La politica energetica europea oltre la prospettiva 2020 - di Ferdinando Maria Musto e di Gabriella Duca RISE NUMERO II | 2017 INNOVAZIONE
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La politica energetica europea oltre la prospettiva 2020 di Ferdinando Maria Musto e di Gabriella Duca RISE NUMERO II | 2017 INNOVAZIONE
INNOVAZIONE
Ferdinando Maria Musto, 1. La lunga strada della politica en-
Gabriella Duca ergetica comune
La politica energetica è senza dubbio uno degli aspetti
Ferdinando Maria Musto è co-direttore più importanti per l’Unione Europea; essa è intrin-
del Coordinamento di Settore “Aree secamente legata al cambiamento climatico, che la
rurali e assetto del territorio” del Centro rende non solo una delle questioni più complesse ma
Europe Direct LUPT “Maria Scognamiglio” anche uno dei temi con la massima priorità all’interno
dell’Università degli Studi di Napoli Federico II dell’Unione Europea.
L’energia è da sempre una questione saliente sull’a-
Gabriella Duca è direttore del genda politica europea ma le preoccupazioni specifi-
Coordinamento di Settore “Service Design che sono state diverse nel tempo. Fondata nel trattato
and human factors” del Centro Europe Direct di Parigi (1951), la Comunità Europea del Carbone e
LUPT “Maria Scognamiglio” dell’Università dell’Acciaio (CECA) è la pietra fondamentale dell’Eu-
degli Studi di Napoli Federico II ropa. Alcuni anni dopo il trattato di Roma (1957), vie-
ne istituita la Comunità Europea dell’energia Atomica
(EURATOM), con lo scopo di aumentare i poteri della
Comunità in materia energetica a seguito della crisi di
Suez (1956) , che indusse a considerare l’energia nu-
cleare come un’alternativa al potenziale declino delle
Abstract riserve di carbone e come un modo per ridurre la
dipendenza dal petrolio estero. Tale approccio si raf-
This article focuses on the European Energy forzò ulteriormente in alcuni Paesi dell’Unione con lo
Policy developed by EU within the framework shock petrolifero degli anni ‘70, indirizzando le poli-
of the Europe 2020 Strategy. After a short pre- tiche energetiche nazionali verso una riduzione della
sentation of this policy history and the politi- dipendenza di approvvigionamento e la diversificazio-
cal agenda and objectives of EU 2020 strategy, ne, come esemplificato dall’esplorazione petrolifera
the article develops an analysis of the future del Mare del Nord, dai grandi investimenti francesi
perspectives beyond the 2020 deadline, consi- nell’energia nucleare e nelle fonti rinnovabili in Italia.
dering the multiple implications a fair energy A scala istituzionale globale, la crisi petrolifera ha por-
policy entices, which go beyond the “mere” en- tato alla creazione dell’Agenzia Internazionale dell’E-
vironmental energy impact, but covering many nergia (IEA), in cui l’Europa si è unita agli Stati Uniti
ambits at geopolitical, economic, social and cul- tentando di andare oltre la “comunitarizzazione” della
tural sectors. politica energetica. Anche a causa del calo dei prezzi
del petrolio, negli anni ‘80 i temi della politica energe-
tica hanno perso rilevanza, per poi tornare in primo
piano nell’agenda politica dal 1990. Da allora la Com-
missione europea ha mostrato una leadership note-
vole, inizialmente per supportare la creazione di un
mercato interno dell’energia, poi allargando le stra-
tegie alle questioni del cambiamento climatico, della
sicurezza dell’approvvigionamento e della necessità di
un’azione esterna coordinata. È stato, però, solo nel
marzo 2007, che capi di Stato dei governi dell’UE han-
noapprovato il primo “Piano d’azione per l’energia”
dell’UE; la strategia della Commissione “Una politica
energetica per l’Europa” segna l’inizio di una politi-
ca energetica europea più integrata, che da allora è
ha vissuto uno slancio continuo. Il Piano d’azione ha
definito le tre sfide principali per la politica energeti-
ca europea, che costituiscono il fulcro della politica
energetica comune fino ad oggi: la sostenibilità, la sicu-
rezza dell’approvvigionamento e la competitività. Per
raggiungere questi obiettivi la commissione ha inoltre
definito obiettivi quantificabili.
