Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica - Relazione sulle attività svolte nel 2011 dal Nucleo di ...
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Dipartimento per la Programmazione
e il Coordinamento della Politica Economica
Relazione sulle attività svolte nel 2011
dal Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti PubbliciRelazione sulle attività svolte nel 2011 dal Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici
INDICE
SINTESI 3
1. INVESTIMENTI PUBBLICI E VINCOLI DI BILANCIO: L’IMPORTANZA DELLA QUALITÀ 7
1.1 L’INDAGINE “DOING BUSINESS SUBNATIONAL IN ITALY” SULLA COMPETITIVITÀ DEI TERRITORI 7
1.2 LA VALUTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI IN OPERE PUBBLICHE 10
2. INFRASTRUTTURE E TRASPORTI 13
2.1 IL “PIANO CASA” E L’HOUSING SOCIALE 13
2.2 IL SOSTEGNO AL RECUPERO DELLE OPERE PUBBLICHE INCOMPIUTE 20
3. IL FONDO PER LO SVILUPPO E LA COESIONE 26
4. LA RIFORMA DELL’UNIVERSITÀ 32
5. POLITICHE ENERGETICHE E AMBIENTALI 38
5.1 LE POLITICHE PER LA LOTTA AI CAMBIAMENTI CLIMATICI IN ITALIA 39
6. IL SETTORE AGRO-ALIMENTARE 46
7. MONITORAGGIO DEGLI INTERVENTI DI RICOSTRUZIONE IN ABRUZZO 49
8. L’ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE 52
8.1 LA QUALITÀ DELLA REGOLAMENTAZIONE STRUMENTO DI CRESCITA E DI COMPETITIVITÀ 52
8.2 IL GRUPPO DI LAVORO AIR 54
9. I SEMINARI ORGANIZZATI DAL NUCLEO 58
2SINTESI
La presente Relazione dà conto delle attività A tal fine, è sempre più importante assicurare
svolte durante l’anno 2011 e nei primi mesi del la qualità e la sostenibilità degli investimenti
2012 dal Nucleo di valutazione e verifica degli pubblici, attraendo maggiori risorse dall’estero,
investimenti pubblici nell’ambito del rafforzando le attività di valutazione e
Dipartimento per la programmazione e il riconsiderando le eventuali scelte del passato
coordinamento della politica economica della non sufficientemente motivate sulla base delle
1
Presidenza del Consiglio dei Ministri . valutazioni disponibili.
Nel periodo in esame, l‘intensificazione della Al riguardo, è in pieno svolgimento l’indagine
crisi a livello europeo e le esigenze di “Doing business subnational in Italy” sulla
risanamento della finanza pubblica e di messa competitività dei territori, condotta dal Gruppo
in sicurezza del paese hanno prolungato la Banca Mondiale su richiesta del DIPE.
tendenza al calo della spesa pubblica in conto L’indagine verifica a livello locale in 12 città e 7
capitale, passata dal 4,4% del PIL nel 2009 al porti italiani la capacità di attrazione e di
3,5% nel 2010 e al 3,2% nel 2011 (DEF di sostegno alle attività d’impresa e
aprile 2012). Nonostante ciò, il Governo si è d’investimento sulla base di alcuni indicatori di
posto l’obiettivo di mantenere per quanto costo e di rapidità di realizzazione nelle attività
possibile un adeguato livello degli investimenti, economiche. Il rapporto sarà pronto ad
vero motore dei guadagni di produttività e della autunno 2012 e potrà fornire indicazioni di
2
crescita economica futura. policy utili per l’attuazione di alcuni dei punti
più qualificanti dell’agenda del Governo
discussa nel Consiglio dei Ministri del 24
agosto 2012 e relativi sia al sostegno
all’internazionalizzazione e all’export che alla
1
Con il DPCM del 25 novembre 2008 è stato semplificazione in materia di attività produttive
istituito il Nucleo di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici (di seguito Nucleo) presso il che al miglioramento della giustizia civile,
Dipartimento per la Programmazione e il
Coordinamento della Politica Economica (DIPE) tramite una aumento di efficienza e una
della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Con riduzione dei tempi e dei costi..
successivo DPCM del 15 luglio 2009, la
composizione del Nucleo è stata ampliata fino a
quindici componenti al fine di fornire supporto Sul fronte della valutazione, come anticipato
tecnico al Dipartimento per gli Affari Giuridici e nella Relazione dello scorso anno, il Nucleo ha
Legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio
dei Ministri per l’Analisi di Impatto della fornito un contributo determinante
Regolamentazione (AIR) dei provvedimenti
normativi. nell’attuazione della legge delega in materia di
2 Il Ministro Giarda ha indicato la spesa per valutazione degli investimenti in opere
investimenti pubblici tra le componenti della spesa
pubblica che non dovrebbero essere soggette a pubbliche, in particolare nella stesura del
revisione nella spending review (cfr. “Elementi per D.Lgs. n. 228 del 29 dicembre 2011. Al fine di
una revisione della spesa pubblica”, 8 maggio 2012,
par.3.2, p. 20)”. garantire maggiore efficienza e efficacia alla
http://www.governo.it/GovernoInforma/spending_rev
iew/documenti/Revisione_spesa_pubblica_2012050 spesa in conto capitale, è stata disposta una
8.pdf
3più incisiva attività di valutazione (ex ante e ex Province autonome e Ministero per le
post) e di monitoraggio in itinere degli infrastrutture e trasporti, destinati a aumentare
investimenti pubblici. E’ stato introdotto il l’offerta di social housing. Complessivamente
Documento Pluriennale di Pianificazione negli accordi di programma sono previsti
(DPP), nel quale ogni Amministrazione deve investimenti per 3 miliardi di euro, dei quali
far confluire in maniera coerente, tutti i piani e i 377,9 milioni di euro di fondi statali, 477 milioni
programmi d’investimento per opere pubbliche di altri fondi pubblici e 2,1 miliardi di fondi
di propria competenza, reso prescrittivo tramite privati. Sono previsti complessivamente 17.101
la non ammissibilità al finanziamento di opere alloggi, 65,7% dei quali localizzati nel
non incluse nel documento o nelle Relazioni Mezzogiorno, e destinati nel 42% dei casi ad
annuali. Sono stati successivamente elaborati affitto sociale per 25 anni o più. Tuttavia solo il
due ulteriori schemi di DPCM, il primo di 18,5% degli alloggi verrà reperito tramite
definizione di linee guida standardizzare per la recupero o ristrutturazione di edifici già
valutazione degli investimenti da parte dei esistenti, benché il riutilizzo di patrimonio
Ministeri e di uno schema-tipo di Documento edilizio abbandonato, inutilizzato o
Pluriennale di Pianificazione; il secondo di sottoutilizzato sia una priorità largamente
definizione dei criteri di designazione e delle accettata e di recente ribadita anche dal
modalità di selezione dei componenti dei Governatore della Banca d’Italia per assicurare
Nuclei che ne garantiscano l’indipendenza e la la difesa del territorio e assicurare una
professionalità. Entrambi gli schemi sono stati adeguata manutenzione dell’importante
3
condivisi con il Nucleo di valutazione e verifica patrimonio edilizio già esistente.
del Dipartimento di sviluppo e coesione e sono Complessivamente gli oltre 17.000 alloggi
attualmente in corso di formalizzazione. rappresentano una risposta, sia pure parziale,
ad alcune criticità del mercato della casa e un
Con riferimento alla revisione e alla
sostegno all’attività di un settore molto colpito
accelerazione della attuazione delle strategie
dalla crisi.
di investimento, è stata completata la
riprogrammazione di 21 miliardi di euro del Sempre seguendo la tematica del migliore uso
Fondo per lo Sviluppo e la Coesione effettuata di risorse scarse, il Nucleo ha anche
tra agosto 2011 e agosto 2012. Oltre a approfondito la questione del recupero delle
perseguire l’obiettivo di una maggiore opere pubbliche incompiute. Tale lavoro è
coesione territoriale, la riprogrammazione ha avvenuto anche alla luce di una specifica
inteso offrire un sostegno all’attività economica previsione del decreto cosiddetto “SalvaItalia”,
in una fase di recessione, concentrando le
risorse disponibili su alcune priorità definite.
