Sul programma della presidenza semestrale tedesca del Consiglio dell'Unione europea - di Carlo Curti Gialdino - Sipotra
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ISSN 1826-3534
EDITORIALE – 8 LUGLIO 2020
Sul programma della presidenza
semestrale tedesca del Consiglio
dell’Unione europea
di Carlo Curti Gialdino
Professore ordinario di Diritto dell’Unione europea
Sapienza – Università di RomaSul programma della presidenza semestrale
tedesca del Consiglio dell’Unione europea *
di Carlo Curti Gialdino
Professore ordinario di Diritto dell’Unione europea
Sapienza – Università di Roma
Abstract [It]: Il lavoro esamina il programma della presidenza semestrale tedesca e quello del trio di presidenze
tra il 1° luglio 2020 ed il 31 dicembre 2021, inquadrandoli nel complessivo percorso dell’integrazione europea, letto
alla luce del contributo apportato da Angela Merkel.
Abstract [En]: This study examines the program of the German six-monthly presidency and that of the trio of
presidencies between 1 July 2020 and 31 December 2021, framing them in the overall path of European integration,
read in the light of the contribution made by Angela Merkel.
Sommario: 1. Il contesto del semestre di presidenza della Germania. 2. Il programma della presidenza tedesca. 3.
Il programma del Trio di presidenze (Germania, Portogallo e Slovenia) per il periodo 1° luglio 2020-31 dicembre
2021. 4. Valutazioni conclusive: a proposito del contributo di Angela Merkel al processo d’integrazione europea.
1. Il contesto del semestre di presidenza della Germania
Come è ben noto ai lettori di Federalismi, il 1° luglio 2020 è iniziato il semestre di presidenza tedesca del
Consiglio dell’Unione europea, che terminerà il prossimo 31 dicembre: si tratta della tredicesima volta,
dall’entrata in vigore dei trattati di Roma del 1957, che la Germania esercita la presidenza semestrale1.
Contemporaneamente, ha avuto inizio anche il nuovo Trio di presidenze semestrali (Germania,
Portogallo e Slovenia), che accompagnerà l’Unione europea nei prossimi diciotto mesi, fino al 1° gennaio
20222, quando la presidenza a rotazione toccherà alla Francia, quasi in una ideale staffetta a distanza di
* L’A. è grato alla dott.ssa Roberta Lucchini per le utili integrazioni e l’abituale prezioso editing.
1 La prima presidenza tedesca del Consiglio risale al secondo semestre del 1958 e presidente di turno fu il cancelliere
Konrad Adenauer, che guidò anche il secondo semestre del 1961. Successivamente, Ludwig Erhard presiedette il
secondo semestre del 1964, Kurt Georg Kiesinger il secondo semestre del 1967, Willy Brandt il secondo semestre del
1970, Walter Scheel (come cancelliere ad interim, per una sola settimana) e, poi, Helmut Schmidt il primo semestre del
1974 e, quest’ultimo, anche il secondo semestre del 1978. Quindi fu la volta di Helmut Kohl, presidente di turno nel
primo semestre del 1983, di nuovo nel primo semestre del 1988 e, ancora, dopo l’unificazione della Germania, nel
secondo semestre del 1994. In seguito, Gerard Schröder presiedette il primo semestre del 1999. L’ultima presidenza del
Consiglio a guida tedesca è stata quella di Angela Merkel, nel primo semestre del 2007.
2 L’ordine in cui gli Stati membri dell’Unione europea sono chiamati ad esercitare la presidenza del Consiglio, nonché la
divisione di tale ordine delle presidenze in gruppi di tre Stati membri, figurano nell’allegato I della decisione del Consiglio
1° dicembre 2009, n. 2009/908/UE, che stabilisce le modalità di applicazione della decisione del Consiglio europeo
sull’esercizio delle presidenze del Consiglio e sulla presidenza degli organi preparatori del Consiglio (G.U.U.E., 9
dicembre 2009, L322, p. 28). Il detto allegato I è stato sostituito dall’art. 1, par. 3 della decisione (UE) del Consiglio 26
luglio 2016/1316 (G.U.U.E., 2 agosto 2016, L208, p. 48), la quale ha tenuto conto, per un verso, dell’adesione della
Croazia all’Unione dal 1° luglio 2013 e, per altro verso, della richiesta del Regno Unito che, considerati gli impegni
conseguenti al risultato del referendum del 23 giugno 2016 sul recesso dall’Unione, ha preferito essere espunta dall’ordine
delle presidenze, ove figurava nel periodo luglio-dicembre 2017. Ciò ha comportato, da un lato, l’anticipazione di ciascun
iv federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020un anno e mezzo tra i due Stati membri, la cui stretta collaborazione ha segnato talune delle fasi più importanti del processo di integrazione e che, all’evidenza, ha conosciuto un nuovo impulso dopo la firma ad Aquisgrana, il 22 gennaio 2019, del trattato di cooperazione franco-tedesco3. Non a caso, appena due giorni prima dell’inizio del semestre, la sera del 29 giugno 2020, i leader dei due Paesi, la cancelliera Angela Merkel4 ed il presidente Emmanuel Macron, si sono riuniti per un’ultima sessione di lavoro nello Schloss Meseberg5. L’occasione, ovviamente, era stata appositamente studiata per dimostrare che, pure in un momento di stallo, se non di crisi, dell’ancora non compiuto progetto europeo, ed in piena “Fase 2” del contrasto e contenimento del virus COVID-19, i due leader si incontravano in presenza, volendo trasmettere la loro volontà di rilanciare il processo d’integrazione. Il luogo prescelto, infatti, non poteva non evocare quello dell’incontro che, il 19 giugno 2018, aveva riunito i due leader per un vertice interministeriale in esito al quale venne diffusa la “Meseberg Declaration Renewing Europe’s promises of security and prosperity” 6, insieme alla “French German roadmap for the Euro Area”7. semestre di presidenza per quanto riguarda gli Stati membri, il cui turno sarebbe iniziato il 1° gennaio 2018 e, dall’altro, l’inserimento, nel periodo gennaio-giugno 2020, della presidenza spettante alla Croazia. V. al riguardo, R. ADAM, Un anticipo di Brexit: il nuovo ordine di rotazione della presidenza statale del Consiglio, in Il Diritto dell’Unione europea, dicembre 2016, pp. 1-6. 3 G. ALLEGRI, A. DE PETRIS, Il Trattato franco-tedesco di Aquisgrana: pericolo o opportunità per il futuro dell’integrazione europea? in Federalismi.it, n. 3, 2019, pp. 1-13 (https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=38027&dpath=document&dfile=06022019181836.pdf&co ntent=Il%2BTrattato%2Bfranco%2Dtedesco%2Bdi%2BAquisgrana%3A%2Bpericolo%2Bo%2Bopportunit%C3%A 0%2Bper%2Bil%2Bfuturo%2Bdell%27integrazione%2Beuropea%3F%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bdottrina%2B %2D%2B). 4 A titolo di curiosità ricordo che Angela Merkel, nata Kasner, ha acquisito il cognome del primo marito Ulrich Merkel, sposato nel 1977 e lo ha mantenuto nonostante il divorzio avvenuto nel 1981. 