Oggi, il risultato di questa leadership (Jegen, 2011) è
rappresentato dall’articolo sull’energia del TrattatoRISE - Rivista Internazionale di Studi Europei - N. II, VOLUME III, ANNO 2017 • ISSN 2421-583X | INNOVAZIONE
di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007. Il Trattato di Li- dell’opposizione degli Stati membri (Langsdorf, 2011).
sbona inserisce le tematiche energetiche nel Trattato sul La dimensione della sfida diventa evidentequando si guar-
Funzionamento dell’Unione Europea attraverso l’articolo da al mercato complessivo dell’energia in Europa. Nel
194, che fissa i riferimenti giuridici per l’azione dell’UE nel 2009 il consumo energetico lordo dell’UE 27 era di 1703
settore dell’energia affinché questa sia volta a: Mto e (million tonnes of oil equivalent) a fronte di una
— garantire il funzionamento del Mercato interno produzione mondiale nel 2008di12 369 Mtoe); sempre nel
— garantire la sicurezza dell’approvvigionamento 2009 (European Commission, 2011a) i combustibili fossili
energetico nell’UE rappresentano ancora circa i tre quarti del mix energetico
— promuovere il risparmio energetico, l’efficienza dell’UE, con la quota più elevata di petrolio (37%), seguita
energetica e lo sviluppo di energie nuove e rinno- dal gas (24%) e dal carbone (16%), mentre l’energia nucle-
vabili are rappresenta il 14% delle fonti energetiche. Le fonti di
— promuovere l’interconnessione delle reti energe- energia rinnovabili stanno crescendo e sono passate da
tiche. circa il 14% del mix energetico nel 2009 a quasi il 27% del
Lo stesso articolo riconosce agli Stati membri la com- 2014 (Figura 1).
petenza esclusiva sulle proprie fonti energetiche, sulla
composizione del proprio mix energetico e sulla struttura 2. Gli obiettivi 20/20/20 della strategia
dell’approvvigionamento. energetica dell’Unione per il 2020 e i
Nei decenni successivi sono stati fatti diversi sforzi e sono
state intraprese diverse azioni per formalizzare maggior-
Paesi membri
Nel suo “Piano d’azione 2007-2009” il Consiglio ha adot-
mente la politica energetica europea ma si deve osservare
tato, modificandole leggermente, molte delle proposte
che alcuni dei piani più ambiziosi della Commissione euro-
della Commissione, fra cui i celebri obiettivi “20/20/20”
pea per una politica coerente spesso sono falliti a fronte
(EuropeanCommission, 2007) che hanno definito la politi-
Figura 1: percentuale di consumi energetici soddisfatti con energia da fonti rinnovabili nel periodo 2004-
2014 (Fonte: Eurostat).
5RISE - Rivista Internazionale di Studi Europei - N. II, VOLUME III, ANNO 2017 • ISSN 2421-583X | INNOVAZIONE
ca energetica europea degli ultimi anni. Questi obiettivi si
riferiscono a tre risultati da raggiungere entroil 2020: — l’Italia ha una situazione critica in termini di sicu-
rezza e indipendenza degli approvvigionamenti, che
— riduzione delle emissioni di gas serra da parte vede al 2012, l’82% del fabbisogno energetico italiano
dell’UE di almeno il 20% rispetto ai livelli del 1990 soddisfatto attraverso l’importazione
(da aumentare al 30% nel caso in cui anche altri paesi — la produzione nazionale di energia da fonti da
industrializzati e paesi in via di sviluppo economica- rinnovabili, gas e greggio coprerispettivamente solo
mente più avanzati contribuiscano in modo adeguato) l’11,1%, il 4,3% e il 3,5% del fabbisogno nazionale.
