Le competenze doganali per l'attività d'impresa - 24/2018 Interventi - Assonime
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24/2018
Interventi
Le competenze doganali per l’attività d’impresa
Ciclo di seminari organizzato da Assonime
in collaborazione con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
ASSONIME - Riproduzione riservata
L’origine doganale delle merci
Milano, 5 giugno 2018Le competenze doganali per l’attività d’impresa 24/2018
La conoscenza delle regole d'origine per orientare le scelte strategiche delle
imprese sui mercati internazionali
Ivan Vacca – Condirettore Generale, Assonime
Buongiorno e benvenuti a tutti.
L’incontro di oggi è il secondo appuntamento del ciclo di seminari organizzato da
Assonime, in collaborazione con l’Agenzia Dogane e Monopoli, volto a favorire lo
sviluppo e il consolidamento delle competenze doganali nelle imprese italiane.
Dopo esserci soffermati la volta scorsa sulla classificazione delle merci, l’odierno
seminario verte su un altro istituto portante della disciplina doganale: l’origine doganale
delle merci. L’ultimo degli incontri previsti si svolgerà a novembre e verterà sul valore in
dogana delle merci. Così completeremo il tragitto che ci eravamo prefissati: quello di
esaminare le tre tematiche di fondo che sono alla base della determinazione
dell’obbligazione tributaria in materia doganale.
Innanzitutto, desidero dare il benvenuto e il più sentito ringraziamento alla dott.ssa
Cinzia Bricca e alle Sue collaboratrici, la dott.ssa Mariarita Simona Sardella e la
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dott.ssa Tiziana Satta, a cui sono affidate le relazioni fondamentali dell’odierno
seminario.
La dott.ssa Cinzia Bricca ha partecipato, come ricorderete, anche alla precedente
sessione in tema di classificazione delle merci, insieme alla dott.ssa Paola Paliano, e
oggi ci fornirà il suo contributo su questa importante tematica dell’origine. Come sapete
– ho già avuto modo di ricordarlo la volta scorsa – la dott.ssa Bricca è Vicedirettore e
Direttore Vicario dell’Agenzia Dogane e Monopoli; Agenzia che sta vivendo una
stagione di importante rinnovamento, alla quale lei stessa farà riferimento nel corso del
suo intervento. A me fa piacere evidenziare come questo seminario costituisca la prima
occasione per presentare il nuovo logo che renderà riconoscibile l’Agenzia Dogane e
Monopoli d’ora in avanti. Sono certo che la dedizione e la competenza della dott.ssa
Bricca, che ha fattivamente contribuito in questi anni a rendere la nostra
Amministrazione doganale un modello di eccellenza riconosciuto anche in ambito
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europeo e mondiale, costituiscano la più solida garanzia di continuità per l’Agenzia in
questa fase di rinnovamento.
Oggi la dott.ssa Bricca è accompagnata dalla dott.ssa Mariarita Simona Sardella, che
con passione e competenza dirige l’Ufficio applicazione dei tributi doganali della
Direzione centrale dell’Agenzia Dogane e Monopoli, validamente coadiuvata dalla
dott.ssa Tiziana Satta.
Ne approfitto per ringraziare i rappresentanti della Direzione Regionale Lombardia
dell’Agenzia Dogane e Monopoli, che anche oggi, come la volta scorsa, non hanno
fatto mancare la loro presenza in sala.
Un ringraziamento particolare, infine, rivolgo al Direttore dell’Agenzia Dogane e
Monopoli, il dott. Giovanni Kessler, per aver accettato la proposta di intensificare, con
questa iniziativa e con altre che potranno seguire in futuro, la reciproca e fattiva
collaborazione con la Sua Agenzia, al fine di favorire lo sviluppo e il consolidamento
della cultura doganale presso le imprese e migliorarne il livello di compliance.
E proprio da questo punto vorrei partire per la mia breve introduzione ai temi della
giornata.
Ho già messo in evidenza nel precedente incontro che la tematica doganale è
diventata la “stella polare” della fiscalità delle imprese, per lo meno di quelle medio-
grandi a vocazione internazionale. E i motivi di ciò sono davanti agli occhi di tutti:
derivano dall’importante sviluppo delle transazioni commerciali effettuate dalle imprese
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italiane al di fuori dei confini dell’Unione europea.
