QUALITA' E SERVIZI PUBBLICI

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QUALITA’ E SERVIZI PUBBLICI
di Kieron Wish

Il problema della qualità del servizio sta diventando sempre più importante nel servizio pubblico in
seguito ai nuovi modelli adottati per il management, in particolare per lo sviluppo del management basato
sul contratto.
Quest'articolo tratta della difficoltà di definire una nozione di qualità in riferimento ai servizi
pubblici, per problemi di asimmetria nell'informazione. Le prime sezioni dell'articolo si occupano del
significato della nozione di qualità e dei problemi connessi alla gestione della qualità nei' settori dei servizi
e del servizio pubblico in particolare. L'argomento centrale dell'articolo è costituito dai gravi problemi di
asimmetria nell'informazione tra fornitori e destinatari dei servizi. Vengono distinte quattro diverse
situazioni in relazione alla diversa disponibilità di informazioni. L'articolo conclude sostenendo che
problema della qualità nel pubblico servizio è di carattere intrinsecamente politico.

Questo articolo tratta del significato della qualità dei servizi pubblici ed analizza le
difficoltà connesse nell'assicurare la qualità del servizio. Comincerò con il discutere circa il
significato della nozione di qualità. Giungerò a sostenere che esistono problemi peculiari
nell'assicurare la qualità nei servizi in generale ed in alcuni tipi di servizi pubblici, in parti-
colare di quelli erogati da professionisti. Queste difficoltà possono essere illustrate con
l'ausilio di un modello che evidenzia la capacità sia del consumatore che del produttore di
valutare la qualità. Tali difficoltà nello specificare la qualità del servizio pongono importanti
interrogativi per ciò che riguarda l'introduzione da parte del governo di modifiche e
riorganizzazioni delle funzioni dei governi locali, del servizio civile e del servizio sanitario
nazionale. Queste modifiche implicano lo sviluppo dei mercati e dei contratti per i servizi,
che produrranno i loro effetti solo se il servizio da erogare potrà essere definito e la qualità
dello stesso specificata e monitorata.

Problemi di Amministrazione Pubblica a. XVIII, n. 1, marzo 1993

1. IL SIGNIFICATO DELLA QUALITA’

Il concetto di qualità presenta due elementi fondamentali, riguardanti, rispettivamente,
l'uno A prodotto in sé e l'altro la relazione utente/prodotto. Il primo, relativo al prodotto in
sé, definisce la qualità come il grado a partire dal quale un determinato servizio o prodotto è
conforme alle proprie caratteristiche. t un'idea di qualità basata su difetti identificabili, che
possono essere riscontrati attraverso un'ispezione. Prodotti che hanno dei difetti possono
essere identificati e non venduti oppure, se il consumatore riconosce il difetto, è possibile
porvi rimedio. Si tratta di un'idea statica di qualità che sottolinea la conformità tecnica,
sebbene la caratteristica propria di un prodotto potrebbe essere diventata inadeguata alle
circostanze successive nella quale il prodotto deve essere adoperato. Un'idea più dinamica di
qualità pone invece l'accento sulla misura in cui il prodotto è adatto agli scopi per i quali era
stato creato. Ci sono cose che possono corrispondere perfettamente alle caratteristiche loro
proprie, senza essere per questo in alcun modo rispondenti alle circostanze in cui devono
essere usate. Poiché l'andamento del cambiamento tecnologico è molto veloce, i prodotti
sembrano diventare obsoleti più in fretta e il ciclo vitale del prodotto stesso sembra
diventare più breve.
Una definizione di qualità in termini di conformità diventa tanto meno utile quanto più
rapidamente cambia la natura dei requisiti. Le imprese devono guardare verso l'esterno
poiché la chiave per il successo passa dal controllo dei sistemi di produzione interna al
rapporto con il consumatore. L'idea di fondo di Henry Ford, che rappresenta ancora la
parola d'ordine per molte imprese di prodotti, era quella di controllare il processo di
produzione, ma oggi un'impresa di successo deve gestire i sistemi esterni piuttosto che quelli
interni, e questo spiega perché il marketing e le vendite siano divenuti settori così importanti
all'interno delle imprese. Molte innovazioni contemporanee consistono in sistemi ideati per
la distribuzione del prodotto.
Quest'argomento è stato fortemente sviluppato nel lavoro

di Peters e Waterman (1982) e da altri teorici recenti del management che hanno concluso
che le imprese, per avere successo' devono guardare avanti. Normann (1984) ha sviluppato
l'argomento più esplicitamente nel caso dei servizi, rítenendo che la gestione del rapporto
col cliente sia cruciale:

Dato che il cliente è, al tempo stesso, consumatore e produttore, la gestione dell'interfaccia
azienda/cliente diventa estremamente importante e si presenta come un compito delicato per ogni impresa di
servizi. Il modello di interfaccia rappresenta una variabile fondamentale che determina molti posizionamenti
strategici dell'azienda ed ha profonde conseguenze sul piano dell'organizzazione (Normann, 1984, p. 15).

