L'accesso alle aree metropolitane - Aree di intervento e prospettive di soluzione A cura di Angela Airoldi e Tatiana Cini - Università Bocconi
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Università Commerciale
Luigi Bocconi
L’accesso alle
aree metropolitane
Aree di intervento e prospettive
di soluzione
A cura di Angela Airoldi e Tatiana Cini
Milano, dicembre 2014
INDICE
Introduzione............................................................................................................................... 3
1 Accessibilità e mobilità urbana ............................................................................................ 5
1.1 I trend dello sviluppo urbano ................................................................................................... 5
1.2 La domanda di mobilità verso le aree metropolitane ................................................................ 6
1.3 Una risposta alla congestione: la congestion charge ................................................................. 7
L’Electronic Road Pricing di Singapore ............................................................................................................... 8
La Central London Congestion Charging Zone ................................................................................................... 9
La Congestion Tax di Stoccolma ....................................................................................................................... 10
La Congestion tax di Göteborg ......................................................................................................................... 10
Il Bergen Toll Ring ............................................................................................................................................ 11
L’Oslo Toll Ring ................................................................................................................................................. 11
Il Trondheim Toll Scheme ................................................................................................................................ 11
Il Controlled Vehicular Access di La Valletta .................................................................................................... 12
L’Area C di Milano ............................................................................................................................................ 12
Le ipotesi per San Francisco ............................................................................................................................. 13
Il caso di New York ........................................................................................................................................... 14
Lezioni e raccomandazioni dalle esperienze di congestion charge ................................................................. 14
2 Le risposte attuali e di prospettiva per il sistema dei trasporti ............................................ 20
2.1 Le autostrade urbane ..................................................................................................... 20
2.2 Un nuovo ruolo per le tangenziali ................................................................................... 25
2.2.1 Nuove infrastrutture per aumentare l’offerta di mobilità .......................................................................... 26
2.2.2 Corsie veloci a pagamento .......................................................................................................................... 27
2.2.3 Le strutture di Park & Ride .......................................................................................................................... 29
2.3 L’intermodalità per l’accesso alle aree metropolitane ..................................................... 30
2.4 Le tecnologie per migliorare l’efficienza dei trasporti...................................................... 34
2.4.1 Il Traffic Management Centre ..................................................................................................................... 37
2.4.2 L’Integrated Corridor Management ............................................................................................................ 38
2.4.3 Le autostrade per veicoli elettrici e l’autostrada ‘elettrica’ ........................................................................ 40
Bibliografia .............................................................................................................................. 42
2
INTRODUZIONE
Lo sviluppo del tessuto urbano, il cambiamento dei modi di vita della popolazione e la flessibilità del mezzo
privato, oltre a un’offerta di trasporto pubblico spesso deficitaria, sono all’origine dell’aumento, negli ultimi
decenni, del traffico automobilistico verso le aree metropolitane e al loro interno. In effetti, lo sviluppo
delle infrastrutture e dei servizi di trasporto pubblico ha solo parzialmente accompagnato il decentramento
delle funzioni urbane e, in particolare, dei quartieri residenziali nelle periferie; in conseguenza di ciò e, in
particolare, in assenza di un approccio integrato tra le politiche urbanistiche e dei trasporti, l’automobile si
è affermata in Italia e, in ampia parte dei Paesi esteri, quale modalità privilegiata nei collegamenti di breve
e medio raggio con le aree metropolitane.
L’incremento della domanda di mobilità privata ha interessato i centri città e, ancor più, le zone periurbane,
in ragione della localizzazione in esse di funzioni (commerciali e per il tempo libero, ad esempio) che
costituiscono i catalizzatori di flussi multidirezionali: sia dall’esterno delle aree metropolitane, sia dallo
stesso centro città, sia con origine e destinazione al proprio interno. Nei quartieri periurbani, inoltre, i
trasporti collettivi, come sono attualmente definiti, non riescono a competere con il trasporto privato.
Negli ultimi decenni le metropoli hanno progressivamente assunto un ruolo primario nella competizione tra
Stati; al centro di tale sfida, si colloca certamente la qualità dei servizi offerti e dell’ambiente di vita. In tale
scenario, è evidente che la mobilità riveste attualmente un ruolo strategico, al punto che la capacità di
un’area metropolitana di soddisfare le esigenze di trasporto, sia delle persone sia delle merci, costituisce
una leva strategica cruciale in ogni policy di marketing territoriale 1.
L’intenso uso degli autoveicoli privati, la conseguente congestione e l’inquinamento che ne deriva
rappresentano alcuni dei fattori più negativamente incidenti sulla qualità della vita in città. Da qui
l’esigenza, sempre più espressa dalle amministrazioni locali, di definire interventi che sviluppino soluzioni di
trasporto alternative all’automobile in termini infrastrutturali (metropolitane, tram, piste ciclabili, corsie
prioritarie per i trasporti pubblici) e di servizio, favorendo il miglioramento dei collegamenti pubblici in
termini di qualità delle prestazioni, di informazione agli utenti, di comfort, di capillarità e di frequenza, in
linea con i bisogni della collettività.
Il tram leggero in corsia dedicata 2, le disposizioni urbanistiche che limitano la costruzione di parcheggi per
ogni nuovo edificio adibito ad uffici, l’assegnazione di corsie preferenziali non solo ai mezzi di trasporto
collettivi (autobus-taxi), ma anche ai veicoli privati in car sharing, l’adozione di sistemi di tariffazione delle
infrastrutture urbane (parchimetri) e dell’uso stesso delle strade (congestion charge) sono tra le misure
sinora adottate dalle città per contrastare la congestione nei centri urbani. In particolare, è interessante
sottolineare che l’introduzione di sistemi di pedaggiamento urbano richiede, per la loro accettazione da
parte della popolazione locale, che le alternative offerte in termini di servizi e di infrastrutture di trasporto
pubblico siano competitive: a tale fine, una soluzione di successo potrebbe coincidere con la destinazione di
parte degli introiti ricavati al finanziamento di nuove infrastrutture e al miglioramento dell’offerta del
trasporto urbano complessivo.
1
Eurispes (2014)
2
Adottando questo mezzo di trasporto città come Stoccarda, Friburgo, Strasburgo e Nantes hanno dimostrato fin
dai primi anni 2000 che è possibile diminuire la quota di uso delle autovetture dell’1% all’anno.
3
A fronte delle difficoltà registrate dalle reti stradali e autostradali nel soddisfacimento della domanda di
trasporto, sempre più utenti, soprattutto di giovane età 3, adottano modalità di viaggio alternative o
complementari all’automobile. A tale riguardo l’economia della condivisione, ormai centrale nel consumo di
beni e di servizi, ricopre un ruolo sempre più interessante per le stesse funzioni di trasporto, favorendo forme
di mobilità comune e collettiva che coinvolgono le diverse modalità di spostamento (ad esempio, mediante il
car e lo scooter sharing, il car e il vanpooling, il bikesharing, le navette private e i servizi on-demand).
