La regolazione dei trasporti nel Regno unito fra problemi di iper-regolazione, efficacia e rischi di policy divergence
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La regolazione dei trasporti nel Regno unito
fra problemi di iper-regolazione, efficacia e
rischi di policy divergence
di Allegra Canepa
ABSTRACT
The paper explores the relationship between the development of transport poli-
cy and planning across the UK and the nature of institutional bodies. The land-
scape of the UK transport sector is densely populated with bodies that are of
different formal institutional type and include Non-Departmental Public Bodies,
Executive Agencies, Commissions, Tribunals, (…). The article describes this
existing variety in transport governance, the role of the different structures in the
policy implementation process, the effects of devolution and the successive re-
organisations, the consequences of the process of spending review on the
transport governance system. The paper concludes with an evaluation of the
governance efficiency and institutional gaps and it highlights a fragmented
structure of governance in the transport sector. The main problem of this struc-
ture of governance concerns the formulation and implementation of transport
policy and the risk of policy divergence compared with the European strategy in
this sector.
SOMMARIO: 1. Il ruolo del Regno Unito nel perseguimento degli obiettivi europei in materia di tra-
sporto e riduzione delle emissioni inquinanti da esso derivanti. – 2. La struttura dell’indagine. –
3. Una governance complessa: evoluzione e prima classificazione dei soggetti esistenti. –
3.1. Il criterio delle funzioni svolte: la regolazione economica. – 3.1.1. Office of Rail and
Road e self-regulation. – 3.2. La regolazione tecnica. – 3.3. Le funzioni esecutive, consulti-
ve/di supporto e paragiurisdizionali. – 3.3.1. Executive e Advisory Bodies. – 4. L’impatto del
processo di revisione della spesa pubblica. – 5. I problemi della governance attuale fra iper-
regolazione e rischi di policy divergence. – 6. Le relazioni fra soggetti “regolatori” e le que-
stioni aperte in tema di efficacia di azione. – 6.1. Le criticità in materia di trasparenza e ac-
countability. – 7. Qualche osservazione conclusiva.
1. Il ruolo del Regno Unito nel perseguimento degli obiettivi euro-
pei in materia di trasporto e riduzione delle emissioni inquinanti
da esso derivanti
Il Libro bianco sui trasporti approvato nel 2011 delineava una tabella di
marcia per la costruzione di uno spazio unico europeo dei trasporti 1 e indivi-
* Ringrazio il prof. Tony Prosser per la lettura di questo lavoro e gli utili suggerimenti e i due
anonimi referees per i loro commenti. Le opinioni espresse rimangono di mia esclusiva respon-
sabilità.
1 Si tratta del Libro Bianco, Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti –
Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile, del 28 marzo 2011, COM(2011) 144.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 82duava la necessità che l’Unione europea ed i governi degli Stati membri defi-
nissero in modo chiaro “i futuri scenari strategici” 2. Il documento evidenziava
la necessità di “una coerenza a livello di Unione europea” e sottolineava come
quest’aspetto assumesse un’importanza fondamentale visto che la sua as-
senza “finirebbe per vanificare l’idea di libertà di circolazione” 3. In realtà una
politica europea unitaria dei trasporti ha una valenza che va oltre la semplice
garanzia della libertà di circolazione. Un sistema di trasporti efficiente ed inter-
connesso fra i diversi paesi è funzionale anche alla realizzazione di molte altre
politiche europee delle quali “risulta al servizio”. Particolarmente interessante
in questo senso è il legame con le politiche ambientali e la riduzione delle
emissioni inquinanti. Già la Tabella di marcia verso un’economia a basse e-
missioni di carbonio nel 2011 e successivamente il Libro Verde “Un quadro
europeo per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030” 4 evidenzia-
vano la necessità di una riduzione delle emissioni di gas serra del 40% entro il
2030 e ritenevano opportuno intervenire in modo specifico nel settore dei tra-
sporti, tra i principali responsabili per le emissioni inquinanti, come già previsto
nel Libro Bianco sui trasporti. In esso infatti la Commissione, ravvisando nei
trasporti una fonte significativa e crescente delle emissioni di gas serra, indivi-
duava come necessaria una riduzione del 60% delle emissioni entro il 2050 5.
Intervenire nel settore dei trasporti risulta però più difficile di quanto possa ap-
parire ad un primo esame perché la governance dei trasporti presenta assetti
differenti fra i paesi europei e proprio la configurazione esistente in un paese è
in grado di incidere sia sul conseguimento degli obiettivi europei prefissati sia
sulla tempistica.
Particolarmente degno di attenzione appare il caso del Regno Unito sia
in senso generale per l’importanza di questo paese nel quadro europeo e
per le sue politiche non sempre orientate all’integrazione sia nello specifico
per l’assetto della governance dei trasporti. In tal senso ci si soffermerà sui
soggetti titolari di funzioni in materia di trasporto, sull’efficacia di azione
dell’attuale sistema di governance e soprattutto sulla sua capacità di perse-
guire gli obiettivi europei funzionali alla costruzione di uno spazio unico dei
trasporti.
2. La struttura dell’indagine
Per comprendere la governance esistente nel settore è necessario indivi-
duare le diverse tipologie di soggetti che agiscono nei diversi segmenti (ferro-
viario, aereo, marittimo, autostradale) e le funzioni loro assegnate.
Questo è un passaggio necessario vista la configurazione del sistema in-
glese. Esso, come vedremo, si caratterizza per la presenza in molti ambiti di
un assetto “di sorveglianza” frutto della creazione progressiva di diverse tipo-
2 Libro bianco, cit., p. 16.
3 Libro bianco, cit., p. 16.
4 Si tratta rispettivamente della Comunicazione della Commissione, Una tabella di marcia
verso un’economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050, COM(2011) 112 e del
Libro verde Un quadro per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030, COM(2013)
169.
5 La percentuale era identificata rispetto ai livelli del 1990. Ciò significava una riduzione di
circa il 70% rispetto ai livelli del 2008. Si veda il Libro bianco, cit., p. 5.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 83logie di soggetti e che può far pensare al Regno Unito come stato “iper-re-
golatore” 6.
In realtà l’analisi appare molto complessa e necessita di un esame appro-
fondito non solo per i diversi fattori che incidono sullo scenario esistente ma
anche perché è necessario verificare se al progressivo incremento del numero
di soggetti con funzioni regolatorie avvenuto negli anni abbia fatto seguito un
maggiore grado di regolazione del settore dei trasporti.