5 Si tratta del castello barocco, costruito agli inizi del Settecento dalla famiglia Wartensleben, che il governo di Berlino nel 2004 ha preso in locazione dalla Fondazione Messerschmitt per vent’anni, al canone simbolico di un euro l’anno, per farne, dopo una importante ristrutturazione, una delle residenze del capo del governo, normalmente utilizzata per ospitare eventi internazionali. Per una sintetica descrizione della storia del castello v. Schloss Meseberg, dall’amore proibito del principe ai vertici della Merkel, in AGI, Agenzia Italia, 30 giugno 2020 (https://www.agi.it/cultura/news/2020-06- 30/schloss-meseberg-castello-merkel-che-principe-heinrich-amante-goering-9020483/). 6 La Dichiarazione di Meseberg del 19 giugno 2018 ha sancito il faticoso compromesso politico raggiunto per l’edificazione di un’Europa più democratica, sovrana, unita e competitiva, fondata su una politica estera, di sicurezza e difesa comune, più coesa e integrata; una politica migratoria più efficace e basata, soprattutto, su un sistema comune europeo di asilo e su una polizia di frontiera europea; un’unione economica e monetaria parzialmente rinnovata attraverso una limitata revisione del ruolo e delle funzioni del Meccanismo europeo di stabilità e la istituzione di un bilancio dell’eurozona volto a promuovere la competitività, la convergenza e la stabilizzazione nell’area euro a partire dal 2021. Il testo in lingua inglese è riprodotto nel comunicato stampa n. 214 del 2018 diffuso dal Presse- und Informationsamt Der Bundesregierung (https://archiv.bundesregierung.de/archiv-de/meta/startseite/meseberg-declaration- 1140806); una traduzione in lingua italiana figura su Il Foglio, 20 giugno 2018 ( https://www.ilfoglio.it/esteri/2018/06/20/news/patto-francia-germania-dichiarazione-meseberg-completa-tradotta- merkel-macron-201482/). 7 Sui documenti adottati a Meseberg v. P. BRIANÇON, Three fudges and a funeral for eurozone reform. The Franco-German reform plan now is in the hands of other members of the single currency bloc, in Politico.eu, 20 June 2018 (https://www.politico.eu/article/three-fudges-and-a-funeral-for-eurozone-reform-emmanuel-macron-angela-merkel- franco-german/); H. ENDERLEIN, L. GUTTENBERG, Why Meseberg matters – A short explainer of the Franco-German position on euro area reform, Jacques Delors Institut Berlin, Blog Post 22.06.2018, pp. 1-6 (https://hertieschool- v federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
Giova rammentare che la precedente presidenza tedesca del Consiglio dell’Unione aveva avuto luogo tredici anni fa, nel primo semestre del 2007, in un quadro politico-istituzionale certamente assai diverso8. Infatti, da un lato, sul piano politico, l’Unione europea era nell’impasse dopo la bocciatura referendaria da parte dei popoli di Paesi Bassi e Francia del trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004 e, pertanto, era necessario riprogrammare sia il rilancio delle istituzioni europee attorno ad un progetto condiviso sia l’esercizio intergovernativo di riforma dei trattati. Queste attività si concretizzarono, in un primo tempo, nella dichiarazione adottata in occasione del 50° anniversario della firma del trattato di Roma9, che venne siglata a Berlino il 25 marzo 2007 dai presidenti delle istituzioni politiche dell’Unione, il tedesco Hans-Gert Pöttering per il Parlamento europeo, Angela Merkel per il Consiglio dell’Unione e il portoghese José Manuel Durão Barroso per la Commissione europea. Successivamente, la presidenza tedesca guidò risolutamente la conferenza intergovernativa per la riforma dei trattati, che si concluse, sotto presidenza portoghese, con la firma del trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007. Infine, la presidenza tedesca del 2007 precedette di poco la crisi finanziaria, scoppiata nell’agosto di quell’anno, cui seguì una grande recessione tra il 2008 ed il 2013, con le connesse misure volte a difendere l’euro. Dall’altro lato, in quel frangente, la Germania, oltre alla presidenza semestrale del Consiglio, guidava anche il Consiglio europeo, organo dell’Unione non ancora eretto ad istituzione e, quindi, la cancelliera Merkel, esercitava in proprio il ruolo che, attualmente, dopo la riforma di Lisbona, spetta a Charles Michel, cioè al presidente stabile del Consiglio europeo. Inoltre, occorre aggiungere che, nell’ultimo decennio, la presidenza del Consiglio dell’Unione si è fortemente strutturata, dato che, per un verso, il Consiglio “Affari esteri” ha acquisito un proprio presidente stabile nella persona dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e, per altro verso, anche i ministri delle finanze degli Stati che hanno l’euro come moneta comune, non solo hanno continuato a riunirsi informalmente f4e6.kxcdn.com/fileadmin/user_upload/Meseberg-formatiert_final.pdf); S. MERLER, The Meseberg declaration and euro- zone reform, Bruegel, Blog Post, 25 June 2018 (https://www.bruegel.org/2018/06/the-meseberg-declaration-and-euro- zone-reform/); K. FRYMARK, K. POPŁAWSKI, The Franco-German Vision of the Eu’s Reforms as Presented in Mesemberg, in OSW, Ośrodek Studiów Wschodnich, 2018-06-27 (https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/analyses/2018-06-27/franco- german-vision-eus-reforms-presented-meseberg-0). 8 Per una valutazione della presidenza tedesca del 2007 cfr. S. KURPAS, H. RIECKE, Is Europe back on track?. Impetus from the German Presidency, CEPS Working Document, No. 273/July 2007 (https://www.ceps.eu/download/publication/?id=5676&pdf=1524.pdf); D. KIETZ, V. PERTHES (eds.), The Potential of the Council Presidency. An Analysis og Germany’s Chairmanship of the EU, 2007, Stiftung Wissenschaft und Politik, Research Paper 2008/RP 01, Berlin, January 2008 (https://www.swp- berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2008_RP01_ktz_prt_ks.pdf). 9 https://europa.eu/50/docs/berlin_declaration_it.pdf vi federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
