Il sistema OSCE: alcune note sull'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa - OCSM
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Vittorio Rocco di Torrepadula (Napoli, 1959) ha prestato servizio diplomatico fino al
2019, le ultime missioni all’estero lo hanno visto all’Ambasciata d’Italia a Tripoli e
Rappresentante permanente presso l’OSCE a Vienna.
Con questo contributo avvia la collaborazione con l’Osservatorio.
Cosimo Risi
Il sistema OSCE: alcune note sull’Organizzazione per la Sicurezza
e la Cooperazione in Europa
Vittorio Rocco di Torrepadula
1.L’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) è la più grande organizzazione
regionale di sicurezza sul piano mondiale, con 57 Paesi membri dall’Atlantico agli Urali che vi partecipano
in condizioni di piena eguaglianza. Vi agiscono Stati Uniti, Canada, Turchia oltre la Federazione russa, i Paesi
dell’Asia centrale, del Caucaso, dei Balcani e tutti i Paesi propriamente europei. Ha radici storiche nella Conferenza
per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (CSCE), la cui idea fu promossa (1955) dall’Unione Sovietica e
dai Paesi del Patto di Varsavia per salvaguardare le frontiere europee, definite alla fine del secondo conflitto
mondiale, con particolare riferimento alla Repubblica Democratica Tedesca. Rilanciata nel 1969, la CSCE si riunì
nel 1973 e condusse alla firma dell’Atto di Helsinki (1975) da parte dei Paesi europei dei due lati della cortina
di ferro e delle Potenze protagoniste della guerra fredda, Stati Uniti ed Unione Sovietica. L’Atto di Helsinki si
fonda su tre pilastri: politico e militare, economico ed ambientale, diritti umani, istituzioni democratiche e libertà
fondamentali. In tali ambiti l’Atto fissa un decalogo di principi1, da tutti sottoscritti.
Un importante capitolo dell’Atto di Helsinki riguarda le questioni relative alla sicurezza nel Mediterraneo,
ritenute non prescindibili per la sicurezza e la cooperazione in Europa. Per effetto di questo capitolo l’attuale
OSCE ha stabilito un partenariato con sei Paesi mediterranei (Partner per la cooperazione): Egitto, Giordania,
Algeria, Marocco, Tunisia e Israele2.
Con la “Carta di Parigi per una nuova Europa” (1990) si prese atto di una nuova geografia politica del
1 I dieci principi sono: non ricorso all’uso della forza, sovranità, integrità territoriale. inviolabilità delle frontiere, non interferenza negli affari
interni, soluzione pacifica delle controversie, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, cioè libertà di pensiero, coscienza, religione o credo,
cooperazione fra gli Stati, uguaglianza dei diritti e autodeterminazione dei popoli, esecuzione in buona fede degli obblighi di diritto internazionale.
2 L’OSCE ha successivamente stabilito un partenariato (Partner per la cooperazione) anche con cinque Paesi asiatici: Giappone, Afghanistan,
Mongolia, Repubblica di Corea e Thailandia
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continente e deciso di strutturare la CSCE mediante la costituzione di un Consiglio al livello politico, formato
dai rappresentanti dei Paesi partecipanti. Il Vertice di Budapest (1994) istituì quindi l’Organizzazione per la
Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), fondata su un Consiglio permanente, al livello di Capi di Stato e
di Governo, di Ministri degli Esteri e di alti funzionari.
2. Gli Stati sovrani e indipendenti partecipano all’OSCE in condizioni di piena eguaglianza. Possono istituire
organi che possono prendere decisioni o adottare documenti che hanno un carattere politicamente vincolante
per tutti gli Stati membri (organi formali e decisionali)3. Le decisioni sono adottate per consenso, costituito
dall’assenza di ogni obiezione espressa da uno Stato partecipante all’adozione della decisione in questione4.
Gli organi formali e decisionali possono a loro volta istituire o dissolvere organi sussidiari informali o gruppi
di lavoro informali per la trattazione di specifiche questioni. Gli Stati partecipanti possono decidere inoltre di
convocare riunioni informali OSCE su temi specifici anche aperti ad altre organizzazioni internazionali o Stati5.