A tal fine gli elementi da considerare sono rintracciabili nell’alto numero di
soggetti esistenti e titolari di diverse funzioni, nella diversificazione dei livelli di
azione (nazionale, regionale 7 e locale) e nell’assetto delle competenze deli-
neatosi a seguito del processo di devoluzione. Proprio la presenza di tutti que-
sti elementi contemporaneamente suggerisce di analizzare il tema attraverso
un’analisi combinata multi-fattoriale che permetta di procedere all’individua-
zione e classificazione dei soggetti esistenti, alla definizione della tipologia di
funzione esercitata, all’identificazione dell’ambito di intervento sia settoriale
che geografico di ognuno di essi ed infine agli effetti prodotti su tale assetto da
provvedimenti “ad efficacia generale” (v. il processo ancora in corso di revisio-
ne della spesa pubblica). Una simile impostazione può consentire di ricostruire
l’assetto esistente e individuare le problematiche attuali valutando l’efficacia e
l’efficienza e i rischi di policy divergence. L’esame di quest’ultimo aspetto risul-
ta di importanza in sé ma ha anche una finalità ulteriore che è quella di per-
mettere di valutare i possibili rischi di mancato rispetto o di ritardi nel conse-
guimento degli obiettivi europei. In questo senso è sufficiente ricordare ad
esempio l’obiettivo vincolante fissato già nel 2009 relativo alla riduzione delle
emissioni inquinanti delle quali proprio il settore dei trasporti risulta uno dei
principali responsabili ed al raggiungimento del quale tutti gli Stati membri con
le loro politiche devono contribuire 8.
3. Una governance complessa: evoluzione e prima classificazione
dei soggetti esistenti
Fra i soggetti pubblici operanti nei diversi segmenti di trasporto in base alla
loro qualificazione ordinamentale sono da annoverare il Dipartimento dei tra-
6 Sul punto in particolare M. MORAN, The British regulatory state: high modernism and hy-
per-innovation, Oxford University Press, 2003, p. 154 e J. BLACK, The decentred regulatory
state?,in Regulatory Review, 2006-2007, p. 252.
7 Nel testo viene utilizzato il termine regione in senso geografico in quanto nel Regno Unito
non si fa riferimento alle regioni perché i territori dell’England, Wales. ecc. citati nel testo vengo-
no definiti come nations.
8 La direttiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, in GU
5 giugno 2009, L 140/2 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili fissava l’o-
biettivo vincolante pe gli Stati membri di riduzione entro il 2020 del 20% delle emissioni inqui-
nanti al quale si accompagnavano quello del raggiungimento della soglia del 20% di energia
prodotta da fonti rinnovabili e quello di un miglioramento del 20% dell’efficienza energetica. Sul
punto esiste una vasta letteratura, fra gli altri: A. MACCHIATI-G. ROSSI (a cura di), La sfida del-
l’energia pulita. Ambiente, clima ed energie rinnovabili: problemi economici e giuridici, Bologna,
2009; B. POZZO, Le politiche comunitarie in campo energetico, in Riv. giur. amb., n. 6/2009, p.
841 ss.; M. RAGAZZO, Le politiche sull’energia e le fonti rinnovabili, Giappichelli, Torino, 2011; S.
QUADRI, Energia sostenibile: diritto internazionale, dell’Unione Europea e interno, Giappichelli,
Torino, 2012; M. COCCONI, Poteri pubblici e mercato dell’energia. Fonti rinnovabili e sostenibilità
ambientale, FrancoAngeli, Roma, 2014.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 84sporti, le autorità di regolazione, le agenzie esecutive e gli organismi non fa-
centi parte del Dipartimento (definiti come Non Departmental Public Bodies –
NDPB 9.
Già da questa prima panoramica emerge che siamo di fronte ad una situa-
zione che denota un certo livello di frammentazione per la presenza di un alto
numero di soggetti (oltre 20) in alcuni casi titolari di compiti regolatori veri e
propri (v. autorità di regolazione) ed in altri di compiti che in vario modo sup-
portano l’attività di regolazione. Tale situazione, pur interessando diversi ambi-
ti, risulta particolarmente problematica in quello dei trasporti e può essere
considerata l’esito di un percorso iniziato molti anni fa con la proposta di rifor-
ma del civil service 10.
Pur non potendo ripercorrere nel dettaglio quanto avvenuto può essere uti-
le ricordare che proprio nel documento prodotto in materia dalla Commissione
presieduta da Lord Fulton si trovano “le basi” di un sistema di governance plu-
risoggettivo anche se meccanismi di delega di funzioni erano stati sperimenta-
ti fin dal 1834 nonostante il numero minore di funzioni da esercitare 11. Infatti
nel documento era contenuto un paragrafo denominato “The delegation of re-
sponsability to autonomous public boards” nel quale si delineava l’importanza
di procedere utilizzando il metodo dello “hiving off” in particolare“from the cen-
tral government and entrusted to autonomous public boards or corpora-
tions” 12. L’idea di “tirare fuori” dai Departments funzioni da essi esercitate fino
a quel momento per affidarle ad organismi esterni (perlopiù sottoposti a diret-
tive governative o nominati da esso) non fu espressamente recepita ma nella
sostanza influenzò le scelte degli anni successivi determinando un orienta-
mento volto alla creazione di soggetti (agencies ma non solo) titolari di funzio-
ni o che supportavano l’esercizio di compiti riferibili al governo centrale. A
soggetti creati con queste finalità si sono aggiunti negli anni quelli con compiti
di regolazione o di regolazione tecnica dando vita ad una vera e propria
“esplosione” del numero di soggetti 13 e ad un sistema che non è ascrivibile né
ad un modello di regolazione verticale né orizzontale bensì ad una combina-
zione dei due come si comprende nel momento in cui si passa ad un’analisi
più specifica.
9 NDPB è la qualificazione ufficiale e “neutra” rispetto a quella spesso usata di Quangos
(termine nato negli Stati Uniti negli anni ’60) alla quale comunemente viene associata una va-
lenza negativa e che vengono definiti come “body which has a role in the processes of national
government, but is not a government department or part of one, and which accordingly operates
to a greater or lesser extent at arm’s length from Ministers”, si veda Cabinet Office, Public Bo-
dies: A guide for Departments, Chapter 2: Policy and characteristics of a Public Body, rep. sul
sito www.sustainable-development.gov.uk/publications/report2003/glossary.htm. Per maggiori det-
tagli si rinvia alla nota 30.
10 Sul civil service si vedano in particolare S. CATTANEO, “Agencies” e “Regulation” nel Re-
gno Unito, in S. LABRIOLA (a cura di), Le autorità indipendenti. Da fattori evolutivi ad elementi
della transizione nel diritto pubblico italiano, Milano, 1999, p. 255 ss.; R.W.A. RHODES, New La-
bour’s Civil Service: Swimming-up Joining-up, in The Pol. quart., 2000, 2, p. 151 ss.; A. MAR-
CHETTI, Origini, sviluppi e caratteri del civil service inglese: il Whitehall model, tra politica e
ammninistrazione, in Dir. pubbl. comp .eur., 2014, I, p. 183 ss.
11 Il riferimento è al Poor Law Amendment Act del 1834 che aveva autorizzato la Poor Law
Commission ad adottare regole per la gestione dei poveri ed aveva individuato la figura dei
Commissioners nominati da sua maestà per l’attuazione pratica delle funzioni di sostegno ai
poveri in England and Wales.