nell’Eurogruppo10, pure dotato di un presidente permanente11, ma, almeno dal novembre 2017 (nonostante l’iniziale opposizione della Francia) si riuniscono anche nel c.d. “formato inclusivo”12, comprendendo anche i ministri delle Finanze degli Stati non facenti parte dell’Eurozona, risultando quindi una sorta di duplicazione del Consiglio “Economia e finanza”13. 10 L’Eurogruppo – che trova base giuridica nell’art. 137 TFUE e che vede disciplinate le proprie modalità pratiche di riunione dal protocollo n. 14, ad esso dedicato, che è allegato al TUE e al TFUE - si riunisce abitualmente una volta al mese alla vigilia della sessione del Consiglio “Economia e finanza” (ECOFIN). Partecipa alle sue riunioni anche il vicepresidente della Commissione europea competente per gli Affari economici e finanziari, la fiscalità e le dogane, mentre vi è invitata la Banca centrale europea, normalmente rappresentata dal suo presidente; è altresì invitato il direttore esecutivo del Meccanismo europeo di stabilità. Inoltre, qualora l’Eurogruppo debba discutere di programmi economici in cui è coinvolto il Fondo monetario internazionale è pure invitato un rappresentante del detto istituto specializzato delle Nazioni Unite. Il mandato dell’Eurogruppo è stato inizialmente fissato dal punto 36 delle conclusioni del Consiglio europeo di Lussemburgo del 12-13 dicembre 1997, nonché dalla risoluzione sul coordinamento delle politiche economiche nella terza fase dell’UEM e sugli [allora] artt. 109 e 109 B del trattato [dell’allora Comunità europea], adottata nella medesima occasione (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/DOC_97_24). La prima riunione informale dei ministri delle Finanze dei Paesi della zona euro si è tenuta il 4 giugno 1998 nel castello di Senningen in Lussemburgo. Quanto ai metodi di lavoro dell’Eurogruppo essi sono stati fissati nella riunione del 26 febbraio 2007 e risultano dal documento ECFIN/CEFCPE(2008)REP/50842 rev 1, del 3 ottobre 2008 (https://www.consilium.europa.eu/media/21457/08-10-03-eurogroup-working-methods.pdf). A proposito dei detti Metodi di lavoro si deve segnalare che, sul sito del Consiglio dell’Unione, nelle 22 lingue ufficiali diverse dall’inglese, quando si ricerca il documento si viene sistematicamente rinviati alla pagina iniziale dell’Eurogruppo, mentre vi si può accedere soltanto dalla versione in lingua inglese del detto sito web. Sarebbe troppo pretendere che l’amministratore del sito del Consiglio proceda immediatamente a linkare il detto documento a prescindere dalla lingua di accesso, mentre il Servizio linguistico del Segretariato generale del Consiglio, tenuto conto che il multilinguismo rispecchia la diversità linguistica dell’Europa, ne appronti con la massima urgenza la traduzione nelle altre lingue ufficiali? 11 Il primo presidente permanente dell’Eurogruppo è stato il ministro delle Finanze del Lussemburgo Jean-Claude Juncker, dal 1° gennaio 2005 al 21 gennaio 2013, cui è succeduto il ministro delle Finanze dei Paesi Bassi, Jeroen Dijsselbloem, che ha presieduto l’Eurogruppo dal 21 gennaio 2013 al 12 gennaio 2018. L’attuale presidente è il ministro delle Finanze portoghese Mário Centeno, nominato il 4 dicembre 2017, ha iniziato il proprio mandato il 12 dicembre 2017 che verrà a scadenza il prossimo 12 luglio 2020. Centeno, all’inizio di giugno, ha comunicato che non intende presentarsi per un secondo mandato; pertanto ha avuto inizio la procedura volta alla nomina di un nuovo presidente stabile. Le candidature sono scadute il 25 giugno e l’elezione del nuovo presidente permanente è fissata per il prossimo 9 luglio 2020. 12 Sotto il profilo giuridico, il formato “inclusivo” dell’Eurogruppo è stato ricondotto, per la verità non senza qualche salto logico, all’art. 12, par. 4, ultima frase, del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (più noto come Fiscal compact) del 2 marzo 2012. La detta disposizione, infatti, affida all’Eurogruppo il compito di preparare e dar seguito alle riunioni del Vertice euro che, ai sensi del par. 1 dell’art. 12, costituisce il quadro informale in cui si incontrano, almeno due volte l’anno, i capi di Stato o di governo delle parti contraenti del Fiscal compact. In forza del par. 3 dell’art. 12 suddetto, alle discussioni del Vertice euro, partecipano, almeno una volta l’anno, anche i capi di Stato o di governo degli Stati che non hanno l’euro come moneta comune, quando si discuta delle modifiche all’architettura complessiva della zona euro, nonché di questioni specifiche concernenti il Fiscal compact. Di qui l’idea di far partecipare all’Eurogruppo i ministri delle Finanze degli Stati membri non facenti parte dell’eurozona, perciò riunendosi non in formato “regolare” ma “inclusivo” ed in tal modo duplicando, nella sostanza, la compagine del Consiglio “Economia e finanza”; ciò in disparte della formale presenza, alle riunioni dell’Eurogruppo, di un elevato numero di esponenti di istituzioni, organi e comitati dell’Unione, come previsto al punto 2 – ii, p. 4 dei Working methods citati alla precedente nota 10. Al riguardo v. B. BRAUN, M. HÜBNER, VANISHING ACT: The Eurogroup’s accountability, Trasparency International EU, Brussels, 2019. 13 Da ciò la proposta di sopprimere l’Eurogruppo perché sostanziale duplicazione del Consiglio “Economia e finanza”, su cui v. M. KHAN, The case for abolishing the eurogroup, in Financial Times, January 30, 2020 (https://www.ft.com/content/618e8262-42ed-11ea-abea-0c7a29cd66fe). E ciò in disparte delle questioni concernenti la posizione contenziosa dell’organismo, che anch’essa merita una riflessione approfondita. V., in proposito, F. BATTAGLIA, Alcune riflessioni sulla natura giuridica dell’Eurogruppo alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia e delle vii federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
Infine, giova pure rammentare che la Germania, nel 2007, deteneva anche la presidenza del G7/G8, e in tale veste ospitò dal 6 all’8 giugno, presso il Grand Hotel di Heiligeddamm, il 33° vertice del G8, coniugando quindi la leadership a livello europeo con quella sulla scena internazionale. Si può rilevare, altresì, che la presidenza del 2007 e quella attuale segnano l’alfa e l’omega della carriera politica in Europa di Angela Merkel, che guidava l’Unione europea in quel primo semestre di tredici anni fa e lo guida ora nuovamente. Nel frattempo, la Commissione europea ha cambiato tre presidenti (Barroso, Juncker, von der Leyen) ed altrettanto ha fatto il Consiglio europeo (van Rompuy, Tusk, Michel), la Francia ha visto succedersi tre presidenti della Repubblica (Sarkozy, Hollande, Macron) e la Spagna tre presidenti del Governo (Zapatero, Rajoy, Sánchez), mentre l’Italia ha mutato ben sette presidenti del Consiglio (Prodi, Berlusconi, Monti, Letta, Renzi, Gentiloni, Conte). La Merkel è divenuta, infatti, cancelliere federale il 22 novembre 2005, dopo aver occupato varie posizioni di ministro nel quarto e nel quinto cancellierato di Helmut Kohl tra il 1991 ed il 1998 ed essere stato il capo dell’opposizione durante i due cancellierati di Gerhard Schröder. In questi ultimi quindici anni, ha formato consecutivamente quattro governi, l’ultimo dei quali iniziato il 24 settembre 2017. Peraltro, dopo l’insuccesso alle elezioni in Assia e in Baviera dell’Unione Cristiano Democratica (CDU), il partito di cui è stata presidente dal 2000 al 