RAPPORTO LOMBARDIA 2018 - L'IMMINENTE INCÒGNITO - FutureLab
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L’IMMINENTE INCÒGNITO
RAPPORTO LOMBARDIA 2018
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L’IMMINENTE INCÒGNITO SOMMARIO
1. La Lombardia proiettata al 2023 nel segno dell’innovazione pervasiva 5
1.1 I dati nell’era dell’informazione 9
1.2 La sicurezza digitale 11
1.3 La responsabilità dell’innovazione e della ricerca 12
1.4 La nuova regolamentazione 12
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# MedicinaDiPrecisione 22
# Blockchain 24
# IntelligenzaArtificiale 28
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# Neotenia 35
# Competenze 36
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# Elettrificazione # ModelloAutocentrico 43
# CentriUrbani 46
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# AgricolturaDiPrecisione 51
# IndustriaAlimentare # Cibo 52
7. Conversazioni per ripensare l’Istituzione regionale su nuovi paradigmi 57
7.1 Piero Bassetti 58
7.2 Roberto Cingolani 60
7.3 Walter Ricciardi 62
7.4 Massimo Temporelli 64
7.5 Sabino Cassese 66
7.6 Fabio Rugge 68
7.7 David H. Guston 70
7.8 Diana Bracco 72
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L’IMMINENTE INCÒGNITO INTRODUZIONE
Le analisi e le proposte formulate in questo primo Tutte quelle attività che vedono nella fiducia lo snodo
rapporto Lombardia 2018 (curato dal Centro diparti- essenziale di funzionamento del governo e dell’intera
mentale di studi giuridici, storici e sociali in tema di società con la blockchain verrebbero disintermediate
ambiente e territorio dell’Università di Pavia - Future da un registro digitale condiviso, criptato e distribuito
Lab) nascono dall’osservazione attenta dei cambia- che si premura di conservare pubblicamente, di pro-
menti in atto e da un’esperienza originale e creati- teggere da attacchi o falsificazioni, e di ottimizzare
va ultradecennale nella Pubblica Amministrazione nelle performance interazioni e transazioni di varia
volta a rileggere tutte le policy pubbliche a partire natura. Si tratta della seconda ondata di disinterme-
da un nuovo paradigma: l’innovazione. La velocità diazione dopo l’avvento del web, un protocollo per
dell’innovazione sospinta dalla trasformazione di- gestire la fiducia in relazione allo scambio di valore
gitale e dalle nuove tecnologie abilitanti impone un e non solo di informazioni. La fiducia viene creata at-
ripensamento delle policy pubbliche e delle stesse traverso un consenso decentralizzato che trasferisce
istituzioni di government. Se da un lato la progressi- autorità e veridicità a una rete di nodi alla pari che
va disintermediazione ha posto le basi per la nascita si premurano di registrare e criptare quella attività
di nuovi movimenti politici che hanno aggregato sva- in una catena di blocchi informativi pubblicamente
riati punti percentuali di consenso, dall’altro ha posto verificabile e algoritmicamente eseguibile. Tutto ciò
le basi per l’impiego massivo di tecnologie per gestire è di gran lunga differente rispetto allo scenario a cui
la fiducia dei cittadini (trust), un tempo appannaggio eravamo abituati sino ad oggi: la fiducia intermedia-
della classe dirigente politica. ta dalle istituzioni di governo, infatti, è sempre stata
costosa, lenta, attaccabile, opaca, discrezionale…
Un esempio tra tutti è ben rappresentato dall’impie-
go della tecnologia blockchain. Sotto il profilo legale Un altro convincente esempio che spinge a riflettere
rappresenta un meccanismo e una dinamica per va- sulla trasversalità dell’innovazione riguarda il ruo-
lidare transazioni senza ricorrere all’intervento di en- lo della persona: le macchine arriveranno davvero
tità terze di fiducia: un documento notarile, un con- a sostituire gli umani, in primis nel lavoro e di con-
tratto matrimoniale, uno scambio monetario, una seguenza in molte delle attività collaterali? Molti
certificazione d’identità, una transazione finanziaria, analisti stanno provando a modellare il futuro del
l’acquisto di un’auto, qualunque forma di certifica- mercato del lavoro a forte componente algoritmica
zione amministrativa. Si tratta di atti che sino ad ora e robotica… A tale riguardo le tese sono varie e con-
venivano registrati su database (e un tempo annotati tradditorie. Ciò che è certo è che stiamo velocemente
su libri e registri cartacei) che un’autorità centralizza- progredendo verso un’intelligenza artificiale che è
ta (banche, autorità religiose, governi, società di ser- chiamata a interagire in modi tradizionalmente riser-
vizi, professionisti) era chiamata a validare. vati alla socialità umana.