E’ stata altresì completata la fase di 3 Il Governatore della Banca d’Italia, Ignazio Visco,
ha recentemente indicato due grandi aree per il
programmazione da parte del CIPE del Piano rilancio degli investimenti, prima delle quali “Un
nazionale di edilizia abitativa, con l’esame di ampio progetto di manutenzione immobiliare
dell’Italia, di cura del territorio, una terapia contro il
21 accordi di programma tra Regioni e dissesto idrogeologico.” Intervista al Corriere della
Sera del 7 luglio 2012,
4che prevede la creazione di “elenchi-anagrafe” l’Italia aveva conseguito solo una riduzione
regionali per dare impulso al censimento, delle emissioni del 3% sul 1990, anno di
all’uso e alla valorizzazione di tali opere. riferimento, rispetto a un obiettivo di riduzione
Anche in questo caso sarà necessario fare uso del 6,5%. Pertanto si dovrà procedere
di un maggiore contributo finanziario privato all’acquisto sul mercato di crediti emissivi con
laddove possibile per programmi di recupero. importanti oneri per il bilancio dello Stato. Per il
mantenimento degli obietti comunitari di
Le politiche energetiche pongono la sfida di
ulteriori riduzioni delle emissioni per gli anni
conciliare obiettivi assai diversi tra loro. Questi,
successivi sarà inoltre di fondamentale
vanno dalla riduzione delle emissioni di CO2,
importanza il risparmio e l’efficienza
nel rispetto di impegni comunitari e
energetica.
internazionali, all’esigenza di contenere il costo
dell’energia per imprese e consumatori al fine Anche nell’Università è in corso un processo di
di sostenere l’attività economica, a quello dello razionalizzazione della spesa, attraverso una
sviluppo del settore delle fonti energetiche maggiore responsabilizzazione delle università
alternative, importante sia dal punto di vista rispetto al proprio bilancio, con lo scopo di
occupazionale sia della riduzione della premiare il merito e migliorare la qualità di
dipendenza energetica dall’estero e del didattica e ricerca. E’ stata monitorata
relativo deficit commerciale. l’attuazione della riforma dell’Università
promossa dalla legge 30 dicembre 2010, n.
Anche grazie ai consistenti incentivi, si è
240 in tema di reclutamento e stato giuridico
registrata in Italia una rapida crescita delle
dei docenti universitari. In particolare, la
fonti energetiche rinnovabili; nel 2011 sono
politica di allocazione delle risorse è diventata
nati più di 160.000 nuovi impianti di
più meritocratica, anche grazie all’Agenzia
generazione da fonte rinnovabile. La
Nazionale di Valutazione del Sistema
produzione di energia solare, in particolare, è
Universitario e della Ricerca (ANVUR), istituita
recentemente aumentata in maniera
nel 2010 e insediata nel 2011. La riforma del
esponenziale (da 39 GWth nel 2007 a 1.906
reclutamento è basata su di una valutazione
nel 2010 e a 10.730 nel 2011). La quota delle
della produzione scientifica sia dei candidati
rinnovabili nella produzione lorda di energia
alla docenza che dei commissari incaricati di
elettrica in Italia è cresciuta dal 22,4% nel
selezionarli, la cui compiuta attuazione
2010 al 24% nel 2011, raggiungendo
richiederà di superare ancora alcuni ostacoli.
complessivamente 84.190 GWth. L’elevato
costo degli incentivi (9 miliardi di euro nel Altri interventi significativi approfonditi dal
2011) ha reso tuttavia necessario l’avvio di un Nucleo riguardano la ricostruzione dell’Abruzzo
processo di rimodulazione. e l’andamento della spesa per lo sviluppo
rurale.
Malgrado ciò, secondo le previsioni elaborate
dal Ministero dell’ambiente, l’Italia sforerà il Riguardo alla ricostruzione dell’Abruzzo dopo il
limite emissivo di CO2 imposto dal Protocollo di sisma del 2009, il CIPE ha stanziato
Kyoto anche nel 2011 e nel 2012. Nel 2010 complessivamente 4,936 miliardi di euro nel
52009. Di questi, sono stati destinati 3,955 Regulation in Europe: Italy” che l'Italia ha
miliardi prioritariamente agli interventi che compiuto notevoli sforzi, pur sottolineando che
riguardano il patrimonio abitativo. Nei restano ancora diverse criticità, quali in
successivi tre anni, a valere su tale particolare la necessità di prestare maggiore
stanziamento, il CIPE ha disposto attenzione alle implicazioni che comporta una
assegnazioni complessive per 2,314 miliardi di governance multilivello, alla capacità di
euro. Nell’ambito del complesso processo di legiferare, alle tecniche di consultazione
ricostruzione, gli interventi più urgenti hanno pubblica e gli altri strumenti di comunicazione
riguardato il settore abitativo, quello delle attività di regolamentazione. Sempre
infrastrutturale e in particolare la ricostruzione secondo l’OCSE mancano inoltre disposizioni
delle reti viarie e ferroviarie, e gli edifici pubblici efficaci per monitorare e valutare la
e scolastici. programmazione normativa.
Per quanto riguarda il sistema agroalimentare, In linea con queste raccomandazioni, nel corso
la programmazione 2007-2013 della politica del 2011 sono state introdotte, con il concorso
europea di sviluppo rurale, finanziata del Gruppo AIR del Nucleo di valutazione,
attraverso il Fondo Europeo Agricolo per lo significative innovazioni normative e
Sviluppo Rurale (FEASR), ha previsto a favore regolamentari, sul piano della qualità della
delle Regioni italiane uno stanziamento regolamentazione, che hanno inciso sulla
complessivo di 8,8 miliardi di euro, a fronte di disciplina dell’Analisi di Impatto della
una dotazione finanziaria complessiva, Regolamentazione (AIR) e della Verifica di
ottenuta aggiungendo alle risorse comunitarie Impatto della Regolamentazione (VIR). Nel
il cofinanziamento nazionale, di 17,2 miliardi di 2011 inoltre sono pervenute al Dipartimento
euro per l’intero periodo. I dati di monitoraggio per gli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) 150
indicano che alla data del 31 dicembre 2011 le Relazioni AIR, in calo del 27,5% rispetto
azioni concretamente poste in essere dalle all’anno precedente.
Regioni italiane nell’ambito dei rispettivi
Programmi di Sviluppo Rurali (PSR) hanno
prodotto una spesa pubblica cumulata di 6,42
miliardi di euro, equivalente al 37,15% del
totale disponibile.