soddisfacimento di almeno il 20% dei consumi ener- Di contro, il PAEE evidenza anche notevoli punti di forza
geticidell’UE attraverso risorse rinnovabili del sistema energetico nazionale, che sono:
— miglioramento dell’efficienza energetica del 20% — l’Italia è oggi uno dei Paesi a maggior efficienza
(riduzione dei consumidi energia primaria a parità di energetica (-19% di intensità energetica primaria-
funzionamento). rispetto alla media UE e -14% rispetto alla media
Il punto che rimane più innovativo nelle politiche energeti- dell’Eurozona nel 2011)
che è quello relativo alla sicurezza energetica nell’UE, tra- — è stata conseguita una riduzione dei consumi fina-
dizionalmente riservata agli Stati membri. Ancora oggi l’UE li negli ultimi anni (-2% rispetto al 2011), non solo
ha una dipendenza molto elevata : più della metà dell’ener- come risultato della crisi economica, ma anche della
gia deve essere importata, anche se la situazione è molto riduzione dell’intensità energetica (-5% dal 2005), cui
variabile fra i diversi Stati membri. Alcuni paesi, come l’I- hanno contribuito gli incrementi di rendimento della
talia o Malta, hanno una dipendenza energetica dell’80 e generazione elettrica ed i risparmi energetici conse-
persino del 100%, mentre la Danimarca è un esportatore guiti dall’attuazione delle misure previste dal piano di
netto di energia e il Regno Unito importa il 26% della sua efficienza energetica negli usi finali, quali:
energia. La dipendenza dall’importazione - e quindi la vul- a) le detrazioni fiscali
nerabilità in caso di shock dei prezzi o difficoltà di approv- b) i certificati bianchi
vigionamento- è, naturalmente, più elevata per il petrolio c) i requisiti minimi di efficienza energetica degli
(83%) e il gas (64%). edifici
La politica energetica comune dell’UE si è evoluta intor- d) i requisiti minimi di efficienza energetica delle
no all’obiettivo comune di garantire la disponibilità fisica apparecchiature elettriche
continua dei prodotti e dei servizi energetici sul mercato — l’Italia è il primo paese al mondo nella diffusione di
a un prezzo accessibile a tutti i consumatori (privati e in- sistemi di “smart-metering”.
dustriali), contribuendo ai più ampi obiettivi per la società Il PAEE riporta anche gli obiettivi nazionali di efficienza
e il clima nel contesto europeo. energetica per il 2020, che sono stati così definiti:
Molti progressi sono stati fatti verso alcuni di questi obiet- — riduzione dei costi energetici con l’allineamento
tivi ma alcuni sistemi energetici si stanno adattando lenta- dei prezzi ai livelli europei
mente a fronte di sfide sempre crescenti; inoltre, gli allar- — superamento degli obiettivi europei definiti dal Pac-
gamenti dell’UE rendono questa sfida ancora più grande in chetto europeo Clima-Energia 2020 (riduzione delle
quanto l’Unione ingloba paesi con infrastrutture obsolete emissioni di GHG del 21% rispetto al 2005, riduzione
ed economie energetiche meno competitive (European- del 24% dei consumi primari rispetto all’andamento
Commission, 2010). inerziale e raggiungimento del 19-20% di incidenza
dell’energia rinnovabile sui consumi finali lordi)
L’Unione accorda ai Paesi membri la piena autonomia nel — maggiore sicurezza di approvvigionamento, con
definire la propria pianificazione energetica per raggiungere una riduzione della fattura energetica estera di circa
gli obiettivi fissati a livello comunitario; proprio allo sco- 14 miliardi di euro l’anno
po di misurare i progressi verso gli obiettivi stabiliti tutti — spinta alla crescita e all’occupazione con l’avvio di
i Paesi sono chiamati a dotarsi di opportuni strumenti di investimenti, sia nei settori tradizionali che nella green
pianificazione nazionale, che sono: il National Energy Effi- economy, per 170-180 miliardi di euro entro il 2020.
ciency Action Plans, il National Emergency Plans, la National Le azioni proposte nella strategia energetica si inserisco-
energystrategy. In particolare, il Piano d’Azione Italiano per no nella definizione di un percorso di decarbonizzazio-
l’Efficienza Energetica (PAEE) del 2014 descrive gli obiettivi ne per l’Itali, coerente anche con la 2030 Energy Strategy
di efficienza energetica fissati dall’Italia al 2020, le misure di promossa dalla DG Energia della Commissione Euro-
policy attivate per il loro raggiungimento ed i risultati rag- pea(2014) che, come si vedrà in seguito, punta alla ridu-
giunti al 2012. Il PAEE del 2014 evidenzia anche le criticità zione del 40% delle emissioni di gas serra rispetto ai livelli
energetiche che caratterizzano il Paese e che dovranno es- del 1990, al soddisfacimento di almeno il 27% dei consumi
sere affrontate nell’immediato futuro; queste sono: energetici grazie a fonti rinnovabili, alla riduzione dei con-
— il prezzo dell’energia mediamente superiore ai sumi energetici di almeno il 27% a parità di fabbisogno
concorrenti europei energetico attuali.