2018, la Merkel ha annunciato che, nel 2021, darà l’addio alla politica, non ricandidandosi né per un quinto mandato di cancelliere né per un seggio al Bundestag né per incarichi europei o internazionali. Entrambe le presidenze semestrali guidate dalla Merkel, quella del primo semestre 2007 e l’attuale, hanno svolto e svolgono un ruolo salvifico. Allora si è dovuto salvare l’euro, oggi si tratta di “salvare il progetto europeista in un mondo che non è più quello nel quale l’idea dell’Unione europea nacque”14. Un’ultima avvertenza. Per non appesantire lo scritto o per non ripetere questioni più o meno note, in questa sede non mi occuperò né del sistema delle presidenze semestrali del Consiglio dell’Unione europea dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona né dei compiti della presidenza semestrale: al riguardo sia consentito far riferimento ad un mio precedente scritto su Federalismi15. recenti conclusioni dell’avvocato generale Pitruzzella nel caso Consiglio c. K. Chrysostomides e altri, in Ordine internazionale e diritti umani, n. 3, 2020 (in corso di pubblicazione). 14 Lo osserva il noto germanista e, dal 2007 al 2011, direttore dell’Istituto italiano di cultura a Berlino A. BOLAFFI, La Germania e la presidenza di turno del Consiglio UE, in AffarInternazionali, 25 giugno 2020 (https://www.affarinternazionali.it/2020/06/la-germania-e-la-presidenza-di-turno-del-consiglio-dellue-parla-angelo- bolaffi/). 15 C. CURTI GIALDINO, Verso la presidenza italiana del Consiglio dell’Unione europea tra ambizioni ed illusioni, in Federalismi.it, n. 22, 6 novembre 2013, specialmente i parr. 2 e 3, pp. 4-11, anche per le indicazioni bibliografiche, cui adde, soprattutto, R. ADAM, La presidenza del Consiglio dell’Unione europea, in Diritto dell’Unione europea, 2016, pp. 441-463; A. SCHOUT, The Dutch EU presidency: the continuing relevance of the rotating presidency in a political union, in N. COPSEY, T. HAUGHTON (eds.), The JCMS Annual Review of the European Union in 2016, in Journal of Common Market Studies, 2017, pp. 54-63. viii federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
2. Il programma della presidenza tedesca Va detto, anzitutto, che la pandemia da COVID-19 ha rivoluzionato i piani della presidenza tedesca, modificando profondamente le priorità che erano state da tempo annunciate16, al punto che è stata indicata come “Corona Presidency” dallo stesso ministro degli Esteri Heiko Maas17. Invero, originariamente, in questo secondo semestre 2020, i principali dossier europei dovevano essere già stati avviati, se non portati quasi a conclusione. Mi riferisco, segnatamente, al negoziato sul bilancio pluriennale 2021-2027, alla riforma della zona euro18, alla revisione della politica delle migrazioni e dell’asilo, alla traduzione in accordo della dichiarazione politica che definisce il quadro delle future relazioni tra l’Unione europea e il Regno Unito19, approvata contestualmente alla firma dell’accordo di recesso dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica20. Invero, la Germania ha iniziato a preparare la presidenza alla fine del 2018; inoltre, dal gennaio 2019, il Trio composto da Portogallo, Slovenia e Germania aveva cominciato a coordinare le proprie attività tanto che si può ben dire che all’inizio di quest’anno erano ben noti i grandi assi del programma. Su queste attività si è abbattuta la pandemia da COVID-19, come una sorta di tsunami, che ha inevitabilmente ridotto le attività delle istituzioni dell’Unione in generale e della presidenza semestrale croata, in particolare. Invero, nessun accordo è stato raggiunto quanto al bilancio pluriennale 2021-2027, non è stata presentata una coerente soluzione al problema delle migrazioni, i negoziati di adesione con l’Albania e la Macedonia del Nord non sono proprio iniziati, i problemi del rispetto dello Stato di diritto in Ungheria ed in Polonia non hanno fatto passi avanti e la programmata Conferenza sul Futuro dell’Europa è ancora ai blocchi di partenza. Cosicché il governo tedesco ha dovuto ripensare il proprio programma di presidenza, attraverso modifiche di certo non minori, in quanto esse hanno investito anche concezioni radicate circa la politica europea della cancelliera Merkel. Quanto la pandemia abbia inciso in profondità su abitudini e mentalità inveterate, mettendo a nudo, insieme alla debolezza dell’Unione, anche l’esigenza di un salto di qualità 16 F. BAASNER, S. SEIDENDORF, Présidence allemande du Conseil de l’Union européenne: “… et soudain, tout change”, in Fondation Robert Schuman, Policy Paper, Question d’Europe, n. 565, 29 juin 2020, pp. 1-7 (https://www.robert- schuman.eu/fr/doc/questions-d-europe/qe-565-fr.pdf). 17 H. VON DER BURCHARD, J. MISCHKE, German ‘corona presidency’ plan pivots to crisis management. Is it a bird? Is it a plane? No, it’s the German presidency of the Council of the EU in Politico, 30 Avril, 2020 (https://www.politico.eu/article/germany- angela-merkel-coronavirus-covid19-european-council-presidency-seeks-to-master-crisis-management-and-eu-reform/) 18 E ciò, a partire dalle proposte avanzate dal presidente Macron sia nel discorso “Un’Europa sovrana, unita, democratica”, tenuto alla Sorbona il 26 settembre 2017, sia nel manifesto “Per un Rinascimento europeo” del 4 marzo 2019. Sui detti documenti v. le acute valutazioni di G.B. VERDERAME, M. MELANI, Macron: da Sorbona a Manifesto per rinascimento europeo, in AffarInternazionali, 15 aprile 2019 (https://www.affarinternazionali.it/2019/04/ue-macron- sorbona-manifesto/). 19 Dichiarazione 2020/C 34/01, in G.U.U.E., C 34 del 31 gennaio 2020, pp. 1-16. 20 G.U.U.E., 31 gennaio 2020, L29, p. 7. ix federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
