La sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2016 sulla legge n. 124 del 2015 di delega per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche
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N. 140 - dicembre 2016
La sentenza della Corte costituzionale n. 251 del
2016 sulla legge n. 124 del 2015 di delega per la
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche
Introduzione
La Corte costituzionale, con la sent. n.251 del tonome di Trento e Bolzano – d’ora innanzi
2016, si è pronunciata sulla legittimità di talune Conferenza Stato-Regioni), sia idonea ad assicu-
disposizioni della legge n.124 del 2015, recante rare il rispetto del principio di leale collabora-
delega al Governo per la di riorganizzazione del- zione. A tal fine, si rendono necessarie procedu-
le pubbliche amministrazioni (cd. legge Madia), re collaborative volte alla definizione condivisa
sulla base di un ricorso della Regione Veneto. degli interventi normativi che incidono anche
Le disposizioni oggetto del ricorso riguardano sulle competenze riservate alle autonomie.
deleghe al Governo per l’adozione di decreti le- La Corte Costituzionale censura pertanto le di-
gislativi per la disciplina dei seguenti ambiti: co- sposizioni di delega su dirigenza pubblica (art.
dice dell’amministrazione digitale (art.1), diri- 11), lavoro alle dipendenze delle pubbliche am-
genza pubblica (art. 11), lavoro alle dipendenze ministrazioni (art. 17), società a partecipazione
delle pubbliche amministrazioni (art. 17), società pubblica (art. 18), servizi pubblici locali di inte-
a partecipazione pubblica (art. 18), servizi pub- resse economico generale (art. 19), in quanto le-
blici locali di interesse economico generale (art. sive del principio di leale collaborazione. Quanto
19). alle disposizioni di delega all’adozione del codi-
ce dell’amministrazione digitale, ritiene invece
La sentenza n. 251 del 2016 in sintesi infondata la questione di legittimità, per via della
prevalenza della competenza statale (riguardante
La sentenza - pur riconoscendo «non è costitu- “il coordinamento informativo statistico e infor-
zionalmente illegittimo l’intervento del legislato- matico dei dati dell’amministrazione statale, re-
re statale, se necessario a garantire l’esigenza di gionale e locale”, ai sensi dell’art. 117, secondo
unitarietà sottesa alla riforma» in ambiti in cui si comma, lettera r), della Costituzione).
registra una commistione fra competenze esclu- Le pronunce di illegittimità costituzionale sono
sive statali, competenze concorrenti e competen- peraltro circoscritte alle disposizioni di delega-
ze residuali delle regioni - censura la mancata zione della legge n. 124 del 2015, e non si e-
previsione, nell’ambito del procedimento di ado- stendono ai decreti legislativi adottati in at-
zione dei decreti legislativi, della previa intesa tuazione delle stesse. Nel caso di impugnazione
nell’ambito del sistema delle Conferenze. Non di disposizioni contenute nei decreti legislativi,
ritiene infatti che la previsione di un mero pare- occorrerà infatti «accertare l'effettiva lesione del-
re, peraltro richiesto alla Conferenza unificata le competenze regionali, anche alla luce delle so-
(anche nei casi in cui la sede naturale avrebbe luzioni correttive che il Governo riterrà di appre-
dovuto essere la Conferenza permanente per i stare al fine di assicurare il rispetto del principio
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province au- di leale collaborazione».NOTA BREVE: Sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2016
sulla legge di delega al Governo per la riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni
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Il principio della leale collaborazione nella di un’esigenza di esercizio unitario a livello sta-
giurisprudenza della Corte costituzionale tale di determinate funzioni amministrative, lo
Stato interviene con legge, incidendo su materie
Prima di esaminare più nel dettaglio la sentenza riconducibili a legislazione concorrente o residu-
n.251, appare opportuno un breve richiamo alla ale (ex multis, sentenze n. 261 del 2015; n. 179 e
giurisprudenza pregressa sul principio di leale n. 163 del 2012, n. 232 del 2011, n. 374 e n. 88
collaborazione, al fine di definire il quadro di ri- del 2007, n. 303 del 2003).
ferimento in cui la stessa sentenza si inserisce.