12 Rapporto Commissione Fulton, 1968, cap. 5, par. 188. Il testo dell’intero rapporto è rep.
sul sito dell’Università di Manchester.
13 Basti pensare che nonostante ci fosse già stata una prima riduzione prima che iniziasse il
processo di revisione della spesa pubblica il Cabinett Office nell’annuale pubblicazione sui Pu-
blic Bodies nel marzo 2009 censiva 766 NDPB.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 85Questo assetto ha finito per incidere fortemente non solo sul numero dei
soggetti esistenti ma anche sulle loro funzioni. Infatti il metodo dello “hiving
off” ha determinato la creazione di organismi con competenze fortemente
specialistiche come nel caso dei NDPB ed ha influenzato anche la stessa
creazione delle c.d. autorità indipendenti come vedremo nel caso del trasporto
aereo.
A complicare ulteriormente la situazione è intervenuto il processo di devo-
luzione delle competenze dal livello centrale a quelli periferici che ha avuto
inizio negli anni ’90 14. In particolare il decentramento in questo caso non ha
rappresentato un percorso di attribuzione delle medesime competenze a tutte
le diverse aree del paese ma ha assunto la fisionomia di un sistema “a do-
manda” in cui non tutti i territori hanno avuto l’attribuzione delle medesime
funzioni.
Il risultato è ben esemplificato dallo stesso Dipartimento dei trasporti che,
ad un primo esame, potrebbe sembrare l’unica struttura nazionale deputata a
definire le linee strategiche in materia di trasporti ma in realtà risulta affiancato
da altri soggetti nelle diverse aree e titolari anch’essi di competenze a riguardo
come ad es. la Scozia o il Wales 15. Proprio queste due aree mostrano la diffe-
renziazione nell’attribuzione anche delle medesime materie visto che i traspor-
ti risultano di competenza “piena” in Wales mentre in Scozia solo per alcuni
aspetti 16. Per i motivi appena delineati appare quindi necessario procedere
cercando di produrre una classificazione che tenga conto non solo sull’in-
quadramento giuridico di ogni soggetto ma anche delle funzioni svolte e del
livello di azione.
3.1. Il criterio delle funzioni svolte: la regolazione economica
Come anticipato fra i soggetti titolari di funzioni in materia di trasporti vi so-
no le autorità di regolazione, le agenzie esecutive e i NDPB che possono es-
sere divisi trasversalmente in base al fatto che svolgano funzioni di regolazio-
ne economica, di regolazione tecnica e funzioni consultive o di supporto.
Nella prima categoria che fa riferimento a funzioni di regolazione in senso
classico possono essere inserite due autorità che operano rispettivamente nel
trasporto aereo, la Civil Aviation Authority (CAA) e nel trasporto ferroviario,
l’Office of Rail and Road (ORR) 17. Ad esse andrebbe aggiunta anche la
Channel Tunnel Safety Authority che non verrà esaminata in questa sede vi-
sto che si tratta di una autorità bi-national tra Francia e Regno Unito.
In realtà sia la CAA che l’ORR meritano un’analisi di dettaglio perché en-
trambe presentano delle peculiarità connesse alla configurazione giuridica nel
primo caso ed alle funzioni esercitate nel secondo.
14 Al processo di devoluzione delle competenze si è affiancato anche quello di autonomia fi-
nanziaria per le diverse regioni. Sul punto in particolare F. GUELLA, Devolution e rapporti finanziari
nel Regno Unito, in J. WOELK (a cura di), Federalismo fiscale tra differenziazione e solidarietà, pro-
fili giuridici, italiani e comparati, Eurac Book, Bolzano, 2010, p. 155 ss. e ID., L’autonomia finanzia-
ria del Local government nel Regno Unito. Un’evoluzione dei modelli giuridici di controllo, standar-
dizzazione e responsabilizzazione della spesa pubblica, in Dir. pubbl. comp. eur., 2014, p. 145 ss.
15 Sulla complessità del sistema di competenze Stato-Regioni nel Regno Unito si veda in
particolare S. BANAKAS, E pluribus unus: the UK mix of plurality and uniformity of Laws, 2009,
rep. sul sito www.ssrn.com.
16 Come riportato sul sito stesso del governo scozzese in materia di trasporto la devoluzio-
ne di competenze ha riguardato “the Scottish road network, bus policy, ports and harbours”.
17 In base alle previsioni del Transport Act del 2005 nel novembre del 2006 è stata abolita
la Strategic Rail Authority e l’ORR ha assunto compiti di safety ed economic regulation.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 86La scelta di non utilizzare la locuzione “autorità indipendenti” per qualificare
questi soggetti si collega principalmente alla natura della CAA. Infatti essa, pur
svolgendo funzioni di regolazione, non è nata come autorità indipendente ma
come “public corporation” del Dipartimento dei trasporti come è tutt’ora defini-
ta 18. La sua natura risulta controversa in quanto pur essendo un soggetto
pubblico che si colloca nell’orbita di azione del Dipartimento risulta indipen-
dente e le sono state assegnate funzioni di regolazione 19.
Queste ultime possono essere qualificate come attività di regolazione eco-
nomica per gli aeroporti di Heathrow, Gatwick e Stansted 20, di regolazione in
materia di sicurezza aerea, di definizione delle politiche di utilizzo dello spazio
aereo e di tutela dei consumatori (in particolare per quanto concerne disservizi
che possono incidere sulla possibilità di mobilità come la cancellazione di voli)
e di rilascio delle autorizzazioni per le compagnie aeree 21. Le diverse azioni
vengono svolte attraverso una articolazione interna in 3 gruppi dei quali due
agiscono trasversalmente (Regulatory Policy Group e Consumer Protection
Group) e uno per materia (Safety and Airspace Regulation Group).
Nonostante le funzioni descritte proprio la sua fisionomia ed in particolare
lo stretto collegamento con il Dipartimento dei trasporti e soprattutto col Secre-
tary of State for Transport possono far dubitare come affermato da Prosser
che possa essere considerata “really a utility regulator” 22.
Infatti se si analizza ad esempio lo Sponsorship Statement che disciplina
proprio i rapporti fra l’Autorità e il Secretary of State for Transport si evince
che quest’ultimo nomina il Chairman e i componenti del Board, concorda gli
obiettivi e le priorità annuali, monitora le performances in rapporto agli obiettivi
18 La CAA è stata creata nel 1972 dal parlamento come soggetto specializzato per il settore
aereo. Sulla nascita ed evoluzione della CAA si veda in particolare E. BALBONI, op. cit., p. 103 ss.
Il concetto di public corporation pur mostrandosi apparentemente chiaro è in realtà molto
complesso. Volendo risalire ad una prima definizione si potrebbe fare riferimento alla definizio-
ne data da Wade negli anni ’60 quando genericamente faceva riferimento ad un mezzo attra-
verso il quale si attua il coinvolgimento del governo negli affari industriali del paese. Si veda W.
