I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza - A cura di Gennaro Santoro
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I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza A cura di Gennaro Santoro Contiene un saggio del Prof. Paolo Morozzo della Rocca
Antigone Edizioni Via della Dogana Vecchia, 5 - 00186, Roma (RM) - IT ISBN 9788898688333
I profili di illegittimità costituzionale
della legge sulla cittadinanza
3Indice
Introduzione
di Patrizio Gonnella Pag. 06
Capitolo I
Alcune criticità e possibili profili di illegittimità costituzionale della
normativa italiana sulla cittadinanza
di Prof. Paolo Morozzo della Rocca Pag. 08
1. Alcune considerazioni di premessa
2. La residenza anagrafica e la cittadinanza
3. Sulla efficacia preclusiva di fatto del ritardo provvedimentale nei procedimenti di
acquisto della cittadinanza per matrimonio
4. Genitori cittadini con figli stranieri a causa del mancato rispetto dei termini del
procedimento di cui agli articoli 5 e 9
5. La lingua italiana
6. L’abnormità dei termini per la conclusione del procedimento e la loro attuale
dissonanza cronologica
7. Sulla revocabilità della cittadinanza a causa della commissione di alcuni reati
8. Adottati e adottabili
Capitolo II - Uno sguardo comparativo sulla normativa
relativa all’acquisto della cittadinanza
L’acquisto della cittadinanza: uno sguardo di respiro europeo
di Martina Avigliano, Eleonora Santoro Pag. 57
1. La cittadinanza nel contesto europeo
2. La normativa domestica
3. Breve comparazione a livello europeo. La Francia
3.1 La Germania
3.2 L’Olanda
3.3 Il Portogallo
3.4 La Romania
I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 4I tempi di evasione delle pratiche di cittadinanza. Spunti di
riflessione sul caso italiano, partendo da uno sguardo comparatistico
di Martina Avigliano, Eleonora Santoro Pag. 66
1. I termini procedimentali come ostacolo all’acquisto della cittadinanza
2. Abnormità e irragionevolezza delle tempistiche italiane: un confronto
di tipo comparatistico
3. Quadro sinottico dei tempi di evasione delle pratiche di cittadinanza
nei Paesi europei analizzati
Capitolo III - Giurisprudenza e contenzioso strategico
Class action e mancato rispetto dei termini in tema di conclusione
della procedura per la concessione della cittadinanza italiana:
commento alle sentenze del 26 febbraio 2014, n. 2257 del Tar Lazio e
del 27 febbraio 2019, n. 1390 del Consiglio di Stato
di Flaminia Delle Cese, Gennaro Santoro Pag. 73
1. La sentenza del 26 febbraio 2014, n. 2257 del Tar Lazio
1.1 Sulla differenza tra azione individuale e class action
1.2 Sulla legittimazione ad agire delle singole persone fisiche e delle tre associazioni
1.3 Sui limiti dei poteri attribuiti al giudice amministrativo nella class action
2 L’opinabile sentenza del 27 febbraio 2019, n. 1390 del Consiglio di Stato e prospettive future
Il principio di uguaglianza e di non discriminazione
nel riconoscimento della cittadinanza di disabili e minori
di Gennaro Santoro Pag. 81
1. L’alta discrezionalità e il principio di proporzionalità
2. I limiti posti dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa in tema
di disabilità e cittadinanza
3. Disabili, minori, discriminazione e prospettive di contenzioso strategico
4. Minori e diritto a presentare istanza di naturalizzazione autonomamente
Conclusioni
di Arturo Salerni Pag. 90
Appendice Pag. 92
Abstract (EN) Pag. 93
Abbreviazioni Pag. 96
Autori Pag. 97
I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 5Introduzione di Patrizio Gonnella In questo volume abbiamo inteso riaprire una discussione sulla questione della cittadinanza e delle modalità di conseguimento della stessa in particolare per chi, seppur figlio di genitori non italiani, è nato nel nostro paese. Il tema è purtroppo stato sequestrato all’interno di un discorso politico asfittico e afflitto da ideologie affini a società chiuse che si auto-rassicurano affidandosi al vincolo identitario di sangue. Ciò ha impedito che si seguisse, finora, la via maestra dalla riforma legislativa per garantire una modifica della normativa sulla cittadinanza che aprisse finalmente al riconoscimento dello ius soli. Molte sono state negli ultimi anni le sollecitazioni in tale direzione provenienti dal mondo della cultura, dalle organizzazioni della società civile e da quelle religiose che purtroppo sono cadute nel vuoto. Ovviamente non bisognerà stancarsi nel sottolineare l’assurdità di tale forma di esclusione e non si dovrà demordere nell’insistere verso il parlamento e il governo, in quanto è essenziale che le forze politiche si riapproprino senza paura di un ruolo pedagogico nei confronti dei propri corpi sociali di riferimento spiegando loro perché è giusto, oltre che utile, una riforma che allarghi la cittadinanza a quelli che sono italiani di fatto, ma non ancora di diritto. E veniamo dunque a quella che deve essere, a nostro avviso, la missione del giurista. Il giurista non deve assecondare gli umori delle piazze popolari in quanto non fonda la propria storia professionale sul consenso. Pertanto non deve sentirsi ossessionato dall’essere gradito al decisore politico. Il giurista deve essere capace di conciliare legge, diritti e bisogni sociali, anche a rischio di apparire minoritario all’interno della sfera pubblica. Il senso di questo volume, ed in particolare del contributo del professore Paolo Morozzo della Rocca, è proprio questo, ossia quello di affidare al giurista il compito di intervenire strategicamente a bocce ferme sulla legislazione in corso, nella consapevolezza dell’inerzia legislativa. Una via possibile è quella giurisprudenziale, affidata alle sapienti mani dei giudici della nostra Corte Costituzionale. In non pochi ambiti è accaduto che la Corte Costituzionale ha posto le basi per far fare passi sostanziali in avanti alla nostra legislazione sui diritti umani con sentenze di grande profilo, che hanno segnato la storia del diritto degli ultimi anni. Decisioni che hanno supplito alle paure e alle assenze del parlamento su temi percepiti come pericolosi, eticamente sensibili o divisivi. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 6