Anche prima della riforma del titolo V della par- Quanto alla sede privilegiata in cui si svolge il
te II della Costituzione del 2001, la Corte costi- principio di leale collaborazione, essa è stata in-
tuzionale aveva riconosciuto l’esigenza che i dividuata dalla Corte costituzionale nel sistema
rapporti fra Stato ed autonomie territoriali «nelle delle Conferenze intergovernative (Conferenza
materie e in relazione alle attività in cui le rispet- Stato Regioni, Conferenza Stato-Città e Confe-
tive competenze concorrano o si intersechino» renza unificata). In proposito, tale legittimazione
siano «governati» dal principio di leale colla- è stata riconosciuta dalla Corte “nella perdurante
borazione (ex multis, sent. n. 242 del 1997). assenza di una trasformazione delle istituzioni
Ciò, sulla base del tenore dell’articolo 5 Cost., e, parlamentari e, più in generale, dei procedimenti
in particolare, del carattere di unità ed indivisibi- legislativi - anche solo nei limiti di quanto previ-
lità della Repubblica che impone di perseguire sto dall'art. 11 della legge costituzionale 18 otto-
una composizione di interessi degli enti che, ai bre 2001, n. 3”, che richiede l’integrazione della
sensi dell'art. 114 Cost., la costituiscono. Commissione parlamentare per le questioni re-
A seguito dell’approvazione della riforma del ti- gionali con rappresentanti delle Regioni, delle
tolo V, ed in particolare del rafforzamento delle Province autonome e degli enti locali (sent. n.6
competenze legislative delle regioni come sanci- del 2004; nello stesso senso sentenze n. 7 del
to dal nuovo art. 117 Cost., in molte occasioni la 2016, n. 278 del 2010, n. 401 del 2007, n. 383
Corte è stata adita per il vaglio di legittimità di del 2005).
interventi legislativi statali in cui si registrava un Quanto all’intesa, essa rappresenta secondo la
intreccio inestricabile tra diverse materie e diver- Corte lo strumento fondamentale con cui si con-
si livelli di competenza (statale, concorrente e cretizza il principio di leale collaborazione nei
regionale residuale), in cui non era possibile richiamati casi di intreccio delle competenze e
comporre il concorso di competenze mediante un chiamata in sussidiarietà. La giurisprudenza co-
criterio di prevalenza. In tali ambiti, la Corte Co- stituzionale, se in una prima fase ha valorizzato
stituzionale ha stabilito che non è di per sé costi- il ricorso all’intesa «in senso forte» (cfr. sent. n.
tuzionalmente illegittimo l’intervento del legisla- 383 del 2005), in cui il mancato raggiungimento
tore statale, pur incidente sulle materie che di una posizione condivisa non è superabile, in
l’articolo 117 Cost. riserva alle Regioni, «purché una seconda ha ritenuto necessaria (e sufficiente)
agisca nel rispetto del principio di leale collabo- la predisposizione di “idonee procedure per con-
razione che deve in ogni caso permeare di sé i sentire reiterate trattative volte a superare le di-
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie vergenze” (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2013,
(ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 237 del n. 179 del 2012, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007,
2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che può ritenersi n. 339 del 2005), senza tuttavia che il mancato
congruamente attuato mediante la previsione raggiungimento dell’intesa possa giustificare una
dell’intesa» (sent. n. 1 del 2016; da ultimo cfr. paralisi decisionale.
sent. n. 21 del 2016). Va poi rilevato che la giurisprudenza costituzio-
Per completezza di esposizione, si segnala che il nale in più occasioni ha escluso la generale ap-
principio di leale collaborazione, oltre che nei plicabilità del principio di leale collaborazione
casi di “concorrenza di competenze”, ha trovato all’esercizio del potere legislativo. Secondo la
ampia applicazione anche nei casi di “attrazione Corte, infatti, «l’esercizio dell’attività legislativa
in sussidiarietà”, ossia nei casi in cui, in presenza sfugge alle procedure di leale collaborazione»
dicembre 2016NOTA BREVE: Sentenza Corte costituzionale n. 251 del 2016
sulla legge di delega al Governo per la riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni
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(sent. 225 del 2009; nello stesso senso, ex pluri- tonomie territoriali nei casi in cui sono
mis, sentenze n. 250 del 2015, n. 44 del 2014, n. incisi gli ambiti di competenza regionale.
