GRECIA - La vittoria del "No" al referendum popolare sulla proposta di accordo presentata dai creditori internazionali

ISSN 2037-6677
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GRECIA – La vittoria del “No” al referendum popolare sulla
proposta di accordo presentata dai creditori internazionali

di Tania Abbiate

     Il 5 luglio 2015, il 61,2% dei greci si è pronunciato contro la proposta di accordo tra la
Grecia e i creditori internazionali (Commissione europea, Banca centrale europea, Fondo
monetario internazionale) in un referendum popolare, che ha scosso non solo tutto il
Paese, ma l'intera Unione Europea: la consultazione andava infatti a toccare questioni assai
delicate nel rapporto fra il Paese e l'Unione, tanto che numerosi leader stranieri e alcune
autorità europee si erano persino espressi in merito al voto e alle sue conseguenze.
     Il referendum era stato annunciato dal Primo Ministro ellenico Alexis Tsipras il 26
giugno 2015, a due giorni dalla scadenza del prestito da 1,6 miliardi di euro concesso dal
Fondo Monetario Internazionale e nel pieno delle trattative con i creditori sulla erogazione
dell’ultima tranche di aiuti del corrente programma di sostegno finanziario alla Grecia.
     La decisione di coinvolgere direttamente i cittadini è stata accolta da aspre critiche sia a
livello interno che a livello internazionale, così come era avvenuto nel 2011, allorché l’allora
Primo Ministro greco George Papandreou aveva proposto un referendum sugli accordi di
aiuto con la troika. Mentre in quell’occasione l’opposizione di alcuni membri del suo
Esecutivo e le proteste dei Governi europei avevano portato Papandreou a ritirare la
proposta, questa volta le polemiche non hanno impedito lo svolgimento della
consultazione popolare.

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     Circa 10 milioni di cittadini greci sono così stati chiamati a pronunciarsi sul seguente
quesito: «Deve essere accettato il piano d’accordo proposto da Commissione europea,
Banca centrale europea e Fondo monetario internazionale all'Eurogruppo del 25 giugno
2015, composto da due parti che insieme costituiscono la proposta complessiva. Il primo
documento è intitolato «Riforme per il completamento dell'attuale programma ed oltre» ed
il secondo «Analisi preliminare per la sostenibilità’ del debito»?». Benché la traduzione dei
documenti presentata ai votanti fosse viziata da alcuni errori e la proposta dei creditori
fosse lievemente cambiata al momento dello svolgimento del referendum, non si può
negare che la maggioranza dei greci si sia espressa in maniera sostanzialmente contraria
rispetto al piano d’accordo.
     Come già anticipato, infatti, il 61,2% degli elettori si è dichiarato contrario, mentre
solo il 38,2% si è espresso in favore. Il risultato della consultazione ha ribaltato le
primissime previsioni che prefiguravano una vittoria del “sì” e ha aperto scenari inediti.
All’orizzonte si profila infatti un inasprirsi della tensione tra creditori internazionali e la
Grecia, il cui Governo, dichiaratamente ostile alle politiche di austerità promosse dalla
Gruppo di Bruxelles, deve ora fare i conti con un nuovo problema: la popolazione ellenica
nutre infatti forti aspettative di un cambiamento radicale della politica europea, fino ad ora
improntata al rigore e all’austerità. Tuttavia, proprio la condizione di isolamento in cui il
Governo greco si trova rende assai difficile la realizzazione di un simile scenario.
     Al di là delle molte implicazioni di carattere politico che questo voto comporta, merita
soffermarsi sui profili giuridico-costituzionali della vicenda.
     A tal riguardo occorre innanzitutto sottolineare che il ricorso all’istituto referendario
ha trovato fondamento giuridico nell’art. 44, c. 2 della Costituzione. Questa disposizione
sancisce che: «Il Presidente della Repubblica può, su proposta del Governo, indire con
decreto un referendum su questioni di elevata importanza previa approvazione da parte
della maggioranza assoluta dei membri del Parlamento. Un referendum sulle leggi
riguardanti questioni di carattere sociale particolarmente rilevanti, con l’eccezione della
materia fiscale, può essere indetto tramite decreto del Presidente della Repubblica, dopo
una decisione in tal senso da parte dei tre quinti dei componenti del Parlamento […]».
L’articolo prevede dunque due fattispecie, caratterizzate da due diversi regimi giuridici: una
riguarda le «gravi questioni nazionali» e l’altra «le leggi riguardanti questioni di carattere
sociale particolarmente rilevanti, con l’eccezione della materia fiscale».