Le cause vanno ricercate in vari fattori che trovano nella globalizzazione dell’economia
l’humus di fondo. Ne cito alcuni. Innanzitutto, i nuovi modelli di produzione e di
consumo adottati dai gruppi multinazionali. L’esigenza di sfruttare i minori costi di
fabbricazione, o le economie di scala, hanno indotto tali gruppi ad adottare il modello
della “impresa globale”, caratterizzato da una specializzazione delle singole società del
gruppo localizzato in Paesi e territori diversi nella realizzazione di specifiche fasi
dell’impresa – produzione, stoccaggio merci, commercializzazione, etc. – e in una regia
unica e unitaria in grado di reagire alle sollecitazioni del business in modo tempestivo
ed efficace.
Non meno importante è, poi, l’interesse di tutte le imprese medio-grandi, anche non
facenti parte di un gruppo, a espandere la collocazione di prodotti al di fuori del
mercato domestico, sia per far fronte ad una sua saturazione, sia per captare una
crescente domanda esterna, in particolare dai Paesi cc.dd. “emergenti”.
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Sotto questo profilo, siamo in un momento storico molto particolare in cui, a fronte di
evidenti segnali di ripresa economica e produttiva, si manifestano anche segnali di
tensione e di incertezza sulle prospettive future: in questo contesto, esportare
costituisce una condizione indispensabile di crescita e, forse, di sopravvivenza.
Interessanti, al riguardo, sono le indicazioni contenute nella recente Relazione annuale
del Governatore della Banca d’Italia sul fatto che è in atto nel nostro Paese un
processo di riorganizzazione e ammodernamento del tessuto produttivo delle nostre
imprese; processo che è frutto anche delle misure fiscali che hanno interessato l’intera
catena produttiva e che hanno favorito “progetti innovativi e l’espansione dell’attività”1.
L’espansione dell’attività produttiva, peraltro, ha riguardato pressoché tutti i settori
dell’economia, traducendosi anche in un significativo incremento degli scambi
commerciali delle imprese italiane con l’estero. Sotto questo profilo, anzi, le
esportazioni si sono confermate un fattore trainante della crescita, facendo registrare
nel 2017 un miglioramento del +5,4% rispetto all’anno precedente, superiore a quello
degli altri principali Paesi dell’area dell’euro, ma non ancora sufficiente a scalare
posizioni nella classifica dei maggiori Paesi esportatori al mondo2.
Più in generale, gli ultimi dati a disposizione relativi al 2017 confermano i segnali di una
vigorosa accelerazione del commercio internazionale in tutto il mondo e fra tutte le
nazioni. Secondo le rilevazioni dell’Organizzazione mondiale per il commercio, gli
scambi internazionali di beni sono cresciuti del +4,7% rispetto al 2016: per apprezzare
la portata di tale incremento, basti considerare che nel 2016 la crescita era stata del
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+1,8% rispetto all’anno precedente e che, comunque, il livello medio di crescita
registrato nel periodo successivo alla crisi economica globale si attesta intorno al 3,0
per cento.
A fronte dei segnali incoraggianti relativi allo stato di salute del commercio
internazionale, come dicevo, si delineano tuttavia anche rischi concreti di rallentamento
di questa tendenza. L’introduzione di misure protezionistiche – il riferimento è, in
1 Nella Relazione si osserva che “particolare rilevanza hanno rivestito il sostegno alle start-up innovative, il
credito d’imposta per la ricerca e lo sviluppo, l’iper-ammortamento degli investimenti in nuove tecnologie,
l’introduzione di una tassazione favorevole per i redditi derivanti dall’utilizzo di brevetti e di altre
innovazioni. Gli incentivi fiscali volti a rendere più conveniente il ricorso al capitale di rischio hanno
contribuito al rafforzamento patrimoniale delle imprese, accrescendone sia la capacità di assorbire perdite
sia quella di finanziare i progetti innovativi e l’espansione dell’attività”.