112 del 2010, n. 249 del 2009, n. 159 del 2008,
n. 401 del 2007). In proposito, proprio Le argomentazioni dell’Avvocatura generale
nell’ultima delle sentenze appena richiamate, la dello stato
Corte ha asserito che «le procedure di coopera-
zione e di concertazione» in sede di Conferenza L’Avvocatura generale dello Stato, in rappresen-
unificata possono «rilevare ai fini dello scrutinio tanza e difesa del Governo costituitosi in giudi-
di legittimità degli atti legislativi, solo in quanto zio, oltre ad aver avanzato talune eccezioni di
l'osservanza delle stesse sia imposta, direttamen- inammissibilità del ricorso della Regione Vene-
te o indirettamente, dalla Costituzione [..]. Per- to, in estrema sintesi, ha argomentato
tanto, affinché il mancato coinvolgimento di tale l’infondatezza dello stesso, rilevando la ricondu-
Conferenza […] possa comportare un vulnus al cibilità delle discipline recate nella legge delega
principio costituzionale di leale cooperazione, è a materie di competenza esclusiva statale (in par-
necessario che ricorrano i presupposti per la ope- ticolare “ordinamento civile”, “tutela della con-
ratività del principio stesso e cioè, in relazione ai correnza” e “coordinamento informativo statisti-
profili che vengono in rilievo in questa sede, la co e informatico dei dati dell’amministrazione
incidenza su ambiti materiali di pertinenza statale, regionale e locale”) e della conseguente
regionale». adeguatezza della previsione del parere della
Conferenza unificata sugli schemi di decreto le-
gislativo.
Il ricorso della Regione Veneto
Le argomentazioni avanzate dalla Regione Ve-
neto in sede di promozione della questione di le- Il dispositivo della sentenza:
gittimità costituzionale in esame sono riconduci- a) sull’ammissibilità del ricorso
bili, in breve, ai seguenti due ambiti:
La Corte costituzionale:
- la legge delega statale avrebbe travalicato
- ritiene ammissibile il ricorso prendendo atto
gli ambiti di competenza riservati allo
del ricorrere dell’interesse regionale
Stato ai sensi dell’articolo 117, secondo
all’impugnativa di disposizioni di cui è ricono-
comma, della Costituzione, sia invadendo
sciuto il carattere puntuale, non riscontrando “o-
ambiti di competenza legislativa regiona-
stacoli all’esame nel merito delle censure pro-
le residuale (quali l’organizzazione am-
mosse, per il sol fatto che esse sono contenute in
ministrativa regionale, il turismo, i servi-
una legge delega” (a tal fine richiama, fra le al-
zi pubblici locali e il trasporto pubblico
tre, le sentenze n. 224 del 1990 e 278 del 2010);
locale), riservati alla legislazione regio-
nale; sia introducendo una disciplina di - respinge l’eccezione di inammissibilità di talu-
dettaglio negli ambiti in cui la competen- ne censure che l’Avvocatura aveva evocato sul
za è concorrente (quali la tutela della sa- presupposto che la violazione della Costituzione
lute, il coordinamento della finanza pub- avrebbe dovuto essere circoscritta alle disposi-
blica), comprimendo così gli spazi di in- zioni sul riparto di competenze. In proposito, la
tervento riservati alle Regioni; Corte ha rilevato la facoltà delle Regioni di evo-
- la legge delega, prescrivendo un mero care parametri di legittimità diversi da quelli re-
parere (peraltro da esprimere entro un lativi al riparto di attribuzioni, sempre che “la
termine, quello di 45 giorni dalla trasmis- violazione denunciata sia potenzialmente idonea
sione, considerato eccessivamente breve) a determinare una lesione delle attribuzioni co-
da parte della Conferenza unificata sugli stituzionali delle Regioni (sentenze n. 8 del 2013
schemi di decreto legislativo, avrebbe le- e n. 199 del 2012)”;
so il principio di leale collaborazione che - giudica “priva di fondamento l’eccezione di i-
deve informare i rapporti tra Stato e au- nammissibilità [..] per genericità delle censure
dicembre 2016NOTA BREVE: Sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2016
sulla legge di delega al Governo per la riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni
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svolte nei confronti dell’art.16, commi 1 e 4” contesto in esame, esso è individuato nell’intesa,
(ovvero delle disposizioni di delega all’adozione da sancire nell’ambito del cd. sistema delle Con-
dei decreti legislativi di semplificazione dei se- ferenze.