WADE, Administrative law, Oxford University Press, Oxford, 1961, p. 139. Per un quadro
sull’evoluzione fino ai giorni nostri W. WADE-C.F. FORSYTH, Administrative law, Oxford University
Press, Oxford, 2014, p. 111 ss. che sottolinea come non esista un vero e proprio catalogo di
tutte le differenti tipologie di public corporations ma come ve ne siano con funzione di regola-
zione fra le quali si collocano sia la CAA, la Health and Safety Executive, la Gambling Commis-
sion, ecc.
19 Ciò è avvenuto in particolare a seguito della separazione dal soggetto che controlla il
traffico aereo, l’Air Traffic Services che è diventato un’organizzazione mista pubblico-privato nel
2001, Il concetto di public corporation pur mostrandosi apparentemente chiaro è in realtà molto
complesso. Volendo risalire ad una prima definizione si potrebbe fare riferimento alla definizio-
ne data da Wade negli anni ’60 quando genericamente faceva riferimento ad un mezzo attra-
verso il quale si attua il coinvolgimento del governo negli affari industriali del paese. Si veda W.
WADE, Administrative law, Oxford, 1961, p. 139. Per un quadro sull’evoluzione fino ai giorni no-
stri W. WADE-C.F. FORSYTH, Administrative law, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 111
ss. che sottolinea come non esista un vero e proprio catalogo di tutte le differenti tipologie di
public corporations ma come ve ne siano con funzione di regolazione fra le quali si collocano
sia la CAA, la Health and Safety Executive, la Gambling Commission, ecc.
20 L’indicazione di questi aeroporti come destinatari di regolazione economica che viene de-
finita “heavy” per differenziarla da tutti gli altri con differenti esigenze di sorveglianza in partico-
lare delle regole di concorrenza deriva direttamente dall’Airport Act del 1986, section 40, Eco-
nomic Designation of Airports, Regulation 1986, SI 1986/1544. Sul punto in particolare P.
SCOTT, Economic regulation of airports in UK, Centre for the study of Regulated Industries, Oc-
casional Paper 21, 2004, rep. sul sito www.bath.ac.uk.
21 Tali funzioni risultano espressamente indicate nel sito della CAA, www.caa.co.uk.
22 T. PROSSER, The regulatory enterprise. Government, regulation, and legitimacy, Oxford
University Press, Oxford, 2010, p. 176.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 87previsti e delinea tutte le linee guida (generali e specifiche) per la sua attività
sia su questioni generali 23. A ciò si aggiunge che per gli aspetti comunicativi e
di definizione delle linee guida per i rapporti esterni, sia a livello europeo che
internazionale, è prevista un’elaborazione comune e una consultazione co-
stante del Dipartimento dei Trasporti 24.
3.2.1. Office of Rail and Road e self-regulation
Differente dal caso appena esposto risulta la situazione dell’ORR che viene
espressamente qualificato come soggetto indipendente con compiti di regola-
zione nell’ambito ferroviario (compresi i segmenti dell’alta velocità, delle me-
tropolitane e dei tram) e dal 1° aprile 2015 anche di monitoraggio in quello au-
tostradale (Office of Rail and Road). Esso risulta indipendente dal governo
che prevede una “guidance” sulla strategia ferroviaria ma rispetto alla quale
l’ORR può adottare correttivi volti a raggiungere gli obiettivi correlati ai suoi
poteri.
L’ORR potrebbe essere identificato come una safety and economic agency
in quanto ha funzioni che potremmo definire “integrate” di rispetto delle regole
di concorrenza e della sicurezza alle quali si aggiungono quelle relative al-
l’accesso alla rete anche per quanto concerne le autorizzazioni per gli opera-
tori e quelle di definizione di linee guida relative agli investimenti 25. Quest’ul-
timo aspetto assegna all’ORR un potere molto “stringente” nei confronti del-
l’amministratore dell’infrastruttura consentendogli non solo di indirizzare la
programmazione degli investimenti ma anche di approvare i relativi piani di
spesa 26.
L’elemento di maggiore interesse appare però “l’approccio” regolatorio di
questa autorità. Infatti essa affianca alla regolazione per il mercato anche un’at-
tività che potremmo definire di sostegno e controllo dell’esercizio della self-
regulation e in casi definiti di “vera e propria self-regulation” per consentire
partnership contrattuali fra infrastructure manager e train operator.
Infatti la self-regulation, intesa come “relationship between binding legisla-
tion and voluntary agreement” 27, può articolarsi in un modello in cui il soggetto
23 Punto 3 dello Sponsorship Statement for the Civil Aviation Authority, rep. sul sito del di-
partimento dei trasporti.
24 Si vedano le previsioni del punto 2.7, 2.11, 2.12 e 2.13 dello Sponsorship Statement. In
particolare al p. 2.12 si sottolinea l’importanza di un confronto preventivo col Dipartimento nel
caso di rapporti esterni su questioni non specificamente e strettamente tecniche, evidenziando
come, nell’eventualità (non comune) di disaccordo, sia previsto che debba prevalere l’inter-
pretazione ministeriale.
25 La responsabilità in materia di sicurezza deriva dal Railways Act 2005, sec. 2. In dottrina
sul ruolo dell’ORR si deva in particolare C.M. COLOMBO, Il mercato nel settore ferroviario britan-
nico, in Amm., 2011, p. 281 ss.
26 In particolare si stabilisce che “Each of the plans, strategies and other documents pre-
pared in compliance shall be provided to ORR (…) any notice or guidelines to the licence holder
issued may include a procedure under which ORR may object to the contents of a plan, strategy
or other document on grounds specified in the notice or guidelines”.
Office of Rail Regulation, Network Licence granted to Network Rail Infrastructure Limited, 1
april 2014, pp. 1.8 e 1.9, rep. sul sito www.orr/gov.uk.
Per comprendere meglio l’evoluzione del settore e delle funzioni del regolatore in particolare
T. PROSSER, The Privatisation of British Railways: Regulatory Failure or Legal Failure?, in Cur-
rent Legal Problems, 2004, vol. LVII, p. 213.
27 E. BEST, Alternative regulation or complementary methods? Evolving options in European
Governance, Eipascope 2003/1, rep. sul sito www.eipa.nl, p. 3. In particolare la definizione ri-
portata fa riferimento alla previsione normativa della necessità di regole specifiche che poi ven-
gono definite totalmente o parzialmente attraverso accordi volontari.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 88svolge una “funzione piena” di definizione delle regole, enforcement e monito-
raggio oppure può presentarsi in una variante “ridotta”. In questo secondo ca-
so la definizione delle regole viene effettuata da un’organizzazione/soggetti
privati in base ad un self-regulatory process e l’attività di enforcement e moni-
toraggio è svolta dal soggetto pubblico 28. Tale tipologia potrebbe essere defi-
nita come una sorta di co-regulation nella quale il regolatore rafforza e super-
visiona le regole adottate eventualmente per renderle maggiormente efficaci
o, in ambiti come quello ferroviario, anche per tutelare un interesse pubblico
collegato all’erogazione e sicurezza del servizio. Pertanto il ruolo attribuito al
soggetto pubblico indipendente è correlato proprio alle sue conoscenze tecni-
che e competenze specifiche.