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1. LA LOMBARDIA PROIETTATA AL 2023
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NEL SEGNO DELL’INNOVAZIONE PERVASIVA
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Prima di analizzare l’innovazione di sistema è a questi dati occorre giustapporre anche il rileva- quella disponibile nell’intero impero.
opportuno condividere alcuni convincimenti sul mento sulla diminuzione della popolazione com- Il fatto è che noi non siamo troppo diversi dall’im-
contesto attuale per potere poi analizzare alcune plessiva in Italia che annualmente viene monito- peratore incauto. Le innovazioni che viviamo oggi
ipotesi di sviluppo su quattro ambiti rilevanti per il rato dall’ISTAT (nel 2015 -139 mila unità, trend in seguono una logica esponenziale e sono dirom-
livello di governo regionale: Sanità, Scuola e Uni- decrescita). penti. Pensiamo alla macchina che-si-guida-da-
versità, Mobilità e Trasporti, Agroalimentare. sola: pareva un progetto utopico e degno di una
L’Italia cresce ancora nel perimetro della vecchia Il ritmo dell’innovazione tecnologica digitale pro- trama di Isac Asimov solo pochi anni fa. Eppure…
economia, comincia ad affacciarsi alle novità intro- duce cambiamenti impensabili fino a pochi anni Ebbene, allorché la capacità computazionale di
dotte in altri Paesi e Nazioni ma non ne ha ancora fa: l’esempio della self driving car di Google mo- una macchina si coniuga con la creatività e l’im-
assimilato i principali fattori abilitanti. Alcuni osser- stra, tra gli altri, la capacità delle macchine di so- prevedibilità di un essere umano, si crea un lega-
vatori internazionali (Oxfam, 2017) avvertono «la stituirsi al lavoro umano in settori che, appunto, me altamente produttivo e creativo. Così come la
necessità di un profondo ripensamento dell’attuale erano considerati al “sicuro” da qualunque auto- miscela “uomo + macchina” è esplosiva nel mon-
sistema economico», in tale prospettiva l’Italia è mazione fino a 10 anni fa, come il best seller di al- do degli scacchi, per molte professioni vale la me-
risultata 27a sui 30 principali Paesi industrializza- lora (era il 2004), The New Division of Labor: How desima logica: l’uomo è in grado di agire da com-
ti secondo l’Inclusive Development Index. Come Computers Are Creating the Next Job Market, di Ri- plemento al computer più performante.
sottolinea tale rapporto la maggior parte dei Paesi chard Murnane e Frank Levy, provava a suggerire. Il combinato disposto funziona meglio che l’uomo
sta perdendo rilevanti opportunità per rafforzare la A tale proposito vale il racconto inerente al gioco o la macchina da soli, sul principio che le macchine
crescita economica e ridurre al tempo stesso le di- degli scacchi citato nella Divina Commedia da Dan- sono precise, instancabili e analitiche, mentre gli
sparità, perché i modelli di sviluppo e gli strumenti te Alighieri. Secondo tale racconto l’inventore del umani sono più bravi a prendere decisioni su dati
di misurazione che hanno guidato i decisori per de- gioco si recò da un imperatore per mostrarglielo. imprecisi, fare associazioni insolite e inusuali e a
cenni sono ora da rivedere. Quest’ultimo fu talmente colpito dall’idea da vo- interpretare il contesto mediante il punto di vista
ler premiare l’inventore che chiese un umile rega- e la coscienza della storia personale e collettiva.