Alla luce di quanto esposto, il presente documento intende analizzare le principali soluzioni adottate in
Italia e all’estero a supporto dell’accessibilità alle proprie aree metropolitane. Nel dettaglio, il paper declina
quattro tematiche di rilevanza attuale e geograficamente ampia, soffermandosi sulla loro applicabilità in
ambito italiano:
le autostrade urbane, che attualmente rivestono un ruolo distinto in America, in Europa e in Asia
nella pianificazione della mobilità verso le aree metropolitane, cui corrispondono specifiche
dinamiche di implementazione, di adattamento o di abbandono;
le tangenziali, intese come infrastrutture dove oggi convivono il traffico che bypassa la città, i flussi
di adduzione di media-lunga distanza, il traffico di relazione con l'area metropolitana (più
consistente e presumibilmente crescente nel tempo) e un forte traffico urbano di distribuzione tra
le radiali e di arroccamento da una zona all'altra della città. A ciò conseguono alti livelli di
congestione, l’allungamento e l’incertezza dei tempi di viaggio, la difficile accessibilità agli svincoli,
una minore sicurezza, una maggiore usura e maggiori costi di manutenzione;
l’intermodalità e le stazioni di interfacciamento, la cui implementazione richiede un approccio
sistemico al tema della mobilità, il quale consideri la dotazione di infrastrutture, di servizi di
trasporto e di servizi complementari, l’integrazione tra macro e micro mobilità, e la crescente
multipolarità delle aree metropolitane.
le nuove tecnologie nella gestione della mobilità, che attualmente costituiscono lo strumento più
efficace per un incremento dell'efficienza dei trasporti, nella consapevolezza che un sistema di
trasporto capace consente di creare e di potenziare i mercati, rappresentando una leva essenziale
nello sviluppo dell'economia del Paese.
Nel dettaglio, le tecnologie digitali permettono di ripensare i trasporti in modo nuovo, adottando
un approccio sistemico che mette in sinergia informazione, gestione e controllo, ottimizzando l’uso
delle infrastrutture e dei veicoli in un’ottica multimodale. I risultati attesi e ottenuti coincidono con
la riduzione dei tempi di spostamento, un aumento della capacità della rete, la contrazione
dell’incidentalità, la riduzione della congestione, delle emissioni inquinanti e dei costi energetici.
3
Cfr. APTA-American Public Transportation Association (2013).
4
1 ACCESSIBILITÀ E MOBILITÀ URBANA
Nelle aree urbane e metropolitane, dove si concentra più del 60% della popolazione italiana, si svolge oltre
il 70% delle attività produttive e circola il 70% dei veicoli; il problema del traffico, anche per il crescente
pendolarismo, si declina nella necessità di assicurare sia una elevata accessibilità alle funzioni, ai servizi e
alle attività che tendono a localizzarsi nelle aree più dense e polarizzate, sia una buona mobilità,
assicurando quindi velocità commerciali adeguate ai mezzi pubblici e privati. Il tema dell’accessibilità e della
gestione del traffico è centrale anche in funzione del ruolo che la città sta assumendo quale principale leva
sia per l’auspicato sviluppo economico che in termini di contributo alla competitività del paese. È ormai
assodato che, nello scenario competitivo internazionale, le aree metropolitane sono chiamate ad una
sempre più accesa competizione, in buona parte giocata sulla capacità di accrescere la propria attrattività,
in termini di efficacia economica del territorio e di capacità di attirare residenti, funzioni, capitali e talenti.
Una buona accessibilità accompagnata da una buona mobilità, un affidabile sistema di trasporto pubblico e
un articolato sistema di interconnessioni fisiche e sociali sono tutti elementi che contribuiscono a
determinare il livello di qualità della vita di una città e, di conseguenza, gran parte della sua attrattività.
1.1 I TREND DELLO SVILUPPO URBANO
Negli ultimi decenni la città è divenuta soggetto e oggetto di una crescente urbanizzazione dettata dalla
concentrazione della popolazione e delle attività economiche in aree urbane. Alcuni semplici dati
esprimono efficacemente questo processo: nel 1900 viveva in città solo il 13% della popolazione mondiale,
entro il 2050 questa percentuale salirà al 70%; cento anni fa, meno di venti città nel mondo avevano una
popolazione superiore al milione di persone, oggi sono 450; 19 città superano i 10 milioni di abitanti, ma tra
20 anni saranno 27. L’Europa, poi, è uno dei continenti più urbanizzati del mondo: già oggi più di due terzi
della sua popolazione vive in aree urbane e questa percentuale è in continua crescita 4.
I fenomeni di urbanizzazione portano a due conseguenze apparentemente contrastanti: da un alto,
aumenta la tendenza centrifuga e lo sprawl urbano per cui la città si allarga a macchia d’olio sul territorio,
in modo disordinato e con un elevato consumo di suolo 5. La bassa densità abitativa che contraddistingue la
crescita di periferie sempre più ampie e indistinte implica una forte dipendenza dalle autovetture,
indispensabili per raggiungere non solo i servizi, il posto di lavoro, la scuola, ma anche i luoghi di consumo e
di socialità. La vita in “periferia” interessa ormai buona parte della popolazione urbana, con scenari
complessi e molto differenziati che pongono il problema non solo di assicurare il collegamento tra centro e
periferie, ma di verificare se e a quali condizioni sono possibili nuove centralità nelle periferie. I confini della
città infatti si allargano in funzione della sua rinnovata realtà fisica, sociale, economico, culturale e
ambientale indotta dallo sviluppo urbano al quale occorre dare coerenza e assicurare sostenibilità.
L’altra conseguenza della crescente urbanizzazione è l’aumento della concentrazione all’interno della città
di attività, funzioni e poli di attrazione, in risposta ai crescenti bisogni della popolazione: la città diventa più
densa e richiama ‘nuovi’ residenti e city user. Si fa strada la cosiddetta “fabbrica immateriale” 6, una realtà
tutta urbana dove la valorizzazione della presenza di qualificate Università, Istituti e Centri di Ricerca e di
numerosi ricercatori trova adeguati spazi fisici che fanno della città un incubatore di idee, progetti,
soluzioni, tecnologie, e anche startup che la rendono un distretto della conoscenza. La città diventa, è
4
European Union (2011).
5
In Italia, tra i due ultimi censimenti, l’estensione delle città capoluogo è aumentata del 3,8% mentre la popolazione
residente è diminuita dell’1,2% a favore delle aree dell’hinterland.
6
Cfr. Rullani E. (2004).
5
motore dell’economia, luogo di connettività, creatività e innovazione e centro di servizi anche per il suo
territorio di riferimento. La concentrazione di consumatori, lavoratori e imprese in città, insieme alle
istituzioni formali e informali che rendono un agglomerato ‘denso' e coeso, ha il potenziale di produrre
esternalità e rendimenti di scala crescenti tali da rendere le città protagoniste di una “nuova geografia
dell’innovazione” 7 attraverso la nascita di luoghi strettamente urbani 8 dove, dall’interazione di personale
qualificato, innovatori, maker 9, aziende all’avanguardia, istituti di ricerca, start-up, si creano attività ad alto
valore aggiunto 10.
