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13/2020
Interventi
Nota Assonime sul disegno di legge di conversione del d-l n. 76/2020,
sulle misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale
ASSONIME - Riproduzione riservataNota Assonime sul disegno di legge di conversione del d-l n. 76/2020 13/2020
La crisi economica causata dall‟emergenza Covid-19 è la più grave del dopoguerra.
Per superarla occorre un‟azione incisiva per favorire la ripresa dell‟economia e degli
investimenti.
In questo contesto, il decreto legge n. 76/2020 ha introdotto una serie di misure urgenti
per sbloccare l‟Italia. I temi trattati dal decreto riguardano alcune esigenze chiave per il
futuro del nostro Paese:
rendere più efficace il mercato dei contratti pubblici e superare i fattori che
frenano la realizzazione delle infrastrutture;
rafforzare la capacità della pubblica amministrazione di agire in modo orientato al
risultato;
rimuovere gli ostacoli amministrativi che frenano ingiustificatamente l‟attività
economica, attraverso un puntuale lavoro di semplificazione;
modernizzare il funzionamento dell‟amministrazione attraverso l‟innovazione
digitale.
Lo scorso 17 giugno Assonime aveva trasmesso al Governo e, per conoscenza, alle
Commissioni parlamentari un rapporto contenente alcune proposte per “Interventi di
semplificazione e modernizzazione del sistema amministrativo per il rilancio
dell‟economia”. In questa nota formuliamo alcune osservazioni sul contenuto del
decreto e su quello che si potrebbe ancora fare, in vista della conversione in legge.
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1. Dalle semplificazioni temporanee alle semplificazioni in via ordinaria
Nel decreto legge alcune misure di semplificazione hanno una durata limitata nel
tempo, collegata allo stato di emergenza.
Questo approccio in alcuni casi appare necessario, ad esempio laddove il decreto
legge prevede temporaneamente l‟applicazione sistematica degli articoli del Codice dei
contratti pubblici relativi alle situazioni di emergenza. Tuttavia, ci sono numerose
semplificazioni urgenti introdotte dal decreto che non sono giustificate soltanto in una
situazione di emergenza. Queste semplificazioni potrebbero quindi essere stabilizzate
dopo la fase transitoria di sperimentazione prevista dal decreto.
Il nostro suggerimento, per la conversione in legge delle disposizioni di semplificazione
„a termine‟, consiste anzitutto nel verificare se i tempi della sperimentazione
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temporanea delle semplificazioni siano adeguati o vadano prolungati sino alla fine del
2021 o del 2022 (coordinando i tempi con quelli delle semplificazioni temporanee
introdotte dal decreto Sblocca cantieri).
Si potrebbe inoltre prevedere espressamente che, con congruo anticipo prima del
termine della sperimentazione, venga compiuta un‟analisi dell‟impatto delle
semplificazioni introdotte dal decreto al fine di valutarne la stabilizzazione come
soluzione ordinaria e permanente.
2. Contratti pubblici
Nel decreto legge non è stato fatto, se non parzialmente per le procedure di
aggiudicazione sotto soglia, un intervento puntuale a largo raggio di rimozione del gold
plating rispetto alle direttive. Nella conversione in legge si potrebbero aggiungere
ulteriori semplificazioni volte a rimuovere il gold plating delle direttive europee. In
particolare, le disposizioni in materia di subappalto andrebbero modificate in modo da
superare i rilievi di mancata conformità dell‟ordinamento italiano alle direttive europee.
Il decreto n. 76/2020 ha apportato alcune semplificazioni alla disciplina prevista
dall‟articolo 38 del Codice dei contratti pubblici, che riguarda il sistema di
qualificazione delle stazioni appaltanti. Questo sistema, che costituisce uno snodo
fondamentale per assicurare il buon funzionamento del settore dei contratti pubblici, a
cinque anni dall‟adozione del Codice dei contratti pubblici non è stato ancora avviato.
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Facendo leva sulle semplificazioni introdotte (ad esempio, è stata eliminata la
previsione per cui la qualificazione doveva essere articolata per ambiti di attività)
occorre ora adottare rapidamente la disciplina attuativa e rendere il sistema operativo.