Per questo, a partire dalle riflessioni presenti in questo e-book, frutto di un seminario appositamente organizzato sul tema, CILD vuole aprire un cantiere di discussione intorno alla possibilità che arrivi dall’Alta Corte una pronuncia sull’allargamento della legge sulla cittadinanza. I confini e le possibilità di investire la Corte Costituzionale dipendono da come i giudici remittenti e la stessa Corte interpretano la riserva di legge codificata per la definizione della condizione dello straniero. In questa fase si tratta di aprire varchi e di provare ad incunearsi in tutti gli interstizi disponibili, nella consapevolezza che i percorsi di contenzioso strategico non sono mai in discesa e richiedono allo stesso tempo rigore scientifico e coraggio argomentativo. D’altronde, se si vuole onorare al meglio la missione del giurista, senza immiserirsi in ruoli gregari rispetto a chi detiene il potere politico in senso stretto, bisogna avere determinazione, pazienza, creatività e forza. Non c’è professione che possa essere considerata in modo del tutto neutro, tanto meno quella dello studioso del diritto. Il diritto è opera di uomini e donne e deve servire ai bisogni dell’umanità. Così abbiamo interpretato questo volume e così siamo certi lo hanno interpretato tutti coloro che vi hanno contribuito, a partire dal Prof. Paolo Morozzo della Rocca che ci ha regalato un saggio di altissima qualità che speriamo apra quel cantiere di cui parlavo prima. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 7
Capitolo I Alcune criticità e possibili profili di illegittimità costituzionale della normativa italiana sulla cittadinanza di Paolo Morozzo della Rocca L’autore propone un saggio sulla legalità costituzionale della normativa relativa alla cittadinanza individuandone le criticità e ipotizzando alcuni profili di illegittimità rimasti in ombra durante questi lunghi anni di sofferto e poco fruttuoso lavoro di riforma parlamentare della legge n.91 del 1992. (cap.1) I primi aspetti critici analizzati sono relativi al requisito della “residenza legale” - richiesta nelle varie ipotesi disciplinate dall’art. 9 (naturalizzazione), dall’art. 5 (cittadinanza per matrimonio) e dall’art. 4 (elezione per chi è nato in Italia al compimento della maggiore età)- così come definita, in senso restrittivo e contrario a quanto disposto dall’art. 43 del c.c., dal regolamento di esecuzione della legge sulla cittadinanza. L’autore si sofferma in particolare sull’irragionevolezza dell’automatismo preclusivo nei confronti di chi ha un’interruzione dell’iscrizione anagrafica di pochi mesi. (cap. 2) Con riferimento all’art.5, ulteriore profilo di dubbia legittimità costituzionale riguarda l’onere del mantenimento del requisito matrimoniale fino alla definizione del procedimento, senza tenere conto dei ritardi dell’Amministrazione nella definizione del procedimento. L’autore propone quindi una interpretazione costituzionalmente orientata (artt. 3 e 97 della Costituzione) secondo la quale la sussistenza dei requisiti richiesti dovrebbe permanere fino al termine legale per l’adozione del provvedimento di riconoscimento della cittadinanza. (cap. 3) Giunge poi ad analoghe conclusioni a proposito della cittadinanza iure communicatione in capo al figlio che era minorenne al momento della domanda di naturalizzazione presentata dal genitore (art. 14). Anche in questo caso si imporrebbe l’interpretazione costituzionalmente orientata sopra menzionata per evitare che il minore non acquisiti la cittadinanza solo a causa del ritardo dell’Amministrazione nella definizione del procedimento di riconoscimento per naturalizzazione del genitore. (cap.4) L’autore passa poi alla disamina dei profili critici afferenti alla mancata previsione legislativa di un’esenzione a beneficio di persone anziane o disabili della dimostrazione del requisito di conoscenza della lingua italiana al livello B1 richiesto dall’art. 9.1. (cap.5) Il successivo capitolo è dedicato all’abnormità del termine per la conclusione del procedimento e alla sua irragionevolezza. Ulteriori profili di irrazionalità sono poi rilevati sul decreto-legge 130/2020 laddove prevede tre termini differenti (per le domande ex artt. 5 e 9) in base alla data di avvio del procedimento. (cap.6) Si passa quindi ai molteplici profili di illegittimità costituzionale delle ipotesi di revoca della cittadinanza a causa della commissione di alcuni reati. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 8
L’autore si sofferma in particolare sui profili critici attinenti al principio di proporzionalità, di non discriminazione e di rispetto della normativa internazionale relativa alla riduzione dei casi apolidia. (cap.7) Chiude il saggio una riflessione sull’irragionevolezza della differenziazione tra minori adottati e minori adottabili non adottati potendo solo i primi acquisire la cittadinanza nonostante la perdita definitiva dei legami con la famiglia biologica e l’assunzione di responsabilità dell’Italia nei confronti del minore dichiarato adottabile perché in stato di abbandono. (cap.8) Sommario 1. Alcune considerazioni di premessa 2. La residenza anagrafica e la cittadinanza 2.1. Il requisito della residenza legale: illegittimità del regolamento o incostituzionalità della legge? 2.2. Sull’impossibilità dell’avente diritto non anagraficamente residente di eleggere la cittadinanza o di ottenerne il riconoscimento 3. Sulla efficacia preclusiva di fatto del ritardo provvedimentale nei procedimenti di acquisto della cittadinanza per matrimonio 4. Genitori cittadini con figli stranieri a causa del mancato rispetto dei termini del procedimento di cui agli articoli 5 e 9 4.1. Necessità di una interpretazione adeguatrice del requisito di convivenza 5. La lingua italiana 6. L’abnormità dei termini per la conclusione del procedimento e la loro attuale dissonanza cronologica 7. Sulla revocabilità della cittadinanza a causa della commissione di alcuni reati 7.1. Sul rispetto del principio di proporzionalità 7.2. Revocare per espellere: non sempre e non solo 7.3 L’ambivalente censura di incostituzionalità per violazione del divieto di discriminazione 7.4. Da cittadino europeo ad apolide 7.5. Funzione rieducativa della pena e divieto di privazione della cittadinanza per motivi politici 8. Adottati e adottabili I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 9