Il Nucleo ha dedicato particolare attenzione
all’analisi dell’impatto della regolamentazione
quale elemento cruciale ai fini del
miglioramento della competitività economica
del paese tramite la semplificazione normativa,
la riduzione dei costi ed una migliore qualità
della regolamentazione. L’OCSE ha
riconosciuto nel rapporto 2012 “Better
61. INVESTIMENTI PUBBLICI E VINCOLI insolvenze (tempi di chiusura e tasso di
DI BILANCIO: L’IMPORTANZA DELLA recupero dei crediti in caso di bancarotta di
QUALITA’ un’impresa) e il 158 posto nell’assicurare il
rispetto dei contratti.
1.1 L’indagine “Doing Business
Al fine di “calibrare” le misure di
subnational in Italy” sulla competitività
semplificazione e attrazione degli investimenti,
dei territori.
tenendo in debito conto l’impatto di alcuni
In contesto in cui i margini per stimoli espansivi fattori di contesto sulla competitività dei singoli
della spesa pubblica sono limitati, il nostro territori, il Dipartimento per la programmazione
paese ha bisogno di accrescere i propri livelli e il coordinamento della politica economica
di efficienza, produttività e competitività, come (DIPE) ha incaricato il GBM di svolgere
confermato anche nell’agenda di governo l’indagine Doing Business a livello regionale in
“Obiettivo crescita”, approvata il 24 agosto Italia, con particolare attenzione alle aree del
2012 . Mezzogiorno. Al fine di individuare i maggiori
nodi al fare impresa nel nostro Paese, il
Alle misure già adottate, seguiranno ulteriori
Nucleo, il GBM e le Amministrazioni centrali
semplificazioni procedurali e autorizzative per
interessate all’iniziativa, hanno esaminato le
le imprese e la facilitazione di investimenti
modalità attuative dell’indagine territoriale e le
diretti esteri verso il nostro Paese, allo studio
possibili opzioni riguardo alla scelta degli
del Governo.
indicatori da rilevare, delle realtà regionali da
A questo riguardo, a partire dal 2003, il Gruppo
sottoporre a indagine e dei soggetti attuatori e
Banca Mondiale (GBM) ha avviato l’indagine 5
partner locali da coinvolgere nell’esercizio .
annuale Doing Business per valutare, sulla
Gli indicatori sono stati individuati sulla base
base di alcuni indicatori, la capacità di
dell’importanza che rivestono nelle decisioni di
attrazione e di sostegno alle attività d’impresa
investimento degli imprenditori italiani e
e d’investimento (business environment) dei
stranieri e al fine di valutare gli effetti delle
singoli Paesi4. Il Rapporto Doing Business
misure adottate negli anni recenti in materia di
2012 colloca l’Italia complessivamente all’87°
semplificazione, accelerazione delle procedure
posto su 183 Paesi, in calo di 4 posti rispetto
e attrazione degli investimenti. Tali indicatori
all’anno precedente, con una posizione
sono: avvio di impresa, ottenimento di
oscillante a seconda degli aspetti esaminati tra
il 30° posto per la capacità di risolvere le
5
Sono stati coinvolti il Ministero dell’economia e
4 delle finanze, Ministero degli affari esteri, Banca
L’indagine ha ormai diffusione e rilevanza mondiali d’Italia, il Ministero dello sviluppo economico –
ed è stata adottata anche dal Fondo Monetario Dipartimento per lo sviluppo e la coesione
Internazionale in sede di recenti consultazioni con economica e il Dipartimento per lo sviluppo delle
l’Italia sub Article IV per l’analisi della competitività economie territoriali e l’Unità per la semplificazione,
del Sistema Paese. della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
7permessi edilizi, trasferimento di una proprietà Per dare avvio al progetto, il 22 giugno 2011 si
immobiliare, risoluzione di dispute commerciali, è tenuto a Roma un kick-off meeting durante il
commercio internazionale. La scelta dei luoghi quale i rappresentanti del DIPE e del GBM
dove è stata effettuata la rilevazione è in hanno illustrato gli obiettivi, le fasi di
buona parte conseguente a quella degli svolgimento e la metodologia dell’indagine ai
indicatori: le aree urbane dove si concentrano referenti e ai rappresentanti del settore privato
le attività produttive e i servizi, generalmente i individuati dal GBM. L'incontro è stato
capoluoghi di Regione, e i maggiori porti organizzato al fine di preparare la successiva
commerciali, selezionati sia in relazione al fase di rilevazione dei dati sul territorio, che si
volume di movimentazione merci, sia in è conclusa nel mese di novembre. Nel corso di
funzione della distribuzione sul territorio. questa fase, il GBM ha svolto nelle varie città e
nei vari porti coinvolti delle interviste mirate,
La decisione di dedicare uno degli indicatori al
riguardanti gli indicatori sia con i referenti
commercio internazionale marittimo è legata
nominati dalle amministrazioni pubbliche che
all’importanza che questo settore potrebbe
con esperti del settore privato e rappresentanti
avere nello sviluppo economico dei territori
delle associazioni professionali. La
interessati dall’indagine. L’indagine Doing
partecipazione da parte sia del settore
Business subnational analizza modalità, tempi
pubblico sia di quello privato è stata ampia e
e costi relativi alle procedure di
tutti gli attori interpellati hanno manifestato
movimentazione merci per sette dei maggiori
grande interesse per l’iniziativa. All’inizio del
porti commerciali italiani. I risultati dell’indagine
2012 il GBM ha intrapreso il cosiddetto “diritto
saranno confrontati con quelli di una ricerca
di replica” con le amministrazioni pubbliche
svolta presso il DIPE che ha analizzato
interessate dall’Indagine, confrontando con
caratteristiche e peculiarità del nostro sistema
queste ultime i dati preliminari raccolti presso i
portuale, lo stato delle infrastrutture portuali,
soggetti privati riguardo gli indicatori sopra
l’andamento del traffico nei principali porti
indicati.
italiani e le priorità per la programmazione e il
riparto delle risorse in tale settore. I risultati scaturiti, affinati e analizzati da Banca
Mondiale, saranno diffusi al momento della
Il 14 dicembre 2010 è stato firmato l’Accordo di
pubblicazione del Rapporto finale il 14
collaborazione fra il GBM e la Presidenza del
novembre 2012. Il rapporto evidenzia rilevanti
Consiglio dei Ministri - DIPE per l’avvio
diversità sul territorio, segnalando significativi
dell’indagine “Doing Business subnational in
spazi di miglioramento per alcuni indicatori, in
Italy”, registrato dalla Corte dei conti il 18
particolare sui permessi edilizi. Alcune
febbraio 2011. Successivamente, le Regioni, i
esperienze di successo a livello locale, se
Comuni e le Autorità portuali interessati
diffuse a livello nazionale, consentirebbero un
dall’indagine hanno nominato un referente per
ulteriore sensibile miglioramento della
facilitare le attività preparatorie alla fase di
posizione italiana nel ranking globale
raccolta dei dati.