Ciò che è vero per un'azienda privata di servizi è ancora più vero per un'impresa del
settore pubblico soggetta alle esigenze della responsabilità pubblica. I cittadini hanno il
diritto di valutare la qualità dei servizi pubblici di cui usufruiscono. Come dimostrerò in
seguito, è difficile farsi un'idea della produzione di servizi pubblici di alta qualità senza
considerare il ruolo del cliente. La valutazione dell'utente sarà sempre un elemento
dell'analisi della qualità dei servizi pubblici. Una seconda considerazione nell'analisi della
qualità è la misura in cui essa può essere conosciuta preventivamente o se può essere
apprezzata soltanto dopo o durante il processo o l'uso di un prodotto o di un servizio. Nelson
(1970) ha definito tale distinzione come quella esistente tra beni «di ricerca» e beni «di
esperienza». I beni «di ricerca» sono quelli sulle cui caratteristiche il consumatore può
svolgere un'indagine prima dell'acquisto. I beni «di esperienza» sono quelli su cui è
impossibile, impraticabile o troppo costoso condurre delle indagini prima della vendita. In
qualche misura tutti i beni avranno delle caratteristiche delle due categorie, ma vi sono
chiaramente dei beni che rientrano prevalentemente nell'una o nell'altra categoria. Auto e
case sono beni di ricerca; divertimenti e molti cibi sembrano appartenere ai beni di
esperienza. Quanto più costosi sono i beni tanto più si è pronti a intraprendere ricerche
potenzialmente costose, sebbene anche i beni più costosi possano comportare dei costi
d'indagine troppo alti.

Se i costi della ricerca sono alti, ma il prodotto in esame è estremamente costoso, i
compratori e i venditori tenderanno a sviluppare mercati particolari ed esoterici, come per
esempio nel caso dei diamanti o di merci di prima necessità (Kenney e Klein, 1983). Questi
mercati sono spesso fortemente orientati a sviluppare la fiducia come sostitutivo degli alti
costi di ricerca per le informazioni su cui basare la valutazione.
I beni di esperienza si prestano molto più ad essere valutati nei termini della loro
adeguatezza agli scopi piuttosto che della loro conformità, dal momento che sarebbe
difficile specificare precisamente perché siano difficili da valutare. Essi possono essere
valutati soltanto sulla base dell’esperienza perché la loro qualità non può essere facilmente
stabilita in termini di caratteristiche fisiche o di altro genere. E’ perfettamente ragionevole,
ad esempio, per me, dire che preferisco un libro ad un altro, o un cibo ad un altro, senza
essere capace di dire con precisione perché. I beni di ricerca possono essere specificati più
da vicino. Ma per quanto bene possano essere specificati, non si riuscirà mai ad elaborare un
parametro universale per misurare la qualità, meno che mai per quel che riguarda i servizi.
L'utente è necessariamente coinvolto nella valutazione della qualità, e l'impossibilità di una
comparazione interpersonale dell'utilità significa che la misurazione della qualità è sempre
un problema di giudizio e un esercizio di buon senso.

2. GESTIONE, CONTROLLO E GARANZIA DELLA QUALITA’

Gli approcci alla gestione, al controllo ed alla garanzia della qualità si riferiscono
quindi alle distinzioni tra conformità e adeguatezza, e tra esperienza e ricerca. Il controllo
della qualità è un processo inteso ad enucleare prodotti non conformi e avviene
necessariamente dopo che il servizio è stato prodotto e prima che sia stato utilizzato. Nel
controllo

della qualità va sottolineata la conformità e ciò avrà uno scarso significato per quel che
riguarda i beni di esperienza, che non possono essere valutati se non attraverso la loro uti-
lizzazione. Molti modelli di misurazione della prestazione nei pubblici servizi si
concretizzano in un controllo della qualità centrato sulla conformità e attento alla misura in
cui il comportamento è conforme alle procedure e ai controlli dell'impresa. Pollit sostiene
che:

... sembra essere stata una questione portata avanti dagli interessi dei politici e degli alti funzionari nel
controllare le spese, l'estensione e i tipi di attività intraprese dai quadri inferiori, in particolare da coloro che
erogano i servizi «a livello di strada» - personale di sportello, operatori sociali e cosi via (Pollit, 1988, p. 77).

La misurazione e la valutazione della prestazione come forme di controllo della
qualità tendono ad essere orientate internamente e costituiscono strumenti di controllo.
La garanzia della qualità è l'insieme delle procedure aziendali che sono voltela tutelare che
sia innanzitutto prodotto un buon servizio. E un tentativo di produrre la qualità all'interno
del prodotto o del servizio invece di ispezionare i prodotti non conformi. Se ne può dedurre
che non è possibile stabilire e monitorare la qualità dei servizi umani allo stesso modo in cui
è possibile stabilire la qualità di un prodotto fisico, come ad esempio l'acqua. La garanzia
della qualità è necessaria per la natura oscillante della valutazione del consumatore. Appena
ci si abitua ad un particolare servizio e ad un particolare prodotto, di solito ci aspettiamo di
più rispetto allo standard esistente, come sostiene Hirschman (1983), cerchiamo il confort
piuttosto che il piacere. Le aspettative crescono continuamente quando paragoniamo le
nostre esperienze con quelle degli altri o con le nostre esperienze passate. Questo processo
diventa più marcato nel caso di beni di sperimentazione, che includono molti servizi
pubblici. Verificare la qualità comporterà un adattamento a valutazioni costantemente
variabili.