1. Alcune considerazioni di premessa Le considerazioni che seguono nascono dalla sollecitazione di alcuni amici giuristi a ragionare sull’attuale disciplina in materia di attribuzione e acquisto della cittadinanza italiana al fine di individuarne i profili più problematici e verificarne l’eventuale illegittimità costituzionale. Si tratta, come è noto, di una legge datata non solo e non tanto in ragione del tempo trascorso – non ancora trent’anni, ma resi pesanti da tanti epocali mutamenti – quanto per la sua impostazione di fondo, che già in anni ormai lontani ne ha comportato l’irridente ma verace definizione di “legge a scoppio ritardato”, nata quindi già vecchia1. Dal 1992 ad oggi la Corte Costituzionale è stata scarsamente interpellata riguardo alla legittimità della legge sulla cittadinanza, riuscendo tuttavia a dare alcune preziose indicazioni al legislatore, in particolare con la sentenza 7 dicembre 2017, n.2582. Con quella decisione il Giudice delle leggi ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.10 della legge n.91 del 1992 nella parte in cui non prevede che sia esonerata dal giuramento la persona incapace di soddisfare tale adempimento in ragione di grave e accertata condizione di disabilità, qualunque sia la condizione giuridica dell’interessato quanto alla disabilità di cui è portatore. La Consulta individua in particolare nel principio di eguaglianza nel godimento dei diritti fondamentali, a prescindere dalle condizioni personali, la base giuridica della decisione di accoglimento. Un passaggio evidentemente estensibile ad altre situazioni nelle quali, senza adeguato motivo, una particolare condizione personale risulti rilevante al fine di escludere o limitare l’accesso alla cittadinanza. Inoltre al par.9 della motivazione viene rimproverato alla norma dichiarata incostituzionale di produrre (nel caso di specie al soggetto portatore di patologie psichiche di particolare gravità) la sua emarginazione “anche rispetto ad altri familiari che abbiano conseguito la cittadinanza”. Si è dato così rilievo al tema della condivisione della cittadinanza all’interno del nucleo familiare, declinando il principio di eguaglianza all’interno della comunità 1 Così ZINCONE G., Familismo legale. Come non diventare cittadini italiani, Laterza., Roma-Bari, 2006, p.145 2 Da segnalare, riguardo al medesimo tema: Corte cost. 18 maggio 1999, n.172 (infondatezza della q.l.c.relativa all’obbligo di leva per gli apolidi); Corte cost. 15 maggio 2001, n.131 (accoglimento della q.l.c. riguardante l’obbligo di leva per gli stranieri decaduti dalla cittadinanza italiana); Corte cost. 4 agosto 2003, n.293 (inammissibilità della q.l.c. dell’art. 9 comma 1 lett. b) l. 5 febbraio 1992 n. 91, nella parte in cui non prevede che divenga immediatamente cittadino italiano lo straniero maggiorenne che, a seguito della adozione da parte di cittadino italiano, perda la cittadinanza del paese di origine). I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 10
familiare ma anche, per così dire, costituzionalizzando la giusta tendenza dell’ordinamento giuridico ad evitare fratture estranee alla volontà dei singoli membri della famiglia in materia di status civitatis, come dimostrano le norme relative all’acquisto iure communicatio dal coniuge e dal genitore. Molto si è parlato negli ultimi due anni della recente introduzione, con il d.l. n.113/2018 (cosiddetto Decreto Salvini) dell’art.10-bis che prevede alcune ipotesi del tutto inedite in Italia, ma non nel resto del Continente, di revoca della cittadinanza a seguito della commissione di alcuni gravi reati riconducibili al terrorismo. Si tratta di un evento normativo di grande impatto simbolico ed emotivo, anche se – ci auguriamo - di limitata rilevanza quantitativa. Un omaggio ideologico alla predicazione dello stato di guerra asimmetrica e forse anche un’abile iniziativa legislativa volta a sollecitare consensi, paradossalmente moltiplicabili anche grazie alla reazione suscitata in ambienti che a tale iniziativa sono stati e restano giustamente ostili. Non ci sottrarremo dal far parte delle voci contrarie all’art.10-bis nella convinzione della sua illegittimità costituzionale, tuttavia lo scopo del presente contributo resta principalmente quello di andare oltre la linea di difesa suscitata da questa “norma di guerra” per dedicarsi al cantiere della legalità costituzionale nel diritto civile della cittadinanza; individuandone le criticità ed eventualmente ipotizzando quei profili di illegittimità costituzionale che potrebbero essere rimasti in ombra durante questi lunghi anni di sofferto e poco fruttuoso lavoro di riforma parlamentare della legge n.91 del 1992. 2. La residenza anagrafica e la cittadinanza Va osservato in primo luogo come alcuni aspetti di irragionevolezza della disciplina sull’acquisto della cittadinanza si siano manifestati attraverso l’interpretazione prevalsa nel tempo – ed in effetti impostasi solo in forza di una norma interpretativa di natura regolamentare - della nozione legislativa di “residenza legale”, nonché dell’espressione, essa pure contenuta in alcune disposizioni della legge n.91 del 1992, della “intenzione di risiedere”. Entrambe a mio parere inopinatamente ricondotte all’istituto dell’iscrizione anagrafica. 2.1 Il requisito della residenza legale: illegittimità del regolamento o incostituzionalità della legge? Un periodo di residenza legale è richiesto in effetti per la maggior parte delle fattispecie di acquisto della cittadinanza. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 11
Basti qui richiamare, per la particolare rilevanza delle fattispecie, i dieci anni di residenza legale continuativa necessari per poter richiedere la concessione della cittadinanza (ridotti a cinque per i rifugiati e gli apolidi; quattro per i cittadini dell’Unione Europea; e tre per gli adulti nati in Italia); oppure i diciotto anni di residenza continuativa, dalla nascita alla maggiore età, richiesti formalmente (ma con alcune possibili deroghe) allo straniero nato sul territorio nazionale per potere eleggere la cittadinanza italiana entro il compimento del diciannovesimo anniversario; o infine i due anni di residenza legale-coniugale richiesti per la domanda di cittadinanza per matrimonio. Formalmente il requisito della prolungata residenza non è un tratto originale della legislazione italiana, benché la legge n.91/1992 vi insista con maggior rigore rispetto alla media delle legislazioni straniere3; e benché, al di là del caso italiano, sia ormai diffuso il fondato convincimento della scarsa significatività, utilità e idoneità di questo criterio di accesso alla cittadinanza4. Tuttavia ad una più approfondita analisi emerge una ben più marcata originalità della disciplina interna a motivo del suo particolare modo di intendere la nozione di residenza, nonché di residenza legale. Infatti le disposizioni della legge n.91/1992 vanno integrate dall’art. 1, lett.a) del regolamento di esecuzione, emanato con D.P.R. 12 dicembre 1993 n. 572, ai sensi del quale “si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia d’iscrizione anagrafica”. Poteva l’autore del regolamento di esecuzione specificare in tal modo il concetto di residenza legale già espresso dal legislatore? Il dubbio sorge se si considera l’art.43 del codice civile, ove è depositata la definizione di diritto comune del concetto di residenza: “luogo in cui la persona ha la dimora abituale”. Non v’è dubbio, infatti, che il legislatore del 1992 prescrivendo il requisito della residenza non potesse che avere a mente la sua definizione legislativa di diritto comune, mentre l’ulteriore requisito della legalità della residenza non può che essere riferito al diritto di risiedere e quindi, per lo straniero, al possesso della regolarità del soggiorno. 