Soggetti pubblici, bilancio dello Stato e debito pubblico

Soggetti pubblici, bilancio dello
        Stato e debito pubblico

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      Riservato agli studenti delle classi che adottano il testo
C. Bianchi P. Maccari, E. Perucci, Sistema economia 2, Paramond

I soggetti pubblici
Due possibili approcci per definire un operatore pubblico:
• Funzionale: si guarda alla natura dell’attività
economica svolta dai vari enti (vedi contabilità nazionale)
• Istituzionale: si guarda alla natura dell’ente sotto il
profilo della proprietà, del controllo e del funzionamento
(vedi contabilità pubblica)

I soggetti pubblici

La Pubblica Amministrazione (PA) è il
principale operatore pubblico nell’approccio
funzionale e raggruppa “le unità istituzionali le
cui funzioni principali consistono nel produrre
beni e servizi non destinabili alla vendita e
nell’operare una redistribuzione del reddito e
della ricchezza del Paese.”
L’insieme delle amministrazioni che costituiscono
la PA sono:
• le amministrazioni centrali;
• le amministrazioni locali;
• gli enti di previdenza.

I soggetti pubblici
Il Settore Pubblico (SP) fa invece riferimento a tutti gli
enti a prevalente proprietà, controllo o finanziamento
pubblico. Nel passato la differenza tra PA e SP era molto
marcata; oggi, dopo le consistenti privatizzazioni
effettuate, non è più così.

I soggetti pubblici

Vi è poi un Settore Pubblico allargato, aggregato
utilizzato nell’ambito dei conti pubblici territoriali.

Esso è costituito da:
• Enti della PA (e quindi del SP)
• Settore extra PA, formato da enti a livello sia
centrale sia locale che producono servizi di pubblica
utilità e che prevedono un controllo diretto o
indiretto nella gestione e/o nel finanziamento da
parte degli enti pubblici

Il conto economico consolidato della PA

 • Raccoglie le principali voci di entrata e di
 spesa della PA, classificate secondo un criterio
 economico.
 • Tanto le entrate quanto le spese sono
 articolate in due sezioni:
     parte corrente
     parte in conto capitale
 • La prima fa riferimento alle voci che si
 ripetono regolarmente ad ogni esercizio; la
 seconda corrisponde invece a voci di carattere
 straordinario.

Le entrate della PA
 Le entrate di parte corrente della PA (98% del
totale delle entrate) comprendono:
• Imposte dirette
• Imposte indirette
• Contributi sociali
• Contributi figurativi
• Redditi da capitale

Le entrate della PA
La spesa di parte corrente della PA comprende
la spesa pubblica diretta e i trasferimenti, che
sono il principale strumento di redistribuzione del
reddito, dato che “trasferiscono” ricchezza da un
gruppo sociale ad un altro.

La spesa pubblica diretta (G) comprende:
• redditi da lavoro dipendente
• consumi intermedi

I trasferimenti (TR) comprendono invece:
• prestazioni sociali
• contributi alla produzione
• interessi sul debito pubblico

Le entrate e le spese in conto capitale

Entrate e uscite di parte corrente costituiscono la
parte preponderante del conto consolidato della PA.
Accanto ad esse abbiamo però anche le voci in
conto capitale.
Dal lato delle entrate, si tratta di entrate
tributarie straordinarie, come ad esempio
condoni, imposte ad hoc (come la “tassa
sull’Europa” del 1997) e di incassi straordinari quali
quelli derivanti dalla vendita delle licenze telefoniche
o televisive.
Dal lato delle spese, si tratta invece di spese per
investimenti diretti della PA o di contributi alle
imprese per la realizzazione di investimenti da
parte loro.

I saldi della PA
Il risparmio pubblico è dato dalla differenza tra le
entrate e le spese correnti; insieme al risparmio
privato, esso determina il volume del risparmio
complessivo del sistema economico.

L’accreditamento netto (o indebitamento netto o
deficit, se negativo) è la differenza tra le entrate e le
spese totali.

Il fabbisogno della PA è invece la somma
dell’indebitamento netto e del saldo delle partite
finanziarie (che non compare peraltro nel conto
consolidato). La somma cumulata di tutti i fabbisogni
passati costituisce il debito pubblico presente.

Le ragioni della spesa pubblica
In prospettiva storica l’incidenza della spesa pubblica sul
Pil è molto aumentata nel tempo: dal 10% circa di inizio
Novecento al 50% circa attuale.
I fattori che più hanno determinato tale fenomeno sono:
• gli aspetti strutturali delle società moderne;
• Il contesto politico-istituzionale di riferimento.

