Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile - 7/2021 Note e Studi
←
→
Trascrizione del contenuto della pagina
Se il tuo browser non visualizza correttamente la pagina, ti preghiamo di leggere il contenuto della pagina quaggiù
7/2021
Note e Studi
Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile
ASSONIME - Riproduzione riservataMisure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
INDICE
Executive summary III
Introduzione p. 8
1. La questione giustizia p. 9
1.1 La durata delle procedure p. 9
1.2 L’andamento dell’arretrato p.13
1.3 Le risorse umane p.16
1.4 Gli strumenti informatici p.17
2. Le misure per migliorare l’efficienza della giustizia civile p.18
2.1 Risorse umane p.18
2.2 Digitalizzazione p.22
2.3 Misure processuali p.23
2.4 Misure straordinarie per la gestione dell’arretrato p.26
ASSONIME - Riproduzione riservata
Allegato
Scheda delle riforme sulla giustizia dell’ultimo decennio p.27
2Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Executive Summary
Una giustizia efficiente incentiva l’innovazione, favorisce gli investimenti, migliora la
qualità del credito, riduce i tassi di interesse, e rinnova la fiducia dei cittadini nello Stato
democratico. I dati recenti mostrano un sistema ancora in crisi e l’improcrastinabile
necessità di una riforma complessiva che incida drasticamente sui tempi della giustizia
italiana e rafforzi la prevedibilità delle decisioni.
La durata dei processi continua a superare sia i parametri previsti dalla legge Pinto
sulla “ragionevole durata del processo”, sia le medie europee. Una durata di 2.656
giorni (527 giorni per il primo grado, 863 giorni per il secondo grado e 1.266 giorni per il
terzo grado) equivale a sette anni e tre mesi circa. Si aggiungono lunghezza e
inefficienza del processo esecutivo e delle aste giudiziarie, i cui tempi di chiusura sono
in media di 5 anni, con profonde differenze tra uffici. Anche i tempi delle procedure
concorsuali si attestano su livelli molto elevati: in media è necessario attendere 7 anni
e 1 mese per la chiusura di un fallimento, con un gap che va dai circa 4 anni nei
tribunali più efficienti ad oltre 15 anni nei più lenti. Il nostro sistema giudiziario è gravato
da un arretrato imponente. Le statistiche del Ministero della Giustizia indicano per il
terzo trimestre 2020 un numero di procedimenti pendenti di circa 3,3 milioni, con un
aumento dell’1,2% rispetto all’anno precedente, probabilmente generato anche dal
lockdown dei Tribunali nella prima metà dell’anno. L’organico complessivo dei
magistrati risulta scoperto per una percentuale del 12,61%. Si registra anche la
tendenza nazionale alla sottrazione di risorse al civile da parte del penale in molti uffici
giudiziari, in particolare al Sud, come effetto dell’emergenza criminalità organizzata.
ASSONIME - Riproduzione riservata
Per gli organici del personale amministrativo la percentuale di scopertura nazionale è
del 26,19%, nonostante le recenti immissioni.
Occorre partire da questi dati per affrontare la questione giustizia. Si tratta
essenzialmente di una questione di risorse: risorse umane qualificate e risorse
materiali, sedi adeguate e tecnologia, nonché di governo delle risorse. Il cambiamento
è raccomandato dalle istituzioni europee e il Recovery Plan rappresenta l’occasione
per un serio ammodernamento del sistema giustizia in Italia. Il PNRR (Piano Nazionale
di Ripresa e Resilienza) presentato dal Governo alle Camere il 26 aprile 2021 va nella
giusta direzione per risolvere i nodi critici della giustizia con un approccio organico.
3Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Le misure per migliorare il sistema giustizia
In questo documento formuliamo alcune proposte ed opzioni per l’attuazione del
PNRR, riconducibili alle aree seguenti: (i) risorse umane; (ii) digitalizzazione; (iii)
semplificazioni processuali, (iv) gestione dell’arretrato.
Risorse umane
a) Coprire i posti vacanti e riallocare le risorse
Gli organici dei magistrati dovrebbero essere rafforzati tenendo conto dei flussi in
entrata e dell’andamento dell’arretrato presso ciascun ufficio. Per evitare che il penale
prenda il sopravvento sul civile, i grandi uffici potrebbero essere divisi in due.
Andrebbe, altresì, valutata la riduzione del numero di magistrati fuori ruolo per incarichi
amministrativi. Il personale amministrativo dovrebbe essere integrato anche con figure
tecniche (es. tecnici informatici, esperti nell’edilizia, ecc.) necessarie per gestire il
processo di informatizzazione. La riallocazione del personale da altre amministrazioni,
efficiente sotto il profilo economico, non dà sufficienti garanzie di qualità professionale
per l’espletamento degli incarichi nel settore della giustizia. Tale soluzione dovrebbe
essere accompagnata da una profonda riqualificazione del personale ricollocato.
Sarebbe preferibile avviare una stagione di assunzioni di personale amministrativo
giovane e qualificato.
b) Aumentare la produttività valorizzando l’Ufficio del processo
ASSONIME - Riproduzione riservata
Lo strumento più utile per aumentare la produttività dei giudici è costituito dall’Ufficio
del processo. Un adeguato supporto al magistrato può consentire di aumentare il
numero di provvedimenti, senza pregiudicare la qualità delle valutazioni. Le
sperimentazioni condotte sino ad oggi hanno evidenziato le potenzialità di questo
istituto, che va reso una realtà operativa in tutti gli uffici. Sarebbe utile pensare a
specifici incarichi di lavoro, retribuiti e a termine, per giovani laureati con alto voto di
laurea e alto voto in alcuni esami, per cui lo svolgimento dell’incarico costituisca un
titolo aggiuntivo per la partecipazione al concorso di magistratura.
c) Assicurare la specializzazione dei giudici e la qualità della formazione
Specializzazione e qualità nella formazione dei giudici svolgono un ruolo fondamentale
per assicurare processi rapidi, decisioni prevedibili, orientamenti giudiziari coerenti. Le
capacità di gestione e organizzazione all’interno dei Tribunali andrebbero valorizzate
strutturando nell’ambito della Scuola della magistratura percorsi idonei ad assicurare
capacità gestionale e amministrativa ai magistrati investiti di incarichi direttivi e
4Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
diffondendo le best practice organizzative e procedurali dei Tribunali più virtuosi. Nella
formazione dei giudici andrebbe assicurata un’adeguata formazione in campo
economico. Sarebbe utile includere il diritto commerciale nelle materie del concorso e
prevedere per i neo-magistrati stage in alcune istituzioni (es. Consob, Antitrust, Banca
d’Italia, ecc.), oltre a programmi di formazione dedicati ai profili di ragionamento
economico all’interno dello schema di valutazione giuridico. Con riguardo alle
procedure concorsuali sarebbe utile recuperare le misure indicate dalla legge delega
per la riforma organica delle procedure concorsuali1, rimaste inattuate, ovvero: i)
attribuire ai Tribunali sede della sezione specializzata in materia di impresa la
competenza sulle procedure concorsuali e sulle cause relative alle imprese in
Amministrazione straordinaria e ai gruppi di rilevante dimensione; ii) affidare la
competenza sulle altre procedure concorsuali ai tribunali di maggiore dimensione; iii)
mantenere gli attuali criteri della competenza solo per le procedure di
sovraindebitamento.