3 Per un panorama ragionato di diritto comparato sul punto cfr. SAVINO M. (a cura di), Oltre lo ius soli. La cittadinanza italiana in prospettiva comparata, Napoli, 2014, p. 67 ss., con riferimento in particolare a Francia, Regno Unito, Germania, Stati Uniti, Spagna, Svezia, Austria, Canada e Australia. 4 Cfr., al riguardo, CODINI E, La cittadinanza. Uno studio sulla disciplina italiana nel contesto dell’immigrazione, Torino, 2017, p.14 I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 12
Viceversa, è del tutto inverosimile ritenere che l’espressione “residenza” fosse sineddoche legislativa della “residenza anagrafica”, o che l’avverbio “legalmente” fosse sinonimo di “anagraficamente” invece che di “autorizzato al soggiorno in Italia”5. Di qui la sospettabile illegittimità della citata disposizione regolamentare, perché non attuativa del requisito di legge ma, al contrario, fortemente restrittiva e pertanto irrispettosa dei limiti da attribuire alla pur generale potestà regolamentare del Governo, dato che, ai sensi dell’art.17 della legge n.400 del 1988, il Consiglio dei Ministri può regolamentare l’attuazione e l’integrazione delle norme aventi forza di legge, ma non può aggiungere ulteriori condizioni legali all’esercizio dei diritti nel caso in cui la fattispecie sia già esaurientemente disciplinata dalla norma di livello superiore. I dubbi sull’illegittimità della norma regolamentare vengono poi ulteriormente rafforzati dalla particolare rilevanza costituzionale della disciplina della condizione giuridica degli stranieri (di cui è parte anche il tema delicatissimo dell’acquisizione della cittadinanza da parte dello straniero). Infatti, a termini dell’art. 10, c.2 Cost., “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. A questo riguardo, vero è che la materia della cittadinanza risulta sostanzialmente sottratta a vincoli internazionali e in gran parte anche a quelli derivanti dall’adesione all’Unione Europea, rimanendo espressione di una sovranità nazionale (quasi ma non del tutto) illimitata. Ma forse non è così anche per la definizione normativa di “residenza legale” la quale, pur essendo presupposto per l’acquisto della cittadinanza, costituisce in sé un aspetto della condizione giuridica dello straniero soggiornante in Italia, non potendo evidentemente un cittadino italiano trovarsi a risiedere illegalmente in Italia, benché in non pochi casi accade che vi siano cittadini italiani i quali pur risiedendo (legalmente) in Italia, non risultano tuttavia iscritti all’anagrafe. Va anche osservato come nel diritto derivato europeo ricorra la figura della “residenza legale” (più spesso il “risiedere legalmente”), senza però che questo implichi l’avvenuta iscrizione anagrafica, essendo questo, tra l’altro, un istituto giuridico sconosciuto alla maggior parte dei paesi membri. Piuttosto nel diritto unionale il “risiedere legalmente” indica la situazione di chi soggiorni legalmente e con continuità in uno dei paesi membri. 5 Si avvede del problema BAREL B., Osservazioni sui disegni di legge per la riforma della disciplina della cittadinanza, in Lo stato civile italiano, 2005, p. 826 ss. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 13
La giurisprudenza si è occupata del tema con esiti molto variegati. Ed è significativo che il giudice civile – limitatamente, per ragioni di competenza giurisdizionale, all’impiego della nozione di residenza legale continuativa ai fini dell’applicazione dell’art.4, c.2 della legge – abbia sistematicamente disapplicato l’art. 1, lett.a), d.p.r. n.572/1993, ritenendo rilevante unicamente la prova della residenza effettiva (sia pure presumibile, sino a prova contraria, dai certificati anagrafici ove sussistenti) del minore regolarmente soggiornante6. Questo orientamento giurisprudenziale, formatosi sul finire del primo decennio, è stato compatto sino all’approvazione del d.l. n.69/2013 che ha finalmente consentito ai neodiciottenni nati in Italia, ma privi della continuità anagrafica, di superare questa difficoltà già in via amministrativa, senza più dovere necessariamente ricorrere al giudice civile per la disapplicazione della norma regolamentare illegittima. Tuttavia, ben quattro anni dopo quel limitato ma utile intervento normativo, il Supremo Collegio ha avuto modo di chiarire, riguardo ad una vicenda sottostante alla previgente disciplina, l’esatta definizione di residenza legale7. Secondo la Cassazione, in particolare, “la condizione dettata dalla norma relativa alla residenza in Italia fino al raggiungimento del diciottesimo anno di età, deve essere interpretata, coerentemente con quanto ritenuto dalla dottrina pressoché unanime, con specifico riferimento all’avverbio “legalmente” come permanenza in Italia non clandestina ovvero in violazione delle norme che regolano l’ingresso, la circolazione e il soggiorno dei cittadini stranieri. L’affacciarsi del fenomeno della migrazione al momento dell’entrata in vigore della legge sulla cittadinanza ha dettato l’esigenza di qualificare come “legale” la condizione costituita dall’ininterrotta residenza, utilizzando un termine del tutto eterogeneo rispetto alla qualificazione normativa della residenza desumibile dall’art.43 c.c. o dalle norme processuali sulle notificazioni degli atti. Secondo l’art. 43 la residenza è il luogo della dimora abituale. Ugualmente, la definizione giuridica di residenza, mutuabile dalle disposizioni processuali sulla notificazione degli atti giudiziari, (artt. 138 e ss. codice di rito) si fonda sul criterio dell’effettività, da ritenersi prevalente ove provata, sulla residenza anagrafica. (Cass.2814 del 2000; 5726 del 2002)”. 6 cfr. App. Napoli, 26 aprile 2012, n.1486, in Dir.imm.citt., 2012, 2, 71 ss., con il commento di GIOVANNETTI M. e ZORZELLA N.; App. Firenze, 15 luglio 2011, in Dir. imm.citt., 2011, 3, 118; Trib. Reggio Emilia, 31 gennaio 2013 e Trib. Imperia, 11 settembre 2012, entrambe in Corr. Giur., 2013, p.932 ss.; e Trib. Roma 25 giugno 2013, n. 9315, inedita 7 Cass., 17 maggio 2017, n.12380, in Giur.it., 2018, p.844, con commento di SALVADORI M., L’effettività della permanenza legale e l’acquisto della cittadinanza. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 14