Nel decreto è stata compiuta la scelta di mantenere la responsabilità erariale per colpa
grave per le omissioni delle amministrazioni. Pur comprendendo la ratio di questa
scelta, osserviamo che utilizzare il rischio di responsabilità erariale come disincentivo
ai ritardi non sembra lo strumento migliore. Anzitutto, il mancato rispetto dei tempi non
comporta automaticamente un danno per l‟erario. Inoltre, mantenendo la responsabilità
erariale da colpa grave sia pure limitatamente alle omissioni, si resta in un sistema in
cui un ruolo centrale a garanzia del buon funzionamento dell‟amministrazione è affidato
alla vigilanza esterna della magistratura contabile.
Per i contratti pubblici, la disciplina introdotta dal decreto legge si applica fino al 31
luglio 2021; anche alcune disposizioni del decreto Sblocca Cantieri costituiscono
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semplificazioni di carattere temporaneo. La durata delle disposizioni temporanee
andrebbe coordinata, valutando se prolungarla sino al 31 dicembre 2021 o al 31
dicembre 2022 e, soprattutto, andrebbe assicurato un coordinamento con la prevista
revisione del Codice dei contratti pubblici. Andrebbe inoltre espressamente previsto
che, al termine del periodo, verrà valutato se rendere permanenti sia le
semplificazioni del decreto Sblocca Cantieri, sia il regime semplificato per le
aggiudicazioni sottosoglia e i vincoli temporali per i contratti pubblici introdotti dal
decreto Semplificazioni.
Guardando oltre la conversione in legge del decreto, preme osservare che in vista
della fine dell‟emergenza occorre lavorare da subito a preparare la semplificazione
della disciplina ordinaria del Codice dei contratti pubblici, attraverso un lavoro
sistematico di rimozione del gold-plating, evitando scelte affrettate che si ripercuotono
negativamente sulla stabilità della normativa già troppe volte modificata.
Nella revisione del Codice, attraverso la legislazione ordinaria si potrà anche valutare
se e come ripensare i compiti dell‟Anac nel settore dei contratti pubblici. Nel Rapporto
Assonime veniva suggerito di spostare l‟enfasi dai poteri di regolazione e dai controlli
ex-ante alla funzione di supporto al sistema (raccolta di dati e informazioni, bandi tipo,
diffusione delle best practices) e ai compiti di vigilanza ex post.
3. Procedimenti amministrativi e responsabilità
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Anche per i procedimenti amministrativi e il sistema dei controlli sulle amministrazioni,
alcune semplificazioni temporanee potrebbero essere stabilizzate nella normativa
ordinaria (in primis, quella relativa alla ridimensionamento della responsabilità erariale
della PA). A questo fine, andrebbe espressamente previsto che al termine del periodo
fissato dal decreto verrà valutato se stabilizzare la norma, previa valutazione di
eventuali effetti indesiderati della semplificazione temporanea.
Per le conferenze di servizi il decreto Semplificazioni non contiene soluzioni per
superare le situazioni di stallo in caso di dissensi in cui la decisione finale è
demandata al Consiglio dei ministri o alla giunta regionale. In sede di conversione in
legge del decreto, si potrebbe riprendere la proposta contenuta nel Rapporto Assonime
in base alla quale, se l‟amministrazione che si oppone non ottiene entro un termine
certo e breve una decisione da parte dell‟organo politico di ultima istanza (Consiglio dei
ministri, Giunta regionale), viene automaticamente confermata la determinazione
assunta dalla Conferenza di servizi in base alle posizioni prevalenti
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Inoltre, in sede di conversione in legge si potrebbero ridurre i termini per
l’annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi, anche formati con il silenzio
assenso, dagli attuali 18 mesi a 6/9 mesi (una disposizione in tal senso, con un termine
di soli 3 mesi è stata introdotta nell‟art. 264 del Decreto Rilancio ma solo fino al 31
dicembre 2020 e solo per i provvedimenti adottati “in relazione all‟emergenza Covid-
19”).
Per la Corte dei conti, la proposta di Assonime di eliminare del tutto la
responsabilità per colpa grave, senza distinguere tra azioni e omissioni, porrebbe più
nettamente al centro la discrezionalità amministrativa, evitando il coinvolgimento della
magistratura contabile nella valutazione delle scelte dell‟amministrazione salva,
appunto, l‟ipotesi del dolo. In caso di ritardi/omissioni, esistono già numerose forme di
responsabilità a carico del funzionario e possibili premi per il rispetto dei tempi. Non
servono nuove norme, ma uno specifico impegno dei dirigenti degli uffici e dei vertici
politici delle amministrazioni per dare attuazione alle disposizioni già presenti
nell‟ordinamento, in particolare tenendo conto dei risultati dell‟azione amministrativa ai
fini dell‟attribuzione o del rinnovo degli incarichi dirigenziali e della determinazione delle
retribuzioni o dei premi di risultato.