d) Riformare la magistratura onoraria
È opportuno valutare nuovi criteri per la selezione e la formazione degli incarichi
onorari – GOT (giudici onorari del Tribunale) e giudici di pace. Una soluzione potrebbe
essere quello di fare di questi incarichi la naturale evoluzione di stagisti e aiuti
dell’Ufficio del processo, che potrebbero, quando abbiano dato buona prova, svolgere
in seguito, per un periodo determinato, queste funzioni, in attesa di avere una corsia
preferenziale per l’accesso al concorso di magistratura. Una soluzione di questo tipo
ASSONIME - Riproduzione riservata
potrebbe portare benefici, sia in termini di produttività che di qualità della giustizia.
Digitalizzazione
a) Investire nelle dotazioni strumentali e tecnologiche
È necessario realizzare una completa informatizzazione degli archivi cartacei oggi
esistenti e rendere pienamente operativo il fascicolo digitale, anche al fine di consentire
processi di raccolta dei dati che possano consentire le analisi e il monitoraggio
sull’efficienza e qualità del sistema giudiziario. Dovrebbero essere stanziati importanti
investimenti per garantire l’innovazione degli strumenti, dei software e delle
infrastrutture digitali e la sicurezza dei dati.
1 Art. 2, co. 1 lett. n) della legge 19 ottobre 2017, n. 155.
5Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
b) Implementare il processo civile telematico
Elemento centrale di una giustizia digitale è il processo telematico. Attualmente, la
disciplina è frammentata: esistono sette piattaforme per i diversi processi (civile,
amministrativo, penale, tributario, ecc.), con regole e sistemi non omogenei.
Occorrerebbe una razionalizzazione, attraverso l’istituzione di una piattaforma unica e
una riscrittura delle norme processuali in funzione del processo telematico. Il lockdown
imposto dalla pandemia ha evidenziato la possibilità di rafforzare il processo civile
telematico, e queste misure andrebbero introdotte a regime, accompagnate dalla
diffusione di adeguati strumenti tecnologici e da un capillare potenziamento della rete
anche nelle sedi più piccole.
Misure processuali
a) Semplificare i riti processuali
Un tassello importante è rappresentato dalla razionalizzazione dei riti processuali.
Sono condivisibili i criteri di delega del disegno di legge per l’efficienza del processo
civile, all’esame del Parlamento, che introducono un nuovo rito semplificato. Tuttavia,
va valutato che l’introduzione di un nuovo rito, nelle fasi iniziali, può comportare un
ulteriore rallentamento del sistema giudiziario. Stante l’urgenza della questione
giustizia, andrebbe considerata l’alternativa di conservare il rito sommario di cognizione
– che nella prassi risulta un modello efficiente e funzionante – rendendolo obbligatorio
ed estendendone l’applicazione al di là dei procedimenti in cui il Tribunale giudica in
ASSONIME - Riproduzione riservata
composizione monocratica.
b) Rafforzare la funzione nomofilattica della Corte di Cassazione
Il regime dei filtri alle impugnazioni introdotti dalle varie riforme non ha prodotto risultati
efficaci. Occorrerebbe rafforzare la funzione nomofilattica della Cassazione, in modo
da consentire alla Corte di decidere su cosa pronunciarsi come tutte le grandi Corti
supreme. Inoltre, andrebbe valutata la possibilità di affermare il carattere vincolante
delle decisioni della Corte quando nella controversia è parte la pubblica
amministrazione, al fine di evitare la presentazione di un numero eccessivo di ricorsi
per questioni equivalenti nella soluzione (cd. cause seriali).
c) Favorire la de-giurisdizionalizzazione del processo di esecuzione
Si dovrebbe riservare ai giudici soltanto la definizione dei giudizi di opposizione
all’esecuzione. Le esecuzioni sono un’attività di riscossione coattiva di un credito che
potrebbe essere curata dallo stesso creditore o da un apposito sistema, in parte
6Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
pubblico in parte privato. Per la maggiore celerità dei procedimenti di esecuzione, sia in
sede civile che fallimentare andrebbe, rafforzato e reso obbligatorio per ogni Tribunale
il ricorso alle aste on-line attraverso portali gestiti da imprese private.
d) Rafforzare il ricorso alle misure alternative di soluzione delle controversie
Occorre valorizzare il ruolo della mediazione e delle misure alternative di risoluzione
delle controversie (ADR), incentivandone il ricorso anche in considerazione dell’elevato
contenzioso atteso in materia contrattuale ed extracontrattuale, quale conseguenza
della pandemia. In questa direzione sarebbe utile prevedere incentivi (fiscali o
processuali) all’utilizzo di percorsi alternativi per la tutela dei diritti e andrebbe valutata
la possibilità di prevedere che un accordo transattivo, che ponga fine a un contenzioso
in atto, sottoscritto dalle parti e dagli avvocati (che attestano la conformità dell’accordo
alle norme imperative e all’ordine pubblico), possa costituire titolo esecutivo.
Misure straordinarie per la gestione dell’arretrato
Anche per la gestione dell’arretrato occorrono adeguate risorse. Per realizzare tale
obiettivo sarebbe necessario creare un canale dedicato, con l’istituzione di uffici
speciali e nuove sezioni speciali presso gli uffici già esistenti, con proporzionata
dotazione di personale e sedi, cui demandare la gestione del carico pendente, in modo
da lasciare agli uffici ordinari il solo flusso delle cause in entrata. Lo smaltimento
dell’arretrato, unitamente alle altre misure di riforma, dovrebbe favorire la
focalizzazione sulle questioni più recenti, rafforzando indirettamente la funzione di
ASSONIME - Riproduzione riservata
guida interpretativa della Cassazione.
7Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Introduzione
Il miglioramento della qualità e dell’efficienza della giustizia civile rappresenta uno dei
principali obiettivi per la ripresa del sistema economico, per l’effettiva tutela dei diritti e
per il rafforzamento della coesione sociale. Una giustizia rapida ed efficiente incentiva
l’innovazione, favorisce gli investimenti, migliora la qualità del credito, riduce i tassi di
interesse, e rinnova la fiducia dei cittadini nello Stato democratico.
A partire dal 2009, numerosi interventi normativi (v. scheda allegata) sono stati
indirizzati allo scopo di rafforzare l’efficienza dei Tribunali, ridurre la durata dei processi
e deflazionare l’ingente carico pendente, al fine di colmare il divario e le anomalie della
giustizia civile italiana nel confronto con gli altri Paesi europei. I cambiamenti hanno
coinvolto, sia le procedure sia alcuni aspetti organizzativi del settore giustizia, con
particolare riguardo alla geografia giudiziaria.