3. LA QUALITA’ DEI SERVIZI

Manufatti sono cose che sono state fatte; servizi sono prestazioni che sono state
messe in atto. Come disse Marshafl (1947) (riportato da C0Well, 19841 p . 2 1), i servizi
cessano di esistere nel momento in cui sono creati. La gestione della qualità del servizio è
più difficile del controllo della qualità dei prodotti manufatti. La natura effimera e conti-
nuamente fluttuante dei servizi rende difficile applicare gli standards tecnici della gestione
della qualità, per non parlare del controllo della produzione.
I servizi hanno un numero di caratteristiche che rendono difficile elaborare un
controllo della qualità e dei metodi di verifica della qualità (Bowen e Sclineider, 1988):
- essi non sono beni tangibili, a differenza dei prodotti materiali, e di conseguenza
non possono essere facilmente depositati, né testati, né misurati secondo parametri standard.
- La produzione e il consumo dei servizi non sono separati nel tempo, i servizi sono
consumati nello stesso momento in cui vengono prodotti e rendono difficile l'allestimento di
filtri tra i processi produttivi e l'atto del consumo per eliminare i prodotti scadenti. Piuttosto
che costituire e i processi separati, il controllo della qualità e la verifica di essa devono
essere parte del processo di produzione. Essi devono risultare dal lavoro comune del
produttore e del consumatore.
- Il produttore dei servizi è una parte del prodotto perché la fruizione di un servizio
comporta una relazione personale col produttore, e in certi casi estremi proprio tale rela-
zione costituisce A prodotto, per esempio in alcuni tipi di terapia. Il servizio non può essere
standardizzato risolvendolo nella tecnologia.
- Il consumatore è necessario alla produzione dei servizi in un modo che non è quello
dei beni manufatti, che esisterebbero indipendentemente dal fatto che il consumatore li usi.
D'altro lato, perché il medico, l'infermiera, l'insegnante o l'operatore sociale producano un
servizio, il cliente deve giocare un ruolo.

I servizi sono per la maggior parte prodotti dagli individui per e con altri individui e
l'identità di individui specifici che sono coinvolti nel rapporto di servizio ha importanza,
mentre la relazione tra produttore e utente nel caso di beni materiali è essenzialmente
anonima. La natura dello scambio in una relazione di servizio sarà spesso altamente
personale, coinvolgendo le persone come individui. M'importa poco di chi abbia fatto i
vestiti o la cioccolata che acquisto: m'importa molto di chi si prende cura di me quando sono
malato o di chi educa i miei figli. Il risultato di queste peculiarità è che gli standard di
qualità sono difficili da stabilire e da mantenere. In alcuni casi i servizi sono non solo
fisicamente ma mentalmente inaccessibili, perché sono difficili da afferrare e da capire. Può
essere che sia difficile sapere se il servizio sia stato fruito o meno da qualcuno. La sicurezza
che il servizio - non c'interessa qui se soddisfacente o meno - sia stato reso può non essere
raggiunta in molti servizi di tipo personale o protettivo.
Gli standard varieranno a seconda del singolo produttore e del singolo consumatore,
entrambi coinvolti nel processo di produzione del servizio. L'importanza del coinvolgimento
del consumatore nel processo produttivo è stata riconosciuta negli studi successivi ai lavori
di Becker (1965), di Lancaster (1966) e di altri che hanno sviluppato l'idea che la gente
produce particolari mete desiderate combinando i propri tempi ed i propri sforzi con i beni
acquistati. 1 sistemi di qualità sono, allora, difficili da mantenere lavorando sui sistemi
interni delle aziende produttive soltanto perché è necessario prendere in considerazione
anche la situazione in cui il prodotto viene usato. Il coinvolgimento dell'utente nei processi
di produzione per i servizi rende ancora più utopistico controllare internamente la qualità.
I servizi non possono essere prodotti e accumulati per garantirsi delle scorte per
venire incontro alle fluttuazioni della domanda. Gli addetti ai servizi spesso lavorano preci-
samente nel modo opposto: essi non mettono da parte degli stock di prodotti per venir
incontro alle fluttuazioni della

domanda, ma mettono in fila - o in lista d'attesa - i consumatori stessi per assicurarsi che il
tempo dei produttori non venga sprecato. Gli utenti fanno fronte alla carestia o all'ab-
bondanza, la disponibilità del servizio dipenderà dal numero di coloro che lo richiedono in
un determinato tempo. La difficoltà è costituita dal fatto che l'utenza tende a richiedere il
servizio nello stesso momento e che una crescita della domanda porterà a ridurre la qualità
del servizio perché i produttori cercheranno di produrre di più con le stesse risorse. Le
risorse impiegate per migliorare la qualità del servizio possono non portare a questo risultato
perché esse solítamente estendono il livello della produzione del servizio, semplicemente
«riproducendo il problema della qualità del servizio a un livello più alto» (Lipsky, 1980, p.
199). 1 servizi, come afferma Hirschman, si trovano di fronte a problemi di qualità se si
cerca di espanderli:

... è probabile che la loro qualità media si abbassi in modo sostanziale. così perché è difficile mettere insieme
contemporaneamente tutti gli elementi necessari per una prestazione di alta qualità - nuovi edifici scolastici
vengono costruiti più rapidamente di quanto possano venir addestrati nuovi insegnanti, o viceversa. E pertanto
proprio nel momento in cui una società compie un determinato sforzo per ampliare l'accesso a determinati
servizi che la qualità di tali servizi diminuirà, con gli ovvi effetti negativi sul morale dei nuovi e dei vecchi
clienti (Hirschman, 1983, p. 4).

Il fatto che i servizi pubblici siano tipicamente prodotti per il pubblico, piuttosto che
per altre industrie, significa che essi sono particolarmente soggetti ai cambiamenti a livello
dei bisogni che derivano dal carattere ciclico del cambiamento della popolazione (Easterlin,
1980), ed è facile che i livelli di offerta e di domanda vengano combinati in modo sbagliato.
E’ più difficile standardizzare i servizi che i beni manufatti, che possono venir
controllati attraverso le varie tecniche dell'ingegneria produttiva e del management
scientifico. La nuova tecnologia può rendere possibile la standardizzazione di alcuni servizi,
seguendo l'esempio di McDonalds,

ma la standardizzazione di tutti gli aspetti della produzione di un servizio è improbabile,
proprio perché H processo del contatto umano e dell'interazione sono parte integrante del
servizio. Levitt (1972) è sicuramente in errore quando sostiene che il pubblico può essere
escluso dalla prestazione dei servizi attraverso processi di automazione, per il fatto che essi
non gli vengono semplicemente consegnati, essendo l'utente stesso parte del servizio. Il
servizio non può venir avulso dalla relazione sottesa al servizio stesso e venir costruito
all'interno di un meccanismo.

4. LA POLITICA DELLA QUALITA’

L'adozione di decisioni nel settore pubblico comporta la valutazione di differenze e di
conflitti che sorgono con minor evidenza nella produzione di beni per il mercato. Il pro-
blema della qualità diventa, in parte, un problema morale, perché risultati e prodotti possono
venir valutati da prospettive morali diverse. Queste differenze di valori non sorgono
necessariamente tra diversi individui, gruppi o partiti politici; si può trattare anche di
divisioni interne tra i valori in conflitto relativi al gruppo, all'individuo, alla parte. Nel de-
cidere tra questi valori nel caso di alcune decisioni individuali qualcosa è inevitabilmente
perduto, alcuni aspetti dei valori negati. Come afferma Thomas Nagel (1979, p. 128), esiste
un dilemma causato dalla «frammentazione dei valori e dalla unicità della decisione», che
può essere risolto soltanto con l'esercizio del giudizio. Non esiste un solo valore di base,
meno di tutti il danaro, che consenta di evitare i conflitti di valore coi quali è necessario
confrontarsi nel prendere decisioni politiche concrete.
Il dilemma tra una molteplicità di valori e le singole decisioni può presentarsi
particolarmente crudele per coloro che, chiamati a fornire concretamente un servizio,
devono razionare le scarse risorse e, senza pietre di paragone, decidere tra i casi meritevoli.
Lipsky (1980) ha illustrato in det-

taglio i percorsi usuali ed i meccanismi sviluppati dai burocrati a contatto col pubblico per
risolvere il dilemma. Egualmente difficili sono quelle ipotesi nelle quali sono presenti dei
valori molto profondi in contrasto tra loro nei casi specifici, ad esempio quando si tratta di
decidere se proteggere i bambini prendendosi cura di loro o mantenere unite le famiglie.
Non è che la decisione sia giusta o sbagliata: lo è e non lo è nello stesso momento.
L'efficacia non può essere misurata secondo un unico parametro dal momento che essa
comporta dei conflitti di valore anche per l'individuo. Non è necessario che vi sia un
parametro comune per confrontare e giudicare la rilevanza e la qualità di un servizio, come
non è necessario che vi sia per i giudizi etici (Williams, 1985, pp. 18-19).
Se la qualità è un problema di giudizio, allora bisogna riconoscere che può essere
difficile per il pubblico esprimere delle impressioni su di essa: «E ragionevole ritenere che è
generalmente più facile parlare su problemi manifesti che sulle differenze di giudizio» (Best
e Andreasen, 197677, p. 719). Ci saranno dunque dei problemi per stabilire chi abbia il
diritto di giudicare la qualità e per molti anni i professionisti hanno gelosamente custodito il
proprio preteso diritto particolare di esprimere giudizi sulla rispondenza del servizio.
Certamente questa pretesa non è del tutto ingiustificata, ma, come cercherò di dimostrare, ha
anche i suoi limiti.