nella collaborazione fra Stati membri si è percepito chiaramente nelle sedute del Consiglio europeo, tenute in videoconferenza il 10, 17 e 26 marzo 2020, che hanno portato all’adozione della dichiarazione comune dei membri dell’istituzione del 26 marzo 2020, che è sostanzialmente concentrata sulle sfide poste dalla pandemia e sulle misure necessarie per proteggere i cittadini dell’Unione e superare la crisi, pur preservando nel contempo i valori e lo stile di vita europei21. Angela Merkel, fin dall’inizio del mese di aprile, ha comunicato che l’insieme dei lavori di preparazione del semestre sarebbe stato ripensato. È seguito, il 18 maggio, l’annuncio del progetto franco-tedesco di un fondo europeo per la ricostruzione (il c.d Recovery Fund), finanziato per il tramite di obbligazioni emesse dalla Commissione europea a nome degli Stati membri e dagli stessi garantite, tuttavia non illimitatamente con riguardo alla totalità dei fondi, ma solo con riferimento alla percentuale di partecipazione di ciascuno Stato membro al bilancio dell’Unione. È stata quindi superata una tradizionale linea rossa tedesca, che nel passato aveva ripetutamente frustrato i progetti proposti sia da Sarkozy sia da Hollande. Il programma della presidenza tedesca segue una precisa simbolica. Un motto, un logo e, pure, un monumento evocativo di riferimento. Il motto, anzitutto, è lo stesso titolo del programma che, nella lingua di Goethe, suona “Gemeinsam. Europa wieder stark machen”, vale a dire “Insieme. Rendere di nuovo forte l’Europa”, come risulta dalla versione in lingua italiana del sito della presidenza tedesca22. Si tratta di una traduzione chiaramente più corretta di quella “Insieme per la ripresa dell’Europa”, che invece figura sul sito ufficiale in lingua italiana del Consiglio dell’Unione europea23, all’evidenza ricalcata sulla titolazione del programma della presidenza tedesca nella versione inglese “Together for Europe’s recovery” e in quella francese “Tous ensemble pour relancer l’Europe”24. Si è osservato che il motto, nel suo acronimo inglese MEGA (“Make Europe Great Again”) non solo fa il verso al trumpiano MAGA (“Make America Great Again”), ma pare anche connotare la presidenza tedesca in senso oppositivo, nel quadro di relazioni dalla stessa Merkel definite “turbolente” nell’incontro con l’Ufficio di presidenza del Parlamento europeo25. Sempre con riguardo all’impiego delle lingue ufficiali dell’Unione va notato che il sito della presidenza semestrale è trilingue (tedesco, francese e inglese) nonché è fornito di un sistema di traduzione automatica in tutte le lingue ufficiali dell’Unione. Sembra, dunque, che sia stata rispettata l’indicazione data dal mediatore europeo in relazione ad una denuncia al tempo presentata proprio da parte di un’associazione per la tutela della lingua tedesca con riguardo ai siti internet concernenti le presidenze dei Paesi Bassi e 21 https://www.consilium.europa.eu/media/43089/26-vc-euco-statement-it.pdf 22 https://www.eu2020.de/eu2020-de 23 https://www.consilium.europa.eu/it/council-eu/presidency-council-eu/ 24 La differenza terminologica è ben colta da P. PEDUZZI, M. FLAMMINI, Merkel vs Trump, in Il Foglio, 4 giugno 2020 (https://www.ilfoglio.it/eu-porn/2020/06/04/news/merkel-vs-trump-320521/). 25 A. MAURO, Merkel sfila lo slogan a Trump, in HuffPost, 1 giugno 2020 (https://www.huffingtonpost.it/entry/merkel- sfila-lo-slogan-a-trump_it_5ed511cfc5b617333aa0d00e). x federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
del Lussemburgo. In effetti il mediatore auspicò che i siti fossero accessibili ai cittadini in quante più lingue possibili26. Per quanto poi riguarda l’eventuale sponsorizzazione da parte di società private di eventi organizzati dalla presidenza semestrale, questione che pure è stata oggetto di una decisione del mediatore27 non risulta che il sito della presidenza tedesca contenga sponsorizzazioni pubblicitarie. In effetti, va ricordato che, in previsione dell’inizio del semestre, il rappresentante permanente della Germania aveva rilevato che la rinuncia a sponsorizzazioni del settore privato avrebbe dato un chiaro segnale politico di indipendenza della presidenza da qualsivoglia interesse terzo28. La presidenza si è anche data una propria identità visiva scegliendo come logo il nastro di Möbius29, quella superficie non orientabile, che non inizia e non finisce mai, che è fatta di traiettorie intricate e che, nella specie, sta a simboleggiare “azioni comuni che emergono continuamente dalle diversità dell’Unione europea”, come una sorta di inno al compromesso, alle soluzioni, all’unione e alla solidarietà30. Infine, la scelta, come monumento di riferimento, della Porta di Brandeburgo, l’opera neoclassica più famosa di Berlino, simbolo stesso della Germania riunificata. Il 1° luglio la Porta è stata illuminata con i colori dell’Unione europea e su di essa è stato proiettato il motto, in tedesco, inglese e francese nonché il logo della presidenza e l’account del sito della presidenza eu2020.de. Nell’occasione è avvenuto il simbolico passaggio delle consegne tra il ministro degli Esteri croato Gordan Grlić Radman e il suo omologo tedesco Heiko Maas. Venendo al programma tedesco31, osservo, anzitutto, che esso è articolato attorno a sei tematiche o capitoli principali, che tutti presuppongono peraltro come obiettivo prioritario la rapida conclusione del negoziato relativo al nuovo quadro finanziario pluriennale, che deve fornire le indispensabili risorse finanziarie per il periodo 2021-2027. È in questo contesto che è anche inserito lo strumento per la ripresa, più noto come Recovery Fund. Il primo capitolo, rubricato “Risposta europea alla pandemia da COVID-19”, non poteva non concernere la questione che, dagli inizi del 2020, occupa e preoccupa non solo l’Unione europea ed i suoi Stati membri 26 Cfr. Decision of the European Ombudsman on compliant 1487/2005/GG against the Council of the European Union, 7 December 2006 (https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/2895). Cfr. F. BATTAGLIA, Il mediatore europeo, Bari, 2020, spec. pp. 286-288. 27 Decision of the European Ombudsman in case 1069/2019/MIG on sponsorship of the Presidency of the Council of the European Union, 29 June 2020 (https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/129649). 28 Lettera dell’ambasciatore, rappresentante permanente Michael Clauß a Thilo Bode, amministratore delegato di Foodwatch International del 9 giugno 2020 (https://www.foodwatch.org/en/news/2020/german-eu-presidency-the- end-of-corporate-sponsorship/). 29 R. DOSSENA, Il nastro di Möbius, in http://matematica.unipv.it/rocca/Mobius.pdf 30 In questi termini, P. PEDUZZI, M. FLAMMINI, loc. cit. 31 Il programma è pubblicato a cura dell’Auswärtiges Amt (https://www.eu2020.de/blob/2360250/1af070f6ccefb10886a5086da06a80bf/pdf-programm-fr-data.pdf). xi federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