Le misurano adottate hanno generato alcuni effetti positivi, ma i dati più recenti
mostrano un sistema ancora in crisi e l’improcrastinabile necessità di una riforma
complessiva che incida non solo sul processo, ma anche su altri aspetti fondamentali:
risorse umane; organizzazione del lavoro delle Corti; piena informatizzazione dei
Tribunali; edilizia giudiziaria; specializzazione e formazione dei giudici.
Anche le istituzioni europee, nonostante gli apprezzamenti per gli sforzi compiuti dal
nostro paese, nelle Country Specific Recommendations per il 20192 e il 20203, invitano
l’Italia a migliorare l’efficienza del sistema giudiziario civile raccomandando in
ASSONIME - Riproduzione riservata
particolare: l’attuazione delle riforme in materia di insolvenza; un funzionamento più
efficiente dei Tribunali; lo smaltimento dell’arretrato e una migliore gestione dei carichi
di lavoro; l’adozione di norme procedurali più semplici; la copertura dei posti vacanti del
personale amministrativo; la riduzione delle differenze nella gestione dei casi da
Tribunale a Tribunale e, infine, la repressione della corruzione.
Il PNRR trasmessa dal Governo al Parlamento il 26 aprile 2021 va nella giusta
direzione ed affronta in modo organico i nodi della giustizia, attraverso un intervento
che riguarda sia il piano organizzativo, sia la dimensione processuale che
extraprocessuale. Molte risorse previste dal Piano sono destinate alla riorganizzazione
degli uffici e ad investimenti in risorse umane e materiali, nonché al completamento
della digitalizzazione del processo.
2 V. Raccomandazione del Consiglio sul programma di riforma 2019 dell’Italia e che formula un parere del
Consiglio sul programma di stabilità 2020 dell’Italia, COM (2019) 512 final.
3 V. Raccomandazione del Consiglio sul programma di riforma 2020 dell’Italia e che formula un parere del
Consiglio sul programma di stabilità 2020 dell’Italia, COM (2020) 512 final.
8Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Con il presente documento, dopo un quadro aggiornato sui dati del sistema giustizia e
sulle maggiori criticità, si formulano alcune proposte ed opzioni nell’alveo dell’indirizzo
e delle scelte formulate nel PNRR del Governo per contribuire al miglioramento della
giustizia civile.
1. La questione giustizia
Il tema del recupero di efficienza del sistema della giustizia civile ha una portata vasta,
l’obiettivo da perseguire è un sistema che sia in grado di assicurare in tempi
ragionevoli un’efficace tutela dei diritti e di garantire la solidità e la prevedibilità delle
valutazioni giudiziali. La questione si pone sotto diversi profili, quello della durata delle
procedure, dello smaltimento dell’arretrato, del personale e dell’innovazione
tecnologica. Di seguito si riportano alcuni dati4 sulla portata del problema.
1.1 La durata delle procedure
I tempi delle procedure sono un aspetto centrale del giusto processo e, al di fuori
dell’area dei provvedimenti cautelari, il problema in Italia è ancora rilevante. La durata
dei processi continua a superare sia i parametri previsti dalla legge Pinto sulla
“ragionevole durata del processo”5, sia le medie europee. L’obiettivo di ridurre i tempi
della giustizia civile resta quindi una priorità.
Il rapporto Doing Business 2020 della Banca Mondiale6 colloca l’Italia al 122° posto su
190 per la categoria “Tempo e costi delle controversie” (Enforcing contracts), con una
ASSONIME - Riproduzione riservata
durata di 1120 giorni per la chiusura delle procedure. Nel 2018 l’Italia era al 111° posto,
nel 2017 al 108° e 2016 al 106°7.
4 Per alcuni dati sugli effetti della giustizia sul benessere sociale si rinvia a V.G. GIGLIO, Il funzionamento
della giustizia italiana e la sua influenza sul benessere del “sistema Paese”, 23 novembre 2020,
disponibile sul sito: https://www.filodiritto.com/il-funzionamento-della-giustizia-italiana-e-la-sua-influenza-
sul-benessere-del-sistema-paese. Alcune proposte per la giustizia sono indicate da OCPI, Come ridurre i
tempi della giustizia civile, giugno 2020, disponibile sul sito https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpi-archivio-
studi-e-analisi-come-ridurre-i-tempi-della-giustizia-civile; e nel documento GIUSTIZIA 2030 recentemente
elaborato da un gruppo di giudici, professionisti e professori universitari (aprile 2021), disponibile sul sito
https://irp.cdn-website.com/458fa343/files/uploaded/Giustizia_2030.pdf.
5 La legge Pinto (legge n. 89/2001) stabilisce che le parti in causa hanno diritto ad un’equa riparazione
dallo Stato se il loro procedimento supera tre anni in primo grado, due anni in secondo e uno in terzo.
6 Disponibile sul sito: https://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/country/i/italy/ITA.pdf.
7 Tali dati, tuttavia, si riferiscono a un tipo specifico di controversie (da inadempimento contrattuale) e sono
estratti dai procedimenti relativi al solo Tribunale di Roma.
9Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
In base al Cepej Evaluation Report 20208, l’Italia si colloca tra le ultime posizioni della
classifica anche in relazione al tempo medio prevedibile di definizione dei procedimenti
civili e commerciali pendenti (cd. disposition time9). Il disposition time per i processi che
giungono al terzo grado di giurisdizione (Corte di Cassazione), si è in realtà ridotto nel
2018, da 2.950 a 2.656 giorni (- 294 giorni), per effetto di un miglioramento del
secondo e terzo grado di giudizio (rispettivamente di 130 e 176 giorni). Tuttavia, i
parametri rimangono ancora molto alti e al di fuori dei canoni della ragionevole durata
del processo previsti dalla legge Pinto e dalla media europea.
Una durata di 2.656 giorni (527 giorni per il primo grado, 863 giorni per il secondo
grado e 1.266 giorni per il terzo grado) equivale a sette anni e tre mesi circa. Si tratta
comunque di un miglioramento rispetto al 2016 quando la durata media era stimabile in
otto anni. Ciononostante, nel 2018 i processi che giungono al terzo grado di giudizio
durano circa la metà in Francia (1.223 giorni) e in Spagna(1.240 giorni ), circa un terzo
in Germania (840 giorni). In Europa, solo la Grecia ha una durata dei processi più
elevata che in Italia per il primo grado di giudizio (610 giorni), solo Malta per il secondo
grado (1.120 giorni). Nessun paese, invece, è più lento dell’Italia nel terzo grado di
giudizio10.
ASSONIME - Riproduzione riservata
8 Stilato ogni anno dalla Commissione europea per l’efficacia della giustizia del Consiglio d’Europa e
disponibile sul sito: https://www.coe.int/en/web/cepej/special-file-publication-of-the-report-european-
judicial-systems-cepej-evaluation-report-2020-evaluation-cycle-2018-data-.