5. LA VALUTAZIONE DELLA QUALITA’

I servizi sono qualcosa di profondamente diverso dai beni manufatti, e i servizi
pubblici lo sono ancora di più. Le varie differenze che ho sottolineato rendono il giudizio
sulla qualità un esercizio potenzialmente difficile e soggetto a contestazioni. 1 produttori e
gli utenti avranno capacità e diritti differenti nel giudicare della qualità dei beni e dei servizi.
Alcuni possono trovare particolarmente difficile giudicare la

qualità di ciò che è stato prodotto anche perché possono ricercare degli aspetti differenti. In
uno studio sul lavoro sociale negli Stati Uniti, Maluccio riscontrò che «... per i lavoratori il
contenuto dell'interazione nella sessione iniziale era più significativo, più impresso nella
memoria che il processo. Per i clienti era l'inverso» (Maluccio, 1979, p. 178).
Non è tanto la qualità del servizio a variare: sono differenti e mutevoli i parametri in
base ai quali la qualità è giudicata. Ciò che costituiva per il passato un servizio accettabile,
può non esserlo più nel momento in cui le aspettative aumentano. Ciò che costituisce un
livello accettabile di servizio per una persona, può non esserlo per un'altra. Per queste
ragioni la valutazione della qualità o, almeno, il conseguimento del gradimento sulla qualità
è, probabilmente, intrinsecamente difficile.
Possono essere individuate quattro i tesi fondamentali in relazione a situazioni in cui
risulta o facile o difficile per il consumatore valutare la qualità del servizio, e facile o dif-
ficile per il produttore esprimere lo stesso giudizio. Le distinzioni fondamentali sono
illustrate alla figura 1, che distingue quattro tipi di casi che possono verificarsi nella valu-
tazione della qualità dei servizi. Nel primo caso in cui vi è una conoscenza reciproca, sia il
produttore che il consumatore possono facilmente valutare la qualità di un bene o di un
servizio. t probabilmente il caso di prodotti semplici di Lisci quotidiano, come ad esempio A
cibo, i prodotti da toilette e i prodotti base per la casa.

Grado di difficoltà per l'utente nella valutazione della qualità.
Basso Alto
Grado di
Difficoltà Basso Conoscenza Conoscenza
Per il di Entrambi Del produttore
Produttore
nella valuta-
zione della Alto Conoscenza Ignoranza
qualità Del consumatore Di entrambi

FIG. 1

Anche in questi casi esistono probabilmente alcune disparità di conoscenze e il
produttore può essere abile nel nascondere l'informazione o nell'ingannare, ma ciò accadrà
più limitatamente rispetto al caso in cui si tratti di beni più complessi. t possibile dedurre la
qualità degli alimenti o di qualsiasi cosa che possa essere testata soltanto nella fase finale
con esami sofisticati, ma il punto è che i clienti si sentono in grado di dare giudizi
sufficientemente informati per prendere delle decisioni. Ad un certo livello la qualità è ac-
cessibile. Anche se i consumatori stessi non possono compiere i test che sarebbero necessari
per determinare la qualità, essi possono essere in grado di valutare e di far uso dei test e del
giudizio degli esperti, come ad esempio negli studi di Which. La qualità è, in tali
circostanze, una dimensione del prodotto accessibile sia per il consumatore che per il
produttore, o direttamente o attraverso terzi in grado di provvedere a una valutazione
compiuta da esperti.
Nella seconda situazione l'utente ha, rispetto al produttore, capacità molto minori di
giudicare un prodotto. Tra utente e produttore esiste una seria disparità di cognizioni. Non è
il caso in cui la maggiore conoscenza del produttore o del venditore pone questi
necessariamente in una situazione di vantaggio, il fatto che A consumatore non è in grado di
giudicare può semplicemente significare che il mercato s'indebolisce. In economia questo
problema è stato affrontato dal lavoro di Akerlof (1984), che esamina i problemi che
sorgono quando la qualità non può venir facilmente valutata. Egli sostiene che vi sono:

... molti mercati in cui i consumatori utilizzano delle ricerche di mercato per giudicare la qualità delle
prospettive di acquisto. In questo caso vi è un incentivo per i compratori ad immettere sul mercato merci di
bassa qualità, visto che i profitti derivanti da merci di buona qualità aumentano per l'intero gruppo preso in
considerazione dalla statistica, non solo per il singolo venditore. Come risultato si va verso una riduzione della
qualità media dei beni e dunque anche della grandezza dei mercato (Akerlof, 1984, p. 7).