La crescita si rafforza lievemente nell’Eurozona e lo: sul primo riquadro della scacchiera voleva che Di fronte a tale vantaggio figlio dell’innovazione
nelle altre economie avanzate, ma non in Italia. Si fosse collocato un chicco di riso; sul secondo due; non è più sufficiente riformare “la cosa pubbli-
tratta della prima evidenza che emerge dai nume- sul terzo quattro. E via di seguito con la logica del ca” – svariati tentativi sono miseramente falliti o
ri pubblicati dal Fondo Monetario Internazionale raddoppio. Al re non parve vero di potersela cava- in corso di fallimento - sia a livello regionale che
(d’ora in poi “FMI”), che ha aggiornato le sue sti- re con un dono tanto misero. E fu il suo dramma nazionale, risulta invece necessario ripensarla,
me sull’andamento della produzione nel mondo. Il perché, arrivato verso la metà della scacchiera, si mettendo in discussione i valori comuni e fondan-
FMI stima una crescita dello 0,7% del Prodotto In- rese conto che, se avesse voluto onorare il debito, ti la nostra comunità. Costruire una Lombardia
terno Lordo per l’anno in corso e un timido +0,8% avrebbe dovuto corrispondere all’inventore (2 alla dell’Innovazione richiede caratteristiche culturali
per il prossimo, peggiorando rispettivamente di 64a-1 chicchi di riso), pari a circa 18 quintilioni di e di mercato del lavoro che possono anche con-
0,2 e 0,3 punti quanto indicato a ottobre. Accanto chicchi, vale a dire una quantità di riso superiore a traddire l’attuale quadro normativo e regolatorio
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così come la progressiva tendenza ad esercitare mentare con la progressiva introduzione delle mente legata ai soli risultati della ricerca scientifi-
forme sempre più invasive di controllo pubblico nuove tecnologie, e, al tempo stesso, il basso ca, ma anche alla creatività estetica e pratica, cioè
sull’iniziativa economica privata. tasso di popolazione attiva. alla capacità di tradurre in modo nuovo, e accetta-
to dal mercato, stili di vita, beni di consumo e ser-
In Italia l’elemento che più di tutti ostacola la cre- Senza investimenti in ricerca e innovazione, i vizi. L’innovazione fa pertanto riferimento anche
scita è costituito dal peso del suo enorme debito soli a carattere esponenziale, non c’è futuro. Le a caratteristiche culturali difficili da determinare,
pubblico che ormai ha superato il 130% del PIL. priorità su cui investire per costruire un futuro di quali il senso del bello, il gusto, la cura delle cose.
