Norme e Criteri per il Project Financing - PMF
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Petco Park, San Diego (USA) - Project finance da 294 milioni di USD completato nel 2004
Norme e Criteri
ALBERTO GERMANI
DIRETTORE TECNICO DELLA PMF PROJECT
MANAGEMENT AND FINANCE - DOCENTE
SCUOLA DELLO SPORT DEL CONI
per il Project
Financing
IL PROJECT FINANCING IN ITALIA: GENESI ED ESPERIENZE
Sono ormai passati quasi vent’anni dalla prima introduzione, nell’ordinamento italiano, dei contratti di
partenariato pubblico - privato per opere pubbliche o di pubblica utilità. Il meccanismo della partecipazione
di privati in alcuni settori pubblici era stato introdotto in verità assai prima, basti pensare alla normativa nel
settore autostradale la cui legge istitutiva risale al 1933, per poi definirsi compiutamente fra gli anni ’50
e ’60 nella forma delle concessioni che oggi conosciamo, e che ha permesso all’Italia, grazie al decisivo
contributo del capitale privato, di sviluppare l’attuale rete autostradale sul territorio nazionale.
Ma è con la legge 415 del 1998 (la cosiddetta Merloni-ter) che si dà la facoltà a soggetti privati dotati degli
opportuni requisiti di “presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione di
lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità (…) tramite contratti di concessione, con risorse totalmente o
parzialmente a carico dei promotori stessi”, aprendo il mercato pubblico italiano, praticamente in ogni
settore, alla finanza di progetto.
Per il resto del mondo non si trattava di una novità. In Australia e Stati Uniti erano in corso da tempo
iniziative in project finance nel settore dell’energia e dei trasporti. In Europa la strada era stata aperta dal
Regno Unito, che nel 1992 aveva varato con il governo conservatore di John Major il primo programma di
PFI, Private Finance Initiative, in cui si era data la possibilità’ a privati di costruire e gestire opere pubbliche in
svariati settori, dall’education alle carceri, dal trasporto pubblico agli ospedali. Tale operazione era generata,
oltre che da sopravvenute restrizioni di budget nella spesa pubblica per investimenti, anche e soprattutto
dalla convinzione che i privati sarebbero stati capaci di fornire servizi ai cittadini a costi più bassi e maggiore
efficienza di quanto il settore pubblico poteva fare, con un risparmio netto per il contribuente britannico.
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IL PROJECT FINANCE E L’EUROPA Facility (PPIAF) di World Bank, aggiudicazione di progetti pubblici,
Il ricorso al partenariato come il PPP ha registrato un volume e nel 70% dei casi tale normativa è
metodo di realizzazione delle opere degli investimenti continuamente supportata da una legge specifica ad-
ed erogazione di servizi pubblici crescente dal 1990 al 2012, fino hoc su partenariato e concessioni.
non è certo sfuggito alle istituzioni a raggiungere nell’anno 2012 un
europee. L’Unione Europea ha valore di picco di oltre 215 miliardi di LE BUONE PRATICHE
assunto negli anni un ruolo sempre USD. Negli ultimi anni si è assistito ad Tutte le iniziative pubbliche sono
più centrale e decisivo nello sviluppo una flessione, che però ha coinciso meritevoli, a condizione che
delle forme di partnership pubblico con una generale contrazione soddisfino il pubblico interesse, ma
- privato, fornendo il necessario degli investimenti in infrastrutture a non tutte possono essere realizzate
supporto, sia normativo, che livello internazionale e non sembra in project finance.
economico - finanziario, attraverso riguardare i Paesi emergenti. Esistono dei principi da soddisfare
BEI ed EPEC, alle iniziative che Quanto alla sua diffusione, il PPIAF e delle condizioni da verificare, se
andavano sviluppandosi a livello ha analizzato nel 2016 le normative si vuole che un operazione in PPP
nazionale e sovranazionale. in tema di procurement pubblico di vada in porto. Vedremo dunque cosa
In ossequio alla sua principale 82 Paesi nel mondo di assai diversa è richiesto, sia dalla normativa che
funzione di organismo mediatore localizzazione geografica e grado dalle buone prassi, per strutturare
e regolatore delle diverse istanze di sviluppo, inclusi molti definiti correttamente una iniziativa pubblica
che sorgono negli Stati membri, la developing od in transition. In tutti gli perché possa essere proposta al
Commissione ha dapprima avviato stati esaminati il PPP è previsto dalle mercato con la formula della finanza
uno studio accurato del fenomeno, norme come strumento ordinario di di progetto.
culminato nella pubblicazione
nel 2004 del Libro Verde sulle
Public-Private Partnerships (PPPs)
e concessioni, per poi avviare un
profondo lavoro di normazione ed
uniformazione di tutte le diverse
forme di partenariato presenti negli
ordinamenti nazionali, che hanno
dato luogo ad una significativa
produzione legislativa di cui la
Direttiva sulle Concessioni del 2014
è solo uno degli ultimi esempi.