Nei mercati di beni di seconda mano, per esempio il

mercato delle macchine usate, l'incertezza sulla qualità abbasserà il prezzo medio,
inducendo coloro che hanno prodotti di buona qualità ad uscire dal mercato perché non
possono ottenere il valore pieno della merce che intendono vendere. I servizi professionali,
in virtù della conoscenza specialistica e dell'expertise da cui derivano, hanno alcune di
queste caratteristiche, forse con l'ulteriore difficoltà derivante dall'indisponibilità di una
media statistica - o dalla sua deliberata soppressione. I professionisti sono spesso contrari a
procedere a pubbliche stime delle loro prestazioni, su cui il pubblico sarebbe in grado di
esprimere giudizi.
        Dingwall e Fenn (1987) sostengono che i professionisti sono particolarmente adatti
ad affrontare il problema della loro incapacità a fare agevolmente chiarezza sulla qualità del
loro lavoro. Essi affermano che:

         In conseguenza dell'asimmetria dell'informazione, i produttori non sono capaci di segnalare ai
consumatori le differenze nella qualità relativa della propria :prestazione. Il prezzo di mercato rifletterà
soltanto il livello medio della qualità sicché i produttori di alta qualità saranno portati fuori dal mercato o
ridurranno la qualità del loro servizio. D'altra parte, ciò porterà a ridurre il livello medio di qualità percepita
dai consumatori, ad un'ulteriore conseguente riduzione del prezzo e ancora ad un'altra diluizione della qualità,
e il processo continuerà in una spirale discendente (Dingwall. e Fenn, 1987, p. 54).

        La miglior conoscenza che il professionista ha può risolversi allora in una fonte non
di potere ma di debolezza per effetto della legge di Gresham per i servizi professionali. La
migliore conoscenza dei produttori di pubblici servizi sarà fonte di potere nelle circostanze
in cui il consumatore deve far uso del servizio ed è conveniente agli interessi dei
professionisti mantenere l'ignoranza. Paradossalmente, come sostiene Carley (1989) nel caso
dei servizi dei professionisti, possono essere proprio quelli che hanno maggior bisogno ad
essere i meno capaci a giudicare il servizio di cui usufruiscono perché mancano delle basi
necessarie alla valutazione.
        La terza situazione è quella in cui A consumatore è in grado più del produttore di
valutare la qualità di un servi-

                                                                                                                13

zio, per esempio perché il singolo produttore è soltanto un membro del gruppo e può vedere
soltanto una parte del risultato finale. Ne è un esempio l'assistenza sociale, in cui diverse
agenzie devono cooperare per erogare un servizio effettivo. E singolo cliente può avere
un'esperienza insoddisfacente del risultato finale, mentre i singoli servizi, come ad esempio
la sanità, i servizi sociali, l'accoglienza, la sicurezza sociale e le agenzie di volontariato
possono ritenere di aver svolto un lavoro ineccepibile. Il servizio non è il risultato di ciascun
individuo o di ciascun servizio preso separatamente ma l'effetto globale, che ben può essere
anche inferiore alla somma delle sue parti. Quando il lavoro da svolgere è altamente
complesso e differenziato, i produttori devono lavorare in stretta interdipendenza. Sarà
difficile determinare le responsabilità per dei cedimenti di qualità, anche se il consumatore
sa che il cedimento si è verificato. Stinchombe e Heimer (1985) ritengono che
l'amministrazione dell'industria petrolifera nel Mare del Nord dia origine a problemi di
questo tipo. Quanto più due attività dipendono l'una dall'altra nei particolari, tanto più la
prestazione insufficiente di una di esse influenzerà negativamente la produzione dell'altra, e,
di conseguenza, tanto più difficile sarà individuare tra i due partner chi sia responsabile per i
costi, i ritardi, la qualità inferiore, e per altri problemi (Stinchombe e Heimer, 1985, p. 69).
La conoscenza del consumatore è privilegiata laddove il fine del servizio sia quello di
entrare in contatto con lui come persona, fisicamente, psicologicamente o emozionalmente.
Solo io posso giudicare se il professionista ha fronteggiato bene A mio problema. Il risultato
dell'attenzione prestata o del parere dato è invisibile per tutti, tranne che per il consumatore
e i bisogni sono sempre mutevoli. La conoscenza del consumatore è dunque privilegiata
quando riguarda colui che fornisce il servizio. Nel caso che Foa e Foa (1974) chiamano,
generalizzando, scambi, per esempio il semplice scambio di beni contro danaro, l'identità
della parte che fornisce il servizio non ha importanza, ma nel caso di