Il più alto organo è il Vertice dei Capi di Stato e di Governo, che adotta decisioni, fissa priorità ed indica
orientamenti al più alto livello politico. Il Vertice non ha cadenza regolare e si è riunito l’ultima volta ad Astana
(2010). Il Consiglio dei Ministri (Ministri degli Affari Esteri) è l’organo centrale per le consultazioni politiche fra
gli Stati membri e si riunisce di regola una volta l’anno nello Stato che esercita la Presidenza annuale OSCE. Il
Consiglio Permanente, composto dai Rappresentati Permanenti degli Stati partecipanti, si riunisce di regola ogni
settimana a Vienna (sede dell’OSCE) per le consultazioni regolari di natura politica ed i lavori operativi. Il Forum
for Security Co-operation (FSC) è istituito per la trattazione delle questioni politico-militari nell’ambito della
prima dimensione dell’OSCE, che si riunisce di norma ogni settimana6. L’Assemblea Parlamentare è un organo
autonomo composto da 323 parlamentari provenienti dagli Stati membri e dotato di un Segretariato con sede a
Copenaghen, retto da un Segretario Generale.
Gli organi decisionali possono istituire, ed hanno di fatto istituito, delle “strutture esecutive”, volte a dare
attuazione alle decisioni dell’OSCE mediante un’azione continuativa. In primo luogo, il Segretariato, con sede
a Vienna, retto da un Segretario Generale, che dura in carica tre anni. Inoltre le Istituzioni ed i Rappresentanti
speciali, fra i quali hanno un ruolo centrale l’Ufficio per le Istituzioni Democratiche ed i Diritti Umani, retto da un
Direttore, con sede a Varsavia, l’Alto Commissario per le Minoranze nazionali, con sede a L’Aja, il Rappresentante
per la libertà dei media, di stanza a Vienna.
La Presidenza in esercizio dell’OSCE è il motore dell’Organizzazione. È attribuita ogni anno ad uno degli
Stati partecipanti con decisione di tutti i Paesi membri7. È responsabile per conto del Consiglio ministeriale per
il coordinamento su tutte le questioni correnti rilevanti per l’OSCE. Le funzioni di Presidente in esercizio sono
assunte dal Ministro degli Affari Esteri del Paese che detiene la Presidenza. Questa è assistita dalle Presidenze
precedente e successiva, operanti come una Troika.
3 Le lingue di lavoro dell’OSCE sono: inglese, francese, tedesco, italiano, russo e spagnolo. Eccezionalmente e per consenso si può decidere l’uso
di una sola lingua (inglese) senza interpretariato.
4 Il consenso è nozione diversa da quella di unanimità: questa richiede l’espressione di un voto.
5 Gli organi, i gruppi di lavoro e le riunioni informali, pur non potendo prendere decisioni, hanno il fine di approfondire le questioni, preparare
e favorire la formazione del consenso.
6 Possono essere convocate riunioni congiunte di Consiglio Permanente e FSC su specifiche questioni di competenza di entrambi gli organi.
7 La Presidenza di turno nel 2020 esercitata dall’Albania. L’Italia ha esercitato l’ultima volta la Presidenza nel 2018.
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Sul piano politico, il grado di efficienza dell’OSCE dipende dai rapporti fra i Paesi partecipanti e, in particolare,
dalla relazione est-ovest, partendo dai rapporti fra Stati Uniti e Federazione russa. Vi è un ruolo importante per
l’Unione Europea, che è chiamata ad esprimersi con una sola voce sulla base di un continuo coordinamento fra
gli Stati membri. Vi è anche un coordinamento in ambito NATO.
L’OSCE deve gran parte della sua efficacia alla rete di Missioni sul terreno, che operano in alcuni Paesi
membri, bisognosi di assistenza per la realizzazione dei principi di Helsinki. Si tratta dell’Ucraina, dei Paesi dei
Balcani Occidentali, del Caucaso e dell’Asia centrale. Altre Missioni speciali fanno fronte a specifiche situazioni
di crisi. Le Missioni sul terreno operano a stretto contatto con i Governi e le Istituzioni del Paese in cui hanno
sede, con apertura verso le società civili.