Non è solo la Commissione fra
gli organismi europei ad essersi
occupata di PPP. Basti ricordare
quanto fatto da Eurostat sul
trattamento fiscale dei partenariati,
dalla prima decisione del 2004,
alla pubblicazione nel 2010
dell’aggiornamento del sistema
europeo di contabilità (ESA) e della
Chase Center NBA, San Francisco (USA) - Project finance da 1,0 miliardi di USD da completarsi nel 2019
sezione dedicata al trattamento
statistico del debito e deficit pubblici,
e per venire a tempi più recenti, al
lavoro congiunto con EPEC che ha
dato luogo nel 2016 al documento
A Guide to the Statistical Treatment
of PPPs, importante revisione del
trattamento statistico dei PPP e delle
concessioni pubbliche.
IL PROJECT FINANCE NEL MONDO
L’affermazione del PPP su scala
mondiale, pur con i suoi limiti e
necessari aggiustamenti, è un dato
di fatto ed i dati su investimenti e
diffusione lo testimoniano.
Secondo i dati raccolti dal Public-
Private Infrastructure Advisory
spaziosport 29
PPP E CONCESSIONI - (e ragionevolmente prolungata nel finanziatori sarà posto fuori bilancio
RIPARTIZIONE DEI RISCHI tempo) domanda dei servizi resi, in (off-balance) pubblico. Nel caso del
La pratica internazionale distingue condizioni di rischio tecnico o di PPP, invece, i flussi di cassa sono
anzitutto le operazioni in project performance limitato e comunque assicurati in via prioritaria dall’Ente
finance fra PPP e concessioni, a controllabile. pubblico concedente, ed al gestore
seconda che i ricavi provengano in Un’attenta, ponderata ed equa rimane in capo il rischio tecnico -
misura maggioritaria dalla pubblica allocazione dei rischi in fase di gestionale (oltre a quello costruttivo).
amministrazione (availability stesura del contratto è condizione In questo caso è determinante
payments) o dagli utenti, sotto forma essenziale per il successo di verificare se i rischi sono stati
di tariffe, biglietti o quant’altro (user qualunque iniziativa in PPP. correttamente e sostanzialmente
charges). trasferiti al privato, pure in presenza
La distinzione è importante perché OFF-BALANCE O ON-BALANCE? di pagamenti pubblici.
qualifica immediatamente il rischio Un ulteriore impatto della differenza
prevalente in capo al soggetto tra PPP e concessione (e dunque DI CHI È IL PROGETTO?
privato imprenditore, che nel caso in ultima analisi di chi ripaga il La proprietà del progetto di PPP è
di PPP è di natura gestionale (ovvero progetto in fase operativa) si ha sul un argomento che va analizzato
rischio di disponibilità) mentre nel trattamento statistico del debito con attenzione, perché da esso
caso di concessione è senz’altro acceso per finanziare la costruzione. discendono implicazioni importanti
di mercato, ovvero legato a quanti L’argomento ha sollevato non per molti degli attori del processo
utenti usufruiranno dei servizi poche discussioni, soprattutto in (banche, soggetto promotore e, non
e saranno disposti a pagare per Europa per esigenze di uniformare ultima, la pubblica amministrazione
questi. Nel caso delle concessioni, le regole di contabilità fiscale fra i concedente).
dunque, l’assunzione del rischio vari Stati membri dell’Unione. Nel La contrattualistica internazionale
economico dell’iniziativa da parte caso delle concessioni, come visto, distingue diverse forme di
del privato è assai più marcata, e il flusso di cassa è principalmente partenariato, a seconda se la
questo ha come conseguenza che assicurato dagli utenti dell’iniziativa, proprietà venga trasferita o meno
i termini di bancabilità del progetto ed il soggetto privato gestore al privato durante il contratto. Si
saranno più severi, rendendo i sopporta, in tutto od in parte, il parla così, ad esempio, di BOT
soggetti finanziatori assai più attenti rischio conseguente ad un cash- (solo operate) o di BOOT (own and
nel concedere il prestito. Una flow insufficiente. Una iniziativa in operate) intendendo nel primo caso
concessione, dunque, al contrario concessione non graverà pertanto la sola gestione, nel secondo anche
di un PPP, può realizzarsi solo in sul bilancio dell’Ente pubblico, ed il la proprietà.