2 Secondo i dati più recenti pubblicati dall’Osservatorio Economico del MISE, l’Italia risulta attualmente –
con una quota di mercato pari al 2,9% – il nono Paese esportatore al mondo, mentre nel 2008 si collocava
al settimo posto della classifica dei maggiori Paesi esportatori al mondo.
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particolare, ai maggiori dazi imposti dagli Stati Uniti sulle importazioni di acciaio e
alluminio, in vigore dal 1° giugno scorso anche nei confronti dell’Unione europea –
potrebbero dar luogo a ritorsioni che possono avere gravi ripercussioni sull’attività
economica e produttiva mondiale, a causa dei riflessi negativi dell’aumento della
tensione e dell’incertezza sui piani di investimento delle imprese attive sui mercati
internazionali.
A livello nazionale, l’impatto macroeconomico che potrebbe avere per l’Italia uno shock
protezionistico dovuto alla introduzione di dazi USA e alla possibilità che tali misure
possano inasprirsi ed estendersi a più Paesi, innescando forme di ritorsione, è stato
quantificato nel Documento di Economia e Finanza (DEF) 2018 in una crescente
perdita di PIL pari, nella peggiore delle previsioni, ad una riduzione dello -0,3% nel
2018, -0,7% nel 2019 e -0,8% nel 2020.
Da quanto precede, emerge in modo incontrovertibile che l’impresa che affronta oggi i
mercati internazionali deve avere la capacità di prendere decisioni strategiche e
definire una chiara e coerente pianificazione aziendale; pianificazione che non può
riguardare solo i lati estremi della catena produttiva, e cioè l’acquisto delle materie
prime e la vendita dei prodotti. Un fondamentale elemento di competitività per l’impresa
oggi si trova in fattori solo apparentemente slegati dalla catena produttiva, quali ad
esempio l’organizzazione aziendale o i sistemi informativi e, non meno importante fra
tutti, proprio la pianificazione fiscale.
Più in particolare, si deve evidenziare come la componente “fiscale” sia un rilevante
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elemento di costo del prodotto, con evidenti impatti sul suo sviluppo commerciale.
Coerentemente a tale evidenza, nella cultura aziendalistica si sta, quindi, affermando il
concetto di “costo fiscale del prodotto”, inteso quale sommatoria degli effetti di tutte le
componenti fiscali – di natura diretta ed indiretta – che si manifestano economicamente
lungo la catena del valore aziendale e che incidono sulla marginalità finale del
prodotto: a partire, quindi, dalla fase di ricerca e sviluppo, passando attraverso
l’approvvigionamento e la produzione, fino a giungere alla fase distributiva nei mercati
di destinazione. In sintesi, si può affermare che ognuna delle suddette “fasi” aziendali
racchiuda un intrinseco elemento fiscale – i più evidenti sono spesso rappresentati da
imposte indirette, quali i dazi – che deve essere ben pianificato a livello aziendale,
pena una perdita rilevante di competitività.
In tal senso, la pianificazione fiscale e doganale va sviluppata in coerenza con le
strategie di business e dev’essere basata su una solida policy di compliance per
essere in linea con i moderni dettami del risk management aziendale.
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Come detto, le regole di origine doganale costituiscono, insieme a quelle sulla
classificazione e sul valore, uno dei presupposti fondamentali dell’obbligazione
doganale, ma, a differenza delle altre, possono risultare talvolta di più complessa
applicazione per l’operatore economico.
Mentre è intuitivo che la natura ed il valore di una merce ai fini doganali attengano
direttamente alla merce esportata o importata, l’origine è una fattispecie che richiede
l’analisi di fonti normative eterogenee. In particolare, anche l’identificazione dell’origine
di una merce – così come la classificazione – si basa su una rete di regole condivise
aventi valore tendenzialmente universale. Ma, a differenza della classificazione, queste
regole non hanno raggiunto ancora un grado di piena e totale armonizzazione e si
differenziano, soprattutto, in ragione degli Accordi sottostanti fra gli Stati, in particolare,
fra gli Stati terzi e l’Unione europea. A questo riguardo – posto che il concetto di origine
non va confuso con quello di provenienza delle merci, ma esprime il collegamento con
il luogo in cui la merce è prodotta, la sua nazionalità – fondamentale è la distinzione tra
l’origine non preferenziale (o comune) e l’origine preferenziale.