La giurisprudenza amministrativa, competente riguardo ai casi di acquisto di cui all’art.9 della legge n.91/1992, ha però percorso altre strade. In particolare il giudice amministrativo ha quasi sempre ritenuto insurrogabile la continuità anagrafica mediante la prova della residenza effettiva, argomentando questa sua posizione sulla base della lettera dell’art.1, d.p.r. 572/1993; senza dunque ravvisare in questa disposizione regolamentare i vizi di illegittimità poc’anzi ipotizzati. Riterrei che, almeno in parte, questo orientamento del giudice amministrativo sia dovuto ad una scarsa consapevolezza della funzione anagrafica (e ancor più delle pietose modalità di gestione amministrativa nelle quale l’anagrafe si trova attualmente). Come è noto, il giudice amministrativo non è il giudice delle liti anagrafiche (riservate alla competenza del giudice ordinario) sulle quali ha quindi scarsa dimestichezza, ma certamente decisivo nel determinare il riferito orientamento è pure la comprensibile ritrosia di questa giurisdizione nel porre in dubbio la legittimità delle norme regolamentari per violazione della legge. Tuttavia, malgrado l’apparente compattezza delle decisioni, anche il giudice amministrativo ha talvolta mostrato di nutrire qualche perplessità sull’applicazione dell’art.1 d.p.r. 572/1993 da parte dell’Amministrazione. A questo riguardo pare già in qualche modo significativo che, nel dare ragione della norma e della sua applicazione, il giudice abbia sentito la necessità di sottolineare la natura fortemente discrezionale del procedimento di concessione, quasi a dire al ricorrente che a motivare il diniego ricevuto non vi fosse tout court l’incompletezza del requisito di continuità anagrafica bensì la valutazione da parte dell’Amministrazione della troppo scarsa integrazione sociale, accertata in via induttiva dalla discontinuità anagrafica8. Ed in effetti la ratio legis del requisito dell’iscrizione anagrafica ininterrotta per almeno dieci anni è costantemente ricondotta – né potrebbe essere altrimenti – al suo costituire prova di una davvero piena integrazione nella società, la quale sarebbe contraddetta da una discontinuità anagrafica dovuta, ad esempio, ad una cancellazione per irreperibilità o per mancato rinnovo della dichiarazione anagrafica al momento del rinnovo del permesso di soggiorno. 8 Così, in particolare, Cons. Stato, sez. I, ad. 15 febbraio 2017, parere 20 marzo 2017, n. 687. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 15
Siamo così giunti ad un punto fondamentale. Infatti, se la lettura che riconduce alla residenza anagrafica tutte le norme della legge n.91/1992 che pongono il requisito della residenza dovesse ancora reggere al rimprovero di abuso dello strumento regolamentare (critica di cui, invero, è parso convinto il giudice civile) allora occorre in alternativa chiedersi se tale lettura, una volta data per fedele al testo di legge, non conduca invece a dover sospettare l’incostituzionalità della legge stessa (e in particolare degli articoli.4, c.2; 5 e 9 della legge n.91/1992) per violazione del principio costituzionale di ragionevolezza. La questione non è di scarso impatto, dato che l’eventuale interruzione della continuità anagrafica potrebbe comportare per lo straniero cui sia stata per questo motivo rigettata la domanda di naturalizzazione la necessità di dovere attendere nuovamente, anche ulteriori nove o dieci anni (se la pur breve interruzione anagrafica è collocata alla fine del decennio precedente all’inoltro della domanda) il maturarsi di un periodo di decennale continuità anagrafica ininterrotta tale da consentire la riproposizione della domanda. L’irragionevolezza dell’inciampo anagrafico nel percorso di naturalizzazione potrà anche ad alcuni (tra i quali il sottoscritto) apparire empiricamente evidente, ma non è affatto agevole farla valere come parametro di incostituzionalità della norma, anche perché quest’ultima non va a limitare o restringere una libertà o un diritto già acquisito bensì a determinare, sia pure maldestramente, i requisiti di ingresso dello straniero nello status civitatis, cioè in una materia dove, nel bilanciamento degli interessi, l’interesse regolativo pubblico occupa tradizionalmente una posizione di netta prevalenza rispetto all’interesse privato regolato9. E tuttavia la prevalenza dell’interesse pubblico non deve divenire ipertrofia dello stesso, né giustificazione per una normazione irrazionale o irragionevole. È un dato di partenza, questo, da tenere presente nell’avviare lo scrutinio di costituzionalità della norma sulla base, appunto, dei parametri di proporzionalità (ovvero la razionalità della legge rispetto al suo scopo) e di ragionevolezza (ovvero la razionalità in concreto – o situata - della legge rispetto ai valori)10. 9 Riguardo alle distinte operazioni di bilanciamento tra norme-principi, interessi e valori, cfr. CHESSA O., Libertà fondamentali e teoria costituzionale, Giuffrè, Milano, 2002, p.357 ss. 10 Nell’efficace sintesi offerta, in particolare, da SCACCIA G., Ragionevolezza e proporzionalità nel diritto costituzionale, in PERLINGIERI G. e FACHECHI A., Ragionevolezza e proporzionalità nel diritto contemporaneo, Napoli, 2017, p.205 I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 16