Le strade per ridurre il debito sono rappresenta- prosperità sono rappresentate dall’accrescimento Non si tratta di un atto creativo puntuale, bensì di
te dal taglio della spesa pubblica e dalle azioni del capitale umano di una nazione. I sistemi dell’i- un processo che penetra a fondo nel cuore della
vigorose di rilancio della crescita. Il rilancio della struzione e formazione, il sistema sanitario, quel- società, nei suoi assetti istituzionali e politici, e
crescita non può che passare da una radicale ri- lo previdenziale e quello assistenziale, la ricerca e che da essi a sua volta dipende. L’innovazione ci
forma della Pubblica Amministrazione, dagli in- una buona rete di Università rappresentano nodi obbliga a mettere in campo riflessioni e strumen-
vestimenti nelle infrastrutture strategiche e dagli fondamentali per costruire il vantaggio competi- ti perché questo processo non divenga esplicito
investimenti in ricerca e innovazione uniti a quelli tivo del futuro. senza che qualcuno se ne assuma la responsabi-
sul capitale umano e il sistema di welfare. lità. La storia della nostra civiltà ha già espresso
Nella società della conoscenza, un sistema sco- momenti di dibattito pubblico sui propri principi
L’esigenza di trovare nuovi equilibri è del resto lastico competitivo è fondamentale per guida- e sui propri fondamenti, basti pensare all’esempio
ancora più acuita dal fatto che siamo in presen- re i processi d’innovazione nelle imprese e nella della società ateniese del V secolo che si interro-
za di un aumento dei bisogni e della complessi- società. I sistemi sanitari più avanzati, oltre ad gava profondamente e pubblicamente – anche
tà degli stessi: essere essenziali per la ricerca nei più disparati attraverso la forma del teatro – sulla propria es-
settori industriali, generano ricchezza, sono alla senza e identità.
• la dimensione demografica delle città e delle base della qualità di vita della comunità e traina-
aree metropolitane; no la domanda pubblica di innovazione. I servizi In tale contesto le funzioni dell’Amministrazione
di assistenza all’infanzia e agli anziani garantisco- devono innovarsi a loro volta per accompagnare
• l’invecchiamento della popolazione solleva no sicurezza alle famiglie, consentono forme più e condurre la transizione verso il Nuovo mondo.
problemi di sostenibilità dei modelli universa- avanzate di conciliazione tra famiglia e lavoro, Nello specifico parliamo di fattori abilitanti conno-
listici di finanziamento della sanità e dei servi- oltre che incrementare la produttività del sistema tati da forte trasversalità attraverso cui si esplica
zi sociosanitari; Paese. Senza tralasciare il ruolo di un mercato del il nuovo compito dell’Amministrazione, che non
lavoro efficiente, caratterizzato da buone regole si esaurisce più nell’erogazione di servizi e nello
• i fenomeni delle nuove e vecchie povertà pon- di diritto del lavoro e affidabili sistemi di relazioni svolgimento di attività amministrativa (rectius
gono il problema di quale possa essere il mo- industriali: elementi sui quali si calcola la capaci- burocratica), ma che richiede un rafforzamento
dello di finanziamento delle politiche di coe- tà di attrazione di un paese per gli investimenti del government nella definizione delle scelte va-
sione sociale sino ad ora praticate; dall’estero. loriali sottostanti. Fino ad oggi l’Amministrazione
L’innovazione produce nuovi legami fra sapere e poteva celare dietro la dimensione burocratica la
• la permanenza di elevati tassi di disoccupazio- potere tali da concretizzare oggetti, relazioni o si- responsabilità delle scelte in relazione agli impatti
ne (soprattutto giovanile), destinata ad au- tuazioni fino ad oggi inesistenti. Non è necessaria- che potevano generare. Apparentemente dimi-
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RAPPORTO LOMBARDIA 2018 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 9
nuita la domanda di politica e amministrazione,
essa tende a dissolversi in un mondo ricco di dati e
computazione, secondo il pensiero per cui le orga-
nizzazioni che sopravvivranno saranno distribuite
tra diversi stakeholder e senza i confini informativi
e normativi in cui attualmente operiamo. Ciono-
stante mai come ora si avverte la necessità del
“sistema”, si pensi al riguardo ad alcuni tra i più
importanti goal che hanno occupato l’agenda po-
litica di questi mesi (il trasferimento dell’Agenzia
europea del farmaco, la riqualificazione delle aree
dove si è svolta l’esposizione universale, l’attratti-
vità del territorio lombardo e della città di Milano
su scala internazionale).