Il primo concetto fa riferimento alle merci che provengono da Paesi con cui l’Unione
europea non ha stipulato Accordi commerciali che prevedono riduzioni o esenzioni
daziarie. Ad esso si associa l’applicazione della fiscalità doganale ordinaria e le misure
extrafiscali di politica commerciale ed economica (ad esempio, l’applicazione dei dazi
antidumping). Fra le misure extrafiscali di interesse, merita ricordare anche la
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etichettatura (il c.d. “Made in”), che è volta a tutelare i consumatori (rectius, il loro
interesse a conoscere l’effettiva origine del prodotto) e i produttori (il luogo geografico
di produzione attribuisce, infatti, un valore aggiunto al prodotto): per l’Italia si pensi, ad
esempio, alla rilevanza che il “Made in Italy” assume per i settori del tessile, della moda
e dell’agro-alimentare.
L’”origine preferenziale” delle merci si pone, invece, l’obiettivo di qualificare la merce
come “originaria” di un Paese con cui il Paese importatore ha stabilito un Accordo
commerciale, che prevede un simmetrico e reciproco trattamento daziario favorevole
per entrambi i Paesi firmatari. Le regole per assegnare ad una merce “l’origine
preferenziale” sono stabilite direttamente nell’Accordo commerciale e, dando luogo ad
un vantaggio economico, risultano essere più stringenti di quelle relative all’”origine
non-preferenziale”, oltre ad essere generalmente “specifiche per settore”.
Sempre con riguardo all’”origine preferenziale” delle merci occorre, infine, evidenziare
come la maggior parte dei Paesi industrializzati, ivi inclusa l’Unione europea,
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prevedano dei trattamenti daziari favorevoli unilaterali con i cc.dd. Paesi in via di
sviluppo, gestiti tramite il Sistema di Preferenze Generalizzate (SPG).
Sul tema non si può non rilevare, per inciso, una paradossale asimmetria di
trattamento tra la normativa doganale (o sarebbe meglio dire, in questo caso, del
commercio internazionale) con quella relativa alle imposte dirette: taluni Paesi inseriti
nella lista dei Paesi SPG – quelli, quindi, a cui vengono generalmente concessi
trattamenti daziari favorevoli a motivo della loro condizione di Paesi in fase di sviluppo
– sono, o sono stati, contestualmente inseriti dalle Autorità fiscali nelle c.d. black list ai
fini della normativa sulle CFC (controlled foreign companies) in quanto Paesi con una
fiscalità diretta agevolata (ad esempio, Cayman Island, British Virgin Islands, Vanuatu,
Panama, Nauru).
Non meno importante, poi, è la corretta gestione della documentazione volta a
comprovare l’origine preferenziale delle merci e che trova nel certificato di origine e
nella dichiarazione su fattura i suoi aspetti più salienti.
In definitiva, le conseguenze economiche legate all’individuazione della corretta origine
doganale delle merci, soprattutto quella preferenziale, risultano di particolare interesse
per le imprese attive nel commercio internazionale, sia al fine di minimizzare l’onere
doganale delle merci importate, sia specularmente, per garantire il migliore accesso al
mercato alle merci esportate, elevando anche tale analisi, così come si è già avuto
modo di rilevare per la classificazione doganale, a strumento fondamentale di
pianificazione.
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Proprio per quanto attiene all’accesso dei propri prodotti in nuovi mercati è importante
che un’impresa sia preparata e conosca le opportunità a sua disposizione. Come
accennato, infatti, la crescita delle esportazioni è un obiettivo sempre più al centro dei
progetti di business delle imprese italiane ed europee, sia in un’ottica di
internazionalizzazione, sia per far fronte ad una evidente saturazione dei mercati
domestici a cui corrisponde una crescente domanda esterna, in particolare dei Paesi
cc.dd. “emergenti”. Pertanto, la conoscenza della normativa sottostante (in particolare,
come si è detto, con riferimento agli Accordi commerciali tra Paesi, la cui diffusione è
esplosa negli ultimi vent’anni) rappresenta uno strumento di analisi imprescindibile per
le scelte imprenditoriali, utile a valutare i dazi doganali e il loro impatto sul prezzo di
accesso al mercato.