Riguardo al primo parametro (inteso anche dalla Consulta come specificazione del principio di ragionevolezza)11, può osservarsi come il legislatore abbia sicuramente perseguito il legittimo scopo di assicurarsi un accettabile livello di integrazione sociale dei “nuovi italiani”, occorre tuttavia chiedersi se il requisito dell’iscrizione anagrafica realizzi una “connessione razionale” tra il mezzo predisposto (la continuità anagrafica) e il fine perseguito (l’accesso alla cittadinanza dei soli stranieri ben integrati nel contesto sociale). Volendo al momento circoscrivere la riflessione alla sola applicazione dell’art.9 (che raccoglie varie fattispecie di acquisto della cittadinanza per concessione basate sul presupposto della residenza continuativa sul territorio nazionale) a me sembra che in effetti la mancanza di iscrizione anagrafica per periodi significativi del soggiorno in Italia denoti il difetto di una solida integrazione nella società e possa dunque giustificare una valutazione negativa della domanda di naturalizzazione. La residenza anagrafica, come di recente ribadito dalla Consulta12, costituisce infatti il formale riconoscimento dell’appartenenza dell’individuo alla comunità, fornendogli la chiave di accesso alla maggior parte dei diritti sociali e consentendo altresì allo Stato di esercitare le sue funzioni di governo del territorio e di imposizione di quegli obblighi la cui notifica alla persona presuppone l’individuazione di un luogo di giuridica reperibilità. Prescinderne per lunghi periodi implica quindi – di per sé – una significativa mancanza di integrazione. Viceversa, un breve vuoto anagrafico potrebbe essere la conseguenza di una disfunzione amministrativa di cui l’interessato non ha la responsabilità, oppure la conseguenza di una vicenda migratoria interna al territorio nazionale per motivi di lavoro, familiari, di studio o di salute, le cui implicazioni amministrative, tra le quali figura sicuramente la cosiddetta migrazione anagrafica, non sempre si dimostrano di facile gestione. Pertanto non si può affermare che qualsiasi interruzione nella continuità della residenza anagrafica denoti una mancanza di integrazione. Ad esempio se una famiglia si trasferisce da Varese a Roma e in occasione di tale trasferimento perde la residenza già posseduta in Varese riuscendo a reiscriversi nel Comune di Roma Sul punto le brevi ma chiare riflessioni di CARTABIA M., I principi di ragionevolezza e proporzionalità nella 11 giurisprudenza costituzionale italiana, Relazione alla Conferenza trilaterale delle Corte costituzionali italiana, portoghese e spagnola, Roma, Palazzo della Consulta 24-26 ottobre 2013; nonché ID, Ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana, in AA.VV., Il costituzionalista riluttante, Einaudi, Torino 2016, p. 463 ss. Corte cost. 31 luglio 2020, n. 186. 12 I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 17
solo dopo otto mesi, detta lacuna anagrafica piuttosto che dimostrare la scarsa integrazione della famiglia indica probabilmente la vischiosità del mercato romano delle locazioni ad uso abitativo (irregolare, si calcola, per almeno il 40% dei rapporti di locazione) nonché delle prassi amministrative (dato che, irragionevolmente, la richiesta di cambio di residenza non viene accettata da molti uffici anagrafici se il contratto di affitto non sia stato prima registrato). Viceversa, quel trasloco familiare potrebbe avere significato per i suoi componenti un evento di maggiore integrazione (nel caso in cui, ad esempio, uno dei suoi membri abbia trovato a Roma un impiego più stabile e vantaggioso economicamente di quello che aveva a Varese, inducendolo a lasciare quella sua residenza per trasferirsi nella Capitale e affrontarvi il più ostico mercato degli affitti). L’esemplificazione proposta intende dimostrare in concreto che, se per un verso la continuità anagrafica è un indice di integrazione, tuttavia non sempre vale il contrario; e che peraltro tra i possibili indici di integrazione la continuità anagrafica non è affatto il più significativo. Ne è ben consapevole il legislatore europeo, il quale fa dipendere il diritto di soggiorno – inclusa l’acquisizione del diritto di soggiorno permanente – dall’effettiva residenza e dall’inserimento lavorativo del cittadino del paese membro titolato ad esercitare la libertà di stabilimento, prescindendo del tutto dall’iscrizione in registri amministrativi di residenza o di domiciliazione previsti dagli ordinamenti nazionali. Queste brevi osservazioni non mirano a dimostrare che il requisito della decennale continuità anagrafica non sia, in assoluto, idoneo. Mirano piuttosto a evidenziare la grave mancanza di necessità e di congruità della norma nella parte in cui non consente che la continuità anagrafica subisca anche solo una breve interruzione, o comunque un’interruzione scarsamente significativa rispetto alla durata complessiva della residenza legale, la quale potrebbe, ad esempio, risultare ben maggiore anche dei già lunghi dieci anni richiesti dalla norma. A ben vedere (e ammesso che questo sia ciò che la legge effettivamente dispone) non sarebbe l’aver posto il requisito della residenza anagrafica per una certa durata a risultare, oltre che opinabile, anche incostituzionale, bensì l’automatismo operato sulla base di un’applicazione non costituzionalmente orientata della norma. L’irragionevolezza della norma, se in tal modo intesa, consisterebbe in buona sostanza nel non considerare la reiscrizione anagrafica del soggetto già in precedenza iscritto, assieme alla prova della continuità della residenza effettiva e pur sempre legale, come elementi sufficienti per considerare comunque riempito il requisito della residenza I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 18
legale da parte dello straniero la cui iscrizione anagrafica con provenienza dall’estero risalga ad almeno dieci anni prima della domanda di concessione della cittadinanza. Un confronto facilmente riscontrabile nella realtà può aiutare a meglio percepire la segnalata irragionevolezza. Si pensi per un verso al caso dello straniero che, iscrittosi esattamente dieci anni prima all’anagrafe della popolazione residente, sia rimasto stabilmente presente nel medesimo comune e non abbia mai avuto a subire alcuna cancellazione anagrafica. E per altro verso si pensi invece allo straniero che, dopo essere stato legalmente residente e regolarmente soggiornante in Italia per diciotto anni, abbia subito una cancellazione anagrafica di undici mesi in coincidenza con un cambio di abitazione particolarmente sofferto ma infine realizzato (cancellazione seguita comunque dalla reiscrizione anagrafica) il quale si veda per questo motivo dichiarare irricevibile la domanda di naturalizzazione. Come poc’anzi ricordato, il fatto di una qualche discontinuità anagrafica nel vissuto dello straniero lungo-soggiornante in Italia può essere indicativo di una sua insufficiente integrazione ma potrebbe anche non esserlo, dipendendo la risposta da ulteriori valutazioni, tra le quali sembrano essere particolarmente rilevanti sia la durata di tale discontinuità che le particolari circostanze del vuoto anagrafico. Il legislatore tuttavia, invece di lasciare tali circostanze al prudente apprezzamento dell’Amministrazione (sempre che si ritenga confermata la corrispondenza legislativa tra residenza legale e residenza anagrafica), ha invece stabilito un mero automatismo in sé irragionevole e certamente espressivo di una concezione ipertrofica dell’interesse pubblico nemmeno minimalmente correlata all’esame della fattispecie concreta13, a fronte del quale un’interruzione della continuità anagrafica di pochi mesi nell’arco dell’intero decennio (o, come abbiamo appena visto, anche ben più di un decennio) ha il medesimo effetto preclusivo di un buco anagrafico di diversi anni. A questo riguardo è però plausibile ipotizzare una reazione almeno perplessa del Giudice delle leggi, giustamente diffidente verso gli automatismi preclusivi applicati alla mera dimensione temporale14. 