3. In campo politico - militare l’OSCE vigila sugli impegni assunti dagli Stati membri ai fini delle reciproche
comunicazioni e della trasparenza in materia di forze convenzionali in Europa8, con l’obiettivo del contenimento
di tali forze e di un progressivo disarmo convenzionale nell’area OSCE. In sostanza, i Paesi membri sono tenuti
a rendere noti i propri dispositivi militari convenzionali, la consistenza e la dislocazione delle forze armate, le
esercitazioni militari, in modo da accrescere la fiducia reciproca, trattandosi, in principio, di forze costituite
per finalità difensive. L’OSCE vigila su un insieme di “confidence building measures” per permettere costanti
negoziati per il disarmo convenzionale, la sicurezza, la cooperazione e la pace in Europa. Opera anche per la
formazione democratica delle forze armate e di polizia, per la corretta gestione delle frontiere, per specifici
progetti di distruzione di armi convenzionali, per la reciproca osservazione dei dispositivi militari mediante
ispezioni, sorvoli, missioni di osservatori.
Nel campo dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dei principi democratici, svolge un ruolo essenziale
per la reciproca conoscenza, la trasparenza e il loro effettivo rispetto anche mediante la libertà dei media. Il
metodo seguito è quello della possibilità per gli organi OSCE e per ogni Stato membro di porre in luce ed in
discussione, in contraddittorio, le pratiche di tutela dei diritti umani e della democratizzazione delle istituzioni di
qualsiasi altro Stato membro, a partire dalla regolarità dei processi elettorali e dal trattamento delle minoranze9.
Gravi inadempienze di alcuni Stati membri sono portate all’attenzione di tutti gli attori dell’Organizzazione,
con conseguenze inevitabili per i Governi che ne sono responsabili. Le attività cross-dimensional hanno riguardo
a più di una sola dimensione; fra queste spiccano quelle volte alla cyber-security, ai progetti sulla corretta gestione
dei fenomeni migratori e la lotta al traffico di esseri umani.
4.L’efficacia dell’attività dipende dal buon andamento delle relazioni est-ovest e dal consenso generale.
Particolare attenzione va dedicata alla crisi ucraina (“in and around Ukraine”), che ha avuto inizio nel 2013.
Alla vigilia del Vertice di Vilnius sul Partenariato orientale dell’Unione Europea, la decisione del Presidente
ucraino Viktor Yanukovich di annullare la firma dell’Accordo di Associazione con l’Unione Europea, dopo
che aveva ottenuto da Mosca un importante prestito per la fornitura di gas in vista dell’inverno, dette luogo a
8 Il Trattato sulle Forze Armate Convenzionali in Europa (CFE) firmato nel 1990, il Documento di Vienna adottato nel 2011 in ambito OSCE,
il Trattato sui Cieli Aperti del 1992 sono specifici strumenti pattizi rivolti a questi fini
9 La tutela dei diritti delle minoranze ha importanza primaria per la prevenzione dei conflitti nell’area OSCE. Essa riguarda anche la condizione
di minoranze presenti in diversi Stati membri, come Rom e Sinti. La partecipazione delle minoranze alla vita democratica dei Paesi in cui si trovano è
un importante fattore per la pace sociale e l’integrità territoriale di tali Paesi.
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manifestazioni di protesta pro-europeiste (Euromaidan), sostenute da potenze occidentali, che sfociarono in una
guerriglia urbana. Fra il 18 e il 20 febbraio 2014 la morte per il fuoco dei cecchini di 88 persone, sia miliziani
sostenuti dal regime sia manifestanti, fece precipitare la crisi a Kiev fino alla fuga del Presidente Yanukovich e
diede luogo ad un cambiamento del regime10. La Federazione russa ritenne tale situazione equivalente ad un colpo
di Stato e reagì, il 27 febbraio 2014, con l’occupazione illegale della Crimea da parte di miliziani a lei fedeli. Il
16 marzo si svolse nella penisola un referendum, in presenza delle forze filorusse, ed il 18 marzo la Federazione
russa dichiarò l’annessione della Crimea senza il riconoscimento dell’Ucraina, delle potenze occidentali e della
maggioranza della comunità internazionale.
La Crimea era stata attribuita all’Ucraina nel 1954, per decisione del leader sovietico Nikita Khruchev. È
abitata da una larga maggioranza di persone di etnia russa e russofone (circa l’84%) su una popolazione di circa
due milioni di persone. Una composizione etnica simile, sia pure in minore proporzione, è nelle due regioni
dell’Ucraina orientale, le cui capitali sono Donetsk e Luhansk. Anche in queste, dopo il cambio di regime a Kiev,
si è animata la rivolta dei ribelli russofoni con il sostegno di Mosca, che ha in tal modo messo in pratica la teoria
secondo cui sarebbe legittimo intervenire a protezione delle minoranze russe nei Paesi vicini. La crisi ucraina11
prosegue con un conflitto a bassa intensità fra Ucraina e ribelli russofoni delle regioni di Donetsk e Luhansk,12
lungo una linea di contatto di circa 140 chilometri. Kiev è sostenuta da Stati Uniti, Canada e in diversa misura dai
Paesi NATO e UE; i ribelli sono sostenuti dalla Federazione russa, che confina con le due regioni.