I vantaggi di uno schema di questo tipo riguardano in primo luogo la mag-
giore flessibilità rispetto alla c.d. regolazione diretta e la riduzione dei rischi di
un approccio eccessivamente regolatorio nonché minori costi amministrativi
visto che l’attività di monitoraggio dovrebbe risultare meno complessa. Vi sono
però anche svantaggi strettamente connessi alla diversa forma di self-regu-
lation che viene adottata. Essi possono riguardare le diverse performances o
per meglio dire la differente efficacia di tale regolazione in particolare nel mo-
mento in cui risulta frutto della sola azione dei privati, il fatto che svolgono un
ruolo centrale soggetti che hanno una notevole forza nel mercato interessato
e che potrebbero avere interessi diversi da quelli che l’azione regolatoria
“classica” perseguirebbe.
Questa breve ricostruzione risulta utile per cercare di definire meglio l’inter-
vento dell’ORR nei rapporti fra infrastructure manager e train operator. Infatti
proprio alla seconda tipologia descritta e cioè quella della co-regulation può
essere ricollegata la funzione assegnata all’ORR di sovrintendere, intervenire
con modifiche ed approvare gli access contracts fra le due parti (amministrato-
re dell’infrastruttura e impresa) 29. In questo caso per il raggiungimento dell’ac-
Sul punto si veda anche L. SENDEN, Soft law, self-regulation and co-regulation in Europe,
January 2005, rep. sul sito www.ssrn.com.
28 Proprio l’utilizzo del termine “self ” sembra implicare l’idea di un processo volontario e non
soggetto al condizionamento/coinvolgimento esterno (governativo, legislativo). In realtà come
evidenziato nel testo si può utilizzare questo termine in situazioni differenti che mostrano livelli
diversi di coinvolgimento del soggetto pubblico. La questione risulta molto complessa perché
può anche esserci una combinazione di intervento private-pubblico che risulta utile in situazioni
particolamente complesse o nelle quali è necessario fronteggiare rischi emergenti. In tal senso
in particolare C. COGLIANESE-E. MENDELSON, Meta-regulation and self-regulation, rep. sul sito
www.ssrn.com e pubblicato nel volume di M. CAVE-R. BALDWIN-M. LODGE, The Oxford Hand-
book on regulation, Oxford, 2010.
Più in generale sulla materia esiste una vasta letteratura fra gli altri A. OGUS, Rethinking
Self-Regulation, in Legal Studies, 1995, p. 97 ss.; J. BLACK, Constitutionalising Self-Regulation,
Modern Law Review, 1996, p. 23 ss.; I. BARTLE-P. VASS, Self-regulation and the regulatory state;
Research report, Centre for the study of regulated industries (CRI), 2005, rep. sul sito della Uni-
versity of Bath; R. BALDWIN-M. CAVE-M. LODGE, Understanding regulation. Theory, Strategy and
Practice, Oxford University Press, New York, 2012, p. 137.
29 Gli elementi sui quali si articola la valutazione preliminare del regolatore possono essere
dedotti dalle previsioni del punto 2.85 del documento ORR, Criteria and procedures for the ap-
proval of frameworks agreements on the HS1 network, January 2015, rep. sul sito www.-
orr.gov.uk. e corrispondono a: (a) check that the application form has been completed properly
and any relevant documentation has been included (incomplete applications will be rejected);
(b) check whether a pre-application consultation has been completed (including whether the
appropriate third parties were consulted) and review any outstanding objections or concerns; (c)
review the application to establish whether any aspects of the contract will require more detailed
ORR scrutiny; and (d) carry out a high level check to ensure that the contract does not have any
material effect in addition to that described in the application form.
Se questi elementi sussistono non vi saranno ulteriori controlli. In caso contrario potranno
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 89cordo e la sottoscrizione di un vero e proprio contratto fra le parti esiste una
procedura ben definita e un format per il contratto standard che individua gli
elementi necessari perché l’accordo possa essere approvato 30.
In realtà l’ORR può intervenire anche quando le parti non sono in grado di
raggiungere un accordo in modo da facilitare l’intesa. In questo caso la richie-
sta di intervento dell’autorità deve essere presentata dalla parte che chiede
l’accesso 31.
Il ruolo svolto dall’ORR in rapporto agli access contracts risulta importante
non solo per la dinamica dei rapporti fra le parti ma anche in funzione di ga-
ranzia della concorrenza. Infatti l’accordo nel caso in questione non soddisfa e
non deve soddisfare solo le parti coinvolte ma garantire anche il rispetto della
concorrenza nel segmento specifico di mercato nonché gli interessi degli uten-
ti destinatari del servizio. Proprio tale finalità è l’elemento che giustifica il ruolo
del regolatore nella dinamica contrattuale fra le parti e l’eventuale “sacrificio”
del pieno esercizio della libertà contrattuale.
3.2. La regolazione tecnica
Come noto gli standard possono essere definiti come un set comune di ca-
ratteristiche che qualificano un prodotto o un servizio. Le caratteristiche che
vengono individuate e “cristallizzate” negli standard possono riguardare diffe-
renti aspetti 32.
L’utilizzo degli standard elaborati a livello europeo dagli organismi privati di
standardizzazione (CEN, CENELEC) è una delle forme di self-regulation/co-
regulation adottate dall’Ue in relazione alla libera circolazione dei beni 33 e che
si è sviluppata soprattutto negli ultimi anni.
Nell’ambito dei trasporti del Regno Unito, in particolare nel settore stradale
essere chieste ulteriori informazioni e/o modifiche fino ad arrivare anche al rigetto della propo-
sta di accordo presentata.
30 In genere il contratto deve indicare questi elementi: (a) the access rights held by an ap-
plicant, generally expressed in terms of an entitlement to have ‘daily quantum’ incorporated in
the working timetable in order for it to operate (or have operated on its behalf) a train service
over a defined part of the network; (b) conditions and obligations attaching to those rights, in-
cluding the performance regime, provisions relating to the application of the Engineering Access
Statement (“EAS”) and the Timetable Planning Rules (“TPR”) 2, the use of specified equipment,
confidentiality etc; (c) charges for the exercise of the rights; and (d) the liability of the parties to
each other if things go wrong or if there is a breach of contract.
Si vedano i punti 2.6 e 2.7 del documento ORR, Criteria and procedures for the approval of
frameworks …, cit.
31 Si veda il punto 2.6 del documento ORR, Criteria and procedures for approval of track
access contracts, December 2011, rep. sul sito www.orr.gov.uk.
32 Utilizzando la classificazione dell’OECD potremmo così classificare le diverse tipologie di
standard: (i) quality standards that define product characteristics related to safety, performance
or efficiency; (ii) informational standards that set parameters for types of information to be com-
municated about a product, such as labeling standards; (iii) uniformity standards designed to
reduce possible product categories, for example by defining minimal size of a given fruit; (iv)
professional conduct and certification standards that define criteria for performance of profes-
sions; and (v) interoperability standards designed to ensure that two or more related products or
processes may fit and operate with each other. OECD, Standard setting, DAF/COMP(2010)33,
2010, rep. sul sito www.oecd/org/daf/competion.