Nelle grandi città risulta così più alta la percentuale di popolazione con istruzione superiore, si attuano più
facilmente diffuse strategie di innovazione, l’attività innovativa che vi si realizza è maggiore che nel totale
del paese che le ospita, l’output innovativo ha valore aggiunto particolarmente elevato. Non stupisce allora
che, a livello mondiale, le prime 600 aree metropolitane per numero di abitanti producono il 54% del PIL
globale, mentre la loro popolazione rappresenta ‘solo’ il 22% della popolazione globale 11 e che in Europa le
aree metropolitane (con più di 500.000 residenti) producono il 67% del PIL europeo, ma ospitano ‘solo’ il
59% della popolazione totale 12.
1.2 LA DOMANDA DI MOBILITÀ VERSO LE AREE METROPOLITANE
Lo sprawl urbano determina alcuni importanti effetti sulla mobilità. Innanzitutto, esso implica una difficile
accessibilità ai servizi e alle funzioni localizzate nelle aree metropolitane, con il conseguente incremento del
costo generalizzato del trasporto (CGT) e, dunque, dei costi operativi e dei tempi necessari per il
raggiungimento degli stessi attrattori.
In secondo luogo, lo sprawl determina una parcellizzazione della domanda di viaggio; in ragione della
specificità della propria origine e destinazione e in assenza di un servizio di trasporto pubblico competitivo,
ogni individuo tende a organizzare lo spostamento in termini privati e individuali. La singolarità delle esigenze
di viaggio in termini sia di direttrici sia di orario, d’altro canto, spesso non genera una massa critica di
domanda, cui sia profittevole, economicamente, rispondere con l’organizzazione di collegamenti pubblici.
Infine, il fenomeno della dispersione delle funzioni urbane nel territorio rende più critica la pianificazione
delle infrastrutture e l’organizzazione dei servizi di trasporto secondo economie di scala, con il conseguente
rischio di un aumento dei costi di spostamento e delle esternalità prodotte, in particolare connesse alla
congestione della rete, all’incidentalità, all’inquinamento dell’aria, all’inquinamento acustico e all’impatto
sul clima.
Alla luce di quanto evidenziato appare prioritario, per il futuro, individuare soluzioni sostenibili e condivise
di accesso alle aree metropolitane, nel rispetto delle indicazioni contenute nel documento “Libro Bianco: la
7
Cfr. Lazzeroni M. (2004).
8
Antesignani di queste trasformazioni sono i cosiddetti Fab Lab che, nati nel cuore di Boston, sono oggi diffusi in
tutto il mondo. Le attività nei Fab lab vanno dallo sviluppo tecnologico alle reti peer-to-peer, a progetti di
formazione tecnica per la risoluzione di problemi locali, all’incubazione di piccole imprese ad alta tecnologia, alla
ricerca di base. Dei circa 40 Fab lab aderenti al network promosso dal MIT’s Center for Bits and Atoms, 4 sono a
Milano, 4 a Napoli, 3 a Roma, 3 a Venezia, 2 a Torino…
9
Anderson C. (2012).
10
Katz B. e Wagner J. (2013 e 2014).
11
McKinsey Global Institute (2011).
12
European Union (2011).
6
politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte” 13, il quale evidenzia, quale obiettivi
strategici:
1. il dimezzamento dell'uso di auto ad alimentazione tradizionale nel trasporto urbano entro il 2030;
2. il loro ritiro dal mercato della città entro il 2050;
3. la realizzazione di una logistica della città libere da CO2 nei grandi centri urbani entro il 2030.
Per quanto concerne, nel dettaglio, l’Italia il “Libro Bianco sulla Mobilità e i Trasporti” 14 conferma
l’automobile quale principale mezzo di spostamento nelle grandi città; il 59% dei viaggi, in effetti, si svolge
con la modalità privata, a fronte del 40% rilevato a Londra e del 38% di Madrid.
Milano e Roma, inoltre, appaiono tra le prime dieci città europee più congestionate, caratterizzandosi per
velocità medie di spostamento inferiori ai 10 Km/h, in linea con le esperienze della prima
industrializzazione, e tempi di viaggio annui superiori alle 70 ore per abitante nel capoluogo lombardo e alle
45 nella capitale.
L’ampio utilizzo dell’auto privata si accompagna alla fruizione solo marginale del trasporto pubblico, che in
Italia ricorre, in media e nelle città con più di 300.000 abitanti, nel 23% degli spostamenti; all’estero,
l’esempio più significativo è offerto da Barcellona (38%), Parigi (33%) e Londra (37%).
Con riferimento al complessivo territorio nazionale, inoltre, il trasporto pubblico appare squilibrato a favore
dei collegamenti su gomma; in effetti, a un indicatore di offerta di trasporto con bus pari a 118 Km/ Kmq
corrisponde un valore di 1,6 Km/ Kmq per le connessioni tranviarie, di 0,6 per le metropolitane, dell’1,0 per
l’offerta filoviaria e, in ultimo, di 6,4 per i collegamenti ferroviari locali 15.
L’uso della bicicletta appare ancor più di nicchia e interessa, in media, solo il 3,0% degli spostamenti nelle
città italiane con più di 300.000 abitanti, a fronte del 13% di Berlino e della best practice di Copenhagen, cui
corrisponde una percentuale del 31%.
1.3 UNA RISPOSTA ALLA CONGESTIONE: LA CONGESTION CHARGE
Nel 2011, secondo le stime del Texas Transportation Institute (TTI) il costo della congestione nelle 498 aree
metropolitane statunitensi con più 500mila abitanti 16 ha superato i 121 miliardi di dollari; in Gran Bretagna il
costo è stimato tra 10 e 20 miliardi di sterline (2006), mentre per l’Unione Europea raggiunge i 120 milioni di
euro all’anno (l’1% del PIL complessivo) 17. La riduzione dei costi legati alla congestione del traffico − costi
riconducibili al tempo aggiuntivo del viaggio, costi operativi dei veicoli (carburante e usura), riduzione della
velocità commerciale dei mezzi pubblici, emissioni inquinanti e stress legato alle interferenze tra i veicoli nei
flussi di traffico, in particolare quando i volumi di traffico si avvicinano alla massima capacità della rete
stradale − rappresenta una priorità ritenuta indifferibile nella gestione delle grandi città. Le strategie che
molte città stanno valutando per ridurre la congestione ed assicurare una maggiore mobilità, ovvero,
prevalentemente, una maggiore velocità dei veicoli, prevedono l’applicazione di tariffe per l’utilizzo della rete
stradale e, in particolare, per l’ingresso in aree delimitate da cordoni tariffari. Solitamente, questa forma di
road pricing viene utilizzata per limitare l’accesso ai centri urbani durante le ore di maggior traffico.
13
Commissione Europea (2011).
14
Eurispes (2014).
