Teorie sulle istituzioni pubbliche: New Public Management e Governance - 16 aprile 2020

Teorie sulle istituzioni pubbliche:
New Public Management e Governance

              16 aprile 2020

              NPM&Governance - 16 aprile 2020

Agenda

 Il New Public Management

 Da Government a Governance

 Rischi della Governance

                   NPM&Governance - 14 aprile 2020

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                L’evoluzione del ruolo dello Stato
                                                                                        Modello
               Fasi                    Caratteristiche                              organizzativo di
                                                                                      riferimento

                                       Attore super-partes con il ruolo di far
I Fase     Stato dei diritti formali
                                       applicare le leggi

                                       Sviluppo di sistemi pubblici universali
II Fase    Welfare State               ed unitari di protezione sociale
                                       (scuola, sanità, previdenza, welfare)     Burocratico

                                       Produzione diretta di beni e servizi da
                                       parte di una pluralità di istituzioni
III Fase   Stato dei Servizi
                                       pubbliche e private autonome;
                                       introduzione di logiche di co-payment

                                       - Privatizzazione, esternalizzazione e
           - New Public                deregolamentazione di interi settori,     - Aziendale (NPM)
           Management                  pay for performance
IV Fase                                - Inclusione dei portatori di interesse
                                       nella definizione e realizzazione delle   - Rete di aziende
           - Governance                politiche pubbliche; azione pubblica      (Governance)
                                       multilivello e multi-attori
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         Nuovi modelli organizzativi

 Il fallimento delle ambiziose politiche di riforma avviate nel
      periodo di ricostruzione dopo la II Guerra Mondiale

La sfiducia nella capacità dello Stato, da solo, di assicurare il
  coordinamento per guidare lo sviluppo socio-economico

               La ricerca di modelli alternativi:
       a) Anni ’80-’90: NEW PUBLIC MANAGEMENT
                b) Anni 2000: GOVERNANCE

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New Public Management: approccio manageriale alle
              Istituzioni Pubbliche
                                           Anni ’80-’90

    Il primo shock petrolifero
                                                                            Miglioramento della
   nei Paesi occidentali degli
                                                                             gestione pubblica
     anni ’70 ha determinato
                                                                               connesso alla
      una crisi economica e
                                                                           ristrutturazione delle
     un’improvvisa riduzione
                                                                            economie nazionali
        dei budget pubblici

                          L’esercizio della
                           leadership e il
                        perseguimento del                 Political turnover in UK,
                     consenso politico hanno             Canada, Nuova Zelanda e
                           impedito i tagli                       Australia
                     all’erogazione di servizi
                              pubblici
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Gli sviluppi teorici del New Public Management

         Teorie                                             Caratteristiche

                          Primato dei mercati che assicurano la libertà di scelta: riflessioni
        Teoria economica
                          sui confini dell’intervento pubblico e del mercato (a differenza
              neoclassica
                          della burocrazia basata su potere coercitivo)
                           Mantenimento del finanziamento pubblico e della gratuità dei
                           servizi per gli utenti ma ricorso anche al settore privato in
                           competizione con quello pubblico per la produzione (logiche di
      Teoria della «public
                           «quasi mercato») applicando il principio “money follow user
                  choice»
                           choices” (dipendenti e politci sono motivai dal perseguire
                           interessi personali e non interessi pubblici – inadeguatezza leve
                           per correggere comportamento)
                           Meccanismi di controllo che permettano di allineare il
                           comportamento dei manager (agent) agli obiettivi degli azionisti
                           (principal). Data l’eterogeneità e la differenze di obiettivi degli
Teoria del principal/agent stakeholder nel settore pubblico (collettività e/o gruppi di
                           interesse), è più difficile definire univocamente gli obiettivi del
                           principali – Ridimensionamento dello Stato a favore del privato
                           da preferirsi per efficaci misure di monitoraggio
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    I cambiamenti reali generati dal New Public
                   Management
    Tra gli sviluppi reali si annoverano le riforme introdotte negli Stati Uniti e in Gran
Bretagna da Ronald Reagan (1980) e Margaret Thatcher (1979), promotori di interventi
  di contenimento della spesa pubblica e di privatizzazione e critici verso le istituzioni
                                   pubbliche su tre fronti:
    o dimensioni del governo, accusato di assorbire eccessive risorse;
    o il suo raggio d’azione, considerato troppo ampio e pervasivo;
    o mediocrità e inefficienza dei servizi pubblici, determinate principalmente da
      metodi di gestione del governo secondo un approccio burocratico.