8(attualmente 73º posto su 185 paesi rispetto Il rapporto terrà conto sia delle difficoltà
all’87º posto dell’anno scorso). emerse a livello locale nel fare impresa, che
degli sforzi del Governo Italiano nell’affrontare
Esistono però anche criticità che attraversano
questi problemi all’interno dalla sua agenda,
tutto il paese, come la scarsa concorrenza
che raccomandazioni di policy in materia di
nell’ambito dei servizi professionali; ad
semplificazione amministrativa e normativa, di
esempio, Milano presenta dei costi per l’avvio
miglioramento del funzionamento della
di un’impresa superiori di oltre tre volte alla
giustizia civile, e di riduzione dei costi,
media Ue, oppure Torino, pur essendo al 1°
elaborate dalla Banca Mondiale, anche alla
posto in Italia per la soluzione di dispute
luce della sua esperienza internazionale nel
commerciali richiede comunque quasi un anno
sostenere la competitività e la crescita
di attesa in più rispetto alla media europea.
economica. Il rapporto subnational, il primo su
Nel corso del progetto il Nucleo ha tenuto
di un paese dell’area euro, è concepito come
riunioni di coordinamento con il GBM, durante
strumento di sostegno alle istituzioni, al mondo
le quali sono stati affrontati ostacoli e difficoltà
dell’impresa e alla società civile
di natura organizzativa e logistica incontrati
nell’elaborazione e attuazione di politiche di
durante le fasi di raccolta e verifica dei dati.
riforma.
91.2 La valutazione degli investimenti in economico in cui queste dovranno
opere pubbliche. essere realizzate e, ex post, la
realizzazione di quanto previsto nella
Come preannunciato nella Relazione
programmazione.
dell'anno 2010, il D.Lgs. n. 228 del 29
dicembre 2011, recante “Attuazione Alle attività di valutazione previste dal
dell'articolo 30, comma 9, lettere a), b), citato D.Lgs. n. 228/2011 sono soggette
c) e d) della legge 31 dicembre 2009, n. tutte le opere finanziate a valere sulle
196, in materia di valutazione degli risorse iscritte negli stati di previsione
investimenti relativi a opere pubbliche” è dei singoli Ministeri, le opere finanziate a
stato pubblicato nella G.U. n. 30 del 6 valere su risorse trasferite dai Ministeri a
febbraio 2012. soggetti attuatori, pubblici o privati, in
forza di specifica delega, nonché le
Nel corso del 2011, il Nucleo ha
opere pubbliche che prevedono
collaborato alla redazione dello schema
emissioni di garanzie a carico dello
del predetto decreto legislativo,
Stato (articolo 1).
successivamente condiviso con il DAGL
della Presidenza del Consiglio dei Il decreto introduce l'obbligo per i
Ministri e con altre Amministrazioni Ministeri di predisporre con cadenza
interessate dal provvedimento triennale il Documento Pluriennale di
normativo, tra cui la Ragioneria Pianificazione (DPP), in base alle nuove
Generale dello Stato, il Ministero delle modalità di programmazione degli
infrastrutture e trasporti ed il Ministero interventi (articolo 2), al cui interno
dello sviluppo economico. confluiscono. in maniera coerente, “tutti i
piani e i programmi d’investimento per
Il decreto trae origine essenzialmente
opere pubbliche di propria competenza”
dall'esigenza di garantire maggiore
(ivi compresi i contratti di programma
efficienza ed efficacia alla spesa in
che i Ministeri stipulano con le aziende
conto capitale dell'Amministrazione
dagli stessi vigilate).
statale, attraverso una più incisiva
attività di valutazione (ex ante ed ex Il Documento non ha solo valore
post) e monitoraggio in itinere degli programmatorio, ma anche prescrittivo,
investimenti pubblici. prevedendo che “le opere non incluse
nel Documento o nelle Relazioni annuali
Elementi qualificanti del provvedimento
non possono essere ammesse al
sono il rafforzamento delle attività di
finanziamento”, con l’eccezione, come
valutazione che dovranno non solo
previsto dal Codice dei Contratti
verificare le caratteristiche tecniche e
Pubblici, degli interventi da realizzare
finanziarie dell’opera, ma anche ex ante
mediante finanza di progetto (articolo. 5,
il fabbisogno e le esigenze di
comma 3).
infrastrutture del contesto socio-
10La finalità principale della nuova spesa quali obiettivi fondamentali
disciplina è di evitare richieste di perseguiti nell’azione del Governo, pur
ammissione a finanziamento per progetti rimanendo la spesa in conto capitale
di opere che non siano stati sottoposti esclusa dalla spending review in senso
all’indispensabile ciclo della valutazione stretto.
del DPP; a tal fine, si prevede
Il DPP si articola in tre sezioni: una
esplicitamente la non ammissione a
prima sezione contenente la valutazione
finanziamento delle opere non incluse
ex ante dei fabbisogni infrastrutturali e
nel DPP o nelle Relazioni di
delle singole opere da realizzare,
aggiornamento annuali.
mediante studi di fattibilità ove è inclusa
Un altro elemento qualificante del l’analisi dei rischi (articoli 3 e 4) (per
decreto legislativo in esame è costituito opere da oltre 10 milioni di euro); una
dall’ulteriore estensione e valorizzazione seconda sezione concernente la
6
dello studio di fattibilità che diviene selezione delle singole opere da
strumento indispensabile per includere nel Documento, anche al fine
l’inserimento nel DPP di tutte le opere di di individuare le priorità di intervento
7
importo superiore a 100 mila euro e per (articolo 5); una terza sezione stabilisce i
la successiva fase di selezione delle criteri per le valutazioni ex post degli
priorità tra le singole opere da interventi individuati e sintetizza gli esiti
realizzare, previa verifica della delle valutazioni ex post per le opere
possibilità di realizzazione mediante realizzate (articolo 6).
contratti di partenariato pubblico/privato.
Il Documento triennale è sottoposto
Al tempo stesso, risultato atteso all’esame del CIPE entro il 31 ottobre
dall’introduzione di questo sistema di dell’anno precedente il triennio di
programmazione e valutazione (con riferimento. Entro il 31 dicembre di ogni
particolare riguardo all'attività di anno, invece, i Ministeri trasmettono al
valutazione e verifica ex post) è un più CIPE una relazione sullo stato di
stringente rispetto dei vincoli di finanza attuazione del Documento.
pubblica. Questo si pone in piena
Per la realizzazione delle infrastrutture
coerenza con le misure di contenimento
strategiche, il Documento resta costituito
e di miglioramento della qualità della
dal Programma delle Infrastrutture
Strategiche (PIS), sebbene da integrare
ai sensi degli articoli 3, 4, 5, 6 e 7 del
D.Lgs. n. 228/11.
6
Rafforzato dalle recenti disposizioni del Codice dei
Contratti e del relativo Regolamento di attuazione, In aggiunta, l’art. 8 (1° comma) del
anche rispetto a quanto già disponeva la legge n.
144/1999. decreto legislativo prevede che i
7
L’importo si desume dalla lettura congiunta del
Ministeri predispongano “linee guida per
testo e dell’articolo 128, commi 1,2 e 6 del D.Lgs.
163/06.