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     Il referendum di domenica scorsa rientra nella prima delle due fattispecie, come si può
evincere dal fatto che la proposta governativa di indire il referendum è stata approvata con
179 voti su 300, quindi con una maggioranza superiore a quella assoluta ma inferiore a
quella dei 3/5 dei componenti del Parlamento.
     Nondimeno, sulla legittimità del referendum popolare si è aperto un ampio dibattito di
carattere costituzionale, che si spiega anche con il poco frequente ricorso allo strumento
referendario: l’ultimo referendum risale infatti al 1974, quando il popolo è stato chiamato a
pronunciarsi sulla scelta istituzionale tra monarchia e repubblica.
     La previsione costituzionale di due fattispecie referendarie e lo scarso ricorso
all’istituto hanno dunque portato due cittadini greci ad adire il Consiglio di Stato (la
suprema corte amministrativa, che nell’ordinamento greco svolge anche il controllo di
costituzionalità delle leggi), lamentando la violazione dell’art. 44, c. 2 della Costituzione e
della legge n. 4023/2011 recante la disciplina del referendum. Secondo i ricorrenti il
referendum verteva sulla materia espressamente esclusa dalla possibilità di ricorrere allo
strumento referendario e la formulazione del quesito non era espressa in termini «chiari e
concisi» così come richiesto dall’art. 3, c. 2 della legge del 2011.
     Con la sentenza n. 2787/2015, resa il 3 luglio, il Consiglio di Stato ha rigettato il
ricorso, dichiarando la sua incompetenza ratione materiae. Per motivare tale decisione,
l’organo ha fatto ricorso a tre disposizioni: 1) l’art. 95, c. 1, lett. a) della Costituzione, ai
sensi del quale il Consiglio di Stato è competente ad annullare gli atti delle autorità
amministrative per abuso di potere o violazione delle legge; 2) l’art. 45 del decreto
presidenziale n. 18/1989 che esclude la possibilità di richiedere l’annullamento degli atti e
delle disposizioni governative riferiti alla gestione dell’attività politica; 3) l’art. 100, c. 1, lett.
b) della Costituzione che attribuisce alla Corte suprema speciale il controllo di legittimità
del referendum disposto dall’art. 44, c. 2.
     Al di là del rigetto della questione, i profili messi in luce nel ricorso hanno suscitato un
ampio dibattito pubblico.
     In particolare, il breve lasso di tempo intercorso tra l’indizione del referendum e il suo
svolgimento ha suscitato ampie critiche. Sulla questione è intervenuto anche il Consiglio
d’Europa il quale ha affermato che tale periodo di tempo è contrario alle linee guida
elaborate nel 2007 a proposito di referendum, che raccomandano un tempo di almeno due
settimane. A tal proposito occorre sottolineare che né la Costituzione, né la legge che
disciplina il referendum prevedono il decorso di un termine minimo tra l’indizione e lo