Per l‟abuso di ufficio, Assonime aveva prospettato anche la scelta più radicale di
eliminare la fattispecie generale di reato e prevedere solo fattispecie specifiche.
Questa opzione avrebbe richiesto una revisione del novero dei reati contro la pubblica
amministrazione per verificare se aggiungere alle fattispecie esistenti nuove fattispecie
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specifiche. Un tale lavoro puntuale, che non era compatibile con i tempi di un decreto
legge, potrebbe eventualmente essere avviato, a valle del decreto, in vista di un
successivo intervento di riforma mediante legislazione ordinaria.
Alcune proposte per la modernizzazione del nostro sistema amministrativo richiedono
un impegno di riforma di lunga lena, che non può essere realizzato mediante un
decreto legge o la sua conversione, ma rispetto al quale appare comunque utile
sensibilizzare il Parlamento. Anzitutto, il passaggio dai controlli ex ante ai controlli ex
post incentrati sui risultati, auspicato nel rapporto Assonime, richiede un programma di
azione sistematico, che dovrebbe anche ridefinire le professionalità delle autorità di
controllo. Per ricostruire la capacità amministrativa dello Stato e sul territorio servono,
più che nuove norme, atti amministrativi ispirati all‟obiettivo di dotare la pubblica
amministrazione delle professionalità e delle competenze tecniche necessarie (ad
esempio, appropriati bandi di concorso).
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4. Diffusione dell’amministrazione digitale
Va sottolineata l‟importanza delle disposizioni del decreto volte ad accelerare
l‟interoperabilità dei dati delle banche dati pubbliche, laddove necessario anche
mediante un commissario ad acta. Nel decreto Rilancio sono introdotte ulteriori
disposizioni per rendere operativo il principio dell‟accertamento d‟ufficio. Un ruolo
fondamentale di coordinamento proattivo dovrà in questo caso essere svolto dalla
Presidenza del Consiglio/Ministero dell‟Innovazione, sfruttando appieno le potenzialità
del digitale.
Un‟ulteriore importante previsione è quella per cui soggetti che vogliono sperimentare
iniziative non espressamente vietate dalla legge attinenti all’innovazione
tecnologica e alla digitalizzazione, invece di seguire gli ordinari regimi amministrativi,
possono presentare il progetto al Ministero dell‟Innovazione che può autorizzare
rapidamente la sperimentazione. Si tratta di una disposizione importante, che può
favorire l‟innovazione anche per il perseguimento degli obiettivi di sostenibilità
ambientale.
5. Semplificazioni in materia di attività d’impresa, ambiente e green economy
La quarta parte del decreto contiene numerose semplificazioni a carattere settoriale,
alcune delle quali appaiono particolarmente importanti per sostenere la ripresa
dell‟economia e degli investimenti.
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In particolare, per le infrastrutture di rete delle comunicazioni elettroniche, vi sono varie
previsioni per velocizzare i lavori; viene inoltre espressamente previsto che i comuni
non possono introdurre limiti alla localizzazione sul territorio di stazioni radio base per
reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia, né incidere, anche mediante
provvedimenti urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici o su obiettivi di qualità la cui definizione è riservata allo Stato.
Sono rilevanti anche le semplificazioni delle procedure per l‟accesso agli incentivi e alle
misure di sostegno della c.d nuova Sabatini e quelle relative all‟energia e all‟ambiente.
In sede di conversione in legge, potrebbero essere rafforzate le semplificazioni in tema
di valutazione di impatto ambientale contenute nel decreto, rendendole più incisive.
Per il CIPE, nel decreto viene esclusa la necessità di un‟ulteriore delibera in alcune
ipotesi di modifiche minori relative a progetti già approvati. Il funzionamento del
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Comitato potrebbe essere ulteriormente migliorato aumentando il numero minimo delle
riunioni da tre all‟anno ad almeno una al mese, rendendo noto in anticipo il calendario
annuale di massima degli incontri, prevedendo sanzioni per il mancato rispetto dei
termini per la formalizzazione delle delibere e semplificando le procedure successive
alle delibere (anticipando il controllo della Corte dei conti e riducendo i tempi di
pubblicazione).
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