11la valutazione degli investimenti in opere D.Lgs. n. 228/2011) sono individuati dai
pubbliche nei settori di propria Ministeri nei Nuclei di valutazione e
competenza, finalizzate alla redazione verifica degli investimenti pubblici, e i
del Documento pluriennale di Ministeri ne “assicurano l’indipendenza
pianificazione”. Inoltre, il comma 3 (…) nell’esercizio delle attività valutative
prevede che, al fine di garantire la cui essi sono preposti”.
predisposizione di linee guida
Sia i nuclei che i Ministeri potranno
standardizzate, venga emanato un
chiedere il supporto di altre strutture
DPCM che definisce un modello di
operanti nel campo della valutazione, fra
riferimento per la redazione da parte dei
le quali il Nucleo di valutazione e verifica
Ministeri delle linee guida nonché uno
degli investimenti pubblici e dell’Unità
schema-tipo di DPP, il cui rispetto è
tecnica finanza di progetto operanti nel
condizione necessaria per l’iscrizione
DIPE e del Consiglio superiore dei lavori
all’ordine del giorno del CIPE ai fini della
pubblici nella valutazione di interventi
deliberazione. Entro 90 giorni dalla
particolarmente complessi o che
pubblicazione del DPCM i Ministeri
richiedono competenze di natura
devono adottare le linee guida e
multisettoriale. Il supporto metodologico
trasmetterle al CIPE per la relativa presa
nella valutazione sarà affidato al Nucleo
d’atto. Le linee guida devono in
di valutazione e verifica degli
particolare, definire i criteri e le
investimenti pubblica del Dipartimento
procedure per la valutazione ex ante da
per lo sviluppo e la coesione economica
utilizzare per la selezione degli interventi
del MISE.
da includere nel Documento, quelli per
Ai fini dell’esame da parte del CIPE, il
la valutazione ex post e come garantire
DIPE verifica, la corretta predisposizione
il coinvolgimento degli Organismi citati.
dei DPP e delle relative Relazioni
Nel più ampio contesto di elaborazione
annuali di aggiornamento, nonché il
della normativa secondaria e di
rispetto delle indicazioni contenute nelle
attuazione del D.Lgs. n. 228/11, il
linee guida, eventualmente formulando
Nucleo ha partecipato alla redazione
osservazioni e rilievi.
dello schema del DPCM contenente il
Inoltre il DIPE predispone una relazione
modello di riferimento per la redazione di
triennale sulla valutazione degli
linee guida standardizzate da parte dei
investimenti in opere pubbliche da
Ministeri, nonché lo schema-tipo di
trasmettere al Parlamento e cura
Documento pluriennale di pianificazione,
l’istruttoria per l’adozione da parte del
in corso di pubblicazione in Gazzetta
CIPE della delibera di riparto delle
Ufficiale.
risorse del Fondo di cui all’articolo 1,
Gli organismi responsabili delle attività di
comma 7, della citata legge 17 maggio
valutazione (articolo 7, comma 1 del
1999, n. 144.
122. INFRASTRUTTURE E TRASPORTI
2.1 Il “Piano Casa” e l’housing sociale. (ERP) ed inquadra il settore all’interno delle
politiche di welfare. Il bisogno abitativo e le
La normativa sull’edilizia abitativa trova origine
condizioni socio economiche dell’individuo e
nel 1903 quando, su iniziativa dell’on. Luigi
della famiglia trovano una forte legittimazione
Luzzatti, viene approvata la legge n. 251 che
nella norma che trasferisce agli IACP tutto il
permette ai Comuni di edificare case popolari
patrimonio edilizio esistente costruito tramite le
facendo nascere gli Istituti Autonomi Case
contribuzioni Ina casa e Gescal (la cosiddetta
Popolari (IACP), in un contesto di sviluppo
edilizia economica e popolare).
delle politiche sociali a tutela delle classi meno
abbienti. La legge stabiliva che gli IACP non Un altro importante cambiamento avviene nel
avessero un interesse prettamente economico 1977 con il trasferimento alle Regioni delle
o esigenze di profitto, ma intervenissero per funzioni amministrative statali concernenti la
promuovere esclusivamente il "bene casa". programmazione, la localizzazione, le attività di
costruzione e la gestione di interventi di edilizia
Nel 1949 viene varato il Piano Fanfani e nasce
residenziale e abitativa pubblica, di edilizia
l’INA Casa, attivando un meccanismo di
convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia
realizzazione di abitazioni per i lavoratori,
sovvenzionata nonché le funzioni connesse
grazie a finanziamenti a carico degli stessi
alle relative procedure di finanziamento.
lavoratori dipendenti, dei datori di lavoro e
dello Stato. Sempre nello stesso anno viene Da allora saranno più di dieci le norme ancora
approvata la legge Tupini, che concedeva agli emanate sul comparto casa, fra le quali la
IACP la possibilità di contrarre mutui con la legge n. 457 del 1978 che istituisce il Piano
Cassa Depositi e Prestiti e con altri enti decennale per l’edilizia residenziale pubblica e
autorizzati per la costruzioni di alloggi popolari. prevede norme per il credito fondiario, il
recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico
Il 14 febbraio 1963 il Parlamento licenzia la
esistente e il finanziamento del medesimo
legge n. 60 per la liquidazione del patrimonio
Piano decennale. Sempre nel 1978, nasce il
edilizio della gestione INA Casa e l’avvio di un
cosiddetto “equo canone” grazie alla legge n.
programma decennale per la realizzazione di
392 del 27 luglio che mira a disciplinare le
abitazioni per i lavoratori dipendenti. Inoltre
locazioni di immobili urbani definendo le
viene introdotta una tassa di scopo
modalità economiche e normative degli affitti
denominata Gescal, a carico del lavoratore
nel settore dell’edilizia privata. La legge in
dipendente per lo 0,35% della retribuzione, e
questione fu utilizzata anche nell’edilizia
del datore di lavoro per un ulteriore 0.70%
residenziale pubblica per la determinazione del
della retribuzione del dipendente.
canone oggettivo da far pagare agli inquilini.
Le iniziative in materia abitativa si moltiplicano
Con la delibera CIPE. del 19 novembre 1981,
negli anni settanta, con la “legge di riforma per
avviene sostanzialmente il primo atto
la casa” (LEGGE n. 865 del 22 ottobre 1971)
programmatorio dello Stato che, a oltre 10 anni
che dà vita all’Edilizia Residenziale Pubblica
13di distanza, dà attuazione ai contenuti della l’occupazione, favorendo l’integrazione sociale
citata legge di riforma n. 865 del 1971. La e l’adeguamento dell’offerta abitativa.
delibera aggiorna il concetto di edilizia
Nel 2008 viene approvato un nuovo piano
residenziale pubblica fissando i criteri per
casa per rispondere all’emergenza abitativa,
l’assegnazione degli alloggi, i limiti di reddito
che include sia incentivi per iniziative
degli aventi diritto e stabilendo i livelli di
puramente private che misure per favorire il
canone in relazione al reddito famigliare degli
cosiddetto housing sociale. Con DPCM del 16
assegnatari.
luglio 2009 è stato approvato, previa delibera
La delibera costituirà uno spartiacque per una CIPE n. 18/2009, il Piano nazionale per
serie di leggi regionali che, negli anni l’edilizia abitativa, piano previsto dall’art. 11 del
successivi al 1981, furono emanate dagli enti DL n. 112/2008, convertito dalla legge n.
territoriali in questione. 133/2008 e destinato a iniziative di housing
sociale prevedendo un nuovo concetto di
Una sensibile novità introdotta dal legislatore
alloggio sociale come definito dal DM 22 aprile
avviene nel 1998 quando nascono i Contratti di
2008.