33 In particolare per i prodotti gli standard fissati riguardano “composition, form, packaging,
performance or other characteristics of products”. In alcuni casi a tali elementi si aggiungono
anche requisiti relativi all’uso del prodotto. Sul punto in particolare K. ENGSIG SORENSEN, Tech-
nical regulations and their notification, in S.E. GAINES-B.E. OLSEN-K.E. SORENSEN (a cura di), Liber-
alising trade in the Eu and the WTO, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 261 ss.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 90ma non solo, la tipologia di standard che risulta di interesse in quanto utilizza-
ta in diversi segmenti è quella degli standard di qualità con particolare riferi-
mento alle performances ed alla sicurezza dei veicoli. Infatti sussistono speci-
fiche esigenze di controllo di conformità relativamente alla costruzione ed alla
sicurezza dei mezzi di trasporto nonché delle relative autorizzazioni per l’u-
tilizzo.
Tali aspetti richiedono l’individuazione di standard da rispettare che fissano
determinate caratteristiche per i prodotti e che forniscono una garanzia ex-
ante al consumatore in rapporto alla non pericolosità e alla riduzione dei rischi
nell’utilizzo. Il processo di fissazione degli standard non si limita alla sola defi-
nizione ma è accompagnato dal controllo e costante monitoraggio nell’appli-
cazione.
Nel settore dei trasporti del Regno Unito operano alcuni soggetti con fun-
zioni di regolazione tecnica 34 e che si occupano dell’applicazione e monito-
raggio degli standards per quanto concerne la circolazione dei veicoli.
In particolare vi sono ben quattro agenzie, la Driver and Vehicle Licensing
Agency, la Driver and Vehicle Standards Agency e la Vehicle Certification
Agency e la Vehicle and Operator Service Agency che agiscono nel settore
stradale e della circolazione dei veicoli. La Driver and Vehicle Licensing Agen-
cy ha principalmente compiti di raccolta e inserimento nei database di infor-
mazioni sui veicoli in circolazione per utilizzarle con diverse finalità (migliora-
mento della sicurezza stradale, controllo sul rispetto della tassazione e sup-
porto per iniziative di riduzione delle emissioni). Ben diverse sono invece le
funzioni della Driver and Vehicle Standards Agency e della Vehicle Certifica-
tion Agency che definiscono rispettivamente gli standard di sicurezza siano
essi connessi alla costruzione o all’uso da applicare a coloro che guidano un
mezzo di trasporto su strada (automobilisti e motociclisti) ed ai veicoli.
La loro attività può essere inserita a tutti gli effetti nella c.d. safety regulation
in quanto le agenzie menzionate si occupano di monitorare, testare e certificare
i veicoli in base alle certificazioni non solo di sicurezza ma anche di qualità (ISO
9001) ed energetico-ambientali (EMAS, ISO 50001). Tale azione riguarda sia la
circolazione nel Regno Unito che i processi di importazione/esportazione dei
veicoli e il trasporto da loro effettuato (ad es. merci pericolose). In questo se-
condo ambito si inserisce anche la Vehicle and Operator Service Agency che si
occupa del rilascio delle licenze, dei test per verificare il rispetto degli standard
ed eventualmente suggerire modifiche di questi ultimi e supporta l’attività del
Traffic Commissioners (oggetto di esame nel paragrafo successivo).
3.3. Le funzioni esecutive, consultive/di supporto e paragiurisdizionali
Come anticipato, nel Regno Unito il metodo del c.d. “hiving off” ha dato
luogo alla nascita di un numero molto elevato di NDPB. Anche nel settore dei
trasporti si individua un gruppo di soggetti ascrivibili a questa categoria e che
svolge molteplici funzioni qualificabili come esecutive, consultive e di supporto
all’attività del Dipartimento dei trasporti.
34 La regolazione tecnica può essere definita “as technical specifications and other re-
quirements, the observance of which is compulsory, de jure or de facto, for the marketing or use
of a product (or service) in a Member State or a major part thereof, as well as laws, regulations
or administrative provisions of member States that prohibit the manufacture, importation, mar-
keting or use of a product (...)”. K. ENGSIG SORENSEN, Technical regulations and their notifica-
tion, cit., p. 270.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 91La caratteristica che li accomuna è proprio l’appartenenza alla categoria dei
NDPB ed un certo orientamento al problem-solving nella definizione dei loro
compiti al quale corrisponde l’assenza di un disegno istituzionale definito 35.
Proprio quest’impostazione in alcuni casi ha dato luogo, a seguito del proces-
so di decentramento, ad una sorta di duplicazione dei soggetti che svolgevano
determinati compiti in modo che ogni regione o gruppo di regioni fosse dotato
di una propria struttura. In questo senso ad esempio se consideriamo la navi-
gazione marittima, la manutenzione e gestione di fari e boe e la sicurezza dei
passeggeri troviamo la Trinity House per England, Wales, Channel Islands e
Gibraltar e il Northern Lighthouse Board per Scotland e Isle of Man.
Volendo cercare di fornire una classificazione interna per questo variegato
gruppo di soggetti potremmo distinguere fra quelli definibili come executive
bodies ai quali sono assegnate responsabilità amministrative settoriali, e quelli
identificabili come advisory bodies che svolgono principalmente compiti con-
sultivi. In entrambi i casi siamo di fronte a categorie di soggetti privi di indipen-
denza, di nomina governativa e che annoverano diverse strutture nell’ambito
dei trasporti. A queste due categorie se ne affianca una terza con caratteristi-
che molto diverse denominata tribunal e che può essere ricondotta all’ambito
giurisdizionale e del contenzioso 36.
In quest’ultimo caso il riferimento è quello dei tribunal systems che operano in
ambito amministrativo con compiti di garanzia dei singoli svolgendo un’attività di
tipo giurisdizionale 37. Fra di essi nel settore dei trasporti si individua un solo
35 I NDPB, chiamati anche con terminolgia non ufficiale quangos come acronimo di “quasi-
autonomous non-governmental organisation”, hanno avuto negli anni un processo di costante
espansione fino all’inizio del percorso di riesame della spesa pubblica che ha dato vita ad una
revisione finalizzata ad una riduzione e semplificazione. La fortissima crescita del numero di
questi soggetti veniva evidenziata già negli anni ’80 con un rapporto, il c.d. Pliatzky Report dal
nome del curatore (London, HMSO, 1980, Cmnd 7797), che censiva l’esistenza di più di 2000
NDPB suddivisi in 487 executive bodies e 1561 advisory bodies per un totale di 217.000 unità di
personale ed auna spesa di 5.800.000 sterline. In tale rapporto veniva spiegata anche la prolif-
erazione di questi soggetti in questo modo: “Because the work is of an executive character
which does not require ministers to take responsibility for its day to day management; because
the work is more effectively carried out by a single purpose organisation rather than by a gov-
ernment department with a range of functions”.