ma l’intera comunità internazionale: la pandemia e le correlate misure di rilancio dell’economia europea. Il contenimento del coronavirus costituisce, infatti, il necessario préalable di qualunque altra sfida che l’Unione ha di fronte. Le parole d’ordine, al riguardo, sono “solidarietà” e “coordinamento”. L’Unione deve rapidamente eliminare le restrizioni alla circolazione di persone e merci nello spazio Schengen e, al contempo, ritornare alle consuete procedure per quanto riguarda le frontiere esterne ed il regime dei visti. Per quanto concerne le conseguenze economiche e sociali della pandemia, sarà necessario prevedere misure volte a salvaguardare l’occupazione e la coesione sociale. In questo contesto, la transizione verso una economia sostenibile deve inevitabilmente coniugarsi al patto verde per l’Europa (il c.d. “Green Deal”) e ad una sempre maggiore utilizzazione dell’intelligenza artificiale. Fondamentale sarà rendere più efficace l’impiego dei fondi strutturali ed a tal fine dovranno essere individuati gli strumenti legislativi necessari per rendere più rapidamente disponibili le risorse. Un posto importante nella strategia di rilancio hanno le piccole e medie imprese, per le quali sarà organizzata un’apposita conferenza a novembre. Anche la politica dei consumatori merita di essere rilanciata. Se, in tempi di crisi, è stato necessario un qualche alleggerimento del regime degli aiuti di Stato occorre combattere qualsiasi tentativo volto a favorire il protezionismo e la rinazionalizzazione. I cittadini europei hanno subito particolarmente la crisi economica. Perciò occorre dotare di ulteriori risorse il Fondo sociale plus per renderlo atto al contrasto della disoccupazione, soprattutto di quella giovanile. In questo ambito viene fatto esplicito riferimento al c.d. zoccolo europeo dei diritti sociali (reddito minimo e salario minimo). La pandemia ha dimostrato la fragilità delle catene di approvvigionamento di cui occorre migliorare la resilienza per cui va rinforzata la responsabilità delle imprese, tenendo conto delle attività delle Nazioni Unite e dell’OCSE in tema di società multinazionali. La Germania è impegnata a sostenere a livello europeo e internazionale un approccio fondato su una “équipe d’Europe” o “Team Europe”, che riunisca istituzioni europee e Stati membri e consenta di gestire con successo gli effetti della crisi. Il secondo capitolo, intitolato “Una Europa più forte e più innovativa”, anch’esso collegato o, forse meglio, condizionato in buona misura dalla pandemia, prospetta misure necessarie a trasformare la politica e l’economia attraverso il contributo che può fornire l’intelligenza artificiale, rispetto alla quale è indispensabile raggiungere una piena sovranità europea dal punto di vista tecnologico. Qui l’Unione europea è chiamata ad un vero e proprio salto di qualità, assolutamente necessario per cercare di recuperare il divario digitale accumulato nei confronti degli Stati Uniti e della Cina. Sul piano della presenza dell’Unione sulla scena internazionale la pandemia ha provocato il rinvio, deciso il 3 giugno scorso, a data da destinarsi del vertice Unione europea-Cina, che originariamente avrebbe xii federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
dovuto svolgersi a Lipsia nel mese di settembre32. Resta centrale, comunque, lo sviluppo di una politica di cooperazione con l’Africa. Rientrano in questo capitolo anche l’obiettivo (da tempo programmato e sempre disatteso) dell’approfondimento dell’unione dei mercati dei capitali, a cui si aggiunge la novità di un’unione finanziaria digitale. Il terzo capitolo, rubricato “Una Europa giusta”, postula il rafforzamento della dimensione sociale, intesa soprattutto come coesione sociale. Invero, anche in quest’ambito si sono fatti sentire gli effetti della pandemia che ha finito per accentuare le diseguaglianze, soprattutto a svantaggio degli anziani e dei più giovani: di qui la necessità di misure volte a promuovere la solidarietà intergenerazionale. Su questi temi la presidenza è in assoluta sintonia con le proposte avanzate dalla Commissione europea vuoi in tema di salari minimi nazionali vuoi in merito ai sistemi nazionali di reddito minimo, per i quali viene avanzata con forza la necessità di apprestare un quadro europeo di riferimento. Sono insieme gli obiettivi della presidenza tedesca del Consiglio e della presidente tedesca della Commissione europea, quella Ursula von der Leyen che, nei governi Merkel I, Merkel II e Merkel III, tra il 2005 ed il 2019, fu ministro federale, prima della Famiglia, poi del Lavoro e degli Affari sociali e, infine, della Difesa. Il quarto capitolo, intestato “L’Europa sostenibile”, contiene riferimenti alla necessità di favorire una legislazione ambientale in cui sia assicurata la neutralità climatica dell’Unione entro il 2050. La presidenza si impegnerà a livello internazionale perché sia rispettato il principio della responsabilità comune ma differenziata, siano garantite condizioni di concorrenza eque (c.d. “level playing field”) quanto alla prevenzione di emissioni di anidride carbonica e siano impedite le perdite di carbone nei Paesi terzi (c.d. “carbon leakage”). Inoltre, il patto verde per l’Europa comprenderà pure una politica attiva per l’energia a livello internazionale. Il quinto capitolo, rubricato “L’Europa della sicurezza e dei valori comuni”, è incentrato sul rafforzamento della unione di diritto in cui possa fare significativi passi avanti la riforma dei c.d. accordi di Dublino sull’asilo e di quelli di Schengen, considerati pilastro indispensabile dell’integrazione europea. Inoltre, il rispetto dello Stato di diritto da parte dei Paesi membri sarà condizione per la fruizione delle risorse del bilancio dell’Unione e occorrerà riprendere seriamente la questione dell’adesione dell’Unione europea alla convenzione europea dei diritti umani, ormai sostanzialmente bloccata da anni, dopo il parere negativo 32Al riguardo giova ricordare, comunque, che il 22 giugno 2020 si è tenuto in videoconferenza il 22º vertice UE-Cina, durante il quale il presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, e la presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, accompagnati dall’alto rappresentante, Josep Borrell, hanno incontrato il primo ministro cinese, Li Keqiang, prima di procedere a uno scambio di opinioni con il presidente cinese, Xi Jinping (v. EU-China Summit: Defending EU interests and values in a complex and vital partnership - Press release by President Michel and President von der Leyen (https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2020/06/22/eu-china-summit-defending-eu-interests- and-values-in-a-complex-and-vital-partnership/). xiii federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