13 L’irrelatività dell’automatismo si spiega in effetti proprio con la totale sparizione del soggetto destinatario del provvedimento, annullato dalla segnalata ipertrofia dell’interesse pubblico, su cui, mutatis smutandi, SAVINO M., La Corte Costituzionale e l’immigrazione: quale paradigma?, in Corte Costituzionale, Per i sessanta anni della Corte costituzionale. Convegno scientifico (19-20 maggio 2016), Milano, 2017, p.190. 14 Paiono richiamabili in tal senso, tra le più recenti: Corte cost. 18 luglio 2019, n. 187 (avuto riguardo alla preclusione in ogni caso di un triennio nell’accesso alla detenzione domiciliare speciale nell’interesse della prole); Corte cost. 11 luglio 2018, n. 149 (riguardo alla preclusione dell’ergastolano autore di sequestri e omicida a taluni benefici per una durata non riducibile di 26 anni di detenzione); Corte cost. 9 febbraio 2018, n. 22 (riguardo all’automatismo del provvedimento prefettizio di ritiro della patente). I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 19
È questo del resto un punto sul quale già il Consiglio di Stato ha mostrato talvolta disagi15. Di qui un intelligente, anche se ardito, tentativo (in soccorso ad uno straniero rifiutato alla cittadinanza per un buco anagrafico di sette mesi su un periodo di soggiorno legale di ben sedici anni) di interpretare in modo costituzionalmente orientato il provvedimento di reiscrizione all’anagrafe come equivalente all’annullamento in autotutela della precedente cancellazione anagrafica per irreperibilità, intervenuta pochi mesi prima16. Pare di particolare interesse anche una seconda vicenda esaminata dal Consiglio di Stato il quale, pur dichiarando inammissibile il ricorso straordinario al Capo dello Stato perché proposto oltre i termini previsti, non ha però mancato di suggerire all’Amministrazione un inascoltato cambio di passo nell’applicazione del requisito riguardante la continuità anagrafica. Nel caso di specie uno straniero regolarmente soggiornante da ventinove anni e già anagraficamente residente da diciannove, aveva subito un provvedimento di cancellazione anagrafica di trenta giorni in occasione del suo trasferimento dal Comune di Lavis a quello di Rovereto, il che aveva poi comportato il diniego della sua domanda di naturalizzazione. Il Consiglio di Stato, nel suggerire al ricorrente di presentare una nuova istanza di naturalizzazione, ritiene che in tale caso l’Amministrazione dovrebbe avere “cura di applicare le disposizioni relative al requisito della residenza legale, avendo considerazione alla particolarità della fattispecie. Infatti, fermo restando il principio generale per cui l’iscrizione anagrafica conferisce alla residenza di fatto quei connotati di pubblicità e certezza (anche ai fini della prova della durata, quando necessaria) in mancanza dei quali non sembra potersi dire che uno straniero risieda legalmente, nel caso di specie risulta: - che il ricorrente è legalmente in Italia dal 1989 con il suo nucleo familiare; - che è stato residente nel medesimo Comune per oltre un decennio; - che la cancellazione dell’anagrafe di tale Comune sarebbe dovuta 15 Diversamente forse dal T.A.R., uso a richiamare con scontata evidenza il combinato disposto tra l’art. 9 della legge e l’art. 1, d.p.r. N. 572/1993. Frequente presso i tribunali amministrativi è la condanna alle spese del ricorrente privo della continuità anagrafica. Cfr., tra gli altri, T.A.R. Lazio, 21 aprile 2020, n. 843/2020; T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 27 giugno 2018, n. 632. 16 Così Cons. Stato, Sez. III, 18 marzo 2013, n. 1578, ove si legge: “(…) a fronte di tali elementi documentali, che dimostra(va)no nell’insieme una presenza senza soluzione di continuità sul territorio italiano, reputa il Collegio che la reiscrizione nei registri dell’anagrafe del comune di Brescia avvenuta il 6.2.2006 possa assumere la valenza di un implicito riconoscimento - da parte della stessa amministrazione comunale - dell’erroneità del precedente atto di cancellazione del 12.7.2005”. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 20
a circostanze fortuite; - che il mese successivo il ricorrente si è iscritto nel vicino Comune di Rovereto; - che egli ha inteso dimostrare la continuità della sua residenza di fatto attraverso documentazione INPS attinente alla sua attività lavorativa”17. Flatus voci non vincolante ma significativo, il richiamato parere ha il merito di evidenziare l’irragionevolezza dell’automatismo legislativo (auspicandone infatti l’esclusione in via interpretativa), pur limitandosi a sottolineare le particolarità del caso senza elaborare una più ampia valutazione del dato normativo sovrastante, alla cui ombra paiono diventare anonimi e indistinti i profili degli interessati (benché proprio la differenziazione caso per caso dovrebbe invece costituire il senso stesso del procedimento concessorio) e nel cui perimetro alcuna differenza viene fatta tra lunghe e brevi eclissi anagrafiche dei soggiornanti di lungo periodo che chiedano la cittadinanza. I segnali del disagio giurisprudenziale ora riferiti possono parere ancora esili, tuttavia essi paiono sufficienti a confermare almeno l’opportunità dell’interrogativo in merito alla legittimità costituzionale dell’art.9 della legge n.91/1992 nella parte in cui non consente di richiedere la cittadinanza allo straniero che sia stato cancellato, anche per un breve periodo seguito poi dalla reiscrizione, dal registro della popolazione anagraficamente residente. A questo riguardo una sentenza interpretativa di rigetto potrebbe condurre Amministrazione e interpreti ad abbandonare l’automatismo del diniego (o, secondo altri, dell’irricevibilità) in favore di una valutazione caso per caso nelle ipotesi in cui un pur considerevole periodo di continuità anagrafica sia stato talvolta ed in modo non così significativo interrotto; sempre che la Consulta non decida invece di restituire al requisito della residenza il suo autentico significato di soggiorno continuativo ed autorizzato sul territorio nazionale. Tanto il primo quanto il secondo epilogo sarebbero comunque idonei a risolvere l’antinomia venutasi a creare con l’entrata in vigore dell’art.33, D.L. n.69 del 2013. Come infatti già si è ricordato, questa norma consente al neomaggiorenne straniero di acquisire la cittadinanza italiana malgrado l’eventuale sussistenza di un vuoto anagrafico purché sia in grado di dimostrare “il possesso dei requisiti [di residenza] con ogni altra idonea documentazione”. Così Cons. Stato, sez. I, adunanza del 11 aprile 2018, n. 01032/2018 dep. 16 aprile 2018. 17 I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 21