quartiere, il cui bando nazionale viene
pubblicato sul n. 24 della Gazzetta Ufficiale del Il Piano nazionale di edilizia abitativa intende
30 gennaio 1998. Un aspetto molto importante sostenere le fasce meno abbienti nell’accesso
introdotto riguarda il tema della sostenibilità alla prima casa (art. 11, comma 2, DPCM 16
ambientale che viene sottolineato nella “Guida luglio 2009) . In dettaglio, il piano è destinato a
alla sperimentazione”, allegata ai Contratti di nuclei familiari a basso reddito, anche
quartiere, dove si individua nella qualità monoparentali o monoreddito, a giovani coppie
ecosistemica il termine più significativo per i a basso reddito, anziani in condizioni sociali o
futuri interventi di riqualificazione del economiche svantaggiate, a studenti fuori
patrimonio di ERP. sede, soggetti sottoposti a procedure
esecutive di rilascio, altri soggetti in possesso
Con la legge n. 281 dell’8 febbraio 2001 si
dei requisiti di cui all’art.1 della legge 8
avvia il Programma innovativo in ambito
febbraio 2007, n. 9, e infine immigrati regolari
urbano (poi denominato Contratti di quartiere
a basso reddito, residenti da almeno dieci anni
II), guidato dal Ministero dei lavori pubblici ed
nel territorio nazionale ovvero da almeno
orientato in via prioritaria a incrementare,
cinque anni nella medesima regione.
anche grazie alla compartecipazione di
investimenti privati, delle Regioni, dei Comuni Il citato DPCM prevede la stipula di accordi di
e degli IACP a diverso titolo denominati, la programma tra il Ministero delle infrastrutture e
dotazione infrastrutturale dei quartieri dei trasporti, Regioni e Comuni da approvare
degradati di ERP di Comuni e città con con DPCM, previa delibera CIPE, d’intesa con
maggiori problematiche legate al disagio la Conferenza Unificata, e con i quali
abitativo ed occupazionale, prevedendo concentrare gli interventi, nell’ambito delle
misure e interventi per aumentare risorse attribuite, sull’effettiva richiesta abitativa
nei singoli contesti, rapportati alla dimensione
14fisica e demografica del territorio di riferimento, ▪ il 50% del costo per quelli locati per una
attraverso la realizzazione di programmi durata superiore ai 25 anni;
integrati di promozione di edilizia residenziale
▪ anche il 100% nel caso di alloggi di edilizia
sociale e di riqualificazione urbana.
residenziale pubblica a canone sociale.
Il Piano è articolato in sei linee di intervento:
Le dotazioni finanziarie (Art. 2) sono così
▪ costituzione di un sistema integrato regolate.
nazionale e locale di fondi immobiliari;
▪ sino all'importo massimo di 150 milioni di
▪ incremento del patrimonio di edilizia euro per gli interventi nel sistema integrato
residenziale pubblica con risorse dello di fondi immobiliari;
Stato, delle Regioni, delle Province
▪ una quota non superiore a 200 milioni di
autonome, degli Enti locali e di altri enti
euro per gli interventi di competenza degli
pubblici;
ex IACP;
▪ promozione finanziaria, anche a iniziativa
▪ nei limiti delle residue risorse per
di privati, di interventi ai sensi del D.Lgs.
concedere contributi per il finanziamento di
12 aprile 2006, n. 163;
ciascuna linea d'intervento come indicate
▪ agevolazioni a cooperative edilizie inizialmente nel decreto del Ministero delle
costituite tra i soggetti destinatari degli infrastrutture e dei trasporti 8 marzo 2010,
interventi; “Riparto delle risorse del piano nazionale
di edilizia abitativa”. e pari a 377,9 milioni
▪ programmi integrati di edilizia residenziale
di euro (Tabella 3.1.1 e per la ripartizione
sociale;
regionale grafico 3.1.1). Con un secondo
▪ interventi di competenza degli ex IACP o
decreto del 19 dicembre 2011, il MIT ha
dei Comuni, già compresi nel Programma
ripartito ulteriori fondi per 116,2 milioni di
straordinario di edilizia residenziale
euro, ma alla fine di luglio 2012 non erano
pubblica caratterizzati da immediata
ancora pervenute le proposte delle Regioni
fattibilità, ubicati nei comuni ove la
in merito a questi finanziamenti addizionali.
domanda di alloggi sociali risultante dalle
Il fine degli accordi di programma è quello di
graduatorie è più alta.
promuovere l’housing sociale anche attraverso
Per quanto riguarda i capitali pubblici, le linee
la riqualificazione urbana e secondo i criteri di
di intervento vengono regolate secondo i
elevato livello di vivibilità, di sicurezza e
seguenti parametri di finanziamento:
sostenibilità ambientale ed energetica, nonché
▪ il 30% del costo di realizzazione, attraverso progetti di risoluzione dei problemi
acquisizione o recupero se offerti in di mobilità, promuovendo e valorizzando la
locazione a canone sostenibile, anche partecipazione di soggetti pubblici e privati.
trasformabile in riscatto, per una durata di
25 anni;
15Con tre diverse delibere8 il CIPE ha espresso Inoltre il CIPE ha indicato che la Regione Lazio
parere favorevole sui contenuti degli schemi di dovrà adoperarsi per concentrare le prossime
accordo di programma relativi a 19 Regioni e 2 risorse sul territorio del Comune di Roma, che
province autonome. Oltre alle prescrizioni non è oggetto di interventi nel programma
relative ai primi 15 schemi di accordi, di cui si è attuale, pur rappresentando quasi il 50% della
reso conto nella relazione del Nucleo sulle popolazione regionale.
attività del 2010, il CIPE ha anche invitato le
Più in generale le Regioni e gli Enti locali
Regioni a “ricorrere maggiormente al
dovranno riferire al Comitato per il
recupero/ristrutturazione rispetto alla
monitoraggio dell’attuazione del Piano ex art.
costruzione di nuovi alloggi” nell’uso dei
13 del DPCM 16 luglio 2009, sull’impiego delle
prossimi finanziamenti destinati ai relativi
risorse pubbliche, affinché sia coerente con le
accordi di programma (i 116,2 milioni di euro
finalità sociali delle stesse.
individuati dal decreto del MIT del 19 dicembre
Complessivamente gli alloggi destinati all’
2011).
housing sociale, previsti sulla base degli
Questa prescrizione deriva dal fatto che a
accordi esaminati dal CIPE tra maggio 2011 e
livello nazionale solo il 18,5% degli alloggi
luglio 2012 sono 17.101, dei quali il 65,7% è
previsti sono stati recuperati o ristrutturati (32%
localizzato nel Mezzogiorno, il 17,5% nel Nord
nel Nord e 12% nel Centro-Sud), cfr. grafico
e il 9,4% nel Centro (tabella 2.1.1 e grafico
2.1.2, a dispetto dell’esigenza di fare maggior
2.1.3). Il Mezzogiorno è relativamente
uso del patrimonio immobiliare esistente e
sovrarappresentato in termini di alloggi previsti
inutilizzato. Esistono già 27 milioni di alloggi in
rispetto alla sua quota della popolazione
Italia, di cui il 20,3 % risultava in stato di
nazionale (il 34,5% secondo l’Istat) ma non
conservazione mediocre o pessima (5,5
rispetto alla sua quota dei nuclei familiari in
milioni) già in occasione del censimento 2001
povertà relativa a livello nazionale (69,2%
(non sono ancora disponibili i dati sul
secondo l’Istat). L’investimento complessivo
censimento 2011). In molte regioni il territorio è
previsto è vicino ai 3 miliardi di euro. Il
già caratterizzato da una elevata densità
contributo statale è di 377,9 milioni di euro,
costruttiva, con ampi spazi abbandonati, sia in
mentre 293,9 milioni provengono da fondi
zone industriali dimesse che in zone
regionali, 183,1 milioni da altri fondi pubblici e
residenziali periferiche o centrali (come
2.1 miliardi da fondi privati. I fondi privati
numerosi centri storici da recuperare e
rappresentano circa il 50% dei finanziamenti
rivitalizzare).
complessivi nel Centro-Nord e l’81,3% nel
Mezzogiorno (soprattutto a causa dei massicci
investimenti privati in Campania (1,38 miliardi,
fattore che spiega perché tale regione
8
Si tratta della delibera 5 maggio 2011, n. 16 (G.U. rappresenta da sola il 41,3% degli
n. 215/2011), della delibera 20 gennaio 2012, n. 5 appartamenti previsti a livello nazionale). Il
(G.U. n. 82/2012; errata corrige G.U. n. 127/2012) e
della delibera 11 luglio 2012, n. 77 (in corso di riflesso dell’elevato contributo privato nel
perfezionamento).