15
Legambiente (2011).
16
TTI (2012).
17
Dati riportati in Walker J. (2011).
7
La tariffazione dei trasporti urbani è un tema chiave anche nell’attuale politica europea per i trasporti 18:
l’applicazione di tariffe sull’uso della strada legate al tempo, al luogo e alla distanza del viaggio è
considerata un efficace strumento che pianificatori e policy maker possono utilizzare per ridurre il traffico
urbano. Nelle raccomandazioni europee, tuttavia, si sottolinea l’opportunità di affiancare tale strumento
alle tante altre misure che possono essere utilizzate per affrontare la congestione del traffico urbano.
Genericamente indicate come ‘misure di gestione della domanda’, si concretizzano in interventi volti a
limitare o a riorientare la domanda di mobilità, in forme più sostenibili rispetto alle modalità attuali. si
tratta di misure che comprendono, ad esempio, il controllo del traffico, sistemi per la diffusione di un’ampia
gamma di informazioni sulla mobilità, sistemi di pagamento e limitazione del parcheggio, sistemi park-and-
ride, car sharing, telelavoro, miglioramento dei trasporti pubblici, sostegno all’uso bicicletta, realizzazione
di corsie preferenziali, istituzione di zone pedonali…
Il caso di Singapore dimostra che il problema della congestione del traffico stradale non può essere risolto
solo con un miglioramento del trasporto pubblico, ma richiede un pacchetto di misure integrate 19; inoltre,
sempre dal caso di Singapore e, in aggiunta, da quello svedese, emerge che la tariffazione può anche non
generare entrate quando questo non rappresenta l’obbiettivo prioritario delle misure adottate. In genere,
un sistema di trasporto urbano efficace e sostenibile dovrebbe essere articolato incorporando quattro
strategie: un attrattivo trasporto pubblico, l’apertura di zone pedonali, una pianificazione compatta del
territorio e vincoli al traffico automobilistico, tra cui, appunto la congestion charge. Queste quattro
tipologie di intervento si rafforzano a vicenda, e senza una di loro le altre risultano meno efficaci.
L’Electronic Road Pricing di Singapore
Nel 1975, Singapore per la gestione del traffico e il miglioramento della qualità dell’aria definisce un’Area
Licensing Scheme (ALS) di circa 3,2 kmq (il 10% della superficie complessiva) con 28 varchi: l’ingresso
nell’area richiede ai guidatori l’acquisto di una licenza per i veicoli che vi entrano nelle ore di punta, dalle
7.30 alle 9.30; sono esclusi autobus, moto, veicoli della polizia e carpooling con 4 o più persone. Nel 1990,
l’ALS viene ampliata fino a comprendere l’intero Central Business District e vengono incluse anche le
autostrade di adduzione alla città. A seguito di prolungamenti negli orari di applicazione delle tariffe, nel
1994 il sistema arriva a coprire l’intera giornata. Nel 1998 la licenza cartacea è sostituita da un sistema
automatizzato di Electronic Road Pricing (ERP) con l’uso della tecnologia ANPR (Automatic Number Plate
Recognition) per le operazioni di controllo. Entrambe le tecnologie consentono al sistema di operare con
veicoli che viaggiano a piena velocità autostradale (fino a 120 km/h) e di assicurare velocità commerciali
ottimali 20. Il sistema è oggi completamente automatizzato e rappresenta il più ampio e articolato sistema di
congestion pricing al mondo. A fronte di un investimento di circa 125 milioni di dollari per
l’implementazione del sistema ERP, il fatturato annuo del programma è di circa 50 milioni di dollari, con un
utile netto annuale che supera i 40 milioni di dollari e, quindi, ad oggi il sistema ERP si è ampiamente
ripagato. Il gettito del sistema è tra l’altro utilizzato per la costruzione e la manutenzione di strade e dei
trasporti pubblici. Il sistema permette la variazione delle tariffe in base alla fascia oraria del giorno, alla
luogo e alla motorizzazione del veicolo. Le tariffe sono aggiornate e calibrate ogni tre mesi per mantenere
velocità standard di viaggio e flussi di traffico ottimali.
Grazie alle variazioni tariffarie e all’ampio data base disponibile è possibile stimare l’elasticità del traffico al
variare della tariffa. Dagli studi 21 emerge che, per le auto, un aumento del 10% della tariffa determina una
diminuzione del traffico dell’1,2% in media durante il giorno e che tale elasticità è maggiore nelle ore di
18
Per una rassegna di alcuni dei progetti finanziati nello scorso decennio dalla Commissioni europea si rimanda a
http://www.transport-pricing.net/
19
Cfr. Walker J. (2011)
20
L’obiettivo è di ottenere una velocità di tra i 45 e i 65 km/h selle superstrade e tra i 20 e i 30 km/h sulle arterie.
21
Olszewski P. e Xie L. (2005).
8
punta pomeridiane, dalle 17 alle 19. Una analisi costi-benefici realizzata nel 1978 22 stima che la tariffazione
dell’ASL produce benefici netti: il tasso di ritorno sugli investimenti, considerando solo i risparmi di tempo,
è del 15%. Tra gli impatti considerati, diversi sondaggi realizzati nel tempo suggeriscono che la tariffazione
dell’ASL non influisce sui valori delle locazioni degli uffici né ha impatti negativi sulla localizzazione degli
stessi: le decisioni di investimento sono guidate da fattori ben più importanti.
Data la struttura di governo di Singapore, le autorità avrebbero potuto implementare il congestion pricing
anche senza alcun coinvolgimento del pubblico. L’introduzione della congestion charge, invece, è stata
preceduta da un intenso programma di informazione e formazione della durata di un anno. In più, prima
dell’implementazione i progettisti hanno risposto alle reazioni del pubblico, apportando aggiustamenti al
programma tariffario. I residenti continuano ad essere informati sui successi – in termini di sicurezza,
benessere, salute, garanzia delle entrate connesse, opportunità di lavoro, ecc. – legati agli interventi e sui
programmi governativi che ne derivano: la tariffazione della congestione è presentata e di fatto considerata
come una politica necessaria per garantire crescita economica e qualità della vita nel lungo periodo.
La Central London Congestion Charging Zone
Avviata nel febbraio 2003, copre un’area di quasi 22 kmq nel centro di Londra (circa l’1,8% della Greater
London) 23. L’ultimo aumento tariffario nel 2014 è stato motivato da TfL-Transport for London dalla
necessità di recuperare gli aumenti dell’inflazione e di assicurare che la tariffa rimanesse un deterrente per
i viaggi non indispensabili nel centro di Londra e dalla stima di entrate per quasi 83 milioni di sterline nei
prossimi cinque anni. A differenza dei sistemi attivi a Singapore e Stoccolma che sono ‘a cordone’, ovvero
comportano un pagamento ogni volta che si attraversa il ‘confine’ tariffario, quello di Londra prevede una
tariffa per entrare, una per
uscire e anche una per Central London Congestion Charging Zone e Western Extension
circolare nella Congestion
Charging Zone.