emesso dalla Corte di giustizia sul progetto di accordo di adesione, che è stato ritenuto incompatibile con i trattati istitutivi dell’Unione33. Il sesto ed ultimo capitolo è dedicato nuovamente, ma questa volta specificamente, all’Unione europea nelle sue relazioni con il mondo. L’intitolazione “Una Unione europea capace di agire per un ordine internazionale compartecipe e fondato su regole” è già di per sé un programma d’azione se l’accento viene posto, com’è giusto che sia, sul termine “compartecipe”, che può essere declinato sia sul versante interno delle competenze, ove la presidenza dichiara di volersi porre “al servizio” dell’Alto rappresentante e in un ruolo di “appoggio”, sia sul versante internazionale nell’ottica del rafforzamento delle istituzioni multilaterali. Alcuni aspetti e questioni sono direttamente evocate: le relazioni con il Regno Unito, quelle con la Cina, l’Africa, i Balcani, il Medio Oriente, la necessità di riformare l’Organizzazione mondiale del commercio (WTO), e di portare avanti il negoziato degli accordi commerciali con il Mercosur, il Messico, la Nuova Zelanda, l’Australia, il Cile, l’Indonesia e la Tunisia. La presidenza tedesca, inoltre, non dimentica di evocare una limitata revisione dei trattati volta a rendere più efficaci e democratici taluni meccanismi istituzionali. In quest’ottica il prossimo biennio potrebbe essere utilizzato, conformemente agli auspici del Parlamento europeo, per convocare, sotto presidenza tedesca, una conferenza sul futuro dell’Europa che potrebbe concludersi nel primo semestre del 2022 sotto presidenza francese. Se tale programma fosse avviato e sostenuto convintamente dalla Germania nei prossimi mesi si potrebbe ben vedere in esso il lascito politico della cancelliera Merkel agli europei34. 3. Il programma del Trio di presidenze (Germania, Portogallo e Slovenia) per il periodo 1° luglio 2020-31 dicembre 2021 Si è detto che, insieme alla presidenza tedesca, il 1° luglio 2020 è iniziato anche il Trio di presidenze (Germania, Portogallo e Slovenia), che accompagnerà l’Unione europea, nei prossimi diciotto mesi, fino al 1° gennaio 2022. Per la verità, in una sorta di sprint finale con la presidenza tedesca, i ministri degli Esteri del Trio, il tedesco Heiko Maas, il portoghese Augusto Santos Silva e lo sloveno Miro Cerar, hanno presentato il loro programma congiunto il 16 giugno 2020, cioè una settimana prima che il Gabinetto federale della Germania approvasse la versione definitiva del proprio programma semestrale. Va 33 Parere della Corte in seduta plenaria del 18 dicembre 2014, emesso ai sensi dell’art. 218, par. 11, TFUE, Adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (ECLI:EU:C:2014:2454). 34 In questi termini, F. BAASNER, S. SEIDENDORF, op.cit., p. 6. xiv federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
ricordato, altresì, che alla preparazione del programma del Trio ha contribuito anche l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, nella sua qualità di presidente del Consiglio “Affari esteri”35. Inoltre, va pure segnalato che, innovando rispetto alla prassi, il 27 giugno 2020, il ministro aggiunto per gli Affari europei tedesco Michael Roth, il segretario di Stato portoghese per gli Affari europei Ana Paula Zacarias e il Segretario di Stato sloveno per gli Affari europei Gašper Dovžan, componenti del Consiglio “Affari generali”, hanno diffuso ai media una lettera aperta36. Vi si ricorda che le squadre negoziali del Trio si sono riunite fin dal 22 maggio 2019, per tredici mesi, inizialmente in presenza e, in questi ultimi cinque mesi, da remoto, per dibattere, elaborare e definire una visione comune per l’Europa. Il motto del programma del Trio, “Insieme per un’Europa più forte, più giusta e più sostenibile”37 riecheggia quello della presidenza tedesca. Sul piano operativo le attività dei prossimi diciotto mesi sono situate nell’ambito dell’agenda strategica dell’Unione 2019-2024, approvata dal Consiglio europeo del 20 giugno 201938. Il programma39 è articolato attorno a dieci tematiche: a) favorire la cooperazione e l’unità tra gli Stati membri nel contrasto alla pandemia da COVID-19; b) considerare il quadro finanziario pluriennale 2021- 2027 lo strumento chiave della promozione di una ripresa sostenibile; c) sostenere un Europa giusta e sociale e nel contempo promuovere gli interessi dell’Europa e i valori europei nel mondo; d) assicurare la transizione digitale trasparente e rispettosa dei diritti umani; in questo contesto, il Trio si impegna, altresì, per un verso, a dare nuovo slancio all’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, come previsto dal trattato di Lisbona e, per altro verso, ad apprestare un meccanismo europeo di protezione dello Stato di diritto, applicabile a tutti gli Stati membri; e) raggiungere una soluzione definitiva della questione delle migrazioni, che sia davvero a prova di crisi; f) consolidare la sovranità tecnologica e industriale europea e la resilienza e la competitività del mercato unico; g) rafforzare la competitività industriale europea e garantire un ambiente di investimenti stabili per le piccole e medie imprese; h) realizzare trasformazioni economiche innovative e sostenibili in tutti gli Stati membri, costruendo un’Europa neutrale per quanto riguarda il clima, verde, equa e sociale; i) promuovere i valori 35 F. SCHULZ, P. GRÜLL, S. LAWTON, Programma presidenziale del trio: una staffetta con uno sprint tedesco, in EURACTIV, 17 giugno 2020 (https://euractiv.it/section/economia-e-sociale/news/ue-il-programma-del-trio-di-presidenza-una- staffetta-con-uno-sprint-tedesco/). 36 Insieme! Il documento del trio di presidenza del Consiglio UE, pubblicato in esclusiva per l’Italia da AffarInternazionali, 27 giugno 2020 (https://www.affarinternazionali.it/2020/06/insieme-presidenza-consiglio-germania-portogallo- slovenia/). 37 Anche il sito del trio delle presidenze semestrali dell’Unione, come quello della presidenza tedesca, è trilingue (tedesco, inglese e francese) oltreché fornito di un traduttore automatico in tutte le lingue dell’Unione (https://www.eu2020.de/eu2020-en/aktuelles/article/trio-programme-germany-portugal-slovenia/2353560). 38 V. l’allegato alle conclusioni del Consiglio europeo del 20 giugno 2019, EUCO 9/19 CO EUR 12 CONCL 5 (https://www.consilium.europa.eu/media/39951/20-21-euco-final-conclusions-it.pdf). 39 Taking forward the Strategic Agenda 18-month Programme of the Council (1 July 2020 - 31 December 2021) 8086/1/20 REV 1 POLGEN 46 del 9 giugno 2020 (https://www.eu2020.de/blob/2354332/d2f4bc33ade0af634ae79552060d6332/pdf-trioprogramme-en-data.pdf). xv federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