16Mezzogiorno è che solo il 16,5% degli alloggi sociale a lunghissimo periodo (l’affitto
vi risulta di proprietà pubblica (rispetto al 44% permanente o per almeno 25 anni riguarda il
nel Centro-Nord) e che vi è limitata la quota di 29,8% degli alloggi nel Sud contro il 58,5% nel
alloggi che saranno utilizzati per locazione Centro e 70,3% nel Nord).
Tabella 2.1.1 – Finanziamenti previsti dagli accordi di programma esaminati dal CIPE (in euro)
altri fondi
fondi statali fondi regionali fondi privati TOTALE
pubblici
Piemonte 32.839.364 15.601.554 8.197.000 111.626.369 168.264.287
Valle d'Aosta 675.281 251.744 0 1.758.069 2.685.093
Lombardia 54.820.950 0 23.850.800 46.307.000 124.978.750
Trento 5.384.865 14.216.708 0 0 19.601.573
Bolzano 6.083.953 8.530.391 0 0 14.614.344
Veneto 22.732.444 1.231.000 10.379.028 23.302.470 57.644.941
Friuli-V. Giulia 7.955.996 0 7.664.500 5.250.214 20.870.711
Liguria 12.865.482 19.833.946 23.830.139 155.834.710 212.364.277
Emilia-Romagna 22.436.560 30.000.000 20.159.555 44.200.598 116.796.713
Toscana 21.832.133 21.832.133 0 44.889.744 88.554.009
Umbria 5.470.078 8.265.000 5.981.938 0 19.717.016
Marche 7.178.309 8.103.500 8.182.765 8.077.487 31.542.060
Lazio 38.574.906 6.364.109 2.956.080 63.517.051 111.412.146
Abruzzo 9.362.674 0 6.911.423 10.430.014 26.704.111
Molise 2.068.355 0 415.739 0 2.484.094
Campania 41.168.900 100.000.000 40.590.776 1.366.480.794 1.548.240.470
Puglia 24.964.424 28.797.552 14.776.175 28.535.924 97.074.075
Basilicata 3.608.804 10.253.850 0 50.702.490 64.565.144
Calabria 16.674.943 4.920.018 13.688 51.894.349 73.502.998
Sicilia 27.834.084 13.732.011 6.931.828 99.098.576 147.596.500
Sardegna 13.352.765 1.997.100 2.273.746 0 17.623.611
Totale 377.885.270 293.930.615 183.115.182 2.111.905.859 2.966.836.926
Fonte: elaborazione DIPE
17Grafico 2.1.1 - Finanziamenti statali e alloggi previsti negli accordi di programma
60 12000
55
Finanziamenti statali (Decr MIT 8-3-
2010, valori a sinistra, in milioni di 10000
euro)
41
39 Numero di alloggi previsti (valori a
40 destra) 8000
7.059 33
28 6000
25
23 22 22
20 17 4000
13 13
2.029 9 8
7 6 5
773 1.287 5 4 2 1 2000
733 687 711
306 450 205
968 602 234 115 200 54 176 91 365 22 34
0 0
m ia
sil o
rd a
To na
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Lo
iu
Em
Fonte: elaborazione DIPE
Tabella 2.1.2 - Caratteristiche degli alloggi previsti dagli accordi di programma esaminati dal CIPE
Numero di alloggi previsti Percentuale degli alloggi previsti
Numero
totale di Locazione Locazione
Recup./ Proprietà Recup./ Proprietà
alloggi permanente permanente
ristrutt. pubblica ristrutt. pubblica
o a 25 anni o a 25 anni
Piemonte 733 415 346 129 56,6 47,2 17,6
Valle d'Aosta 34 34 0 0 100,0 0,0 0,0
Lombardia 968 214 668 529 22,1 69,0 54,6
Trento 91 0 91 91 0,0 100,0 100,0
Bolzano 54 0 54 54 0,0 100,0 100,0
Veneto 306 45 306 218 14,7 100,0 71,2
Friuli-V. Giulia 115 30 105 71 26,1 91,3 61,7
Liguria 1.287 690 793 719 53,6 61,6 55,9
Emilia-Romagna 687 211 532 217 30,7 77,4 31,6
Toscana 450 66 360 179 14,7 80,0 39,8
Umbria 176 23 76 76 13,1 43,2 43,2
Marche 200 96 200 137 48,0 100,0 68,5
Lazio 773 8 300 312 1,0 38,8 40,4
Abruzzo 205 18 101 90 8,8 49,3 43,9
Molise 22 0 22 22 0,0 100,0 100,0
Campania 7.059 310 1.014 396 4,4 14,4 5,6
Puglia 2.029 421 990 706 20,7 48,8 34,8
Basilicata 365 0 32 32 0,0 8,8 8,8
Calabria 711 69 616 357 9,7 86,6 50,2
Sicilia 602 304 360 13 50,5 59,8 2,2
Sardegna 234 214 214 234 91,5 91,5 100,0
Totale/media
17.101 3.168 7.180 4.582 18,5 42,0 26,8
nazionale
Fonte: elaborazione DIPE
18Grafico 2.1.2 - Distribuzione % per area geografica della propensione al recupero, alla locazione di lunghissimo
periodo, all’utilizzo di fondi privati e alla proprietà pubblica negli accordi di programma
90,0
81,3 Nord
80,0
Centro
70,3 71,2
70,0 Mezzogiorno
58,5 Italia
60,0
52,6
50,0 46,4
42,0 43,8 44,0
40,0
31,8 29,8
30,0 26,8
18,5 16,5
20,0
12,1
11,9
10,0
0,0
Quota % di recupero Quota % di locazione Quota % di fondi Quota % di proprietà
o ristrutturazione permanente o a 25 privati pubblica
alloggi anni
Fonte: elaborazione DIPE
Grafico 2.1.3 - Distribuzione territoriale dei nuovi alloggi previsti dal piano casa rispetto alla distribuzione della
popolazione e dei nuclei familiari poveri (in %)
80,0
Quota popolazione nazionale al 31 dic 2010
69,2
70,0
Quota alloggi previsti nel piano casa 65,7
Quota dei nuclei familiari in povertà relativa a
60,0
livello nazionale
50,0 47,5
45,8
40,0
34,5
30,0
25,0 24,9 24,4
20,3 19,7
20,0
9,4 10,5
10,0
0,0
Nord Centro Sud e is ole Sud s enza Cam pania
Fonte: elaborazione DIPE su dati degli accordi di programma e ISTAT
192.2 Il sostegno al recupero delle opere essere evidenziate con chiarezza le
pubbliche incompiute opportunità di riutilizzo, anche tramite
eventuale cambio di destinazione d’uso, delle
Le politiche di investimento infrastrutturale
singole opere. Attualmente, non esiste una
possono avere pieno effetto in termini di
raccolta unitaria ufficiale di dati sulle opere
accelerazione dello sviluppo economico solo
pubbliche incompiute presenti in Italia e le
se vengono tempestivamente realizzate e
stime avanzate in anni recenti variano
messe in esercizio. Le opere incompiute o
sensibilmente; una valutazione, anche
inutilizzate sono ancora più dannose per lo
approssimativa, del valore di tale patrimonio è
sviluppo in presenza di risorse scarse.
impossibile a causa della mancanza di
L’articolo 44-bis del decreto legge 6 dicembre
informazioni sulle reali opportunità di
2011, n. 201 cosiddetto “SalvaItalia” definisce 9
valorizzazione dei singoli interventi .