gli incentivi alla produzione da fonti rinnovabili hanno In questo scenario, il raggiungimento dell’obiettivo per l’e-
un impatto significativo sul prezzo finale dell’energia nergia rinnovabile del 2020 rimane pienamente raggiun-
elettrica gibile (relazione pubblicata dalla Commissione Europea il
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16 giugno 2015). Anche guardando all’Europa nel suo questo obiettivo, anche se è chiaro che al 2014 alcuni
complesso, i risultati nel campo delle energie innovabili Paesi dovevano ancora prendere il ritmo, in particolare
sono rilevanti, tanto che ad oggi questo settore indu- il Regno Unito, i Paesi Bassi e la Francia. L’attuale stato
striale impiega 1.15 milioni di persone. Mantenendo lo di avanzamento riflette anche la necessità di evitare una
sguardo a scala europea, i dati sulle fonti energetiche situazione in cui la responsabilità nazionale sia assente
rinnovabili nei diversi Paesi risultano piuttosto variegati: e gli Stati membri adottino un atteggiamento più mor-
— 19 Stati membri, tra cui l’Austria, l’Estonia, la bido verso l’introduzione delle energie rinnovabili dopo
Danimarca, la Germania, l’Italia, la Lituania, la Ro- il 2020.
mania e la Svezia potrebbero anche superare note-
volmente i loro obiettivi 2020 sulla base delle loro
politiche attuali
Figura 2: Quota di energia da fonti rinnovabili, 2004 e 2015 (fonte: Eurostat)
— altri Paesi membri, come la Francia, il Lussembur- 3. La strategia energetica europea ol-
go, il Regno Unito, i Paesi Bassi e, in misura minore, tre il 2020
Belgio e Spagna, vengono sollecitati dalla Commis-
sione a riconsiderare le loro politiche e strumenti La politica energetica dell’UE appare oggi in un momento
per valutare se siano sufficienti ed efficaci nel con- di transizione tra le politiche dei singoli stati, trainate so-
seguimento degli obiettivi di energia rinnovabile prattutto da considerazioni nazionali, e l’aspirazione aduna
— i risultatidi Polonia e Ungheria dipendono dal fu- politica energetica comune, basata sui mercati energetici
turo sviluppo della domanda di energia e dalle con- integrati. La politica energetica europea ha portato ad una
dizioni di finanziamento specificheper i due Paesi. reale e irreversibile convergenza dei 28 sistemi energetici
Nel suo complesso, l’UE potrà agevolmente raggiunge- nazionali, dei modelli e del quadro normativo sul piano
re gli obiettivi energetici per il 2020 giacché gli stati internazionale a livello europeo. Questi sono importanti
membri hanno dimostrato l’ambizione di raggiungere aspetti positivi che vanno sottolineati; i successi raggiunti
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dimostrano che molte cose possono essere fatte in modo tico (come le differenze di prezzo fra i maggiori partner
concreto e pragmatico quando la visione collettiva, obiet- commerciali), la diversificazione dell’offerta e la capacità
tivi ben definiti, leadership e volontà politica, norme vinco- di interconnessione tra i paesi dell’UE ed ha aperto la di-
lanti e giuste regolamentazioni, infrastrutture e strumenti scussione per un nuovo sistema di governance basato su
finanziari sono allineati. In quanto tali, tutti i cambiamenti piani nazionali per un’energia competitiva, sicura e soste-
positivi che si sono verificati, e che rappresentano i punti nibile. Questi piani seguiranno un approccio comune per
di forza della politica energetica dell’UE, dovrebbero esse- garantire una maggiore certezza degli investitori, maggiore
re rafforzati come motore delle prossime azioni da intra- trasparenza, rafforzamento della coerenza delle politiche
prendere (Andoura and Vinois, 2015). e migliore coordinamento in tutta l’UE.