9 Tale indice si ottiene calcolando il rapporto tra i procedimenti pendenti e quelli definiti alla fine di un
determinato anno e moltiplicando tale dato per 365 (i giorni di un anno).
10 A conclusioni simili giunge il Justice Score board 2020, elaborato annualmente dalla Commissione
europea, che colloca il sistema giudiziario di risoluzione delle controversie civili e commerciali italiano tra i
più lenti nel quadro dei Paesi europei, con una durata dei procedimenti presso il Tribunale di ultima istanza
(Corte di Cassazione), che supera i 1.200 giorni.
10Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Alla lentezza del processo di cognizione, si aggiungono la lunghezza e l’inefficienza
del processo esecutivo e delle aste giudiziarie, ancora incapaci di assicurare
l’incontro della domanda con l’offerta. Un miglioramento su questo fronte può portare
sensibili vantaggi in termini di contenimento dei tempi della giustizia e di
posizionamento dell’Italia nelle classifiche internazionali. La tradizione italiana è, infatti,
quella di non contare nei tempi di funzionamento della giustizia il tempo
dell’esecuzione, ma in un’impostazione corretta il tempo della giustizia dovrebbe tener
ASSONIME - Riproduzione riservata
conto del momento in cui il diritto controverso ha effettiva soddisfazione.
Secondo alcuni dati del Ministero della Giustizia, relativi all’anno 2019, i tempi di
chiusura per le esecuzioni immobiliari sono in media di 5 anni, con un margine
molto esteso che va da 2 a quasi 10 anni di attesa, con profonde differenze tra uffici11.
11 Dati analoghi si rinvengono nel Report Cerved La durata dei fallimenti e delle esecuzioni immobiliari e gli
impatti sugli NPL, aprile 2019, disponibile sul sito: OSSERVATORIO-chiusure.pdf (cerved.com), che
riporta, tuttavia, (su dati 2016-2017) durate massime fino a quasi 17 anni.
11Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Durata delle esecuzioni immobiliari per distretto
(durata in giorni)
ASSONIME - Riproduzione riservata
Fonte: Ministero della Giustizia
Anche i tempi delle procedure concorsuali si attestano su livelli molto elevati e
incidono significativamente sull’efficienza del sistema. Osservando i procedimenti
chiusi nell’arco temporale 2010- 201812, nonostante progressivi miglioramenti, le attese
rimangono ancora molto lunghe e i risultati fortemente differenziati sul territorio: in
media è necessario attendere 7 anni e 1 mese per la chiusura di un fallimento, con un
gap che va dai circa 4 anni nei tribunali più efficienti ad oltre 15 anni nei più lenti.
12 Cerved, La durata dei fallimenti e delle esecuzioni immobiliari e gli impatti sugli NPL, aprile 2019,
disponibile sul sito: OSSERVATORIO-chiusure.pdf (cerved.com).
12Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Fonte: Cerved
Tempi più rapidi al Nord e più lunghi al Sud aumentano il divario esistente tra le due
aree del Paese e producono effetti sperequativi che vanno oltre i confini delle aule
giudiziarie.
Alla diversità dei tempi di durata delle cause civili tra i diversi distretti si aggiunge,
inoltre, una significativa difformità di orientamenti giurisprudenziali tra uffici, che
pregiudica la prevedibilità delle decisioni.
1.2 L’andamento dell’arretrato
ASSONIME - Riproduzione riservata
Oltre ad essere il più lento d’Europa, il nostro ordinamento della giustizia è gravato da
un arretrato imponente.
Le statistiche del Ministero della Giustizia indicano per il terzo trimestre 2020 un
numero di procedimenti pendenti di circa 3,3 milioni, con un aumento dell’1,2% rispetto
all’anno precedente, probabilmente generato anche dal lockdown che ha colpito i
Tribunali nella prima metà dell’anno.
13Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Numero di procedimenti civili pendenti a fine periodo
Dato nazionale comprensivo di tutti gli uffici. Anni 2003 - III trimestre 2020
Pendenti Pendenti finali
finali Pendenti totali
Area finali di [Totale SICID +
Area Area
SIECIC Area SICID SIECIC, al netto
SIECIC SICID Variazione
[Totale [Contenzioso, di Giudice
Anno Variazione Variazione vs periodo
nazionale lavoro, tutelare, ATP
vs periodo vs periodo precedente
delle famiglia e (1) e
precedente precedente
esecuzioni volontaria Verbalizzazione
e dei giurisdizione] di dichiarazione
fallimenti] giurata]
2003 743.240 3.854.240 4.597.480
2006 675.517 -3,6% 4.421.333 6,3% 5.096.850 4,8%
2009 618.195 0,8% 5.081.910 5,1% 5.700.105 4,6%
2012 664.745 0,8% 4.435.852 -6,5% 5.100.597 -5,6%
ASSONIME - Riproduzione riservata
2015 596.884 -11,3% 3.368.722 -8,5% 3.965.606 -8,9%
2018 524.358 -7,6% 2.902.292 -3,0% 3.426.650 -3,8%
III
trimestre 490.298 0,6% 2.843.821 1,3% 3.334.119 1,2%
2020*
Fonte: Ministero Giustizia
La tabella evidenzia una progressiva diminuzione annua dei procedimenti pendenti a
partire dal 2010, segno che il processo di riforma intrapreso a partire dal 2009 ha
condotto a qualche risultato. Il carico dell’arretrato rimane tuttavia ancora
eccessivamente elevato. Dai dati emerge anche come le maggiori difficoltà si
14Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
riscontrino presso la Corte di Cassazione e le Corti di appello (sebbene per esse vi sia
stata una forte riduzione nell’anno 2019).
Anche da questi dati emerge l’inversione di tendenza in aumento per il terzo semestre
2020 dovuto, presumibilmente, agli effetti della pandemia generata dal Covid-19. Con
riguardo all’andamento dell’arretrato presso la Corte di Cassazione, la tabella
evidenzia il forte peso della materia tributaria.
Andamento dell'arretrato civile
Dato nazionale relativo a Corte di Cassazione, Corte di appello e Tribunale ordinario.
Anni 2013 - III trimestre 2020
Peso % della
Ultrannuali in materia tributaria Ultra-biennali in Ultra-triennali in
Anno
Cassazione sull'arretrato della Corte di Appello Tribunale (1)
Cassazione
2013 69.916 40% 198.803 646.146
2016 77.544 50% 152.499 459.622
2019 78.687 55% 98.371 337.740
ASSONIME - Riproduzione riservata
III trimestre
86.011 52% 100.235 352.481
2020
Fonte: Ministero Giustizia
Anche i dati del Cepej Report Evaluation 2020 indicano un andamento in calo
dell’arretrato nel nostro ordinamento. Già da alcuni anni, infatti, il “tasso di smaltimento”
(cd. Clearence rate) delle cause civili risulta superiore al 100%. Ciò comporta che
vengono definite più cause di quelle che sono instaurate ogni anno.
