Gruppi di progetto” (sempre a par- approfondito la questione della lotta al terrorismo
tecipazione volontaria) la cui funzione è quella di anche in seno all’Unione. La fine della guerra fred-
mettere in pratica le soluzioni identificate, affron- da come abbiamo già avuto modo di vedere ha
tando i problemi nella loro completezza, vale a dire accelerato la creazione e l’attuazione della PESC e
con l’inclusione dello studio e definizione di: dot- della sua parte militare la PESD (Politica Europea
trine, concetti operativi ed esigenze a fronte delle di Sicurezza e Difesa). La volontà di assumersi la
risorse. Parallelamente alla creazione dei Gruppi di responsabilità di Operazioni a supporto della pace
progetto, è stato avviato un Informal Advisory rientra infatti nel bisogno europeo di prevenire le
Group, IAG, composto da Rappresentanti persona- crisi e l’instabilità conseguenti la caduta della cor-
li dei rispettivi Ministri della Difesa, il cui compito tina di ferro anche se si verificano a distanza dai
è quello di rendere consapevoli, fornendo adeguate propri confini. Nella NATO e ancor di più negli
informazioni e raccomandazioni, i Ministri stessi USA, con l’acronimo RMA, Revolution in Military
sulle iniziative da perseguire per adeguare le capaci- Affairs si indica tutta una serie di studi, di innova-
tà militari dell’Unione. La soluzione delle lacune zioni dottrinali, nel campo degli armamenti e delle
resta subordinata al reperimento di fondi (o all’ac- tecnologie d’informazione e per la gestione del C2.
quisto di nuovi assetti) su base volontaria naziona- La RMA è stata avviata da più di dieci anni, in
le o multilaterale anche mediante iniziative alterna- parte muovendo dalle idee allarmistiche di
tive all’ECAP (7). Samuel Huntington (8) e da certe segnalazioni
(6) Dall’avvio dell’esercizio ECAP, voluto a seguito della “Conferenza di Miglioramento delle Capacità” del novembre 2001 ed iniziato con
un meeting cosiddetto Opening Gathering nel febbraio 2002, sono stati attivati complessivamente 18 Pannelli di lavoro, ciascuno di essi
dedicato alla ricerca di soluzioni volte ad eliminare una o più delle carenze individuate nell’Helsinki Progress Catalogue. I Pannelli di stu-
dio che andavano, tra gli altri, dai progetti di UAV o dai sistemi di difesa c/a missilistici alle munizioni di precisione, al Combat SAR
alle capacità NBC, non hanno coperto, comunque, tutte le insufficienze
(7) La posizione italiana: l’Italia considera fondamentali la NATO come cardine della difesa collettiva di tutti gli alleati e la PESD come complemen-
tare rinforzo della prima. Inoltre l’Italia sostiene il principio della non duplicazione e della trasparenza nello sviluppo delle Capacità militari.
(8) The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, 1993 saggio sulla rivista Foreign Affairs.
Forse, col senno di poi e a distanza di più di un anno da quegli eventi, si possono, oggi, maggiormente apprezzare le parole del compianto
François Heisbourg (“Il futuro della Guerra”, Garzanti 1999), già direttore dell’International Institute for Strategic Studies di Londra, secon-
do cui “la previsione e la repressione del terrorismo diverranno (…) molto più importanti che in passato. Gli eserciti dovranno adattarsi a
nuove circostanze. I Comandi operativi speciali e le Forze sotto la loro autorità svolgeranno un ruolo più prominente nella lotta al terrori-
smo. Unità speciali e la ricerca di metodi atti a neutralizzare le armi chimiche e batteriologice dovranno ricevere maggiore priorità”.
Hanno, al momento, pari se non maggiore rilievo anche le asserzioni del Colonnello dell’Aeronautica Cinese Qiao Liang il quale ha
proposto un salto concettuale dalle Operazioni militari diverse dalla guerra alle Operazioni di guerra non militari, cioè all’estensione
dello “stato di guerra” a diversi campi di attività umana.
Tale estensione è il risultato “naturale” del fatto che alcuni individui (magari organizzati come in Al Qa’ eida) usano qualsiasi mezzo
concepibile (lecito o illecito come pure vecchio o nuovo) per i propri scopi, anche grazie alle diverse possibilità offerte dalle nuove
e più avanzate tecnologie. È il concetto dell’asimmetria dove attori internazionali deboli (siano essi legittimati o non) utilizzano ogni
espediente per fare breccia contro le Potenze maggiori più rigidamente e tradizionalmente organizzate.