Nel 2007 all’area centrale è
stata aggiunta la cosiddetta
Western Extension, abolita
poi nel gennaio 2011 dopo
una consultazione pubblica
conclusasi con il 62% dei
pareri contrari al suo
mantenimento. Per motivi
tecnici la Western Extension
e la Central Zone di Londra
erano disegnate come una
‘sola area’ così che pagare
l’ingresso per una delle due
aree o essere residente in
una delle due non richiedeva Fonte: sito ufficiale del Transport for London
nessun costo aggiuntivo per
entrare e circolare nell’altra. In questo modo la Western extension offriva ai residenti di una delle aree più
benestanti di Londra uno sconto del 90% sulla tariffa richiesta per muoversi nella zona più centrale della
22
Watson P. L. e Holland E. P. (1978).
23
La tariffa iniziale era di £5 al giorno, passata a £8 nel luglio 2005, £10 ad inizio 2011 e alle attuali £11,50 (£10,50 se
pagata con Congestion Charge Auto Pay, un sistema di pagamento automatizzato che registra il numero di accessi
mensili di un veicolo e addebita il relativo importo su carta di credito o bancomat). La tariffa è oggi applicata dalle
7 alle 18 dei giorni feriali; alcuni veicoli sono esenti o hanno uno sconto, compresi autobus, taxi, veicoli
d’emergenza, per disabili, dei residenti e con particolari motorizzazioni.
9
città, vantaggio da cui erano escluse tutte le altre parti. Probabilmente l’estensione avrebbe avuto maggiori
effetti e incontrato minori resistenze se fosse stata progettata come seconda, distinta congestion charge
zone, che richiedeva una tariffa aggiuntiva a quella per la zona centrale così da non offrire ai residenti delle
due alcun vantaggio 24.
La Congestion Tax di Stoccolma
Un sistema di congestion tax 25 è attualmente attivo in due Stoccolma. Mappa dei 18 varchi
città svedesi Stoccolma e Göteborg. L’esperienza di più lunga
durata è quella di Stoccolma, dove un sistema permanente è
stato introdotto nel 2007 dopo sette mesi di sperimentazione
nella prima metà del 2006 e un referendum di conferma,
superando una aspra ostilità iniziale e un processo politico e
giuridico animato e complesso: oggi ha il sostegno di più dei
2/3 della popolazione. Interessa un’area di circa 35 kmq (di cui
quasi la metà occupata da acqua e piccole isole abitate) che
corrisponde al centro città e rappresenta solo una piccola
parte dell’area metropolitana urbanizzata. I residenti
interessati sono circa 330mila su una popolazione totale di 2
milioni, circa 60.000 lavorano fuori dalla zona soggetta a
tariffa 26. Il sistema è delineato da 18 punti di accesso situati
sulle arterie che portano in centro che risulta così delimitato
In verde: Bypass senza tariffa
da un ‘cordone’ la cui forma è solo una conseguenza della
Fonte: The Swedish Transport Agency
topologia della città e non un vincolo di progettazione 27.
La Congestion tax di Göteborg
Il successo del sistema attivato a Stoccolma ha favorito la realizzazione di un analogo programma nell’area
di Göteborg (città con 530mila abitanti) dove la congestion tax è attiva dal gennaio 2013. Come per
Stoccolma, anche a Göteborg la tassa è regolata dal Congestion Tax Act del 2004. Il sistema di riscossione e
le tariffe/tasse sono le stesse di Stoccolma e vengono applicate con le stesse modalità. Sebbene una delle
motivazioni sia la riduzione della congestione, l’obiettivo prevalente è di fatto quello di assicurare il
finanziamento degli investimenti nei trasporti programmati dal governo nazionale, finanziamenti che hanno
la priorità nell’uso degli introiti locali. Il caso di Göteborg risulta così particolarmente interessante dal
momento che il sistema di tariffazione è implementato solo grazie al consenso politico: il sostegno da parte
del pubblico non supera il 20%.
24
Una analisi costi benefici, riportata nel primo rapporto di monitoraggio del TfL (2003), stimava che i benefici
dovrebbero eccedere i costi operativi del sistema con un rapporto di 1,5 con la tariffa originale di £5 e di 1,7 con la
tariffa a £8. Nel 2006 i costi operativi, secondo TfL, sono stati pari al 42% delle entrate complessive.
25
Secondo la legge svedese la congestion charge è una tassa a tutti gli effetti. Inoltre, le municipalità non possono
imporre tasse ad altri che ai propri residenti per cui la responsabilità della riscossione e dell’amministrazione della
tassa spetta al governo nazionale attraverso una decisione parlamentare. Questo genera non pochi problemi nella
gestione degli introiti della tassa stessa.
26
La barriera è attiva dalle 6.30 alle 18.30 dei giorni feriali. È escluso anche il mese di luglio. Il costo per ogni passaggi
è di 1,1; 1,6 o 2,2 euro (ai tassi di cambio del 4 dicembre 2014) a seconda delle ore della giornata e fino ad un
massimo di 6,5 euro giorno/veicolo. Sono previste esenzioni per alcune tipologie di veicoli e per percorsi di
collegamento tra alcune isole, per un totale pari a circa il 15% dei veicoli giornalieri.
27
Si tratta di un luogo comune che i sistemi di congestion charge debbano essere disegnati come cordoni. Cfr.
Eliasson J. (2014)
10Il Bergen Toll Ring
Introdotto ad inizio del 1986 con l’obiettivo primario di ridurre la congestione, grazie alla sua posizione
geografica il Bergen Toll Ring si configura come un anello abbastanza stretto con soli sei punti di riscossione
posizionati sulle principali arterie che entrano in città. Gradualmente il sistema è stato allargato e nel 2005
è stato aggiunto un secondo anello, più esterno; il pagamento avviene in entrata tutti i giorni e durante
tutto il giorno. L’esperienza di Bergen, città di circa 350mila abitanti, è considerata un successo in termini di
riduzione del traffico cittadino per cui i policy maker locali hanno deciso di continuare l’esperienza anche
dopo la durata ‘naturale’ di 15 anni 28.