È evidente, tuttavia, la stretta correlazione che intercorre tra il carico pendente ancora
molto elevato e i tempi per la definizione dei procedimenti: se gli stessi giudici devono
istruire un numero eccessivo di procedimenti arretrati, maggiori saranno i tempi di
definizione delle procedure complessive. Lo smaltimento del carico dell’arretrato
richiede, dunque, interventi straordinari.
15Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
1.3 Le risorse umane
La Relazione del Primo presidente della Corte di Cassazione presentata in occasione
dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2021 indica che, alla fine del 2020, erano in
servizio negli uffici giudiziari 9.100 magistrati ordinari, oltre a 269 magistrati in tirocinio
e n. 248 magistrati collocati fuori ruolo, a fronte di un organico complessivo di 10.751
posti (l. n. 145/2018), con un differenziale di 1.313 posti vacanti negli uffici giudiziari e
di 534 posti da coprire con nuovi concorsi. L’organico complessivo è scoperto per
una percentuale del 12,61%. I dati si riferiscono sia al sistema civile che penale.
Per gli organici del personale amministrativo addetto agli uffici giudiziari si registra
una percentuale di scopertura nazionale del 26,19% (43.304 posti in pianta organica
contro solo 32.216 presenti), superiore a quella dell’anno precedente, nonostante le
recenti immissioni, tra l’altro, di n. 1.927 dipendenti, di cui 807 assistenti giudiziari.
L’età media del personale è sempre molto elevata (54 anni).
Secondo il Cepej Evaluation Report 2020 in Italia il numero dei giudici è pari a 11,6
unità ogni 100.000 abitanti.
Numero di giudici per abitanti
ASSONIME - Riproduzione riservata
Fonte: Cepej Evaluation Report 2020
16Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Il dato risulta inferiore rispetto alla media europea che indica un numero di giudici pari
a 17,7 unità ogni 100.000 abitanti13.
E’, infine, da rilevare la tendenza nazionale alla sottrazione di risorse al civile da parte
del penale. In moltissimi uffici giudiziari, in particolare al Sud, come effetto
dell’emergenza criminalità organizzata, la maggior parte dei giudici si occupa del
penale e soltanto un numero limitato cura le cause civili. Sono poche le sedi in cui i
giudici sono divisi a metà tra civile e penale. La revisione della geografia giudiziaria
attuata nel 201214 ha sortito pochi risultati, senza attuare una vera revisione della
dislocazione e dell’organico degli uffici.
1.4 Gli strumenti informatici
Il percorso di innovazione tecnologica avviato con l’introduzione del processo civile
telematico ha evidenziato i limiti del sistema digitale e infrastrutturale. I sistemi di rete
(rete geografica e degli uffici; rete wireless; sale server; ecc.), i sistemi centralizzati
(posta elettronica, anche certificata; sicurezza; assistenza) e le principali applicazioni
del sistema giudiziario mostrano palesi segni di obsolescenza e inadeguata
manutenzione da cui, frequentemente, derivano blocchi generalizzati e ripetuti di tutta
o parte del sistema informatico.
L’utilizzo dei collegamenti da remoto imposti dalla pandemia ha, inoltre, reso più
evidenti le carenze del sistema digitale a servizio del sistema giudiziario. Molti uffici
territoriali segnalano l’insufficienza di aule attrezzate per la video conferenza e la
ASSONIME - Riproduzione riservata
scarsa funzionalità del servizio svolto dal fornitore esterno, con disservizi e
allungamento della durata del processo. Mancano collegamenti wireless
sufficientemente potenti e capillarmente diffusi15.
Per quanto concerne il lavoro di cancelleria, la stessa pandemia ha evidenziato la
necessità di studiare e realizzare sistemi di sicurezza che consentano al personale di
operare accedendo alla rete giustizia da remoto.
Per consentire di ripensare e rendere più efficiente l’organizzazione del lavoro, oltre a
intervenire sulla struttura informatica, occorrono dunque nuove dotazioni
13 Anche in Francia il numero dei giudici professionisti è inferiore alla media europea attestandosi su 10,9
unità ogni 100.000 abitanti, mentre l’Olanda si attesta vicino alla media europea con 14,6 unità
ogni100.000 abitanti. La Germania supera la media europea con 24,5 unità ogni 100.000 abitanti.
14 V. decreti legislativi n. 155 e 156 del 2012 in attuazione della legge 14 settembre 2011 n. 148.
15 V. Relazione sull’amministrazione della Giustizia nell’anno 2020 del Primo Presidente Piero Curzio,
disponibile sul sito https://www.cortedicassazione.it/corte-di-
cassazione/it/inaugurazioni_anno_giudiziario.page.
17Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
strumentali che siano adeguate alle esigenze imposte dal processo civile telematico
e dalla possibilità di svolgere il lavoro da remoto.
2. Le misure per migliorare l’efficienza della Giustizia Civile
I dati riportati nel paragrafo precedente evidenziano lo stato di crisi che interessa il
sistema della giustizia civile e che mina la ripresa economica e la competitività del
nostro ordinamento. È necessaria un’importante riforma che assicuri un’effettiva
riduzione dei tempi, lo smaltimento dell’arretrato e la prevedibilità delle decisioni.
Il cambiamento è raccomandato dalle istituzioni europee e le risorse del Recovery Plan
rappresentano un’occasione per un serio ammodernamento del sistema.
Di seguito formuliamo alcune proposte per un modello di giustizia efficiente che realizzi
un equilibrio ottimale tra la garanzia dell’effettiva tutela dei diritti e la corretta
allocazione delle risorse. Alcune delle misure suggerite appaiono coerenti con le
indicazioni già contenute nel draft di Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza
approvato il 31 marzo dalle Camere e con le Linee Programmatiche del Governo
illustrate dal Ministro della Giustizia nel corso dell’audizione alla Camera del 15 marzo
202116 e confermate dalle linee del PNRR presentate al Consiglio dei ministri del 23
aprile 2021. Altre, senza pretesa di esaustività, suggeriscono ulteriori profili da
considerare e offrono spunti di riflessione per contribuire al dibattito. Gli interventi
suggeriti sono riconducibili a tre categorie principali: risorse umane; digitalizzazione;
semplificazioni processuali, cui va aggiunto il tema delle misure straordinarie per la
ASSONIME - Riproduzione riservata
gestione dell’arretrato.
2.1 Risorse umane
a) Coprire i posti vacanti e riallocare le risorse
La carenza del personale giudiziario e amministrativo è direttamente proporzionale alla
lunghezza dei procedimenti e all’andamento del carico pendente: maggiore è il deficit
delle risorse umane, maggiore è il tempo necessario per chiudere il processo,
maggiore è l’arretrato accumulato. Occorrono investimenti importanti nel capitale
umano, è necessario coprire i posti vacanti e riallocare le risorse.