E il Colonnello ha stilato anche una lista di questi campi:
- guerra commerciale;
- terrorismo;
- guerra ecologica;
- guerra psicologica e mass-mediale;
- guerra contro i network;
- guerra dei falsi aiuti economici;
- guerra culturale;
- guerra dei pretesti (diritto internazionale).
(Fonte: Limes).
A questo tipo di guerra possono corrispondere nuove tattiche, limitate nel tempo e nello spazio, maestremamente variabili nell’inten-
sità, che prendono la denominazione (per ora sperimentale) di CALOW Contingency and Limited Objectives Warfare
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(per la verità quasi tutte sottovalutate, come nente le politiche economiche di mercato e mone-
raccontano Massimo Calabresi e Romesh Rat- tarie, è comunitarizzato e perciò più efficace, poi-
nesar nell’articolo Can we stop the next attack? ché non soffre delle “lentezze” proprie delle politi-
sul Time dell’11 Marzo 2002) di alcuni servizi che di cooperazione internazionale. Quindi, se
di Intelligence del mondo anglosassone, per non lo ha fatto militarmente, l’Europa, che è pur
approdare a visioni al limite del fantascientifi- sempre economicamente un colosso, ha potuto
co (Joint vision 2010 e 2020), paradossalmente inferire, nell’ambito della sua Politica Estera, un
PAESI CHE HANNO SUBITO PERDITE UMANE NELL’ATTACCO DELL’11 SETTEMBRE
Antigua & Barbuda Ethiopia Kenya South Africa Ukraine
Argentina France Lebanon South Korea United Kingdom
Australia The Gambia Liberia Spain United States of America
Austria Germany Sri Lanka Uruguay
Bangladesh Ghana Lithuania Uzbekistan
Barbados Greece Malaysia St. Kitts & Nevis Venezuela
Belarus Grenada Mexico St. Lucia Yemen
Belgium Guatemala The St. Vincent & theGrena-
Belize Guyana Netherlands dines Yugoslavia
Bolivia Haiti New Zealand Zimbabwe
Brazil Honduras Nicaragua
Canada Hong Kong Nigeria Sweden
Chile India Pakistan Switzerland
China Indonesia Panama Taiwan
Colombia Ireland Paraguay Thailand
Czech Republic Israel Peru Togo
Dominica Italy Philippines Trinidad & Tobago
Dominican Republic Jamaica Poland Turkey
Ecuador Japan Portugal
Egypt Jordan Romania
El Salvador Kazakhstan Russia
ancora troppo ancorate a concezioni classiche duro colpo ai Paesi ed attori della scena interna-
dell’Arte Militare. zionale sospettati di connivenza con il terrorismo e
Ma la fatidica data dell’11 settembre 2001 (9) alle reti criminali, mediante un provvedimento
ed il suo aftermath (o 9/11 Effect) dal punto di comprendente azioni in campo finanziario, com-
vista dell’evoluzione della strategia, è stata (ed è merciale ecc., adottando, nella fattispecie, “in toto”
universalmente ritenuta) un evento epocale in i dettati della risoluzione n.° 1373/2001 del 28 set-
grado di produrre nella “Gestione delle Cose tembre 2001, del Consiglio di Sicurezza dell’O-
Militari” uno dei più violenti, imprevedibili e NU, contro il terrorismo internazionale. La ver-
repentini stravolgimenti della Storia. sione UE (che in quella ONU trova la giustifica-
In sostanza, qualcosa di simile all’avvento del zione sul piano giuridico internazionale) riporta
cannone o della mitragliatrice sui campi di batta- tutti gli strumenti della risoluzione, quali l’uso di
glia; qualcosa di così tragicamente innovativo da sanzioni economiche, del congelamento dei rap-
spiazzare anche lo stratega più lungimirante ed porti commerciali e finanziari ed, in genere, di
accorto o lo stato maggiore più capace. Il fatto è una serie di misure di ritorsione e penali avverso
che da bravo evento rivoluzionario, da vera RMA, persone fisiche o giuridiche sospettate di supporta-
inedita e imponderabile ha preso in contropiede re il terrorismo mediante l’approvvigionamento di
anche le ipotesi dei migliori analisti e dei più quo- fondi, materiali e luoghi per l’occultamento.