Sull’argomento in particolare L. PLIATZKY, Quangos and Agencies, in Pub. adm., 1992, p.
555 ss.; B.W. HOGWOOD, The “growth” of quangos: evidence and explanations, in Parl. Aff.,
1995, p. 207 ss.; A. TORRE, Dal Board System ai Quangos: le autorità “indipendenti” in Gran
Bretagna, in Dir. pubbl. comp. eur., III, 2000, p. 1157 ss., S. DIEZ SASTRE, En regimen local
britanico antes y despues de la “devolution”, 2011, rep. su federalismi.it e più in generale sulla
definizione I. SEIDMAN, It takes three to Quango: on the Rule-Making Powers of Indipendent
Adiministrative Agencies, 2006, rep. su www.ssrn.com.
È utile ricordare che nel 2006 la voce di spesa per i NDPB rappresentava ancora circa il
22% della spesa complessiva per i public bodies.
36 Le 3 categorie riportate sono state individuate ufficialmente proprio nel Pliatzky Report,
cit.; va ricordato che tale classificazione non è però l’unica e ne sono state formulate anche di
più articolate come quella proposta da Wade e Bradley che prevede sette differenti categorie.
E.C.S. WADE-A.W. BRADLEY, Constitutional and Administrative Law, London, 1985, p. 241 ss.
Sull’evoluzione delle agenzie negli ultimi anni si veda in particolare T. ELSTON, Development
in Uk executive agencies: re-examining the “disaggregation-reaggregation” thesis, paper pre-
sented to the Annual Conference of the European Group for Public Administration, October
2011, rep. sul sito www.soc.kuleuven.be; J.O. MOSELEY-A. PETROVSKY-N. BOYNE, Agiencification
in UK, in K.VERHOEST-S. VAN THIEL-G. BOUCKAERT-P. LANGREID, Government Agencies in Eu-
rope and Beyond: Practices and Lessons from 30 Countries, Hampshire, 2011.
37 Tale tipologia di autorità ha avuto un’origine spontanea ma successivamente è stata re-
golata con il Tribunals and Enquires Act del 1958. Negli anni ’70 si annoveravano 77 tribunal
systems ai quali facevano capo circa 2000 autorità. Fin dall’inizio su tali figure si è sviluppato il
dibattito rispetto alla loro natura ed al loro svolgimento di funzioni da qualificare come ammini-
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 92esempio corrispondente al Traffic Commissioners il cui ruolo è definito come “a
combination of regulator and tribunal” in quanto ha insieme compiti di regolazione
(nello specifico di licensing) e di azione come tribunale specializzato. Infatti esso
si occupa di tutte le questioni relative alla concessione delle licenze ed al traspor-
to merci e passeggeri (in Scozia ha anche la responsabilità per la registrazione e
regolazione del servizio di autobus locali) compresa la risoluzione delle eventuali
controversie in materia e relative sia alla stessa concessione/mantenimento della
licence sia ad eventuali infrazioni commesse mentre si era alla guida 38.
È interessante sottolineare come il modello per la procedura giurisdizionale
di fronte a questo soggetto sia ricalcato da quello per la public inquiry che pre-
vede una decisione 39 al termine della procedura o entro 28 giorni e la possibi-
lità di appello.
3.3.1. Executive e Advisory Bodies
Come anticipato fra i NDPB operanti nel trasporto la maggior parte svolgo-
no funzioni esecutive e consultive/di supporto.
Il loro esame è interessante non solo per comprendere meglio questa cate-
goria di public bodies ma anche perché esemplifica bene una caratteristica del
sistema di governance e cioè la sua frammentazione e disaggregazione che si
presenta allo stesso tempo come strutturale e funzionale. Vi sono infatti sog-
getti giuridicamente autonomi e funzionalmente definiti che assumono diverse
qualifiche: agenzie 40 (oltre a quelle già menzionate e dotate di funzioni di re-
golazione tecnica ve ne sono una operante nel settore marittimo, la Maritime
and Coastguard Agency 41, ed una in quello autostradale, la Highways En-
gland 42, commissioni (ad es. nel settore aereo la Airport Commission che si
occupa delle nuove capacità aeroportuali e la neo costituita National Infra-
structure Commission) 43 ad altre tipologie fra le quali si collocano la High Speed
strative o giurisdizionali. Sul punto in particolare E. BALBONI, L’amministrazione giustiziale, Ce-
dam, Padova, 1986, p. 94 ss.
Va ricordato che D’Alberti sottolineava come gli “administrative tribunals, le cui radici risal-
gono al secolo XVII, non hanno natura di autentiche corti di giustizia. Si tratta, all’origine, di cor-
pi amministrativi ai quali appositi statutes attribuiscono il potere di adjudication in determinati
settori (…). Le decisioni dei tribunals, sovente simili alle pronunce giudiziali, a volte più somi-
glianti ad atti amministrativi, in una prima fase sono largamente sottratte al controllo delle corti
ordinarie”. M. D’ALBERTI, Diritto amministrativo comparato, Il Mulino, Bologna, 1992, p. 67.
Il sistema dei tribunals è stato profondamente modificato con il Leggatt Report del 16 agosto
2001 e il Tribunals, Court and Enforcement Act 2007 (rivisto il 30 novembre 2014) che hanno
dato vita ad un sistema su due livelli basato su Courts e Tribunals Service.
38 Per un approfondimento sull’attività si veda in particolare il Framework document for the
traffic commissioners and Department for transport including its agencies, 2012, rep. sul sito
www.gov.uk.
39 Le diverse tipologie di decisione che possono essere assunte sono elencate sul sito
all’indirizzo www.gov.uk./traffic-commissioner.
40 Per un quadro sull’utilizzo di questa figura nel Regno Unito può essere utile consultare i
documenti di ricognizione disponibili ed in particolare: Cabinet Office (2006). Executive Agen-
cies: A Guide for Departments. http://www.civilservice.gov.uk/ e Cabinet Office. (2010). List of
Ministerial Responsibilities Including Executive Agencies and Non-Ministerial Departments,
London: Cabinet Office.
41 Va ricordato che questa agenzia è essa stessa il frutto di un’aggregazione che nel 1999
aveva portato alla fusione in unico nuovo soggetto della Coastguard Agency e della Marine Sa-
fe Agency.
42 Questa denominazione è stata recentemente introdotta nell’aprile 2015 in sostituzione
della precedente Highways Agency.
43 La National Infrastructure Commission è stata costituita il 5 ottobre 2015 e sui suoi com-
piti si afferma che “the Commission will look at the Uk’s future needs for nationality significant
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 93Two che si occupa dell’alta velocità ferroviaria e sempre in ambito ferroviario
la Directly Operated Railways (DOR), la Railway Heritage Committee, la Bri-
tish Transport Policy Authority e il Passenger Focus. Nel settore aereo c’è la
Air Accident Investigation che si occupa proprio delle indagini relative agli in-
cidenti aerei ed infine in quello marittimo il Trinity House Lighthouse Service e
il Northern Lighthouse Board.