L’Oslo Toll Ring
L’Oslo Toll Ring ha preso avvio nel 1990 a seguito Layout dell’Oslo Toll Ring
dell’approvazione nel 1988 di un accordo politico
(Oslo Package 1) per la realizzazione del sistema di
tariffazione in città e di 31 programmi di investimento
in infrastrutture stradali in città e nella contea di
Akershus, interessando un totale di 1,2 milioni di
abitanti. Il programma di investimenti aveva una
durata di 15 anni. Nel 2000 il Parlamento ha
approvato un ulteriore programma (Oslo Package 2) e
nel 2008, allo scadere del primo accordo, entrambi
sono stati rimpiazzati dell’Oslo Package 3 che ha
introdotto una barriera ad Ovest del Ring e che
prevedeva investimenti in strade, ferrovie, bus e per
la gestione del trasporto pubblico per il periodo 2008-
27. Il sistema è quindi nato con l’obiettivo non solo di
ridurre la congestione stradale, ma anche di
finanziare progetti infrastrutturali sotto la regia Fonte: Norwegian Public Roads Administration
nazionale. Il compromesso necessario tra i due
obiettivi ha portato a destinare il 20% delle entrate per progetti di salvaguardia dell’ambiente (terminal bus
e metro, nuove linee di metropolitana e miglioramento dei trasporto pubblici). La configurazione del
sistema (un cordone con 19 caselli automatizzati) è tale da intercettare ogni auto in entrata nel centro città
(l’uscita è gratuita). Con la soluzione adottata, inoltre, il 50% dei residenti vive fuori dal ring. L’adozione del
sistema di congestion charge ha sicuramente accelerato la realizzazione di investimenti infrastrutturali nella
regione di Oslo: l’aumento della capacità stradale ha così controbilanciato solo in minima parte la crescita
del traffico; gli effetti ambientali sono positivi. L’esperienza di Oslo dimostra, tra l’altro, che per un sistema
di tariffazione a ‘cordone’ è cruciale il suo posizionamento: per motivi economici e politici la posizione
ottimale, secondi i progettisti locali, è a metà strada tra il centro e i confini della città, tenendo presente
che, una volta avviato, lo schema di tariffazione è difficile da modificare.
Il Trondheim Toll Scheme
Il Toll Scheme di Trondheim, città norvegese di quasi 173mila abitanti, è stato introdotto nel 1991; nel ‘98
per aumentare i ricavi l’area interessata – circa 24 kmq – è stata suddivisa in più settori attraverso
l’installazione di 20 nuovi varchi elettronici con tecnologia AutoPASS che permette passaggi a 60 km/h. Un
ulteriore ampliamento del sistema, attivo dalle 6.00 alle 18.00 dei giorni feriali, è avvenuto nel 2003,
portando a 23 i varchi per la tariffazione. Sono soggetti a tariffa tutti i veicoli che entrano nella zona a
pedaggio o che attraversano uno dei varchi interni alla zona; la tariffa è maggiore nelle ore di punta e
doppia per i veicoli pesanti (particolarmente numerosi data la posizione del porto di Trondheim). È
28
Per legge, in Norvegia i progetti di tariffazione stradale hanno una durata di 15 anni, dopodiché devono essere
rinnovati o aboliti.
11comunque fissata la riscossione di un numero limitato di pagamenti così che i residenti nei pressi del
cordone o che fanno frequenti passaggi da un settore all’altro non siano troppo penalizzati. L’opposizione,
inizialmente al 72%, è scesa al 48% entro due mesi dall’avvio e al 36% nel 1996. In linea con gli altri sistemi
norvegesi, anche le entrate del sistema di tariffazione di Trondheim sono state destinate − salvo il 20%
utilizzato per migliorare il trasporto pubblico, la sicurezza o per investimenti ambientali legati al traffico –
alla realizzazione di nuove strade e alla costruzione di bypass per ridurre la congestione.
Il successo delle esperienze di Stoccolma, Oslo e Trondheim ha portato all’introduzione di sistemi analoghi
nelle città norvegesi di Kristiansand (83mila abitanti), Satavanger (125mila), Tønsberg (39mila) e Namsos
(13mila abitanti).
CVA La Valletta: varchi di entrata e uscita
Il Controlled Vehicular Access di La Valletta
Introdotto a maggio 2007 il sistema di accesso veicolare
controllato (CVA) è parte integrante del programma governativo
per aumentare l’accessibilità alla capitale maltese, una cittadina
di 6.700 abitanti, caratterizzata da elevata congestione del
traffico. Il sistema usa la lettura automatica delle targhe
(l’Automatic Number Plate Reading-ANPR) ed è particolarmente
complesso perché prevede non solo che siano rilevati i veicoli in
entrata e in uscita dalla zona, ma anche il calcolo del tempo di
permanenza di ciascun veicolo all’interno del zona così da
calcolare la tariffa dovuta sia per l’accesso che per il parcheggio. Fonte: http://www.cva.gov.mt/
L’Area C di Milano
Nel gennaio 2008 viene introdotto a Milano il pagamento di un pedaggio (Ecopass) per l’ingresso nella ZTL
Cerchia dei Bastioni, dal gennaio 2012 l’accesso alla ZTL è sottoposto alle norme di accesso della cosiddetta
Area C che prevedono: il divieto di circolazione nell’area per i mezzi più inquinanti; l’uniformità del costo
del pedaggio giornaliero, elevato a 5 euro 29, indistinto per tutti i veicoli ammessi; l’estensione del pedaggio
(ridotto a 2 euro) anche ai residenti nell’area, dopo 40 accessi giornalieri annuali gratuiti 30. Nel 2012 Area C,
nata per ridurre il traffico, ha raggiunto il suo obiettivo, portando a un calo di 41mila ingressi al giorno nella
Cerchia dei Bastioni e ha consentito all’Amministrazione comunale di reinvestire le risorse in opere di
mobilità sostenibile. Secondo i dati forniti dal Comune di Milano, oltre 13 milioni di euro, al netto dei costi
di gestione del servizio (7,1 milioni euro), sono stati destinati al potenziamento di metropolitane, tram e
autobus e all’attuazione della seconda fase del bike sharing.
29
Le tariffe Ecopass erano modulate da 2 a 10 euro in base alla categoria dei veicoli.
30
L’ingresso può essere pagato tramite Telepass a seguito dell’accordo tra Autostrade e Comune di Milano del
febbraio 2012, RID bancario pre-autorizzato, presso le tabaccherie, le edicole, gli Atm point, sul sito ufficiale del
Comune di Milano, chiamando il centralino Area C, presso i bancomat di Intesa Sanpaolo o attraverso i parcometri.
Le risorse del 2012 di Area C (in totale, oltre 20,3 milioni) sono arrivate per il 48% da titoli cartacei e parcometri (9
milioni 747mila euro), per il 30,4% da Telepass (6 milioni 183mila euro), per il 12,5% da Pin attivati su www.areac.it
(2 milioni 537mila euro), per l’8,5% dalle attivazioni di Rid (possibili fino a settembre 2012; 1 milione 719mila euro)
e per lo 0,6% da attivazioni effettuate agli sportelli bancomat di Intesa Sanpaolo (130mila euro). Fonte:
www.comune.milano.it, Portale Area C
12Secondo quanto previsto dal referendum istitutivo
Milano. ‘Cordone’ e varchi di Area C
di Area C svoltosi nel 2011, l’area che copre oggi
circa 8 kmq (meno del 5% del territorio di Milano)
avrebbe dovuto essere ampliata alla
circonvallazione più esterna (cerchia della filovia 90-
91), ma l’estensione è stata accantonata per gli
elevati costi di implementazione e per i dubbi sulla
sua efficacia in termini di entrate aggiuntive: se si
amplia l’area diminuisce la necessità di
attraversarla 31. Allargare Area C, infatti,
significherebbe innanzitutto aggiungere circa 120
nuovi varchi video-controllati ai 45 esistenti, con un
investimento iniziale a suo tempo stimato in 10/15
milioni di euro, e un aumento dei costi di gestione e
di manutenzione del sistema che già oggi incidono
in misura rilevante. Non manca poi chi esprime
timori di un effetto negativo sui valori immobiliari
nell’area di ampliamento. Secondo l’associazione
MilanoSiMuove (promotrice del referendum),
l’ampliamento ripagherebbe comunque
l’investimento necessario e il Comune avrebbe più
risorse per la mobilità sostenibile: allargare Area C
potrebbe portare le entrate annuali dagli attuali 30 Fonte: http://www.comune.milano.it/
milioni, a circa 150 milioni.