tati think tank del Nord America superando, pur- Soprattutto, il provvedimento garantisce effetti
troppo, le più pessimistiche previsioni. Ma quale è concreti perché utilizza il peso specifico europeo
stata, se c’è stata, la portata della risposta eventual- nell’economia mondiale, un peso che esercita forti
mente attuata da parte dell’Unione Europea? influenze nell’area mediterranea e nei Balcani. Le
Come detto in apertura l’UE, basandosi su tre rogue nations (o maverick nations dir si voglia)
pilastri ha anche tre “differenti velocità” nei pro- hanno cercato, per quanto possibile di cambiar
cessi decisionali, e solo il primo pilastro, concer- registro. I capi politici arabi o musulmani in gene-
(9) L’obiettivo delle Torri Gemelle era la visualizzazione del melting pot newyorkese, ma soprattutto il simbolo della prosperità e del potere eco-
nomico e commerciale di tutto l’Occidente. Più concretamente, era il posto di lavoro di tante ignare persone, provenienti da tutto il
mondo, con l’unico torto di condividere, tutti o in parte, i valori dell’Occidente stesso e la sua tradizione di tolleranza e democraticità
20COOPERAZIONE INTERNAZIONALE
re hanno capito che il ricorso, anche blando, all’e- potenziale della nuova minaccia e se l’Occi-
versione o alla violenza del linguaggio è contro- dente è arrivato addirittura a chiedersi se il
producente, mentre certuni problemi di leadership, military thinking e gli strumenti militari in
che andavano acuendosi da tempo per l’avanzata genere siano adeguate risposte ad essa, si può
età di alcune “guide spirituali e politiche”, hanno altresì affermare che gli atti terroristici non
rischiato di rendere la situazione più esplosiva (10). hanno modificato i grandi andamenti della
Nessun provvedimento di rilievo è stato geopolitica mondiale.
invece attuato dal punto di vista militare e di Per dirla con il Gen. Jean (11), la perdita
sicurezza in senso stretto, ovvero della PESD. La della centralità dell’Europa nella politica di
Campagna dell’Afghanistan, per contro, è un sicurezza americana, l’importanza crescente
esempio di cosiddetta coalition of the willing in della Russia, nonché la presa di coscienza da
cui gli USA hanno fatto uso dei benefici di certe parte dell’Europa che la NATO è forse più
capabilities della NATO (airborne early warning vitale per lei che per gli USA, sono tendenze
assets, porti e aeroporti con annessi servizi di soltanto accelerate dagli eventi sopra descritti,
assistenza), senza dover passare per le strutture a causa della conclamata vulnerabilità america-
politiche dell’Alleanza Atlantica, ed hanno fini- na su scala planetaria e sul fronte interno (si
to col coinvolgere anche i già precari equilibri in pensi al Patriotic Act).
seno alla PESC. In poche parole gli Stati Uniti Più onestamente, come causa di una certa
sarebbero stati in grado di usare le infrastruttu- freddezza tra USA ed Europa, vi è il problema
re NATO, ma avrebbero apparentemente evita- del potenziamento delle capacità militari euro-
to di discutere, in merito alle scelte degli obiet- pee della NATO e quindi dell’Unione, un pro-
tivi militari, nei comitati a 19 membri. blema eminentemente economico.
Sulla base di tali percezioni, nuovi proble- In un suo famoso testo, lo “storico militare”
mi sono sorti in seguito alla crescente tensione Paul Kennedy (12) affermava che, nella storia di
tra USA ed alleati europei (specie le piccole e ciascun impero o grande potenza, esiste un
medie potenze) circa il futuro della NATO momento in cui la spesa militare supera le risor-
stessa. In sostanza gli USA avrebbero, secondo se dell’economia: tale congiuntura segna inevi-
alcuni osservatori internazionali, bypassato le tabilmente l’inizio della sua decadenza (13).