   Downsizing e privatizzazioni degli apparati pubblici ( i servizi escono dalla gratuità);

   Esternalizzazione (contracting out) di parte dei servizi pubblici a imprese private (i servizi
    rimangono gratuiti);

   Suddivisione della gestione dei servizi in una pluralità di aziende pubbliche autonome e
    specializzate, con una forte responsabilizzazione sui risultati;

   Introduzione sistematica di logiche e strumenti manageriali nelle istituzioni pubbliche.
   Competività,

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    I cambiamenti reali generati dal New Public
                   Management

        Riorganizzazione e modalità di gestione dei servizi. Attenzione su:

•   Decentramento delle responsabilità alla singole unità operative

•   Introduzione delle logiche competitive all’interno del settore pubblico, tra
    settore pubblico e privato e di sistemi quasi mercato

•   Individuazione dei risultati dell’organizzazione nel suo complesso e dei singoli
    contributi dei dipendenti => misurazione performance

•   Raggiungimento dei risultati e responsabilità personale dei manager
•   Riconoscimento della necessità di allineamento tra vertici politici e
    amministrativi e superamento dell’aspettativa di un comportamento neutrale e
    bipartisan dei dirigenti pubblici, realizzato anche attraverso ad un ritorno a un
    sistema si spoill system

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             New Public Management: critiche

   Il modello si basa sulle teorie economiche, “talvolta fondate su ipotesi irrealistiche come
    la razionalità degli individui. Questo limite si trasferisce alla loro applicazione nel settore
    pubblico” (Hughes, 2003);

   La libera scelta degli erogatori da parte dei cittadini privilegia le famiglie competenti,
    indebolendo le opportunità per il vero target pubblico, ovvero i cluster sociali o
    demografici più fragili e vulnerabili;

   Managerialismo avrebbe una           portata       innovativa       limitata,   rappresentando   una
    riproposizione del taylorismo;

   Criticità legate all’applicazione di approcci standardizzati al settore pubblico: teorie
    valide nel settore privato perderebbero di significato nel settore pubblico (Pollitt, 1993);

   Enfasi sull’allineamento tra proprietà e management comporterebbe una «ri-
    politicizzazione» del servizio pubblico (la politica sceglie i manager).

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Come si determina l’affermazione del paradigma
        concettuale della Governance?
 Crisi politiche ed economiche di fine anni ’90 hanno coinvolto anche gli approcci di
  deregolamentazione e privatizzazione, facendone emergere i limiti

 Contrapposizione tra pubblico e privato ormai anacronistica

 Applicazione del modello di business per gestire l’istituzione pubblica porterebbe a
  trattare i portatori di interesse come consumatori. Questo approccio sarebbe riduttivo,
  dato che gli individui non sono semplicemente consumatori di servizi del governo, ma
  anche soggetti (che hanno doveri), cittadini (che hanno diritti) e clienti (che hanno
  bisogni complessi)
     Esercizio del potere decisionale                Obiettivo creare consenso attorno
     derivante dal Sistema istituzionale             alle scelte pubbliche
     formale
                Government                                            Governance

  “Forma non gerarchica di governo in cui istituzioni pubbliche, imprese e
      istituzioni private partecipano alla definizione e realizzazione di
     politiche pubbliche” (Rhodes, 1996) Centralità sono le interazioni
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                    Governance: i soggetti
                 Government + Alliance = Governance
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 Comunità (associazionismo –                                           Cittadini (come individui)
 forme di auto-organizzazione)

Organizzazioni
  Non Profit

                                                                    Pubblica Amministrazione
                          Media

                                                 Classe politica

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Elementi comuni delle teorie e delle esperienze di
                 governance
    Obiettivo: la creazione di consenso attorno alle scelte pubbliche

    Centralità delle interazioni tra attori, in uno scenario con portatori di interesse
     eterogenei: i problemi collettivi non possono essere affrontati e risolti solo
     dalle autorità pubbliche, ma richiedono la cooperazione di altri attori, quali
     cittadini, ONP, imprese, media…

    Presenza di regole formali (leggi e regolamenti) e informali (tavoli di
     coordinamento, pianificazione congiunta, codici di condotta e auto-
     regolamentazione)

    Focus non solo sui risultati, ma anche sul processo (relazione tra
     input/output, trasparenza e interazione con i portatori di interesse)

        Governance come capacità di contemperare le esigenze di portatori di
       interesse diversi, giungendo a politiche e azioni ritenute reciprocamente
    vantaggiose o almeno accettabili, sia internamente alle IP sia nei suoi rapporti
                                 con gli attori esterni
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                          Esempi di governance
   Negoziazione diretta tra istituzioni pubbliche e imprese private (aggregate in gruppi
    di interesse): negoziazioni tra Stato, associazioni di imprese private e rappresentanti
    sindacali per definire politiche macroeconomiche (negoziazioni tripartite) in Svezia,
    Austria, Germania.