Di contro, anche se nell’ultimo decennio sono stati rag- Con la Energy Roadmap 2050, l’UE ha fissato un obiettivo
giunti molti traguardi, la frammentazione del sistema ener- a lungo termine per ridurre le emissioni di gas a effetto
getico europeo permane e,se in alcuni campi si possono serra rispetto ai livelli del 1990 dell’80-95% entro il 2050.
osservare sviluppi positivi, ci sono comunque carenze L’energia è la maggiore responsabile delle emissioni di gas
non adeguatamente affrontate. L’integrazione del mercato a effetto serra prodotte dall’uomo, pertanto, una riduzio-
energetico dell’UE appare ancora lontana, l’UE si sforza ne di oltre l’80% delle emissioni di gas a effetto serra entro
di agire collettivamente sulla scena internazionale ma gli il 2050 sottoporrà i sistemi energetici a un grandissimo
interventi nazionali hanno aumentato il rischio di risposte stress (EuropeanCommission, 2011b). La Roadmap sull’e-
divergenti e contrastanti e dimostrano la riluttanza degli nergia 2050 esplora la transizione del sistema energetico
Stati membri a governare insieme le sfide energetiche e verso l’obiettivo della eliminazione delle emissioni dei gas
alla reciproca fiducia (Andoura and Vinois, 2015). Inoltre, ad effetto serra, aumentando la competitività e la sicurezza
l’UE non può stabilire direttamente la direzione delle po- dell’approvvigionamento. Per raggiungere questi obiettivi
litiche di ricerca e sviluppo, investimenti, infrastrutture, occorrono importanti investimenti in nuove tecnologie a
diversificazione o fiscalità che le consentiranno di rag- basse emissioni di carbonio, energie rinnovabili, efficienza
giungere la competitività, la sostenibilità e gli obiettivi di energetica e infrastrutture di rete. Poiché taliinvestimenti
sicurezza dell’approvvigionamento. Inoltre, non vi è alcuna richiedono un periodo di realizzazione da 20 a 60 anni, le
garanzia che l’attuale approccio sarà sufficiente a realizza- politiche che promuovono un clima di business certo eche
re i cambiamenti economici, industriali e sociali necessari incoraggiano gli investimenti a basse emissioni di carbonio
per la transizione dell’UE a un’economia a basse emissioni devono cominciare oggi.
di carbonio entro il 2030-2050. La nuova strategia energetica 2050 si concentra, quindi, su
In questo scenario, iPaesi dell’UE hanno concordato un cinque priorità:
nuovo quadro per il clima e l’energia del 2030, compresi gli — raggiungere un’Europa in grado di risparmiare
obiettivi politici a livello comunitario per il periodo com- energia;
preso tra il 2020 e il 2030. Tali obiettivi mirano ad aiutare — costruire un mercato energetico integrato real-
l’Unione a realizzare un sistema energetico più competitivo, mente paneuropeo;
sicuro e sostenibile, con l’obiettivo di una riduzione dei gas — sostenere i consumatori e raggiungere il massimo
a effetto serra a lungo termine, con l’orizzonte del 2050. livello di sicurezza in termini di safety e security;
La strategia energetica 2030 (EuropeanCommission, 2014) — estendere la leadership europea nella tecnologia e
invia un forte segnale al mercato, incoraggiando gli investi- nell’innovazione energetica;
menti privati in nuovi gasdotti, reti elettriche e tecnologie — rafforzare la dimensione esterna del mercato ener-
a basso tenore di carbonio. Gli obiettivi si basano su un’a- getico dell’UE.