guenti settori: lavoro alle dipendenze delle am- La Corte, dopo aver dichiarato inammissibile
ministrazioni pubbliche; partecipazioni societa- (poiché non adeguatamente motivata) la censura
rie delle amministrazioni pubbliche; servizi pub- riguardante gli articoli 1, comma 1, e art. 23, se-
blici locali di interesse economico generale). condo cui questi ultimi avrebbero imposto un
nuovo e improprio onere alle Regioni (in viola-
b) sulla fondatezza del ricorso zione degli art. 81 e 119 della Costituzione), sul-
la base del richiamato percorso logico ha rileva-
to:
La Corte costituzionale segue un percorso logi-
co (per molti aspetti già applicato in altri proce- - l’infondatezza della censura delle dispo-
dimenti successivi alla riforma del Titolo V, cfr. sizioni di delega relative al Codice
ex multis sentenze n. 370 del 2003, n. 50 del dell’amministrazione digitale, potendo-
2005 e n.278 del 2010) per il vaglio di legittimità si individuare come prevalente una mate-
delle disposizioni censurate partendo dalla valu- ria (il “coordinamento informativo stati-
tazione “se una materia si imponga sulle altre, al stico e informatico dei dati
fine di individuare la titolarità della competenza” dell’amministrazione statale, regionale e
[fra Stato e Regioni]. Nei casi in cui non si rin- locale”) di competenza esclusiva dello
venga tale prevalenza e sia pertanto configurabi- Stato (ex art. 117, secondo comma, lette-
le una concorrenza delle competenze, ra r), Cost.);
l’intervento statale è legittimo nella misura in cui - la fondatezza della censura riguardante le
“siano assicurati adeguati strumenti di coinvol- disposizioni di delega in materia di diri-
gimento delle Regioni, a difesa delle loro com- genza pubblica (art.11, comma 1, lettere
petenze”. Si tratta di una linea argomentativa che a), b), n. 2, e, c), nn.1 e 2, e), f), g), h), i),
trova solido ancoraggio in una costante giuri- l), m), n), o), p) e q), e comma 2), in
sprudenza costituzionale in materia, in cui la combinato disposto con l’articolo 16,
Corte ha affermato che si pone in tali situazioni commi 1 e 4. Nello specifico, la Corte
l’esigenza di «contemperare le ragioni costituzionale ha ritenuto “palese il con-
dell’esercizio unitario di date competenze e la corso di competenze, inestricabilmente
garanzia delle funzioni costituzionalmente attri- connesse, nessuna delle quali si rivela
buite» alle autonomie (sentenza n. 139 del 2012; prevalente” segnalando che affianco ad
nello stesso senso, ex plurimis, sent. n. 65 del ambiti di competenza esclusiva statale (in
2016), attraverso il pieno coinvolgimento di que- materia di «ordinamento civile», cui sono
ste ultime (sentenza n. 88 del 2014), nell’ambito riconducibili i profili inerenti al tratta-
di rapporti ispirati alla leale collaborazione. mento economico, al regime di responsa-
bilità, al rapporto di lavoro privatizzato),
Nella sentenza, oltre agli elementi di continuità
si rinvengono ambiti afferenti alla com-
con la giurisprudenza pregressa in materiale di
petenza residuale delle regioni (in mate-
leale collaborazione, vanno segnalati altresì ele-
ria di formazione, ordinamento e orga-
menti di discontinuità. Prima della sentenza in
nizzazione amministrativa regionale, cui
commento la Corte costituzionale non si era in-
si ricollegano le disposizioni sulle proce-
fatti mai spinta fino a riconoscere l'applicabilità
dure concorsuali per l’accesso al ruolo, al
del principio di leale collaborazione all'esercizio
conferimento e alla durata degli incari-
del potere legislativo (si veda in proposito il § "Il
chi), nonché alla competenza concorrente
principio della leale collaborazione nella giuri-
(in materia di “tutela della salute”, cui è
sprudenza della Corte costituzionale").