Gli organici dovrebbero essere calcolati in modo da tenere conto dei carichi pendenti e
della domanda di giustizia. La revisione andrebbe effettuata guadando ai flussi in
entrata e all’andamento dell’arretrato presso ciascun ufficio, sostenendo quelli che
16 Disponibile sul sito: https://webtv.camera.it/evento/17725.
18Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
evidenziano maggiori necessità. Per evitare che il penale prenda il sopravvento sul
civile un utile intervento potrebbe essere quello di dividere i grandi uffici in due,
riallocando i magistrati tra i vari uffici, sulla base dell’analisi dei flussi. Andrebbe,
altresì, valutata la possibilità di ridurre il numero dei magistrati fuori ruolo per incarichi
amministrativi, con richiamo degli stessi in servizio.
Le piante organiche dovrebbero essere, inoltre, rafforzate tenendo conto delle
esigenze che derivano dall’informatizzazione del processo e della necessità di avere
figure tecniche negli organici (es. tecnici informatici, esperti nell’edilizia, ecc.).
Per colmare le attuali carenze del personale amministrativo, oltre alle nuove assunzioni
(riservate a soggetti con elevate competenze tecniche e informatiche) si potrebbe
valutare la possibilità di avvalersi del personale in eccesso proveniente da altre
pubbliche amministrazioni, subordinatamente però ad un rigoroso piano formativo. La
riallocazione del personale amministrativo appare infatti una soluzione efficiente sotto il
profilo economico, ma non dà sufficienti garanzie di qualità professionale per
l’espletamento degli incarichi nel settore della giustizia. Tale soluzione dovrebbe
essere, dunque, accompagnata da una profonda riqualificazione del personale da
riallocare attraverso specifici corsi di formazione.
Sarebbe preferibile avviare una stagione di assunzioni di personale amministrativo
giovane e qualificato.
b) Aumentare la produttività dei giudici valorizzando l’Ufficio del processo
ASSONIME - Riproduzione riservata
Lo strumento più importante per aumentare la produttività dei giudici in funzione della
riduzione dei tempi delle procedure è costituito dall’Ufficio del processo o ufficio del
giudice, che fornendo supporto al magistrato può consentire di aumentare il numero di
provvedimenti senza pregiudicare la qualità delle valutazioni. In Italia nella pratica il
giudice tradizionalmente lavora da solo, mentre la produttività aumenterebbe in
maniera significativa se avesse a disposizione assistenti che lo aiutino nell’esame del
materiale, nello studio preliminare, nelle ricerche di giurisprudenza e nella stesura delle
bozze dei provvedimenti, lasciando al giudice stesso soltanto il momento della
decisione.
L’Ufficio del processo è stato istituito dal decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 17917. Con il
decreto-legge n. 90/201418, sono state introdotte misure di incentivo per i giovani
17 Convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221.
18 Convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114.
19Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
laureati ad accedere al tirocinio formativo presso l’Ufficio con il riconoscimento di una
borsa di studio (non superiore a 400 euro mensili) e con la previsione per cui l’esito
positivo dello stage costituisce titolo per l’accesso al concorso per magistrato. Le
sperimentazioni condotte sino ad oggi presso i Tribunali hanno evidenziato le
potenzialità di questo istituto che va valorizzato ulteriormente e reso una realtà
operativa in tutti gli uffici.
Basare il rafforzamento dell’Ufficio del processo sulla collaborazione dei giudici onorari
(sostanzialmente avvocati pagati un tanto a udienza, che sono già impegnati nel
disbrigo di una parte dei processi di minor importanza), non appare, tuttavia, una
soluzione appropriata. Sarebbe più utile pensare a specifici incarichi di lavoro, retribuiti
a termine, per giovani laureati con alto voto di laurea e alto voto in alcuni esami, per cui
lo svolgimento dell’incarico costituisca un titolo aggiuntivo per la partecipazione al
concorso di magistratura.
L’istituto rappresenta un’innovazione positiva che però può funzionare a pieno soltanto
se le risorse umane ad esso addette aumentano decisamente in quantità e qualità.
c) Assicurare la specializzazione dei giudici e la qualità della formazione
Specializzazione e qualità nella formazione dei giudici svolgono un ruolo fondamentale
per assicurare, processi rapidi, decisioni prevedibili, orientamenti giudiziari coerenti.
A tal fine, in primo luogo, occorre sviluppare migliori capacità di gestione e
organizzazione all’interno dei Tribunali, strutturando nell’ambito della Scuola della
ASSONIME - Riproduzione riservata
magistratura percorsi idonei ad assicurare capacità gestionale e amministrativa ai
magistrati investiti di incarichi direttivi e diffondendo le best practice organizzative e
procedurali dei Tribunali più virtuosi.
Altra questione da affrontare è quella relativa a come assicurare un’adeguata
formazione dei magistrati in campo economico. L’esigenza si pone in particolare in
quelle materie in cui l’oggetto della tutela è strettamente connesso agli impatti
economici dell’attività d’impresa e al funzionamento del mercato. Si pensi ad esempio
al processo concorrenziale, oppure alle procedure concorsuali. Non serve,
naturalmente, che i giudici diventino economisti o esperti di tecniche quantitative, ma
occorre che nel corso del procedimento sappiano porre le domande giuste per formare
il proprio convincimento. A tal fine sarebbe utile includere il diritto commerciale nelle
materie del concorso e prevedere per i magistrati stage in apposite istituzioni (es.
Consob, Antitrust, Banca d’Italia, ecc.), oltre ad inserire nei programmi di formazione
incontri con figure professionali che sappiano proporre modalità di ragionamento
20Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
economico all’interno dello schema di valutazione giuridico che è quello utilizzato dal
giudice.
Con specifico riguardo alle procedure concorsuali, per garantire il giusto grado di
specializzazione necessario per assicurare rapidità e ponderazione a decisioni che
incidono sulla continuità dell’impresa e sul sistema economico generale, sarebbe utile
seguire la strada indicata dalla legge delega per la riforma organica delle procedure
concorsuali. In particolare, l’art. 2, co. 1 lett. n) della legge 19 ottobre 2017, n. 155, per
assicurare la specializzazione dei giudici in tale materia, prevedeva i seguenti criteri:
i) attribuire ai Tribunali sede della sezione specializzata in materia di impresa la
competenza sulle procedure concorsuali e sulle cause che da esse derivano relative
alle imprese in Amministrazione straordinaria e ai gruppi di rilevante dimensione; ii)
individuare tra i tribunali esistenti quelli di maggiore dimensione sulla base di
determinati indicatori19 cui affidare la competenza su tutte le altre procedure
concorsuali; iii) mantenere invariati gli attuali criteri di determinazione della competenza
(basati sulla sede principale/residenza del debitore) solo per le procedure di
sovraindebitamento.
Tali criteri muovono dalla considerazione per cui condizione indispensabile per
assicurare un buon livello di specializzazione ai magistrati che trattano la materia
concorsuale è che essi operino in un ufficio giudiziario di adeguate dimensioni.