europei a livello internazionale al fianco dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Quanto alle future relazioni con il Regno Unito, il Trio si impegna a realizzare - entro la fine del periodo di transizione, cioè entro il 31 dicembre 2020, dato che il premier britannico Boris Johnson non ha chiesto proroghe - un partenariato globale giusto ed equo per tutti gli Stati membri, nell’interesse dei cittadini europei. Va segnalato, infine, l’impegno a dare seguito alle proposte della Commissione riguardanti lo sviluppo di un sistema europeo di gestione delle crisi, più ambizioso, completo e coordinato, in modo da migliorare la risposta a situazioni di emergenza, come pandemie o attacchi informatici su grande scala. La pandemia ha infatti dimostrato il ritardo nella reazione da parte degli Stati membri e pure il coordinamento europeo ha stentato ad attivarsi. 4. Valutazioni conclusive: a proposito del contributo di Angela Merkel al processo d’integrazione europea Il programma semestrale tedesco - che oggi pomeriggio è oggetto di presentazione a Bruxelles alla plenaria del Parlamento europeo40 – è stato giustamente definito “un inno all’ottimismo della volontà politica, dopo il pessimismo dell’intelligenza finanziaria”41. Sicuramente può essere considerato una sorta di “libro dei sogni”, come spesso accade in queste occasioni, quando si mettono in fila temi attuali e urgenti insieme a questioni che si trascinano da tempo. Il governo tedesco sarà quindi chiamato a fare delle precise scelte indicando delle chiare priorità, nella prospettiva di raggiungere risultati certi entro dicembre. D’altra parte, a questo deciso cambio di rotta il governo federale si è preparato da tempo. Invero, fin dal 6 aprile scorso, Michael Clauß, il rappresentante permanente tedesco presso l’Unione, in un messaggio42 a Berlino, trapelato sulla stampa43, avvertiva che la pandemia avrebbe avuto un “impatto massiccio” sulla presidenza e che molto, se non tutto il successo del semestre si sarebbe giocato sulla capacità di gestire l’uscita dalla crisi e, al contempo, “mantenere per 40 Per la cancelliera Merkel sarà la prima trasferta a Bruxelles da molti mesi. Nell’occasione, prima della plenaria, incontrerà il presidente del Parlamento europeo David Sassoli e, dopo la plenaria, anche la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ed il presidente del Consiglio europeo Charles Michel, con il quale è prevista, altresì, una bilaterale. 41 C. RISI, La presidenza tedesca UE, in Salerno notizie, 6 luglio 2020 (https://www.salernonotizie.it/2020/07/06/la- presidenza-tedesca-ue-di-cosimo-risi/) 42Massive Auswirkungen von COVID-19 auf unserere Ratspräsidentschaft (https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1- wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2020/04/200406-StVt-DE-COVID-Auswirkungen-auf-DE- Pra%CC%88sidentschaft.pdf). 43 H. VON DER BURCHARD, J. MISCHKE, German ‘corona presidency’ plan pivots to crisis management. Is it a bird? Is it a plane? No, it’s the German presidency of the Council of the EU, cit. xvi federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
quanto possibile” l’acquis dell’integrazione europea, a dimostrazione di quanto la pandemia abbia inciso sull’Unione e sui suoi Stati membri. Il governo federale non può comunque non essere all’altezza delle ambizioni, essendo non solo il più grande Stato membro, ma anche “il socio di riferimento dell’Unione”44, dotato di una indubbia capacità di resilienza e di reazione come dimostrato, tra l’altro, dalla rapida ed efficace risposta alla crisi pandemica ed alle conseguenze economiche e occupazionali che ha comportato. A quanto è dato sapere45, il semestre sarà suddiviso in tre periodi, distinti non solo temporalmente ma anche contenutisticamente. Nel primo, comprendente i mesi di luglio e agosto, la presidenza si confronterà soprattutto con il negoziato sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027 (QFP)46, con il correlato bilancio 2021, cui è legato pure il Recovery Fund. Un compromesso potrebbe intervenire nel mese di luglio (o al massimo ai primi di agosto), perché, all’evidenza, il successo del piano per la ripresa dipende anche dalla sua rapida adozione. All’evidenza non sarà sufficiente il Consiglio europeo del 17-18 luglio, probabilmente ne sarà necessario uno ad hoc quando l’intesa fosse a portata di mano. Sul fondo per la ricostruzione, Angela Merkel, trovata l’intesa con Macron, ha giocato di sponda con la presidente della Commissione Ue, Ursula von der Leyen47, annunciando contributi a fondo perduto per 500 miliardi di euro. Posizione ribadita, sempre con Macron, nel menzionato incontro di Meseberg due giorni prima dell’inizio del semestre. È dunque il momento della Germania, con un Macron appena travolto dall’astensione e dall’onda verde nelle ultime elezioni amministrative, che lo hanno determinato pure a cambiare primo ministro, con uno spostamento verso destra del baricentro politico. 44 In questi termini C. RISI, loc. cit., ove rileva pure – formulando peraltro una valutazione eccessivamente critica - che “Berlino è chiamata ad una prova di leadership che finora non ha raccolto nel modo giusto. La guida dell’Unione impone il senso di responsabilità e la cognizione dell’interesse generale. In una parola: la piena europeizzazione della Repubblica Federale”. 45 D. CARRETTA, Le tre fasi della presidenza europea della Merkel, mese per mese. Priorità, tempi, personaggi e quel 3 novembre che può cambiare tutto, in Il Foglio, 25 giugno 2020 (https://www.ilfoglio.it/esteri/2020/06/25/news/le-tre-fasi-della- presidenza-europea-della-merkel-mese-per-mese-321407/?underPaywall=true). 46 Al riguardo, giova rammentare che l’art. 312, par. 4 TFUE stabilisce che, se il Consiglio non approva entro dicembre il nuovo QFP, i massimali e le altre disposizioni vigenti dell’attuale QFP in ciascuno dei principali settori di spesa, sono prorogati fino al raggiungimento di un accordo. Come noto, il Parlamento europeo, fin dall’ottobre 2019, ha proposto di elaborare un piano di emergenza nel caso che i negoziati sul QFP incontrassero difficoltà e fosse necessario prorogare il precedente QFP. Successivamente, il 4 maggio scorso, ha adottato una relazione di iniziativa legislativa al riguardo 46, che merita segnalazione in quanto il Parlamento europeo, per la prima volta in questa legislatura ha utilizzato l’art. 225 TFUE, cioè la disposizione in virtù della quale, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono, può chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati. 47 Si può osservare che, nei sessanta anni di vita della Commissione europea, è la seconda volta che la Germania esercita la presidenza di turno avendo alla testa della Commissione un esponente tedesco, Ursula von der Leyen. Il precedente è molto risalente riguardando, per un verso, Walter Hallstein, il primo presidente della Commissione della Comunità economica europea, creata dal trattato di Roma del 1957 ed operativa dal 1° gennaio 1958, e per altro verso, come già ricordato, la presidenza del cancelliere Konrad Adenauer, nel secondo semestre del 1958. xvii federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 21/2020
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