Vi sono diverse ipotesi interpretative sull’aumento della
spesa pubblica nel tempo:
• caratteristiche dello sviluppo sociale (Musgrave e
Rostow);
• crescita del reddito (Wagner);
• temi di ordine pubblico (Peacock e Wiseman);
• estensione dei diritti civili (Meltzer e Richard);
• “malattia dei costi” (Baumol).

Il Bilancio dello Stato
Il Bilancio dello Stato (BdS) è un documento
contabile di previsione, approvato con apposita
legge, tramite il quale il Parlamento impegna il
Governo a incassare e a spendere nell’anno
successivo le somme indicate.

Il BdS è un bilancio preventivo, ossia si riferisce
alle somme che saranno incassate o spese
nell’esercizio successivo.

Il BdS è triennale, nel senso che il Parlamento
approva stanziamenti relativi ai tre anni successivi.
Tuttavia, di fatto, solo gli stanziamenti relativi al
primo anno sono davvero vincolanti.

Il Bilancio dello Stato
Dal punto di vista delle entrate, costituite
prevalentemente dalle imposte, il loro valore previsto a
bilancio può essere solo stimato e dipende
fortemente dall’andamento dell’economia.
Dal punto di vista delle spese, invece, che sono più
controllabili, i valori previsti possono essere più precisi.

Il Bilancio dello Stato e la Costituzione

Il BdS è regolato da principi di carattere
costituzionale.
L’art. 81 della Costituzione, rivisto nel 2012, in
particolare, stabilisce il principio del pareggio di
bilancio strutturale, ovvero dell’uguaglianza tra
entrate e spese al netto degli effetti del ciclo
economico.
Si stabilisce inoltre che provvedimenti di legge che
comportano nuove o maggiori spese devono anche
indicare i relativi mezzi di copertura, che non
possono essere costituiti dall’emissione di debito
pubblico.

La procedura di approvazione del BdS
Il BdS è il documento fondamentale con il quale il
Governo attua la sua politica di finanza pubblica.
La sua approvazione avviene, da parte del
Parlamento, al termine di un lungo iter
sintetizzabile nella procedura seguente:

Il semestre europeo
La legge n. 39/2011 ha adeguato la normativa
italiana sui documenti di finanza pubblica alle regole
comunitarie, in risposta alla crisi dei debiti sovrani in
Europa.
Altri limiti alla discrezionalità fiscale sono stabiliti dal
Patto di Stabilità e Crescita del 1997 e dal Fiscal
Compact del 2011.

L’anno finanziario si divide in due semestri:
• nel primo semestre (detto semestre europeo) il
Consiglio europeo definisce e coordina gli obiettivi di
politica economica e di bilancio degli Stati membri;
• nel secondo semestre ogni Paese redige il proprio
bilancio tenendo conto delle Raccomandazioni della
Commissione europea.

Le varie fasi di gestione
           della finanza pubblica
• Prima fase: approvazione del BdS
• Seconda fase: gestione del BdS, con
assestamento del bilancio in caso di variazioni
importanti delle poste iniziali
• Terza fase: rendicontazione, con approvazione
da parte del Parlamento del Rendiconto
generale dello Stato. Il Rendiconto, tuttavia,
prima dell’approvazione parlamentare, deve
essere vagliato dalla Corte dei Conti, che emette
un giudizio di parificazione del Rendiconto,
ovvero accerta la sua conformità con la legge di
bilancio.

La struttura del BdS
• Il BdS si articola in una serie di tabelle o stati di
previsione, uno per le entrate e tanti per le uscite
quanti sono i Ministeri con portafoglio.
• Ogni stato di previsione è articolato in missioni e
ogni missione in programmi; questi ultimi a loro
volta si suddividono in capitoli.
• Le voci del bilancio possono essere classificate
secondo due criteri:
• economico, che ne mette in evidenza la natura;
• funzionale, che mette in luce gli obiettivi della PA.
• Infine il Bds può essere di cassa o di competenza,
a seconda che faccia riferimento a entrate riscosse e
spese pagate oppure a entrate accertate e spese
impegnate.