Laddove così non fosse è inevitabile che l’accumularsi in capo al medesimo giudice di
compiti e materie tra loro del tutto disomogenee (penale, famiglia, impresa, ecc.)
ASSONIME - Riproduzione riservata
pregiudica le possibilità di specializzarsi in una specifica materia.
La delega è stata attuata dal Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, soltanto in
relazione al primo criterio prevedendo l’attribuzione ai tribunali sede di sezioni
specializzate in materia d’impresa delle cause derivanti da amministrazioni
straordinarie e delle procedure inerenti ai gruppi d’imprese di maggiori dimensioni, ma
mantenendo la competenza in capo a tutti i tribunali circondariali. È necessario,
dunque, completare il quadro delle regole nella direzione già tracciata.
d) Riformare la magistratura onoraria
Si tratta di una questione in sospeso da tempo che riguarda alcune migliaia di persone
– GOT (giudici onorari del Tribunale) e giudici di pace – reclutati prevalentemente tra
19Tra cui, in particolare: il numero dei giudici in pianta organica; il numero di procedure sopravvenute e
definite nell’ultimo quinquennio e la durata delle stesse; il rapporto tra tali indicatori e la media nazionale; il
numero delle imprese iscritte al registro delle imprese; il numero dei residenti nel circondario.
21Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
avvocati, che hanno sollevato critiche sia sulla produttività che sulla qualità delle
pronunce, salvo lodevoli eccezioni. I giudici di pace frequentemente hanno un’età
elevata e sono retribuiti a sentenza, mentre i GOT sono retribuiti a udienza. GOT e
giudici di pace svolgono una parte non indifferente del lavoro giudiziario e chiedono
una stabilizzazione, ma il tema va letto conformemente ai principi costituzionali e
all’accesso per concorso degli incarichi pubblici.
In aggiunta al tema della regolarizzazione di chi già svolge tali incarichi, occorre
valutare nuovi criteri per la selezione e la formazione degli incarichi onorari. Una
soluzione potrebbe essere quello di fare di questi incarichi la naturale evoluzione di
stagisti e aiuti dell’Ufficio del processo, che potrebbero, quando abbiano dato buona
prova, svolgere in seguito, per un periodo determinato, queste funzioni, in attesa di
avere una corsia preferenziale per l’accesso al concorso di magistratura. Una
soluzione di questo tipo potrebbe portare benefici, sia in termini di produttività che di
qualità della giustizia.
2.2 Digitalizzazione
a) Investire nelle dotazioni strumentali e tecnologiche
Una riforma complessiva della giustizia che si collochi nell’ambito delle aspettative
europee non può prescindere da un serio ammodernamento del sistema attraverso
l’innovazione degli strumenti, dei software e delle infrastrutture digitali.
È necessario realizzare una completa informatizzazione degli archivi cartacei oggi
ASSONIME - Riproduzione riservata
esistenti e rendere pienamente operativo il fascicolo digitale, anche al fine di consentire
processi di raccolta dei dati che possano consentire le analisi statistiche imprescindibili
per un corretto monitoraggio sull’efficienza e qualità del sistema giudiziario.
Contestualmente, importanti investimenti devono essere stanziati per garantire la
sicurezza dei dati.
b) Implementare il processo civile telematico
Elemento centrale di una giustizia digitale è il processo telematico. Attualmente,
tuttavia, la disciplina è incerta e frammentata: esistono, infatti, sette piattaforme per i
diversi processi (civile, amministrativo, penale, tributario, ecc.), con regole e sistemi
non omogenei. Occorrerebbe una razionalizzazione, attraverso l’istituzione di una
piattaforma unica e una riscrittura nelle norme processuali in funzione del processo
telematico.
22Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
Con specifico riguardo al processo civile telematico, esso si concentra su cinque aree:
i) consultazioni, ii) comunicazioni e notificazioni telematiche, iii) vendite telematiche; iv)
pagamenti telematici; v) deposito degli atti giudiziari.
Il lockdown imposto dalla pandemia ha evidenziato la possibilità di rafforzare il
processo civile telematico, conservando anche nel regime ordinario alcuni degli
strumenti processuali imposti dall’emergenza sanitaria. Per effetto delle misure
introdotte dal decreto Cura Italia20, al fine di evitare gli assembramenti e la diffusione
del contagio, in particolare, si è introdotta in via temporanea la possibilità di svolgere le
udienze con collegamento da remoto o con trattazione scritta; di conferire gli incarichi
ai consulenti tecnici d’ufficio senza la convocazione in udienza e con la formulazione
dei quesiti per iscritto, consentendone il giuramento mediante dichiarazione firmata
digitalmente.
Si tratta di misure che andrebbero introdotte a regime, potendo esse contribuire a
ridurre i tempi dei processi eliminando tutte le udienze sovrabbondanti in cui le parti si
limitano a comparire per ribadire le proprie istanze e rifarsi al contenuto degli atti
difensivi, chiedere la concessione di termini, precisare le conclusioni. Per garantire
efficienza, tuttavia, tali misure dovrebbero essere accompagnate dalla diffusione di
adeguati strumenti tecnologici e da un capillare potenziamento della rete anche nelle
sedi più piccole.
2.3 Misure processuali
ASSONIME - Riproduzione riservata
a) Semplificare i riti processuali
L’ultimo tassello di una riforma complessiva del sistema giustizia è rappresentato da
una razionalizzazione e semplificazione dei riti processuali. In questa direzione utili
indicazioni si rinvengono nel Disegno di legge Delega al Governo per l’efficienza del
processo civile e la revisione degli strumenti di risoluzione alternativa delle
controversie, attualmente all’esame del Parlamento21.
Sono da apprezzare, in particolare, i criteri di delega diretti a: estendere a tutti i
processi civili l’introduzione della causa con ricorso, anziché con atto di citazione; a
ridurre i termini procedimentali; ad affermare il principio di sinteticità degli atti e ad
attribuire al giudice la possibilità di calibrare e decidere il numero delle udienze, nonché
20 V. decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27.
21 V. (Atto S. 1662), XVIII Legislatura: “Disegno di legge Delega al Governo per l’efficienza del processo
civile e la revisione degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie”, presentato il 9 gennaio
2020 e attualmente in sede di esame in Commissione Giustizia del Senato.
23Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
di fissare termini per il deposito di memorie, eliminando gli automatismi previsti in tutte
le fasi del procedimento (introduttiva, istruttoria e decisoria), a seconda delle reali
esigenze di difesa delle parti e della complessità della causa.
Il complesso di tali criteri coniuga alcuni principi del procedimento sommario di
cognizione ex art. 702 bis (che dovrebbe essere contestualmente abrogato) con quelli
del rito del lavoro, introducendo un nuovo rito semplificato sostitutivo di quello
ordinario.