riconducibile la disciplina della dirigenza
Quanto allo strumento privilegiato con cui è as- sanitaria). Poiché le disposizioni impu-
sicurato il coinvolgimento delle autonomie nel
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gnate incidono su materie afferenti anche fatto contesto, per le ragioni già esposte
alla competenza regionale, senza che ed in analogia a quanto rilevato con rife-
possa individuarsi, come detto, una pre- rimento alle disposizioni di delega sulla
valenza del legislatore statale, si pone dirigenza pubblica, si pone l’esigenza di
l’esigenza di assicurare forme di leale assicurare un coinvolgimento pieno delle
collaborazione che la Corte ritiene non Regioni sugli schemi di decreto legislati-
adeguatamente assicurate con la previ- vo nella forma dell’intesa in sede di
sione, nell’ambito del procedimento di Conferenza Stato-Regioni, e non nella
adozione della legislazione delegata, del forma di un mero parere, peraltro richie-
previo parere della Conferenza unificata. sto in sede di Conferenza unificata (se-
La declaratoria è pertanto di incostitu- condo quanto disposto dall’articolo 16,
zionalità nella misura in cui le disposi- comma 4);
zioni non contemplano l’intesa, da rag- - la fondatezza della censura riguardante le
giungere (“poiché le disposizioni impu- disposizioni di delega in materia di socie-
gnate toccano sfere di competenza esclu- tà a partecipazione pubblica (art. 18,
sivamente statali e regionali”) in sede di lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da
Conferenza Stato-Regioni (e non in se- 1) a 7), in combinato disposto con la pre-
de di Conferenza unificata); visione secondo cui i decreti legislativi
- la fondatezza della censura riguardante le attuativi sono adottati previo parere in
disposizioni di delega in materia di lavo- sede di Conferenza unificata, anziché
ro alle dipendenze delle amministra- previa intesa (art.16, commi 1 e 4). La di-
zioni pubbliche (art.17, comma 1, lettere sciplina in esame investe ambiti materiali
a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e che afferiscono alle competenze statali e
t), in combinato disposto con la previsio- regionali, senza che sia rinvenibile una
ne secondo cui i decreti legislativi attua- prevalenza delle prime. Quanto alle com-
tivi sono adottati previo parere in sede di petenze dello Stato, la Corte costituziona-
Conferenza unificata, anziché previa in- le richiama le materie “ordinamento civi-
tesa in sede di Conferenza Stato-Regioni le” (cui sono riconducibili le disposizioni
(art.16, commi 1 e 4). Anche con riferi- «volte a definire il regime giuridico di
mento a tali disposizioni, la Corte ha ri- soggetti di diritto privato») e “tutela della
levato la sussistenza di un intreccio di concorrenza”, riservate in via esclusiva
competenze, “inscindibili e strumen- allo Stato, alle quali si potrebbe aggiun-
talmente connesse”, cui non può essere gere la materia “coordinamento della fi-
applicato il criterio della prevalenza. nanza pubblica” (cui afferiscono le previ-
Quanto alla competenza statale, la Corte sioni relative alla razionalizzazione delle
richiama le disposizioni in materia di procedure di acquisto di beni e di reclu-
“ordinamento civile” (cui sono ricondu- tamento del personale, ai vincoli alle as-
cibili le discipline sul rapporto di lavoro sunzioni e alle politiche retributive, fina-
«ormai privatizzato» e sul regime di re- lizzati al contenimento dei costi), di