La struttura del BdS

I saldi differenziali del BdS

Il risparmio dello Stato è dato dalla differenza tra i primi due
titoli delle entrate e il primo titolo delle uscite.
L’indebitamento netto è dato dalla differenza tra entrate e uscite
totali, al netto delle operazioni finanziarie di concessione e
rimborso di crediti.
Il saldo netto da finanziare, o fabbisogno complessivo, è pari
alla somma di indebitamento netto e saldo partite da finanziare.
Il ricorso al mercato finanziario dello Stato è dato dalla
differenza tra tutte le entrate e tutte le uscite, e si ottiene
aggiungendo al saldo netto da finanziare il valore dei titoli in
scadenza entro l’anno.

Le modalità di finanziamento del deficit
Si ha un disavanzo o deficit di bilancio quando le
uscite della PA superano le entrate.

Esistono, quanto meno in teoria, due modalità per
finanziare il disavanzo pubblico:
• l’emissione di titoli;
• l’emissione di moneta.

In realtà, tuttavia, almeno nelle democrazie
occidentali, la Banca centrale è stata resa indipendente
dall’esecutivo, con il potere di gestire la politica
monetaria in modo autonomo; in tali condizioni il
Governo può finanziare deficit di bilancio solo con
titoli.

Effetti reali dei disavanzi pubblici
Scuola keynesiana: gli effetti dei disavanzi pubblici
sull’economia reale sono positivi durante le fasi cicliche
negative e la politica fiscale è lo strumento fondamentale a
disposizione del Governo per il raggiungimento del pieno
impiego e per ridurre l’ampiezza e la durata delle fluttuazioni
cicliche.

L’effetto di spiazzamento (crowding out) della spesa
pubblica è trascurabile in presenza di recessione e disavanzo
perché le aspettative positive degli imprenditori stimolano gli
investimenti (si ottiene un crowding in anziché un crowding
out).

Scuola neoliberista: il sistema economico si trova
normalmente nella situazione di pieno impiego delle risorse e
la domanda di moneta è poco elastica al saggio di interesse:
lo spiazzamento (crowding out) è inevitabile.

Effetti monetari dei disavanzi pubblici
Scuola keynesiano: i disavanzi pubblici non hanno effetti
inflazionistici perché:
• Le variazioni della domanda aggregata connesse all’aumento
della spesa pubblica stimolano la produzione, senza effetti sui
prezzi, dato che il sistema non è in pieno impiego;
• Quanto alla spesa per interessi sul debito pubblico, il suo valore
in termini nominali serve principalmente a ricostituire il valore
reale del prestito privato eroso dall’inflazione, e quindi impatta
poco sulla domanda.

Scuola monetarista: il sistema economico si trova
normalmente nella situazione di pieno impiego delle risorse, per
cui qualsiasi deficit pubblico determina una variazione dei prezzi,
che diventa particolarmente pronunciata se il disavanzo è
finanziato con moneta: in tal caso i prezzi variano in
proporzionale all’offerta di moneta.

Il problema del debito pubblico

In ogni caso un rapporto tra debito pubblico e PIL
         elevato e crescente comporta:

   Problemi di instabilità            Problemi di
         finanziaria                insostenibilità
     nel breve periodo                 finanziaria
                                   nel lungo periodo

Notevole emissione di titoli
   a breve (BOT e CTZ)          Se il tasso di interesse è
sul mercato primario, con         maggiore del tasso di
  possibili crisi di fiducia     crescita dell’economia il
                               rapporto debito/Pil esplode

Misure straordinarie di riduzione
           del debito pubblico
• Ripudio

• Consolidamento

• Monetizzazione

• Prestito forzoso

• Imposta patrimoniale

• Tassazione delle attività finanziarie

• Privatizzazioni

• Gestione attiva del debito

Misure ordinarie di riduzione
               del debito pubblico
Le misure straordinarie di riduzione del debito più radicali,
precedentemente elencate (sostanzialmente le prime 4),
avrebbero effetti devastanti sulle economie dei Paesi ad
elevato debito, determinando disastrose conseguenze sui
bilanci di famiglie, imprese e aziende di credito.
Per ridurre il debito pubblico occorre quindi procedere
con costanza e cautela tramite misure ordinarie, quali
l’ottenimento di un elevato avanzo primario, la
continuazione del processo di privatizzazioni e
dismissioni mirate del patrimonio immobiliare pubblico.
Come l’esperienza europea recente mostra, misure fiscali
drastiche possono essere controproducenti, determinando
una caduta del Pil, che farebbe aumentare, anziché
ridurre, l’incidenza del debito pubblico.