Se si volesse tracciare su un planisfero la rete di Accordi commerciali in vigore tra i
singoli Paesi, essa apparirebbe attualmente così fitta da risultare quasi illeggibile. Ad
oggi, infatti, risultano in vigore nel mondo quasi trecento Accordi commerciali di beni e
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servizi, di cui circa quaranta sono firmati dalla UE, che, come noto, nell’ambito delle
relazioni con Stati terzi, agisce come soggetto unico.
Tra gli Accordi commerciali più importanti siglati dall’UE si segnalano quelli con i Paesi
dell’Area Mediterranea che, seppure con evidente ritardo rispetto all’obiettivo di creare
un’unica grande Area di Libero Scambio entro il 2010 sancito nella “Dichiarazione di
Barcellona” del 1995, permette già oggi ai prodotti europei di accedere a dazi
preferenziali in Egitto, Giordania, Libano, ecc., garantendo a questi un vantaggio
competitivo sul mercato locale.
Analisi a parte merita la Turchia, il più importante Mercato dell’Area in termini di
potenzialità, con cui l’UE ha da molti anni in vigore un’unione doganale che permette il
libero scambio di merci, ad eccezione di alcune categorie di prodotti, in particolare del
settore agro-alimentare.
Inoltre, è da ricordare come l’UE abbia recentemente siglato Accordi con la Corea del
Sud (2011) e il Canada (2017), mentre risultano essere in fase avanzata i negoziati
con Giappone e Singapore, nonché per il rinnovo dell’Accordo con il Messico.
Va, in particolare, segnalato l’Accordo dell’Unione Europea con il Canada, che fa parte
della nuova generazione di Accordi commerciali – anzi, aspira a diventarne il modello –
contenente una regolamentazione di temi che non sono mai stati oggetto di una seria
negoziazione in seno all’Organizzazione Mondiale del Commercio, quali: la protezione
delle indicazioni geografiche; l’accesso senza alcun tipo di discriminazione agli appalti
pubblici; la cooperazione regolamentare tra Stati; la semplificazione delle procedure di
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esportazione e il mutuo riconoscimento delle qualifiche professionali; una reale
apertura del mercato dei servizi.
Del tutto peculiare, invece, è la trattativa in corso con il Regno Unito per regolarne il
distacco dalla UE: i temi principali in discussione riguardano la tipologia di Accordo
commerciale da sottoscrivere tra le parti e la definizione di adeguate regole sull’origine
delle merci.
La realtà economica internazionale in cui oggi si trovano ad operare le imprese è
sempre più complessa e caratterizzata da scenari di forte competizione, in continua
evoluzione. In tale contesto, la componente doganale del costo di prodotto può
assumere un peso assai significativo e le regole relative all’origine delle merci
costituiscono un ambito di prioritaria importanza nella pianificazione aziendale. E
queste regole, congiuntamente con le norme che in ipotesi assicurano incentivi agli
investimenti diretti in molti Paesi emergenti, offrono opportunità di grande interesse per
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le attività manifatturiere. Anzi, dalle considerazioni fin qui svolte, si può ritenere che,
con tutta probabilità, le valutazioni aziendali sugli investimenti a medio-lungo termine
possano essere influenzate con maggiore intensità e rilevanza proprio dalle regole sul
commercio internazionale piuttosto che dagli incentivi all’investimento diretto. Quindi è
non solo raccomandabile, bensì necessario che le imprese prendano coscienza
dell’importanza di conoscere le regole sull’origine della merce e di restare al passo
della loro evoluzione, come nel caso della negoziazione di nuovi Accordi commerciali.
Solo così potranno perseguire l’obiettivo di massimizzare i trattamenti doganali
preferenziali e le altre opportunità concesse dalla normativa sul commercio
internazionale, ma anche di eliminare o ridurre le eventuali incertezze nell’applicazione
delle complesse regole sull’origine delle merci, facendo opportuno ricorso allo
strumento dell’Informazione Vincolante sull’Origine (IVO) valida per tutti i Paesi membri
UE.
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