sponsabilità disciplinare), spettanti in via competenza concorrente. Quanto alle
esclusiva allo Stato, e in materia di “co- competenze regionali residuali, appare
ordinamento della finanza pubblica” (cui particolarmente significativa la materia di
è ascrivibile la previsione del conteni- organizzazione amministrativa regionale
mento delle assunzioni), riservate alla (cui afferiscono, fra le altre, le disposi-
competenza concorrente. Riguardo alle zioni sulla ridefinizione della disciplina,
competenze regionali residuali, il riferi- delle condizioni e dei limiti per la costi-
mento è alla materia di organizzazione tuzione di società, nonché l'assunzione e
amministrativa delle Regioni e degli enti il mantenimento di partecipazioni socie-
pubblici regionali (cui afferisce la disci- tarie). Anche in quest’ambito, a fronte di
plina sulle procedure concorsuali). In sif- una “concorrenza” di competenze statali
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e regionali la Corte ha censurato la man- le disposizioni sulla soppressione dei re-
cata previsione di un’intesa in sede di gimi di esclusiva non conformi ai princi-
Conferenza unificata sui decreti legisla- pi generali di concorrenza) e competenze
tivi, ritenendo insufficiente la richiesta di regionali residuali (in materia di organiz-
un mero parere (ai sensi dell’art.16, zazione amministrativa cui sono ricondu-
comma 4); cibili, fra le altre, le disposizioni sulla
- la fondatezza della censura riguardante le soppressione dei regimi di esclusiva non
disposizioni di delega in materia di ser- indispensabili per assicurare la qualità e
vizi pubblici locali di interesse econo- l’efficienza del servizio, nonché sugli
mico generale (l’art. 19, lettere b), c), d), ambiti territoriali ottimali). In presenza di
g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u), nella tale intreccio, funzionale al progetto
parte in cui, in combinato disposto con complessivo di riordino del settore, sa-
l’art. 16, commi 1 e 4, prevede che il Go- rebbe stato necessario, nel rispetto del
verno adotti i relativi decreti legislativi principio di leale collaborazione, preve-
attuativi previo parere, anziché previa in- dere che l’esercizio della delega fosse
tesa, in sede di Conferenza unificata). La subordinato alla concertazione con le Re-
Corte, anche con riferimento a tali dispo- gioni ed enti locali, attraverso lo strumen-
sizioni, rinviene un inscindibile intreccio to dell’intesa in sede di Conferenza unifi-
fra competenze esclusive statali (con rife- cata, non ritenendo sufficiente il previo
rimento alla materia “tutela della concor- parere (come previsto dall’articolo 16,
renza”, cui sono riconducibili, fra le altre, comma 4).
a cura di Luigi Fucito
Capo dell’Ufficio ricerche sulle
questioni regionali e delle autonomie
locali
L’ultima nota breve:
Atto del Governo n. 359 - Sche-
ma di decreto ministeriale con-
cernente il riparto dello stanzia-
mento iscritto nel capitolo 1261
dello stato di previsione della
spesa del Ministero dell'istruzio-
ne, dell'università e della ricerca
per l'anno 2016, relativo a con-
tributi ad enti, istituti, associa-
zioni, fondazioni ed altri organi-
smi (n. 139 - novembre 2016)
nota breve
sintesi di argomenti di attualità
del Servizio Studi del Senato
I testi sono disponibili alla pagi-
na:
http://www.senato.it – leggi e
documenti – dossier di documen-
tazione. Servizio studi – note
brevi
www.senato.it
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