scambi particolari, come l'amore o la cura, l'identità dell'altra parte avrà rilevanza. Contratti
generalizzati, in cui non viene identificato il fornitore del servizio, non saranno possibili.
Molti settori dei servizi pubblici sono altamente particolari perché ci coinvolgono come
individui e soltanto A consumatore può giudicare del servizio. La qualità sarà in funzione di
colui che fornisce il servizio, qualsiasi sia lo standard del suo lavoro.
La conoscenza del consumatore sembra dunque privilegiata nel casi m cui la
percezione della qualità varia significativamente da un individuo ad un altro. Alcuni
possono essere ad esempio più consapevoli di altri della qualità e più pronti a cambiare ad
esempio in qualità piuttosto che in prezzo. Quanto più complesso è il servizio interessato,
tanto più probabile è che vi saranno differenze per quanto concerne i livelli di qualità,
perché possono venir fatte più distinzioni. Ogni misurazione della qualità dipende pertanto
dalla conoscenza della capacità di percepire la qualità da parte di colui che fruisce del
servizio stesso.
E’ soprattutto così nel caso di prodotti non materiali, come l'educazione o la salute,
quando tutto ciò che può concernere una rivalutazione può consistere in un cambiamento di
percezione.
La conoscenza privilegiata del consumatore può, anche se non necessariamente, porre
questi in una posizione di maggior potere. Il fatto che il consumatore possa giudicare la
qualità del risultato può creare pericoli di rischi morali per cui il consumatore può
sottovalutare i benefici ottenuti da un servizio, arrivando forse a servirsene in misura minore
o a pagarlo meno. Ma allo stesso modo il consumatore può ritenere che la qualità sia bassa
ed essere tuttavia incapace di distribuire le responsabilità tra i produttori o, anche se è in
grado di farlo, può non essere in grado di reagire. Può non essere capace di astenersi dal
fruire del servizio. Se coloro che attribuiscono un grande valore alla qualità cessano di
usufruire del servizio, ricorrendo, ad esempio, ad istituti privati per l'educazione o per la
sanità, o acquistando le case in

cui vivono, per il produttore l'incentivo a mantenere la qualità sarà ridotto. Coloro che
cessano di usufruire del servizio possono però non essere in grado o non voler pagare un
prezzo sufficiente per garantire la qualità. Le forze del mercato allora non possono garantire
la qualità. Se la conoscenza che il consumatore ha in ordine alla qualità è difficile da arti-
colare e da utilizzare nei rapporti col produttore allora essa può anche risultare inutile ad
accrescere il suo potere.
Nell'ultima situazione, nella quale è difficile per entrambe le parti valutare la qualità
senza costi troppo alti, i problemi che sorgono in caso di conoscenza sia da parte del
consumatore che del produttore sono ancora più evidenti. La ignoranza di entrambi può
derivare dal fatto che i risultati del servizio saranno visibili solo a lungo termine o perché
esso è molto nuovo o semplicemente perché è difficile essere chiari su cosa sia un risultato
accettabile. Carley (1989) sostiene che è difficile per coloro che sono coinvolti (siano essi
consumatori o produttori) fare sufficiente chiarezza sui fini dei servizi prestati dai
professionisti. Gran parte del lavoro nel settore pubblico ha carattere preventivo come ad
esempio nel caso della sanità o dell'assistenza sociale e per alcuni aspetti del settore
abitativo. In tali casi è veramente difficile valutare la qualità del lavoro che è stato fatto,
visto che il risultato può consistere in qualche cosa che non si è ancora verificato. Anche
quando è possibile procedere imparzialmente ad accurati controlli di qualità, può essere
estremamente costoso farlo e contratti con clausole troppo rigide saranno pertanto
inefficienti. Kenney e Klein (1983) esaminano, ad esempio, il problema che sorge nel
mercato dei diamanti dove i costi di valutazione della qualità sono alti e dove è importante
sviluppare la fiducia. Poiché la qualità del prodotto non può venir specificata se non con
costi molto alti, il produttore e A consumatore devono dividersi il rischio:

Quando entrambe le parti della transazione devono fornire dati importanti che non possono venire
specificati prima nel contratto a costi ac-

cettabili e quando i costi dei marchi sono notevoli, un accordo sulla ripartizione del rischio, sebbene crei
potenziali problemi di rischio morale, può essere la soluzione più efficace. In un mondo di previsioni, misura-
zioní e applicazioni imperfette, alcune combinazioni di specificazioni, marchi e costi di disincentivazione
saranno associate con alcuni accordi contrattuali (Kenney e Klein, 1983, p. 525).

        Potrebbe essere possibile testare la qualità ma ciò non varrebbe lo sforzo e la spesa se
potessero essere elaborati metodi alternativi e più economici per assicurare un risultato
accettabile. Nel caso di servizi che si occupano dei corpi o delle menti degli uomini - ipotesi
in cui la natura dei problemi è costantemente fluttuante e difficile da definire - può essere
particolarmente arduo definire la natura del risultato attuale o perseguito e quindi emettere
un qualsiasi giudizio sulla qualità. Strauss e altri (1985) riconoscono questo problema nel
loro studio sull'attività medica:

        Le infermiere chirurgiche ci hanno fatto notare a proposito della chirurgia d'avanguardia che nelle fasi
postoperatorie è difficile perfino valutare «che cosa sta avvenendo» e fino a che punto l'intervento ha avuto
successo. Poiché «tutto è così nuovo» non sanno letteralmente cosa aspettarsi e come valutarlo (Strauss e altri,
1985, p. 10).