Le ipotesi per San Francisco
La San Francisco County Transportation Authority (SFCTA) ha avviato nel 2010 uno studio per l’introduzione
di un Sistema di congestion charge che dimostra ampiamente gli effetti positivi e i vantaggi del progetto.
Scenari emersi e proposte di approfondimento
Fonte SFCTA (2013)
31
Intervista all’assessore al Bilancio Francesca Balzani su Il Giorno, 9 maggio 2014.
13Nel 2013, l’SFCTA ha però dichiarato che il processo di adozione era solo ai primi passi e che una decisione
avrebbe richiesto almeno altri 2 o 3 anni di ulteriori approfondimenti e verifiche. Tra i principali oppositori
al progetto c’è la Building Owners and Managers Association of San Francisco che teme un forte danno
economico per la città, in termini di posti di lavoro e investimenti persi.
Il caso di New York
Nella primavera 2007 il sindaco di New York City ha proposto l’introduzione di un congestion pricing come
parte di un ampio piano di sostenibilità (PlaNYC) per creare una ‘greener, greater New York’. Le entrate,
inoltre, avrebbero dovuto essere usate per ampliare il sistema dei trasporti pubblici. A livello politico, la
proposta di Bloomberg aveva il sostegno del NY City Council e del the NY State Senate, ma non quella,
fondamentale, della NY State Assembly. A livello cittadino si sono formati diversi comitati e gruppi di
sostegno dell’iniziativa che, tra l’altro, stimavano in 13 miliardi di dollari i costi della congestione in città. La
tariffa ipotizzata era di 8 dollari per i giorni feriali dalle 6 alle 18 per tutte le auto che sarebbero circolate
nell’area sotto l’86esima strada. La reazione pubblica è stata sorprendentemente positiva, probabilmente
perché parte di un progetto più ampio di riqualificazione della città. Una Commissione istituita per valutare
gli effetti attesi stimava: una diminuzione, intorno al 7%, delle miglia percorse; una riduzione della
congestione superiore al 30% nell’area e del 20% nelle zone adiacenti. La Commissione raccomandava
inoltre l’adozione di un sistema molto semplice, meno costoso dell’ipotesi iniziale, e di ridurre l’area alla
60esima strada. La Metropolitan Transport Authority, che gestisce il trasporto pubblico della città, aveva
anche ottenuto un finanziamento di 354 milioni di dollari dal Federal Department of Transportation per
l’implementazione del sistema e il connesso miglioramento dei trasporti. Nonostante l’ampio consenso
politico e pubblico, il piano è stato però bloccato dalla State Assembly, perdendo così i finanziamenti
federali. Il piano è stato abbandonato.
Lezioni e raccomandazioni dalle esperienze di congestion charge
Economisti e pianificatori dei trasporti hanno a lungo discusso su quale dovrebbe essere la più efficace
dimensione dell’area soggetta a tariffa per consentire un buon livello di gestione del traffico dell’intera
città. Nel caso di un’area ampia quanto quella di Stoccolma, ad esempio, la preoccupazione dei progettisti
era che, pur ottenendo un significativo effetto sul numero di attraversamenti del cordone tariffario, la
congestione all’interno dell’area sarebbe presto ritornata a livelli alti perché proprio la diminuzione degli
ingressi avrebbe prodotto una maggiore circolazione dei veicoli già presenti nell’area. Nessuno dei sistemi
di tariffazione allora attivi era in grado di dare una risposta: a Londra la congestion charge interessa una
piccola area nel centro della città, a Singapore è regolato anche l’acquisto delle auto, a Oslo e Bergen il
sistema è di fatto progettato per impattare il meno possibile sul traffico. L’esperienza di Stoccolma
conferma che un sistema di congestion charge disegnato e progettato in modo semplice crea effetti
significativi anche all’interno di una area vasta. Un’altra lezione che si può trarre dall’esperienza svedese è
che la possibilità di replicare il sistema in un’altra città del paese, come successo in Svezia con la città di
Göteborg, riduce in misura considerevole i costi di gestione in ciascuna città 32.
Il successo del sistema di Stoccolma nel ridurre la congestione, raggiungendo livelli impensabili di
apprezzamento sia da parte dei cittadini che dei politici, ne ha fatto un punto di riferimento per le altre
città a livello mondiale. Un interrogativo che sorge spontaneo è se il sistema sia trasferibile in altre città e
se i positivi risultati raggiunti siano replicabili altrove. Sulla base della sua esperienza come consulente
presso molte amministrazioni cittadine nel mondo, Eliasson, responsabile della progettazione del sistema di
congestion charge di Stoccolma e presidente del gruppo di valutazione degli effetti prodotti, pur
32
Nel 2006 la National Road Administration stimava in circa 25 milioni di euro i futuri costi di gestione annuali. Le
stime più recenti (febbraio 2014) sono di circa 30 milioni l’anno per i sistemi delle due città.
14riconoscendo che ovviamente ogni città ha caratteristiche e condizioni particolari, per cui i risultati di
Stoccolma potrebbero non essere gli stessi altrove, sostiene che
in a more fundamental way, it can be argued that the experiences are indeed transferable to other
cities, in the sense that the charges actually affected car drivers in the way that had been predicted by
transport models. The conclusion that a transport model was able to predict demand responses with
good‐enough accuracy leads to a more qualified answer to the question of transferability: if a
congestion charging system is predicted to “work” in a given city – that is, reduce peak traffic in
bottlenecks without unacceptably adverse side‐effects or having to use unacceptably high charge levels
– then that is likely to be true in reality as well, not just in the model 33.
Una questione correlata è se le differenze nell’uso del suolo e nel sistema di trasporto influenzano in
misura determinante l’efficacia dei sistemi di congestion charge implementati. Ci si domanda cioè se tali
esperienze siano replicabili in città con caratteristiche topografiche, dimensionali e demografiche diverse,
con diverse qualità e attrattività del sistema stradale non a pedaggio e dell’offerta di trasporto pubblico.