situazioni laddove esista una robusta relativo debito contratto con gli enti La buona prassi, consolidata anche in
Chula Vista Olympic Training Center, California (USA) - Project finance completato nel 2015
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Italia, suggerisce che l’opera durante non può essere significativo rispetto alla precedente versione
il contratto di partenariato sia data rispetto all’investimento, per non della normativa, essendo previste,
in gestione al soggetto privato, ed alterare l’allocazione del rischio sia gare per iniziativa pubblica,
a fine periodo ritorni nella piena costruttivo in capo al privato. bandite dall’Amministrazione, che
disponibilità dell’Amministrazione. L’attuale normativa italiana fissa per iniziativa privata, dando la facoltà
Pertanto l’Amministrazione sarà il prezzo in ragione massima del a soggetti privati, opportunamente
sempre proprietaria dell’opera, 30% rispetto all’investimento, dotati di requisiti, di presentare
anche se non ne è nella materiale in ossequio alle pronunce di proposte alle amministrazioni
disponibilità durante il periodo di Eurostat, che ha sempre parlato per iniziative non previste nella
concessione. La conferma si ha nel di contributo “non prevalente”; pianificazione triennale. In tal caso,
fatto che il suolo viene ceduto di La parte pubblica può concedere qualora l’Amministrazione decida
norma a titolo gratuito (od attraverso garanzie sull’operazione di di andare a gara, per il proponente
un right-of-way), ma la proprietà project finance in varie forme, è previsto l’esercizio del diritto di
non viene trasferita, a meno che non tali da ridurre il tasso di interesse prelazione sul soggetto risultato
vi sia una concomitante concessione applicato sul prestito senior dalle aggiudicatario.
del diritto di superficie a favore del banche;
soggetto concessionario, il quale L’Amministrazione si assume DOCUMENTAZIONE DI GARA
dovrà però a quel punto sopportarne una quota di rischio di mercato Nella documentazione da presentare
gli oneri conseguenti (ad esempio, il dell’iniziativa, con clausole di nella gara sono state introdotte
pagamento dell’IMU). minimo garantito o contratti di piccole, ma significative novità,
tipo take-or-pay. sia da parte pubblica che da parte
QUANTO A CARICO DEL PRIVATO E privata.
QUANTO DEL PUBBLICO? La revisione del piano finanziario Da parte pubblica deve essere
L’aspetto dell’equilibrio economico di una concessione scatta (e redatto il progetto di fattibilità, ovvero
- finanziario ed il suo mantenimento può scattare) solo e soltanto in un documento multidisciplinare,
nel tempo è stato anch’esso un presenza del “verificarsi di fatti non completo sotto il profilo tecnico -
tema a lungo oggetto di dibattito, riconducibili al concessionario che progettuale, economico-finanziario
in quanto con il procedere delle incidono sull’equilibrio del piano e procedurale che qualifica l’opera
concessioni si è visto che, in molti economico finanziario”, facendo da realizzare nelle intenzioni
casi, era necessario intervenire in attenzione che “la revisione deve dell’Amministrazione assai meglio di
corso di gestione soprattutto per consentire la permanenza dei quanto faceva lo studio di fattibilità.
ripristinare le condizioni di redditività rischi trasferiti in capo all’operatore Da parte privata, invece, oltre ai
per il privato, alterate nel tempo per economico e delle condizioni di consueti documenti (progetto
via di ragioni endogene od esogene equilibrio economico finanziario tecnico definitivo, piano economico
al progetto. La convinzione (erronea) relative al contratto” . - finanziario asseverato, bozza di
da parte di molti privati che tale È il caso infine di notare che la clausola convenzione e piano di gestione),
equilibrio dovesse essere garantito di riequilibrio del piano economico debbono essere presentate delle
a priori dall’Amministrazione ha - finanziario è del tutto reversibile, lettere di intenti con uno o più
portato a continue ed annose ovvero anche l’amministrazione, in enti finanziatori, a garanzia del
richieste di revisione che, in molti caso di eccessivi profitti maturati coinvolgimento delle banche.