Dal punto di vista dell’OSCE l’occupazione e l’annessione della Crimea alla Federazione russa, a seguito di
un controverso referendum, hanno rappresentato una violazione dell’Atto di Helsinki e dei suoi principi: integrità
territoriale degli Stati, inviolabilità delle frontiere, rinuncia all’uso della forza. Si è determinata di conseguenza
una divisione in seno all’Organizzazione, il che rende difficile il consenso su tutte le questioni di rilievo maggiore.
La reazione all’invasione della Crimea ed alla crisi ucraina è stata rapida, a seguito di un orientamento
comune dei Paesi OCSE. Il 21 marzo 2014, su richiesta dell’Ucraina, l’OSCE ha deciso di dislocare in Ucraina
e particolarmente nelle regioni orientali (non in Crimea, occupata da forze russe) una Missione di monitoraggio
speciale composta da centinaia di osservatori civili e intesa a prevenire e moderare il conflitto fra Ucraina e ribelli
delle regioni di Donetsk e Lugansk. La Missione tuttora opera nell’area, a ridosso di una linea di contatto di circa
140 chilometri, e conta circa 700 osservatori, messi a disposizione dell’OSCE da circa quaranta Paesi membri,
inclusa la Federazione russa.
L’OSCE ha promosso, e presiede, il Gruppo Trilaterale di Contatto (Ucraina, Federazione russa, OSCE)13.
Con l’impulso politico dei Paesi del “Formato Normandia” (Ucraina, Russia, Germania, Francia), il Gruppo di
Contatto ha condotto il negoziato per la conclusione degli Accordi di Minsk (2014 - 2015), sottoscritti da Ucraina,
Russia, dal Rappresentante speciale della Presidenza OSCE e, sia pure a titolo personale, dai rappresentanti dei
ribelli di Donetsk e Lugansk. Oltre al cessate il fuoco, gli Accordi hanno previsto il ristabilimento del controllo
10 Vedi S. Giusti, La politica europea di vicinato e la crisi in Ucraina, Roma IAI, luglio 2015
11 Vedi due articoli su La Comunità internazionale, Vol. LXXI, n.3, 2016: Gianfranco Tamburelli, The crisis in Ukraine; Vittorio Rocco di
Torrepadula, La crisi ucraina: la ricerca di una soluzione sostenibile.
12 Le due “repubbliche autoproclamate” di Donetsk (2.300.000 abitanti) e Lugansk (1.500.000 abitanti) emettono passaporti che sono riconosciuti
solo dalle Autorità russe.
13 Il Gruppo Trilaterale di Contatto si articola in quattro Gruppi di Lavoro dedicati a sicurezza, questioni umanitarie, economiche, politiche.
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da parte dell’Ucraina della linea di confine con la Russia e, sul piano politico, l’indizione di elezioni locali, volte
ad assicurare uno status di larga autonomia per le due regioni orientali dell’Ucraina, dopo la realizzazione di
adeguate condizioni di sicurezza. Gli Accordi di Minsk non hanno ancora trovato piena attuazione.
Diversamente da altri “conflitti congelati”14, i progressi per una soluzione della crisi in Ucraina orientale e
la questione della Crimea appaiono essenziali non solo per la rimozione delle sanzioni da parte dell’Unione
Europea, di Stati Uniti e Canada nei confronti della Federazione russa ma anche per una maggiore operatività
dell’OSCE e per delineare un disegno strutturato per la sicurezza e la cooperazione in Europa.
5 Con un bilancio ed uno staff relativamente limitati, attraverso la rete di Missioni sul terreno, l’OSCE riesce a
condurre attività molto efficaci e preziose per l’attuazione dell’Atto di Helsinki15. Tale “sistema” merita di essere
sostenuto ed utilizzato anche mediante la partecipazione di personale italiano16 ed un impegno a promuovere una
soluzione della crisi ucraina.