   Policy network misti di attori pubblici e privati (aziende e non profit) per la
    definizione e l’implementazione di politiche pubbliche in settori specifici (settore delle
    telecomunicazioni, ricerca scientifica e tecnologica, sanità e servizi sociali in Italia;
    «iron triangles» negli Stati Uniti).

   Auto-regolamentazione o autodisciplina delle imprese, quando soggetti privati
    svolgono anche funzioni regolative che sono nell’interesse collettivo (es. accordi
    ambientali volontari o codici di condotta professionali) senza che lo Stato eserciti la
    tradizionale funzione super partes di «composizione di interessi contrastanti».

   Compartecipazione dei cittadini e delle associazioni alla definizione delle
    politiche/scelte pubbliche (ad esempio, bilancio partecipato dei Comuni o l’utilizzo
    delle nuove tecnologie per includere i cittadini e le loro preferenze nella definizione di
    servizi pubblici).

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              Governance e capitale sociale

   Il modello della governance è più facilmente praticabile in contesti (nazionali
    o locali) in cui vi sono orientamenti valoriali sufficientemente condivisi,
    mentre è difficile in società valorialmente polarizzate o lacerate

   Il modello della governance è più praticabile se vi è forte capitale sociale,
    ovvero attitudine alla collaborazione tra le parti, anche senza guadagni
    immediati, in nome della fiducia reciproca e di interessi comuni superiori che
    palesano benefici per tutti nel medio-lungo periodo

   La governance è più facile dove vi è alto capitale istituzionale, ovvero una
    forte fiducia nella capacità di guida e ricomposizione degli interessi delle
    istituzioni pubbliche

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                 Rischi della governance

 Fenomeni di collusione tra il governo e un gruppo di portatori di
  interesse (Haufler, 2003);

 Controllo e realizzazione delle scelte di interesse pubblico lasciati al
  settore privato non necessariamente garantiscono la pluralità di
  tutti gli stakeholders (Mayntz, 2001);

 Pericolo di un accesso iniquo alla rappresentanza di alcune
  categorie di portatori di interes-se/cittadini (Mayntz, 2001);

 Pericolo di comportamenti opportunistici da parte di «interessi
  particolari»;

 Costi delle politiche e dei servizi pubblici aumentati dalla
  compartecipazione dei soggetti esterni alle decisioni, e addirittura
  rischio di duplicazioni di attività.

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        Criticità della governance:
        l’efficacia del government

Tutti gli esempi di Governance presentati, e in particolare
  l’autoregolamentazione e i cosiddetti “governi privati”
   funzionano solo se c’è il Governo che assicura il
monitoraggio e controllo di questi processi, ed è pronto
                      ad intervenire.

                  Per questo si parla di

«GOVERNANCE IN THE SHADOW OF GOVERNMENT»
           («All’ombra delle gerarchie»)
                       e
      «REGULATED SELF REGULATION»
       («Autoregolamentazione regolata»)
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Criticità della governance: la necessità di un diverso
             stile di management pubblico

    Le istituzioni pubbliche esercitano poteri sovraordinati su
     cittadini e imprese (logiche gerarchiche top down)

    L’introduzione di logiche manageriali con il NPM ha rafforzato
     la logica gerarchica, arricchendole di più sofisticati strumenti di
     pianificazione e controllo

    Il paradigma della governance chiede di abbandonare logiche
     gerarchico-verticali a favore di approcci orizzontali, di
     visione e convincimento delle parti

    Questo richiede un complesso shift di competenze, stili e
     strumenti manageriali di rete prive della leva gerarchica: una
     rivoluzione possibile e opportuna?

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               Governance internazionale
         A livello internazionale il modello non gerarchico di
           governance basato sui networks è il modello di
          riferimento, per esempio, dell’Unione Europea o
                    della World Trade Organization.

                         Problema aperto di
                  “governance without government”
                   (Rhodes, 1996). Duplice criticità:

 Decidere con pratiche concertative
 Assicurare l’attuazione delle proprie politiche senza disporre di un
  ingente apparato burocratico, con la necessità, quindi, di appoggiarsi
  alle tecnostrutture operative dei singoli Stati nazionali
 E’ il più efficace o è l’unico modello realisticamente disponibile?

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Le teorie sulle istituzioni pubbliche: una sintesi

                    NPM&Governance - 14 aprile 2020