Detta norma per un verso dimostra che nella complessiva trama della legislazione primaria il requisito sostanziale da possedere ai fini della legge n.91 del 1992 non è affatto la residenza anagrafica ma, appunto, la residenza legale, mentre l’iscrizione anagrafica costituirebbe al più un onere legale di natura probatoria (contraddicendo l’assunto di diritto comune secondo cui l’iscrizione anagrafica sarebbe prova semplice, iuris tantum, della residenza effettiva). Per altro verso la norma differenzia la posizione giuridica di due soggetti stranieri entrambi adulti: il neodiciottenne nato in Italia di cui all’art.4, c.2 e il maggiorenne (eventualmente anche lui neodiciottenne) di cui all’art.9 della legge n.91 del 1992, esonerando solamente il primo dal requisito della continuità anagrafica ininterrotta. 2.2 Sull’impossibilità dell’avente diritto non anagraficamente residente di eleggere la cittadinanza o di ottenerne il riconoscimento Considerazioni simili a quelle sin qui svolte, benché non del tutto analoghe, possono trovare spazio anche riguardo all’art.23 della legge n.91/1992 in combinato disposto con l’art.1, d.p.r. n.572/1993. Dispone in questo caso il legislatore che “le dichiarazioni per l’acquisto, la conservazione, il riacquisto e la rinunzia alla cittadinanza e la prestazione del giuramento previste dalla presente legge sono rese all’ufficiale dello stato civile del comune dove il dichiarante risiede o intende stabilire la propria residenza, ovvero, in caso di residenza all’estero, davanti all’autorità diplomatica o consolare del luogo di residenza”. Nei casi descritti dalla norma - una volta identificata la residenza del dichiarante unicamente nell’indirizzo di residenza anagrafica già ottenuta od almeno richiesta - si pone in essere, come a breve vedremo, un’evidente contraddizione tra il procedimento amministrativo previsto dall’art.23 e la ratio caratterizzante le diverse figure di acquisto, riacquisto, conservazione o rinuncia alla cittadinanza cui detta norma si riferisce. Si discute peraltro se rientrino nell’ambito di applicazione dell’art.23 della legge n.91/1992, o non piuttosto nell’art. 26, d.p.r. 386/2000 (come in effetti sembra preferibile ritenere), le altre dichiarazioni di cittadinanza, incluse le richieste di accertamento della cittadinanza italiana iure sanguinis formulate dai discendenti di italiani a suo tempo emigrati all’estero i quali si rechino in Italia proprio al fine di ottenere tale riconoscimento18. Dati i tempi di attesa anche decennali necessari per processare l’istanza presso i nostri consolati all’estero. 18 I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 22
Ad ogni modo anche l’art.26, , d.p.r. 386/2000 ribadisce che la competenza a ricevere l’istanza appartiene all’ufficiale dello stato civile “del comune dove l’interessato ha o intende stabilire la propria residenza”. Risulta quindi decisivo, al fine di assicurare l’effettività del diritto all’acquisizione o al riconoscimento dello status civitatis, stabilire se attraverso l’espressione “dove (…) intende stabilire la propria residenza” il legislatore (tanto quello dell’art.23, legge n.91 del 1992, quanto quello dell’art.26, d.p.r. 396 del 2000) abbia voluto riferirsi ad un’intenzione non particolarmente conformata, oppure se abbia richiesto l’avvio dell’istanza di iscrizione anagrafica. Benché la prima opzione interpretativa sia a mio parere preferibile19, è invece la seconda ad avere ricevuto il pieno avallo del Ministero dell’Interno, oltre ad essere stata per un certo tempo confermata dall’art.14, c.4, d.p.r. 372/1993 (poi abrogato) ove si affermava che, ai fini dell’applicazione dell’art. 23 della legge n.91/1992, l’intenzione di stabilire la residenza nel comune trovasse necessaria espressione nella dichiarazione fatta all’ufficiale di anagrafe, benché ancora in attesa del provvedimento di iscrizione richiesto20. Dal consolidarsi della riferita interpretazione riguardo alle due nozioni “sorelle” di residenza e della “intenzione di risiedere” di cui agli articoli 23, legge n.91/1992 e 26, d.p.r. 396/2000, derivano purtroppo effetti gravi e contraddittori con la ratio delle singole norme di attribuzione, acquisto o rinuncia della cittadinanza italiana. Si pensi, ad esempio, al caso dell’opzione di cittadinanza italiana che il figlio riconosciuto durante la maggiore età dovrà formulare entro un anno dal giorno in cui il riconoscimento è divenuto efficace. Se l’interessato è uno straniero irregolarmente soggiornante, sebbene residente ai sensi dell’art.43 c.c., non potrà ovviamente presentare alcuna dichiarazione di residenza in nessuna anagrafe italiana, né è detto che egli possa materialmente recarsi nel paese di provenienza, né peraltro che tale paese esista (per esempio nel caso in cui sia nato in Italia o in un paese terzo). 19 In tal senso Trib. Roma, 9 maggio 2017, r.g. 9045/2017. Sul punto già RICHTER MAPELLI MOZZI P., Riconoscimento di figlio maggiorenne nato fuori dal matrimonio e estensione dello status civitatis per derivazione genitoriale a favore del figlio riconosciuto, con particolare riguardo all’iscrizione anagrafica da parte del figlio e alla decorrenza degli effetti della cittadinanza, in Lo stato civile italiano, 2017, 6, p.21 ss. 20 Ed invero la richiamata disposizione regolamentare era stata anticipata dalla Circolare del Ministero dell’Interno 11 novembre 1992 n. K.60.1, la quale già indicava quale necessaria forma dell’intento di stabilire la residenza l’avvio della “procedura di iscrizione anagrafica, ancorché questa non sia stata ancora definita”. I profili di illegittimità costituzionale della legge sulla cittadinanza 23
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