istituzioni NATO, per questioni di urgenza, e Nessuna sorpresa, quindi, se Washington
favorito rapporti o legami bilaterali con alcuni continua, da tempo, ad esercitare (apparente-
dei principali Paesi alleati, lanciando segnali mente con scarsi risultati) pressioni sui risenti-
fortemente negativi ad altre Nazioni che, dal ti governi europei affinché incrementino le
canto loro, si sono sentite sottovalutate e messe proprie spese per il comparto Difesa, in parti-
in disparte (Colin Clark European Military colare per l’acquisizione delle capacità di
make slow moves su www.defensenews.com). dispiegamento delle truppe in teatri distanti e
Ovviamente la più recente crisi del Consi- per lunghi periodi. Vincere queste percezioni
glio di Sicurezza dell’ONU circa la questione negative (su un lato e sull’altro dell’Atlantico)
Iraq e la conseguente azione militare anglo- e raggiungere una maggiore coesione nel
americana hanno esasperato le tensioni descrit- nostro Continente, per l’adeguamento delle
te, rendendo più lontane le due sponde del- capacità militari, è ora la grande sfida dell’U-
l’Oceano Atlantico ed evidenziando dramma- nione Europea.
ticamente, una volta di più, i limiti di una
PESC troppo soggetta alle singole volontà Conclusioni
nazionali. Ma se, dopo gli attentati dell’11 set-
tembre, tutte le organizzazioni militari e le Dal prossimo luglio, tutte queste problema-
agenzie di sicurezza del mondo hanno subito tiche saranno il pane quotidiano per la Presiden-
un ri-orientamento alla luce della natura e del za italiana di turno del Consiglio dell’Unione.
(10)Cemiss - Osservatorio Strategico, Le leadership politiche nel Medio Oriente arabo islamico su Obiettivo N. 1/2001
(11)Quaderno Speciale di Limes: Aspettando Saddam, 2002
(12)The Rise and Fall of the Great Powers, Random House 1987
(13)Contro tale perigliosa evenienza aveva, del resto già messo in guardia SUN TZU, il più citato dei teorici della guerra ne L’Arte della
Guerra: “gli esperti di pratica strategica non raddoppiano le truppe, né triplicano l’aggravio fiscale…”
21COOPERAZIONE INTERNAZIONALE
Occorre a questo punto ricordare due eventi: misurarsi con i problemi operativi che un
- il Consiglio europeo di Siviglia (21-22 giugno “esercizio della PESC a venticinque membri”
2002) poiché in virtù delle sue conclusioni comporterà.
l’Unione Europea è subentrata alla NATO Si può prevedere che le linee programmatiche
con l’Operazione Militare “Concordia” in nel settore Difesa dovranno considerare, tra gli
FYROM, essendo stato raggiunto, alla data altri:
dell’avvio del mandato, l’accordo quadro - lo sviluppo dell’ Headline Goal;
con la NATO per l’impiego di assetti e - i rapporti NATO-UE;
capacità dell’Alleanza (Berlin Plus); - la lotta al terrorismo e contestualmente i
- la sottoscrizione del Trattato UE, durate il rapporti mediterranei e l’accesso dei Paesi
“Consiglio europeo informale ad Atene il candidati nell’esercizio della PESC;
16 aprile 2003” da parte dei nuovi entrati L’evento più importante che caratterizze-
Legenda:
EU Member States: Stati Membri dell’UE;
Acceding Countries: Paesi che hanno iniziato la procedura
d’accesso all’Unione (ATENE 2003);
Candidate Countries: Paesi candidati per l’accesso all’UE.
(Acceding States) Repubblica Ceca, Lituania, rà lo scenario in cui si svolgerà la Presidenza
Estonia, Latvia, Cipro, Malta, Ungheria, italiana per quanto concerne il comparto
Polonia, Slovenia e Slovacchia. Difesa, sarà rappresentato dalla conclusione
Nel primo caso, l’operazione è percepita, del percorso iniziato ad Helsinki.