nalisi economica approfondita che misura come rendere
effettivala decarbonizzazione entro il 2050. Infatti, è sta- 4. Conclusioni
to stimato che il costo del raggiungimento degli obiettivi L’UE è chiamata ad affrontare una crescente dipenden-
non è sostanzialmente diverso dal prezzo che dovremo za dai combustibili fossili, dalle crescenti importazioni di
comunque pagare per ammodernare il nostro sistema energia e dall’aumento dei costi energetici, anche se i re-
energetico quando sarà obsoleto (EuropeanCommission, centi cambiamenti drastici dovuti alle scoperte interna-
2014). Il principale effetto finanziario della decarbonizza- zionali non convenzionali delle riserve di petrolio e gas
zione sarà, quindi, quello di spostare la spesa dalle fonti di potranno incidere su questi ultimi. Queste sfide stanno
combustibili fossili verso le tecnologie a basso tenore di rendendo vulnerabili le società e le economie europee e,
carbonio. per affrontarle, l’unico modo possibile pare essere il pieno
Gli obiettivi fissati per il 2030 prevedono il taglio del 40% sviluppo dell’energiasostenibile (Kanellakis et Al, 2013).La
delle emissioni di gas serra rispetto ai livelli del 1990, il Commissione europea propone una serie di politiche che
27% dei consumi soddisfatto con energia da fonti rinnova- mirano ad affrontare queste sfide e trasformarle in oppor-
bili e la riduzione del 27% dei consumi energetici rispetto tunità per la leadership economica e tecnologica globale.
ai bisogni attuali. Per raggiungere questi obiettivi, la Com- Ci sono voluti pochi decenni dal 1950 per definire una
missione europea ha proposto un sistema di riforma del politica energetica comune con obiettivi ambiziosi da rag-
commercio europeo delle emissioni (ETS), nuovi indicato- giungere, a causa degli interessi diversi degli Stati membri.
ri per la competitività e la sicurezza del sistema energe- Le questioni legate all’energia come la tutela dell’ambiente
8RISE - Rivista Internazionale di Studi Europei - N. II, VOLUME III, ANNO 2017 • ISSN 2421-583X | INNOVAZIONE
Figura 3: Report sulla ripartizione della produzione energetica dell’UE nel 2020, 2030 e 2050(Fonte:
EuropeanRenewable Energy Council - EREC).
e l’efficienza energetica hanno guadagnato gradualmente EuropeanCommission, A policy framework for clima-
importanza, così che la necessità di una posizione comune te and energyin the period from 2020 to 2030, 2014
dell’Unione europea e di azioni concrete si sono raffor- [COM(2014) 15]
zate e spostano finalmente la politica energetica da una EuropeanCommission, 2030 Energy Strategy, https://ec.eu-
questione interamente nazionale ad un’iniziativa di politica ropa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-u-
sovranazionale. A partire dal 2005, la CE sta sviluppando e nion/2030-energy-strategy consultato il 14 aprile 2016
conduce una forte politica energetica unitaria, riconosce Communication from the Commission to the Europe-
le sfide sempre più pressanti delle crescenti importazioni anParliament, the Council, the EuropeanEconomic and
di energia, affrontando l’impatto ambientale della produ- Social Committee and the Committee of the Regions of
zione e dell’utilizzo di energia. Lo sviluppo di questa stra-8March2011 – A Roadmap for moving to a competitive
tegia si basa su tre elementi intrinsecamente collegati: uno low carbon economy in2050 [Notpublished in the Official
sviluppo sostenibile a basse emissioni di carbonio, azioni Journal], 2011b
per conseguire l’obiettivo di un unico mercato dell’energia Sami Andoura and Jean-Arnold Vinois, From the Europea-
al fine di ridurre i costi energetici e promuovere la compe- nenergy community to the energy union a policy proposal
titività, la sicurezza energetica e le relazioni esterne. for the short and the long term, Notre Europe Jaques De-
lors Institute, Paris, 2015
5. Riferimenti bibliografici M. Kanellakis, G.Martinopoulos, T.Zachariadis, Europea-
SusanneLangsdorf, EU Energy Policy: From the ECSC to nenergypolicy—A review, Energy Policy 62(2013) 1020–
the Energy Roadmap 2050, Green European Foundation, 1030
2011
Maya Jegen, Europeanenergy policy: Power and limits of
discourse, ECPR Reykjavik 2011
EuropeanCommission: Eurostatpocketbooks. Energy, tran-
sport and environmentindicators. Publications Office of
the European Union: Luxembourg, 2011a
Communication from the Commission to the European-
Council and the EuropeanParliament. An Energy Policy for
Europe, Brussels 2007
Communication from the Commission to the European
Parliament, the Council, the European economic and social In copertina: immagine dalla pagina 2030 Energy Strategy,
committee and the Committee of the regions Energy 2020 A https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strate-
strategy for competitive, sustainable and secureenergy, 2010 gy-and-energy-union/2030-energy-strategy
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