Occorre, tuttavia, considerare che l’introduzione di un nuovo rito, almeno nelle fasi
iniziali, può comportare un ulteriore rallentamento del sistema giudiziario. Andrebbe,
quindi, valutata l’alternativa di conservare il rito sommario di cognizione – che nella
prassi risulta un modello efficiente e funzionante – rendendolo obbligatorio ed
estendendone l’ambito di applicazione al di là dei procedimenti in cui il Tribunale
giudica in composizione monocratica.
b) Rafforzare la funzione nomofilattica della Corte di Cassazione
I dati indicati nel paragrafo precedente evidenziano come il regime dei filtri alle
impugnazioni introdotti nel tempo dalle varie riforme non abbia prodotto risultati efficaci:
i flussi in entrata non sono diminuiti e al contempo è aumentato il numero dei ricorsi per
le contestazioni sull’applicabilità dei filtri stessi. Per restituire un adeguato livello di
efficienza al giudizio di Cassazione in termini di riduzione dei tempi, contenimento del
numero e qualità delle decisioni, piuttosto che ragionare sui filtri, occorrerebbe
ASSONIME - Riproduzione riservata
rafforzare la funzione nomofilattica22, in modo da consentire alla Corte di decidere su
cosa pronunciarsi come tutte le grandi Corti supreme. Tale riforma richiede
probabilmente un ripensamento dell’attuale norma costituzionale che sinora ha
consentito troppi ricorsi per questioni già risolte o di minimo valore e significatività.
Considerando, inoltre, i dati sull’incidenza della materia tributaria sull’arretrato della
Corte di Cassazione, andrebbe valutata la possibilità di affermare il carattere vincolante
delle decisioni della Corte quando nella controversia è parte la pubblica
amministrazione, al fine di evitare la presentazione di un numero eccessivo di ricorsi
per questioni equivalenti nella soluzione (cd. cause seriali).
22 Si tratta della funzione di “garantire l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, l'unità
del diritto oggettivo nazionale” che l'art. 65 della legge sull'ordinamento giudiziario (R.D. 30 gennaio 1941
n. 12) ha attribuito alla Corte di Cassazione.
24Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
c) Favorire la de-giurisdizionalizzazione del processo di esecuzione
Nella prospettiva dello smaltimento dell’arretrato, la de-giurisdizionalizzazione del
processo esecutivo è una strada da percorrere.
Alcuni passi importanti sono stati già compiuti con il decreto-legge n. 132/2014 che ha
affidato maggiori poteri direttamente all’ufficiale giudiziario, e con il decreto-legge 3
maggio 2016, n. 5923 che ha introdotto forme di escussione stragiudiziale delle
garanzie. Anche il disegno di legge delega attualmente in discussione in Parlamento,
prevede, utili misure tra cui, in particolare, l’introduzione della facoltà per il debitore di
farsi autorizzare dal giudice dell’esecuzione alla vendita diretta del bene a valore di
mercato.
Si potrebbe tuttavia fare di più, lasciando ai giudici soltanto gli eventuali giudizi di
opposizione all’esecuzione, in cui si contesta il diritto a procedere esecutivamente. Le
esecuzioni sono un’attività di riscossione coattiva di un credito (nella maggior parte dei
casi) che potrebbe essere curata dallo stesso creditore o da un apposito sistema in
parte pubblico in parte privato. Ad esempio, i pignoramenti presso terzi potrebbero
essere gestiti da un’agenzia che possa vedere i dati bancari e bloccare il conto dei
debitori o dei terzi che sono creditori dei debitori (banche e datori di lavoro).
Ai fini della maggiore celerità ed efficienza dei procedimenti di esecuzione, sia in sede
civile che fallimentare andrebbe, infine, esteso ulteriormente, rafforzato e reso
obbligatorio per ogni tribunale, attraverso la stipula di convenzioni, il ricorso alle aste
ASSONIME - Riproduzione riservata
on-line attraverso portali gestiti da imprese private.
d) Rafforzare il ricorso alle ADR
Gli strumenti per la risoluzione stragiudiziale delle controversie rappresentano un
tassello fondamentale per una giustizia civile rapida ed efficiente.
Negli ultimi anni, il ricorso a strumenti alternativi di risoluzione delle controversie –
Alternative Dispute Resolution, ADR – la cui preventiva attivazione in alcuni settori è
diventata condizione necessaria per poter adire il giudice, ha prodotto effetti significativi
sulla deflazione del contenzioso, consentendo un apprezzabile smaltimento
dell’arretrato.
Occorre, tuttavia, rafforzare la consapevolezza degli utenti che il processo
giurisdizionale non è l’unico strumento a disposizione per ottenere la tutela dei diritti. In
23 Convertito con modificazioni dalla legge 30 giugno 2016, n. 119.
25Misure per migliorare il funzionamento della Giustizia Civile 7/2021
questa direzione appare utile prevedere incentivi (fiscali o processuali) all’utilizzo di
percorsi alternativi che possano condurre alla definizione o composizione delle
controversie, più rapidamente e con costi limitati. Andrebbe, altresì valutata la
possibilità di prevedere che un accordo transattivo, che pone fine a un contenzioso in
atto, sottoscritto dalle parti e dagli avvocati (che attestano la conformità dell’accordo
alle norme imperative e all’ordine pubblico), costituisca titolo esecutivo.
Occorre valorizzare il ruolo delle ADR e incentivare il ricorso alle stesse anche in
considerazione dell’elevato contenzioso atteso in materia contrattuale ed
extracontrattuale, quale conseguenza della pandemia e della grave crisi economica e
sociale ad essa sottesa.
2.4 Misure straordinarie per la gestione dell’arretrato
Una riforma attuale del sistema della giustizia civile non può prescindere dalla
previsione di alcune misure straordinarie per garantire lo smaltimento dell’arretrato. Se
si riducesse, infatti, in misura considerevole il carico delle cause pendenti, i Tribunali
sarebbero in grado di chiudere le nuove procedure più rapidamente, nei limiti dei
termini di ragionevole durata del processo. Anche per l’arretrato il problema principale
non è il rito ma è una questione essenzialmente di risorse: personale, mezzi, edilizia.
Per realizzare tale obiettivo occorrerebbe creare un canale dedicato, con l’istituzione di
uffici speciali e nuove sezioni speciali presso gli uffici già esistenti, con adeguata
dotazione di personale e sedi, cui demandare la gestione del carico pendente, in modo
ASSONIME - Riproduzione riservata
da lasciare agli uffici ordinari il solo flusso delle cause in entrata. Lo smaltimento
dell’arretrato, unitamente alle altre misure di riforma, dovrebbe favorire la
focalizzazione sulle questioni più recenti, rafforzando indirettamente la funzione di
guida interpretativa della Cassazione e apportando un reale contributo alla prevedibilità
delle pronunce e alla certezza del diritto. Mantenere l’ordine di priorità delle cause
secondo un criterio temporale rischierebbe, invece, di dare la precedenza a cause
risalenti che hanno perso di attualità, rispetto a controversie più recenti che possano
essere utili per determinare un orientamento giurisprudenziale su questioni
controverse, prevendo in tal modo l’insorgere di nuove cause.
26Puoi anche leggere