        Il problema dei consumatori e dei produttori che non sanno effettivamente valutare la
qualità sembra sorgere particolarmente per i nuovi servizi e laddove vi siano circostanze
costantemente mutevoli.
        Questi problemi aumentano quando il consumatore è parte del processo produttivo.
Molti servizi nel settore pubblico sono caratterizzati dal fatto che è difficile tanto per il
consumatore quanto per il produttore emettere un giudizio sulla qualità - e forse anche sul
fatto che il servizio sia stato effettivamente prestato o meno. La natura di cosa debba in-
tendersi sia stato prodotto nel caso di un lavoro di sviluppo di una comunità, o in gran parte
del lavoro sociale e dell'educazione, è necessariamente imprecisa perché si tratta di fatti che
riguardano la vita nelle sue linee generali e non nei

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dettagli ed anche perché i risultati possono divenire evidenti solo a lungo termine.
       Nel chiederci se la qualità possa essere valutata è dunque necessario tener conto
anche di un altro fattore: se sia possibile discernere la qualità prima di usufruire del servizio
o soltanto durante o dopo la sua fruizione. Quanto più l'utente è in grado di procedere ad
una valutazione ex ante, tanto più facilmente sottoscriverà un contratto che specifichi in
dettaglio la qualità della prestazione desiderata. Se è possibile soltanto valutare la qualità
durante la fruizione del servizio, allora i contratti sulla sua fornitura saranno necessaria-
mente centrati sulla relazione tra il produttore e l'utente, piuttosto che sulla valutazione dei
risultati o su una specificazione preventiva. Ciò di cui c'è bisogno sono quelli che MacNeil
(1980) chiama contratti relazionali. Non è necessario che l'abilità nel valutare la qualità del
risultato di un servizio ponga il produttore o l'utente in una posizione dominante, perché la
conoscenza della qualità non è il solo fattore che determini il potere. Come nel caso dei
limoni di Akerlof (1984), la conoscenza della qualità del produttore può soltanto metterlo
sull'avviso sul momento in cui può venir svantaggiato. Il potere del produttore o del
consumatore costituirà una variabile indipendente che sarà fondamentale considerare nel
momento in cui si tentano di sviluppare dei metodi di regolazione, ispezione e monitoraggio
dei servizi o in cui si elaborano o si gestiscono i contratti o le clausole particolari relative
alla prestazione dei servizi. Il contratto si occuperà necessariamente delle conoscenze
specialistiche e terrà conto della capacità di utilizzare una tale conoscenza, il che significa
che aspetti differenti del contratto saranno rilevanti in circostanze differenti. Il rapporto tra
produttore e cliente nella fornitura del servizio pubblico richiede un grado di fiducia
maggiore rispetto a quello necessario tra il produttore e il consumatore di beni manufatti. La
difficoltà di valutare il prodotto e la prestazione del produttore, fino al punto che può non
risultare sempre chiaro se esso sia stato addirittura prodotto, significa che il cliente deve
avere una

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certa fiducia nel produttore. Quanto più il servizio coinvolge il cliente in un rapporto
personale col produttore, tanto più essenziale sarà la fiducia per il successo e la persistenza
del rapporto. I rapporti con medici, terapeuti, operatori sociali ed insegnanti richiedono una
fiducia maggiore di quella necessaria nei rapporti con giornalai, autisti, operatori ecologici. t
richiesta più fiducia per scambi di carattere particolare che non per scambi di tipo
generalizzato. 1 produttori hanno bisogno di aver fiducia nei consumatori quando si tratta di
servizi, perché i consumatori sono parte del processo della produzione del servizio. Il
dottore o l'insegnante non può avere successo senza la cooperazione del cliente, e il profes-
sionista avrà bisogno di fidare nel fatto che il cliente si comporterà responsabilmente.

6. CONCLUSIONE

Ho sostenuto in questo articolo che la qualità è necessariamente difficile da valutare
in alcuni settori di erogazione del pubblico servizio. Fino ad ora la valutazione e la specifi-
cazione della qualità sono state limitate a servizi materiali semplici e diretti, come la
raccolta dei rifiuti e la pulizia delle strade e degli edifici. Anche in questo caso sorgeranno
difficoltà del tipo di quelle che ho esaminato, per esempio è impossibile definire degli
standard di pulizia senza ambiguità. Ma quando la contrattazione, l'approccio basato sui dati
di mercato comincia ad essere esteso a prestazioni professionali più complicate, come la
medicina, il diritto, la finanza o i servizi sociali, sarà necessario sviluppare approcci più
sofisticati per la specificazione della qualità. Il problema non è soltanto dato dalla
complessità ma dal confronto col fatto che i pubblici servizi in particolare comportano delle
scelte di valore. Il problema della qualità nei servizi pubblici non è quello di elaborare delle
specificazioni del servizio stesso, quanto piuttosto quello di confrontarsi con la fluttuante
struttura di valori della società.

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