Nella riunione del Gruppo Trilaterale di Contatto (24 - 26 marzo 2020), la Presidenza ha invitato le Parti a
rispondere all’appello del Segretario Generale delle Nazioni Unite per un cessate il fuoco globale in connessione
con la diffusione del coronavirus, allo scopo di fermare tutte le ostilità militari e di imporre il cessate il fuoco.
Sono state inoltre invitate a permettere il proseguimento dell’accesso della Missione speciale di monitoraggio in
tutte le aree del territorio dell’Ucraina. Proseguono le discussioni nei quattro Gruppi principali di lavoro: è un
segno di continuità nell’attività dell’Organizzazione.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
Sito ufficiale dell’OSCE: https://www.osce.org
Dizionario Enciclopedico Treccani, Voce: Sicurezza europea
Rules of Procedure of the OSCE, documento adottato dal Consiglio Ministeriale OSCE il 1 novembre 2006
The EU, the OSCE and the future of European security, Meeting report, IAI-OSCE, 8 marzo 2016
Putin’s Russia: really back?, ISPI, edited by Aldo Ferrari, 2016
S. Giusti, La politica europea di vicinato e la crisi in Ucraina, Roma, IAI, luglio 2015
Lessons learned for the OSCE from its engagement in Ukraine. Interim report and recommendations of the
14 Ad esempio, la secessione di Abkhazia ed Ossetia del sud dalla Georgia dopo la crisi del 2008, riconosciuta solo dalla Federazione russa e
da pochi altri Paesi ad essa legati; la situazione della regione della Transnistria in Moldova, anch’essa occupata da forze russe; il perdurante conflitto fra
Armenia e Azerbaijan.
15 A seguito della diffusione della pandemia di coronavirus l’OSCE ha adottato misure preventive in conformità con le disposizioni
dell’Organizzazione Mondiale della Sanità e dello Stato austriaco, che ospita la sede dell’Organizzazione, sospendendo quasi interamente le riunioni a
Vienna, ricorrendo a smart working, cercando di salvaguardare i lavori essenziali e di ridurre al minimo le limitazioni alle operazioni sul terreno per il
tempo in cui perdurerà la situazione straordinaria.
16 Informazioni molto dettagliate sulle modalità per accedere ai concorsi per l’assunzione di personale presso l’OSCE - personale “contracted” o
“seconded” , in servizio per un periodo da sette a dieci anni - si trovano sul sito del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale.
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Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project, giugno 2015.
Reviving the OSCE: European Security and the Ukraine Crisis, in Carnegie Europe, settembre 2015.
L.V. Ferraris, L’ Europa di Helsinki quarant’anni dopo, 5 novembre 2015 (intervento al Seminario su
Diplomazia multilaterale e interesse nazionale, Roma, Senato della Repubblica, 5 novembre 2015, organizzato
da Aracne editrice)
Back to diplomacy, Final Report of the Panel of Eminent Persons on European Security, presented at the
OSCE Ministerial Council in Belgrade, December 2015.
M. Budjeryn, The Breach: Ukraine’s Territorial Integrity and the Budapest Memorandum, Nuclear Proliferation
International History Project, Wilson Center.
L. Mirachian, I limiti del negoziato con Putin. Europa – Russia, la Merkel traccia il solco. IAI, 8 marzo 2015,
articolo on line.
M.E. Sarotte, A broken promise? What the west really told Moscow about NATO expansion, in Foreign Affairs,
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A. Roccucci, La matrice sovietica dello Stato ucraino, in Limes, aprile 2014.
A. Ferrari, Quando Odessa parlava italiano, in Limes, aprile 2014.
V. Putin, La Crimea è Russia, in Limes, aprile 2014
G. Tamburelli, The crisis in Ukraine, la Comunità internazionale, Vol. LXXI, n.3, 2016
V. Rocco di Torrepadula, La crisi ucraina: la ricerca di una soluzione sostenibile, La Comunità Internazionale,
Vol. LXXI, n.3, 2016.
B. Milanovic, The real pandemic danger is social collapse, Foreign Affairs, march - april 2020.
K. M. Campbell and R. Doshi, The Coronavirus could reshape Global Order, Foreign Affairs, march - april
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C. A. Miani e V. Rocco di Torrepadula, I Paesi baltici nell’Unione Europea: un ponte verso l’Oriente, Rivista
di Studi Politici Internazionali, fasc.336, ottobre-dicembre 2017
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