“incompiuta” un’opera pubblica che non risulta
La prospettiva dell’articolo 44-bis si inserisce
fruibile dalla collettività in quanto non
nel più ampio sforzo di valorizzazione e
completata per mancanza di fondi, per cause
dismissione degli asset immobiliari pubblici,
tecniche, per sopravvenute nuove norme
promosso negli ultimi anni attraverso il varo di
tecniche e disposizioni di legge, per il
fallimento dell’impresa appaltatrice o per il diverse disposizioni ed atti normativi10, nonché
mancato interesse da parte del gestore.
Il citato articolo 44-bis dispone l’istituzione,
9
presso il Ministero delle infrastrutture e dei Una stima del numero di opere pubbliche
incompiute presenti in Italia è stata avanzata dalla
trasporti, di un elenco-anagrafe nazionale delle Procura antimafia di Palermo in una relazione del
2007 che evidenziava come su 357 interventi di
opere pubbliche incompiute. Al Ministero è
rilevanti dimensioni a livello nazionale, circa la metà
delegata la responsabilità di stabilire, “entro tre si trovassero in Sicilia. Precedentemente, nel 2006,
l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di
mesi dalla data di entrata in vigore della legge lavori, servizi e forniture aveva elaborato
un’indagine prendendo in esame 860 interventi,di
di conversione del presente decreto” con
cui 142 commissariati. Una raccolta capillare e
proprio regolamento, le modalità di redazione documentata sulle “architetture” pubbliche
incompiute (stimate in 370 in tutta Italia) è stata
dell’elenco-anagrafe, nonché le modalità di presentata nel 2009 da Alterazioni Video, un
collettivo di artisti, allo scopo di proporne un
formazione della graduatoria e dei criteri in
riutilizzo in chiave culturale.
10
base ai quali le opere pubbliche incompiute Fra questi si ricordano in particolare il DL 25
settembre 2001, n. 351 “Disposizioni urgenti in
vengono iscritte. materia di privatizzazione e valorizzazione del
patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei
E’ previsto inoltre che l’elenco-anagrafe fondi comuni di investimento immobiliare”,
convertito con modificazioni dalla legge 23
nazionale sia articolato a livello regionale novembre 2001, n. 410; l’art. 58 (“Ricognizione e
mediante l’istituzione di elenchi-anagrafe valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni,
comuni ed altri enti locali”) del DL 25 giugno 2008,
presso gli assessorati regionali competenti per n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 8
agosto 2008, n. 133; e l’art. 33 (“Disposizioni in
le opere pubbliche. In particolare è previsto materia di valorizzazione del patrimonio
che negli elenchi-anagrafe regionali debbano immobiliare”) del DL 6 luglio 2011, n. 98, convertito
con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.
20attraverso l’azione dell’Agenzia del Demanio. di sviluppo sostenibile e riqualificazione urbane
Quest’ultima in particolare ha perseguito e del territorio.
l’obiettivo di valorizzazione del patrimonio
In questo senso, il tema assume notevole
immobiliare pubblico inutilizzato, o dismissibile,
rilevanza anche nel contesto del processo di
anche promuovendo il coordinamento con le
cessione dei beni immobiliari dello Stato agli
strategie ed iniziative degli enti territoriali.
Enti territoriali avviato con il D.Lgs. 28 maggio
Sono infatti stati predisposti in anni recenti
2010, n. 85, il c.d. “federalismo demaniale”. Si
Programmi Unitari di Valorizzazione (PUV)
colloca ora al centro dell’agenda per la crescita
insieme ad alcuni enti locali, a valle di appositi
approvata dal Governo il 24 agosto 2012,
Protocolli d’Intesa sottoscritti anche dal
nell’ambito della riqualificazione della spesa
Ministero della Economia e delle Finanze, al
pubblica e della ridefinizione del perimetro
fine di avviare processi di valorizzazione degli
dello Stato.
asset immobiliari pubblici integrati e coerenti
Nell’ambito di tale contesto, Il lavoro svolto dal
con gli indirizzi di sviluppo territoriale11.
Nucleo ha avuto come obiettivo l’analisi degli
Di fatto, oltre a dirette e positive, ancorché
aspetti più rilevanti che caratterizzano l’azione
potenziali, ricadute sul bilancio dello Stato, il
di recupero delle opere incompiute, nel
recupero delle opere pubbliche incompiute può
tentativo di strutturare una proposta concreta
rappresentare, al pari della valorizzazione del
di approccio. E’ stata intrapresa una attività
patrimonio immobiliare sottoutilizzato, un
sperimentale, consistente nell’affiancamento di
volano per operazioni di sviluppo di
una amministrazione pubblica nella
infrastrutture e di dotazioni pubbliche a livello
strutturazione di un percorso di fattibilità mirato
locale. Specie se attivata attraverso il ricorso a
al recupero di un proprio bene immobiliare
Partenariato Pubblico Privato (PPP), e
incompiuto attraverso l’intervento di capitali
coordinata con gli Enti locali competenti, la
privati (PPP).
valorizzazione del patrimonio può
Tale approfondimento è ancor più opportuno
efficacemente integrare e supportare politiche
alla luce di quanto segnalato nel precedente
paragrafo in merito agli schemi di accordo di
programma presentati dalle Regioni per la
partecipazione al Piano nazionale di edilizia
11
I PUV più significativi ad oggi in fase di sviluppo
abitativa e sottoposti all’esame del CIPE.
sono quelli che coinvolgono il Comune di Bologna, Il Complessivamente i 21 programmi regionali
Comune di Ferrara e la Regione Liguria. Fra questi
quello giunto alle stadio più avanzato è il PUV prevedono la realizzazione di oltre 17.000
bolognese che, a seguito di un percorso di analisi e
programmazione iniziato con la sottoscrizione di un
alloggi, dei quali solo il 18,5% tramite recupero
Protocollo d’Intesa nel 2007, si è concretizzato, o ristrutturazione di edifici esistenti. Si tratta di
nell’ottobre 2010, nella firma di un Accordo
istituzionale fra Ministero dell’Economia e delle una proporzione che appare particolarmente
Finanze, Agenzia del Demanio e Comune, avente
ad oggetto la trasformazione di circa 83 ettari di
modesta per un paese come l’Italia, dove l’”età
aree urbane (principalmente ex militari) ed il media” dello stock edilizio è sensibilmente
recupero o edificazione di 318.000 mq di superficie
lorda. superiore a quella rilevata negli altri paesi
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