Questa domanda è alla base di un recentissimo studio 34 che, considerando i casi di Stoccolma e Londra,
conclude che, sebbene il beneficio sociale di un dato sistema di tariffazione (compresa la misura della
tariffa stessa) dipenda fortemente e in modo non lineare dai livelli iniziali di congestione, gli effetti sul
traffico e i suoi adeguamenti sono sorprendentemente omogenei nei diversi sistemi di trasporto. In
particolare, il livello di prestazioni del trasporto pubblico ha solo effetti contenuti sulla portata della
congestione di base e quindi sul beneficio complessivo. È interessante notare che il costo di adattamento,
la riduzione del traffico di attraversamento della barriera tariffaria e la quota di automobilisti che si
spostano sul trasporto pubblico sono sorprendentemente poco dipendenti dal livello e dalla qualità dello
stesso trasporto pubblico, contrariamente alla tesi comune secondo cui l’offerta di trasporto pubblico è
cruciale per l’efficacia e l’efficienza di un sistema di congestion charge. Gli automobilisti possono adattarsi
in molti modi, tranne che nelle scelte di utilizzo dei mezzi pubblici.
Tra le incomprensioni, i luoghi comuni e … le ‘cose da sapere per decidere’ nei processi di definizione delle
politiche di tariffazione degli accessi urbani Eliasson 35 ricorda che:
la congestione delle strade non può essere eliminata solo con investimenti sia in nuove
infrastrutture che nei trasporti pubblici: l’introduzione di una congestion charge insomma riduce,
ma non elimina, il bisogno di altri investimenti nei trasporti;
la congestion charge può/deve essere introdotta solo quando c’è effettivamente un problema di
congestione. Sembra ovvio, ma spesso l’obiettivo principale è raccogliere fondi o ridurre
l’inquinamento: in tal caso è preferibile introdurre altre soluzioni, dal momento che un sistema di
congestion charge richiede investimenti piuttosto elevati. L’aumento delle entrate e la riduzione
delle emissioni sono effetti ‘secondari’ di un tale sistema;
l’aumento dei costi per muoversi in certe ore e luoghi fa diminuire il numero di chi sceglie di
viaggiare in quei momenti e luoghi: la portata di questa diminuzione dipende anche da quante
buone alternative ci sono;
ci sono molti modi in cui i guidatori possono adattarsi alla congestion charge, compreso il cambio di
mezzo, di strada, di orari, di destinazione e momento dei viaggi ‘discrezionali’ o asistematici (per
shopping o tempo libero, ad esempio): non esiste a priori un numero fisso e stabile di
viaggi/ingressi su cui contare. Quindi, pensare che la congestion charge non funzionerebbe perché
il sistema dei trasporti è molto complesso/rigido o perché manca una tangenziale è del tutto
scorretto e trascura le tante, possibili alternative: quale prevarrà dipende dalle caratteristiche della
forma urbana, dalla progettazione del sistema di tariffazione e dalle possibili alternative di viaggio;
33
Eliasson J. (2014), pag. 39.
34
Börjesson M., Brundell Freij K., & Eliasson J. (2014), citato in Eliasson J. (2014).
35
Eliasson J. (2010).
15 alcuni degli spostamenti ‘professionali’ (che rappresentano circa il 15% del traffico automobilistico
nei centri città) sono difficilmente modificabili e, in ogni caso, il valore del tempo per questi
utilizzatori è alto: non va quindi considerato solo il traffico per lavoro; questo, infatti, genera
congestione solo nelle canoniche ore di punta;
gli effetti sul commercio, a differenza di quanto temuto dai commercianti, sono in genere limitati,
come dimostrano gli studi relativi al caso di Stoccolma;
gli obiettivi devono essere ben individuati e quantificati: anche questo suggerimento sembra ovvio,
ma è fondamentale che gli esperti abbiano indicazioni chiare prime di iniziare il processo di
progettazione. Ad esempio, lo slogan “portare più persone sui mezzi pubblici”, molto diffuso tra
policy maker e comunicatori, non è un obiettivo rilevante per una congestion charge: l’obiettivo
principale è far sì che meno gente usi l’auto nelle ore di punta;
la progettazione di un sistema di congestion charge dipende dalla topografia della città: è più facile
quando i problemi più gravi di congestione sono circoscritti in un cordone ‘naturale’ (come a
Stoccolma, Milano o Londra), più difficile quando la congestione si verifica in un intricato insieme di
incroci stradali come a Göteborg;
il sistema a ‘cordone’ è generalmente considerato più semplice e facile da capire. Naturalmente
nella sua progettazione va considerato che l’accesso a luoghi come ospedali, stazioni ferroviarie e
soluzioni di park-and-ride situati all’interno della zona deve rimanere gratuito e che nella zona
siano effettivamente comprese le aree della città dove la congestione è più alta 36.
un ulteriore scetticismo sull’uso della congestion charge deriva dal timore che la congestione sia
semplicemente spostata in altre zone e in altri periodi della giornata. Le esperienze e le rilevazioni
effettuate a Stoccolma e Londra dimostrano che non è così;
in tema di efficacia generale della congestion charge, le esperienze finora attivate dimostrano che
la congestione è non lineare: quindi una piccola riduzione del traffico produce una consistente
riduzione della congestione 37;
per evitare effetti indesiderati è opportuno avere margini di manovra politica e giuridica per
apportare le necessarie modifiche al sistema in tempi brevi e con i minori strascichi, soprattutto di
tipo legale;
non necessariamente, anche se è preferibile, il sistema deve essere semplice: il caso di Singapore è
molto complesso, la tariffa è estremamente differenziata in base all’ora, al percorso e al traffico e
può variare di frequente. Nonostante questo, gli utenti sono facilmente in grado di comprendere e
di adattarsi al sistema. La riluttanza di molti politici e progettisti a considerare ‘sistemi troppo
complicati’ può portare ad un sistema così semplice da rendere irraggiungibile la promessa
riduzione della congestione;
occorre considerare attentamente la portata degli investimenti e i costi operativi del sistema per
adottare sistemi cost-efficient così da definire quali livelli di servizio desiderati sono effettivamente
convenienti, dati gli obiettivi del sistema e l’effetto dei diversi livelli di servizio sui costi operativi del
sistema;
un ‘ambiente politico’ stabile e tempi sufficientemente lunghi per pianificare e implementare il
sistema contribuiscono in misura rilevante ad ottenere costi complessivamente contenuti e
sostenibili;
può risultare particolarmente utile un periodo di prova del sistema come fatto a Stoccolma e, se
fosse necessario un referendum, questo deve essere condotto dopo la sperimentazione così che la
popolazione possa esprimersi sulla base di una effettiva conoscenza ed esperienza. Se il risultato
della consultazione fosse negativo, l’investimento fatto potrebbe essere recuperato in buona parte
36
In un sistema a ‘cordone’, inoltre, le tariffe possono facilmente variare a seconda dell’ora del giorno e del tipo di
veicolo. L’aspetto negativo è che può creare un “effetto confine” che può determinare una maggiore domanda di
parcheggio appena fuori dal confine e i residenti al limite – interno o esterno − del cordone possono sentirsi
svantaggiati.
37
Le ultime tre considerazioni sono tratte da Owen, R., Sweeting, A., Clegg, S., Musselwhite, C. & Lyons, G. (2008).
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