casi, hanno pesato non poco nel dal privato (in caso di PPP) ha
giudizio non favorevole dato dalla ragionevolmente il diritto di chiedere PROGETTO DI FATTIBILITÀ
controparte pubblica alle operazioni una rimodulazione al ribasso dei Il progetto di fattibilità’ tecnica ed
di PPP. canoni a suo carico. economica, la cui redazione è a
Le normative e la buona prassi carico dell’ente pubblico banditore,
prevedono di agire in diversi modi, LA NORMATIVA ITALIANA “individua, tra più soluzioni, quella
quali ad esempio: Il decreto legislativo n. 50 del 18 aprile che presenta il miglior rapporto tra
L’Amministrazione concedente è 2016 ha raggruppato in un apposito costi e benefici per la collettività, in
disposta ad erogare un contributo titolo tutte le forme di partenariato relazione alle specifiche esigenze
pubblico (detto prezzo) tale da pubblico - privato, riservando l’art. da soddisfare e prestazioni da
ridurre l’esposizione finanziaria 183 alla finanza di progetto. Alcune fornire”. In questo assolve pertanto,
del progetto. L’erogazione cose non sono cambiate rispetto alle anche se non detto in maniera
avviene, di norma, a favore del normative precedenti, altre si sono esplicita, alla analisi del Value-for-
promotore privato nella fase evolute, altre infine sono una novità Money già ricordata a proposito
più rischiosa della concessione, per l’Italia. Vediamo quali. della PFI Initiative inglese, ovvero la
ovvero quella iniziale di individuazione, sotto il profilo tecnico
costruzione. Il prezzo può essere GARE ED AGGIUDICAZIONE ed economico, della soluzione più
erogato in forma, sia monetaria, Le procedure di aggiudicazione di un conveniente nell’ottica pubblica. E
che non, viene liquidato a stati contratto in finanza di progetto sono questo è un grande passo in avanti.
di avanzamento ed in ogni caso rimaste sostanzialmente invariate Dal punto di vista tecnico il progetto
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Hengrove Leisure Park, Bristol (UK) - PFI da 40 milioni di USD completato nel 2012
di fattibilità è stato concepito per dare un quadro il più possibile realistico dell’opera, soprattutto sotto il profilo dei
vincoli e delle criticità, ed evitare per quanto possibile gli incerti che hanno rallentato non poco il percorso iniziale
progettuale ed autorizzativo. Tanto più l’amministrazione è capace di guidare il privato nella proposta (guidare, non
sostituirsi ad esso), tanto più le iniziative dei proponenti saranno fattibili e realizzabili senza ostacoli.
Sotto il profilo economico - finanziario, il progetto di fattibilità deve, per così dire, fare i conti in tasca al privato, ovvero
prendere in considerazione tutti i costi, ricavi e rischi del progetto a vita intera, quantificarli e sistemarli in un business
plan completo. Solo così ci si potrà rendere conto se la soluzione ipotizzata di ricorso al privato, e di bandizione della
gara in finanza di progetto, è quella giusta oppure si dovrà ricorrere ad un appalto tradizionale. Inoltre il business plan
ci dice se è dovuto un contributo pubblico, ed a quanto eventualmente esso dovrebbe ammontare.
Da qui nasce l’importanza che ogni amministrazione, prima di avventurarsi in una iniziativa in PPP, prepari un accurato
progetto di fattibilità, tanto più accurato quanto più “rischiosa” in termini economici appare l’iniziativa.
IMPEGNO DEGLI ENTI FINANZIATORI IN FASE DI GARA
Seguendo la prassi internazionale, con la presentazione di lettere degli istituti di credito si afferma anche in Italia il
concetto del coinvolgimento dei lenders già in fase di gara. Il ruolo di mera asseverazione del piano (segna impegno
alcuno al finanziamento) riservato alle banche non è infatti sufficiente a garantire la bancabilità del progetto, serve
qualcosa di più. Non è possibile, ovviamente, chiedere alle banche in questa fase lettere di impegno. Ma è possibile
chiedere un preliminare coinvolgimento. Anzi, in molti tender internazionali il grado di commitment mostrato dalle
banche in sede di gara sulle offerte dei privati è oggetto di valutazione (e punteggio) nella gara stessa.
Hengrove Leisure Park, Bristol (UK) - La piscina
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