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svolgimento del referendum, limitandosi a stabilire che la consultazione popolare debba
essere effettuata «entro 30 giorni dalla pubblicazione del decreto presidenziale con cui viene
indetto il referendum» (art. 12, c. 1 della legge n. 4023/2011). Gli unici limiti temporali
previsti dalla legge si riferiscono al formato della scheda elettorale, il quale deve essere
deciso entro tre giorni dalla pubblicazione del decreto presidenziale di indizione del
referendum (art. 14 c. 1), e alla distribuzione delle schede tra le circoscrizioni elettorali, che
deve avvenire al più tardi cinque giorni prima della consultazione (art. 14, c. 3).
     Benché la scansione temporale dell’iter referendario non abbia infranto alcun vincolo
giuridico, il breve lasso di tempo intercorso tra la convocazione e lo svolgimento del voto
ha rappresentato un aspetto sul quale ha insistito con particolare enfasi il fronte dei contrari
alla decisione del Primo Ministro di coinvolgere i cittadini su una questione di carattere
economico e politico di così grande rilievo e complessità.
     Malgrado le polemiche, la consultazione elettorale si è svolta regolarmente e al voto ha
preso parte il 63% degli aventi diritto, permettendo così di superare il quorum di validità
del 40% richiesto dall’art. 16, c. 3 della legge n. 4023/2011.
     La vittoria del “no” non ha tuttavia consentito al Governo Tsipras di ottenere un
cambiamento sostanziale dei termini dell’accordo con i creditori internazionali. Le due
opzioni prospettategli al tavolo delle trattative sono state infatti l’uscita della Grecia
dall’area Euro o l’accettazione di un terzo pacchetto di aiuti economici in cambio
dell’adozione di pesanti misure di austerità, dello stesso tenore (se non di entità maggiore)
di quelle rigettate dalla maggioranza dei votanti al referendum popolare. Posto dinnanzi a
queste due alternative, il 13 luglio, il Governo Tsipras non ha potuto che accettare
l’accordo con i creditori internazionali, dal momento che l’uscita dall’euro rappresenta uno
scenario imperscrutabile.
     Sul piano interno, l’accordo ha aperto una crisi politica di ampie dimensioni in seno al
partito di maggioranza greca Syriza, che si è trovato a dover giustificare la paradossale
accettazione di un patto su cui i greci, tramite il referendum, si erano dichiarati contrari. In
particolare, il 15 luglio, il Parlamento ellenico è stato chiamato ad approvare con una
procedura d’urgenza l’accordo deciso dall’Eurogruppo e la votazione ha creato una
spaccatura all’interno del partito di maggioranza: dopo un estenuante dibattito e tra le
proteste di piazza, l’accordo è stato infatti approvato con 229 voti a favore e 64 contrari, fra
i quali spicca in particolare la bocciatura di alcuni membri di spicco del Governo, come l’ex
Ministro delle Finanze Yanis Varoufakis, e del Presidente del Parlamento, Zoe

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Kostantopoulou. Fondamentali sono dunque risultati essere i voti dei deputati di Nuova
Democrazia, To Potami e PASOK, attualmente all’opposizione. La negoziazione con i
creditori internazionali aveva peraltro già avuto ripercussioni negative sul Governo di
Syriza, formatosi nel gennaio 2015 in seguito alle elezioni legislative che avevano portato il
partito a conquistare la maggioranza parlamentare: dapprima il Ministro delle Finanze Yanis
Varoufakis si era dimesso, lasciando il posto all’economista Euclid Tsakalotos, protagonista
delle negoziazioni con l’Eurogruppo e, all’alba della seduta parlamentare sull’accordo del 13
luglio, anche la viceministra delle finanze Nadia Valavani si era dimessa esprimendo il suo
disaccordo.
     All’approvazione dell’accordo da parte del Parlamento ellenico è seguito dunque un
rimpasto della compagine governativa: il 18 luglio, il Primo ministro Alexis Tsipras ha
infatti proceduto alla sostituzione di nove incarichi tra Ministri e Viceministri dell'ala
radicale di Syriza, nella speranza di garantire una maggior stabilità governativa ed evitare un
eventuale ricorso anticipato alle urne il prossimo autunno.
     Se dunque il voto del Parlamento ellenico chiude temporaneamente la trattativa tra il
Paese e i creditori internazionali, la questione è ancora aperta a livello europeo: è necessaria
infatti l’approvazione dell’accordo anche da parte di altri Paesi europei, o perché sussiste un
obbligo in tal senso (Germania, Slovacchia, Francia, Finlandia, Estonia, Lettonia e Austria),
o per scelta del Governo stesso (Spagna). A questi, inoltre, se ne potrebbero aggiungere
altri (Olanda, Malta, Slovenia) qualora aumentasse l’entità finanziaria del prestito.
     La vicenda greca ha dunque posto in primo piano i limiti dell’Unione europea, che
numerose voci hanno accusato di mancanza di solidarietà; inoltre, è emersa con
sconcertante chiarezza l'incidenza che le decisioni di carattere economico adottate a livello
sovranazionale hanno sul piano nazionale: in particolare il dato più allarmante emerso
riguarda il fatto che il Governo Tsipras è stato in un certo senso costretto a voltare le spalle
alla volontà espressa dalla maggioranza degli elettori nel referendum del 5 luglio.

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