dai Membri dell’UE e dai Paesi Terzi, come Per l’effettivo raggiungimento dell’Head-
preludio ad un più vasto impegno (militare) line Goal, il problema principale riguarderà
dell’Unione per il mantenimento della pace e ancora la mancata soluzione pratica delle
della stabilità della “piattaforma euro-medi- carenze individuate nel corso della già citata
terranea” e per il contrasto al terrorismo. Capability Improvement Conference. Circa i
Per quanto attiene all’avvenuto allargamen- rapporti NATO–UE, competerà sicuramen-
to esso comporterà la necessità di iniziare a te alla nostra Presidenza il perfezionamento
22COOPERAZIONE INTERNAZIONALE
degli aspetti attuativi e di dettaglio del Ber- Tuttavia, nel Trattato (costituente) sull’U-
lin Plus. Ma ciò dovrà avvenire nel più com- nione Europea (TEU), in fase di preparazio-
plesso quadro della “ricostruzione” di una ne da parte della Convenzione europea, (Wor-
reciproca percezione positiva e di una nuova king Gorup VIII) si prevedrà uno snellimento
era di collaborazione tra le due sponde atlan- del Decision Making in ambito politico con la
tiche, resasi necessaria in seguito alla recente creazione di una figura unica di responsabile
“crisi delle organizzazioni internazionali” in PESC e comparirà anche l’aggiornamento dei
genere, le cui strutture risentono, inevitabil- compiti di Petersberg con l’esplicito riferi-
mente, del fatto di essere state concepite mento alla lotta al terrorismo ed alla difesa
cinquanta anni fa. della popolazione civile dell’Unione (e dei
Verso i Paesi che per motivi diversi, non Paesi Terzi che ne facciano espressa richiesta)
ultimo quello della stabilità regionale, sono da tale minaccia mediante l’uso di capacità
particolarmente significativi per lo sviluppo militari.
della PESC (quelli del Dialogo Mediterra- Alla luce dell’importanza assunta dalla
neo, quelli di recente entrati nell’Unione - lotta al terrorismo, dei recenti sviluppi delle
ma che completeranno il loro effettivo crisi internazionali ed in base agli esiti dei
ingresso nel 2004 - e quelli candidati e/o lavori della Convenzione è lecito attendersi la
confinanti) l’Italia, quale paese centrale del- collocazione del contrasto al terrorismo, uni-
l’area euro-mediterranea con interessi nazio- tamente alla lotta alla proliferazione delle
nali specifici, dovrà continuare a perseguire Weapons of Mass Destruction (WMD), tra i
l’obiettivo dell’avvicinamento e della colla- principali temi in agenda per l’Unione L’U-
borazione. nione ha già inserito nell’Headline goal Cata-
In tale ottica potrà essere avviata un’ini- logue versione 2002, di cui si è detto in pre-
ziativa mirata a stabilire e a promuovere una cedenza, dei SIBCRA Teams (14), assetti
serie di esercitazioni allargate ai Paesi della medico-sanitari con capacità anti NBC e ne
sponda Sud ed ai nuovi membri, contestual- sta rivalutando altri nella direzione della lotta
mente instradando un processo di valorizza- preventiva al sovversivismo a favore anche di
zione delle Forze Multinazionali europee popolazioni civili per la salvaguardia precau-
con riferimento alla loro possibile interazio- zionale dei confini dell’Unione.
ne con le strutture politico-militari dell’U- Si potrebbe, un domani, pensare anche a
nione Europea. quei mezzi e capacità di cui le nazioni sono
Per quanto riguarda gli scenari futuri di particolarmente gelose, quali l’intelligence e
impiego della Forza di Reazione Rapida le forze speciali ad alta mobilità.
Europea non potremo trascurare il nuovo Si renderà quindi necessario condurre nel
contesto strategico che si è delineato all’indo- semestre di Presidenza un esame approfondi-
mani dell’11 settembre, soprattutto a seguito to in merito alle forme di collaborazione o
dell’intenzione manifestata da molti leaders pooling di forze che le Nazioni europee vor-
europei di individuare un possibile ruolo ranno rendere disponibili per la lotta militare
della PESC/PESD nella lotta contro il terro- al terrorismo.
rismo. Tirando le somme, nonostante le nume-
La lotta al terrorismo non rientra negli rose sfide, con un ordinato ed equilibrato
scenari legati a Petersberg. impegno in questi settori e con una maggio-
A tutt’oggi gli unici aspetti presi in consi- re conoscenza e divulgazione delle opportu-
derazione in ambito PESC/PESD riguardano nità che l’appartenenza all’Unione le offre,
quelli di self protection delle Forze europee l’Italia potrà svolgere nel suo semestre di
dispiegate per operazioni di tipo Petersberg Presidenza un ruolo fondamentale se non
con la possibilità di offrire una qualche forma addirittura storico per il futuro di pace, sta-
di protezione, peraltro limitata, anche alla bilità e progresso dell’Unione Europea e del
popolazione civile. Mediterraneo.
(14)Sampling and Identification of Biological, Chemical and Radiological Agents. L’Italia ne renderà disponibile uno, su base 7° rgt. NBC
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