Alle agenzie sono assegnate funzioni più ampie e complesse mentre agli
altri soggetti più limitate e specifiche come dimostrano quella del settore marit-
timo e quella del settore autostradale.
La prima si occupa di stabilire non solo parametri di sicurezza ma anche di
efficienza nell’organizzazione del trasporto marittimo e della circolazione. Una
simile combinazione di competenze dovrebbe consentire di ridurre gli incidenti
e le conseguenze disastrose che talvolta sono ad essi connesse sia dal punto
di vista ambientale che umano. La seconda invece ha compiti in materia di au-
tostrade e svolge sia competenze gestionali come le informazioni relative al
traffico ed ai trasporti eccezionali sia ambientali per quanto concerne i pro-
blemi delle emissioni inquinanti.
Una tale suddivisione non risulta casuale ma frutto di una precisa scelta
che assegna un ruolo maggiore alle agenzie (che va ricordato hanno anche
una diversa struttura giuridica e dispongono di un budget proprio a differenza
dei NDPB) in particolare in settori fondamentali quali i collegamenti marittimi e
stradali e dimostra inoltre un’evoluzione nel processo di proliferazione e riag-
gregazione dei NDPB con assegnazione di determinate funzioni esecutive più
ampie e strategiche proprio alla figura dell’agenzia.
Di quest’ultimo punto è un esempio proprio la Highways England che nel-
l’ambito delle materie assegnate non si limita ad avere semplici funzioni ese-
cutive ma assiste il Dipartimento anche nella definizione della policymaking
del settore e viene consultata relativamente alle misure di attuazione 44.
2. L’impatto del processo di revisione della spesa pubblica
Particolarmente interessante rispetto al quadro considerato risulta il pro-
cesso di revisione della spesa pubblica nel Regno Unito avviato a partire dal
2011 con l’adozione del Public Bodies Act e che ha inciso in particolare sui
NDPB modificando l’assetto della governance esistente anche nel settore dei
trasporti. La volontà di rivedere la situazione dei NDPB deriva dalla complessi-
tà della situazione esistente rispetto alla quale si afferma che “the landscape
[is] chaotic and confusing” 45.
Pertanto l’esame di quanto avvenuto risulta utile per comprendere se le
scelte adottate, principalmente di riaggregazione di competenze e semplifica-
infrastructure, help to maintain Uk’s competitiveness amongst the G20 nations and provide
greater certainty for investors by taking a long term approach to the major investment decisions
facing the country”.
Si veda www.gov.uk/government/organisations/national-infrastructure-commission.
44 Si veda il sito dell’Agenzia, www.highways.gov.uk.
45 Si veda in particolare Minister for the Cabinet Office (2011), Government Response to
the Public Administration Select Committee Report, “Smaller Government: Shrinking the Quan-
go State”, (Cm 8044), The Stationery Office e Cabinet Office, London (2011), Public Bodies Re-
form – Proposals for Change, Cabinet Office, London.
Rivista della Regolazione dei mercati
Fascicolo 2| 2015 94zione del quadro esistente, abbiano rappresentato una semplice riduzione del-
l’elevato numero di soggetti esistenti in funzione di risparmio o piuttosto un ri-
pensamento della tendenza consolidatasi negli anni di delegare funzioni al di
fuori dei dipartimenti.
In realtà, il processo di riorganizzazione nel caso specifico dei trasporti evi-
denzia entrambe le tendenze. Infatti in alcuni casi la semplificazione e aboli-
zione di alcune strutture ha determinato un rafforzamento dei soggetti esistenti
attraverso un mantenimento delle funzioni in forma delegata ma con trasferi-
mento ad altri NDPB; in altri l’eliminazione di una struttura ha determinato una
scelta di “ri-centralizzazione” attraverso la riattribuzione al Dipartimento dei
Trasporti.
Esempi in questo senso sono offerti sia nei diversi segmenti del trasporto
ed in particolare in ambito ferroviario dall’abolizione del British Railways
Board, nell’ambito del trasporto ciclabile con l’eliminazione del Cycling En-
gland e nell’ambito dei carburanti per il trasporto con il superamento della Re-
newable Fuel Agency che in quello generale. Un esempio di quest’ultimo tipo
è offerto dall’abolizione della Commission for integrated transport (CifT) che
doveva supportare l’attività del governo nel raggiungimento degli obiettivi di
integrazione dei trasporti, di un loro sviluppo compatibile con l’ambiente e di
riduzione dell’inquinamento 46.
In questi casi per la maggior parte le competenze sono in gran parte torna-
te al Dipartimento ritenendo non necessario mantenere un soggetto autonomo
con tali prerogative (si veda la Renewable Fuel Agency e il British Railways
Board) ed in altri come il Cycling England ritenendo che potessero essere
esercitate a livello locale.
Se questa è la tendenza “maggioritaria” si segnalano però anche casi diffe-
renti e nello specifico uno di estensione delle competenze e uno che potrem-
mo definire di incertezza sulla forma organizzativa da utilizzare per quelle
competenze specifiche.
Il primo esempio riguarda il Passenger Focus che si occupava della tutela
dei passeggeri del solo servizio ferroviario. Tale struttura è stata mantenuta a
seguito del processo di revisione e le sue competenze di tutela sono state
estese a tutti i passeggeri qualunque sia il mezzo di trasporto utilizzato.
Il secondo riguarda un soggetto dotato di competenze trasversali rispetto
alle diverse tipologie di trasporto, il Disabled Persons Transport Advisory
Commettee (DPTAC), per il quale inizialmente si era deciso di procedere
all’eliminazione con riattribuzione delle competenze ad una struttura “più snel-
la”(nello specifico nel 2010 con l’approvazione del Public Bodies Act) per poi
decidere nelle revisioni successive di sospendere tale decisione fino al 2014
quando è stato deciso il mantenimento della struttura attualmente esistente.
Il terzo riguarda il Railway Heritage Committee che aveva il compito di indi-
viduare aree ferroviarie e manufatti di interesse storico-artistico ed occuparsi
di preservarli e valorizzarli. Con il Public Bodies Act è stata decisa la sua abo-
lizione (completata nell’aprile 2013) e le sue competenze sono state trasferite
al Board of Trustees of the Science Museum.
Ciò che risulta evidente dai casi segnalati è che, almeno per quanto con-
cerne il settore dei trasporti, il Public Bodies Act, non ha determinato effetti
importanti quali quelli che potenzialmente possono derivare da un processo di
46 Il CifT era un soggetto formalmente indipendente costituito nel 1998 attraverso l’Integra-
ted Transport White Paper ed è stato abolito il 14 ottobre 2010. La motivazione è che si ritiene
di poter effettuare analisi anche relative a tipologie di trasporto multi-modali “esternamente” e
cioè senza un’apposita struttura e a costi inferiori rispetto a quelli di mantenimento del CifT.
Rivista della Regolazione dei mercati
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