I fattori abilitanti diventano nuove funzioni ammi-
nistrative che si sostituiscono al ruolo tradizionale
dell’amministrazione, alcuni esempi possono faci-
litare la comprensione del problema e l’individua-
zione di nuovi “ambiti pubblici”:
• DATI
• SICUREZZA DIGITALE
• RESPONSABILITÀ DELL’INNOVAZIONE
E DELLA RICERCA
• TECHNO LAW E REGOLAMENTAZIONE
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come sono quelli sanitari3; con tale prospettiva è ri, frequenze e percorrenze dei mezzi pubblici,
necessario rimodulare le policy pubbliche e pri- incentivi al sistema produttivo e della ricerca,
vate a partire dall’analisi dei dati (open analytics) allocazione dei mezzi di soccorso per protezione
che permettano di formulare analisi puntuali di civile ed emergenze etc…).
trend (assets allocation efficiency) e predittive (ne-
eds and trends) rispetto agli obiettivi e all’autorità 3. Stimolare i settori strategici: restituisce cen-
delle Istituzioni preposte. Si tratta di una funzione tralità alla politica impegnata a compiere scelte
pubblica che non può essere lasciata appannaggio valoriali per il bene della comunità distogliendola
esclusivo delle multinazionali (Amazon, Google, dalla quotidiana rincorsa di ciò che è accaduto.
Microsoft, et cetera) che già oggi si collocano tra
le imprese più capitalizzate al mondo avendo net- 4. L’analisi dei dati offre supporto alla gover-
tamente superato tutte le aziende impegnate nei nance, accresce l’accountability verso i cittadi-
settori industriali più tradizionali. La definizione di ni, favorisce la trasparenza delle scelte, genera
strategie dinamiche sulla base dell’analisi dei dati valore e diviene una knowledge base per tutti
permette di accorciare il tempo di adattamento gli attori dell’innovazione e quindi per tutti i cit-
ai cambiamenti sociali ed economici dell’innova- tadini.
zione, individuare i trends verso cui si dirige spon-
taneamente l’innovazione, gestire l’assets alloca- La scrittura di questa nuova modalità di “essere
tion con un monitoraggio in real time e stimolare Istituzione” grazie all’ausilio di sensori, dati, algo-
quei settori che i policy makers ritengono strate- ritmi, intelligenza artificiale e piattaforme, è nella
gici per la Regione Lombardia. disponibilità del Governo regionale che potrà ar-
ricchire le sue funzioni in un nuovo ambiente, “de-
Per comprendere al meglio quanto predetto sug- mocratizzato”, di condivisione dei dati.
geriamo alcuni elementi di riflessione:
1. Trends verso cui si dirige spontaneamente
l’innovazione: l’innovazione accade di per sé e
come l’acqua si adatta a qualsivoglia forma. An-
ticipare i settori a più elevato potenziale di svi-
luppo e crescita orienta le policy verso l’industria
emergente.
2. Assets allocation: perlopiù fatta sulla base di
atti programmatori e amministrativi fondati su
una sommaria ricognizione del bisogno e sotto
la pressione dei rappresentanti politici e dei ter- 3 Cfr. Regondi S. e Venturi A. in Il dato sanitario e le sue
ritori (distribuzione territoriale dei servizi sanita- vulnerabilità, «Fondazione Giannino Bassetti».
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Le informazioni digitali servono ad assumere de- coglierne fino in fondo le implicazioni, non prima
cisioni dentro un ampio compasso: orientare le che accadano attacchi su scala globale come il re-
politiche e migliorare il servizio e la spesa. L’uni- cente WannaCry. Il potenziale di danni concreti a
verso delle informazioni è destinato ad esplode- livello personale o sistemico è talmente vasto che
re in conseguenza della massiccia diffusione di è difficilmente comprensibile. Siano essi motivati
wearables e di IoT (Internet delle cose). È aperta, da ragioni politiche o da profitti o ancora dall’in-
pertanto, la sfida sull’affidabilità, integrità, di- tenzione di creare il caos, il costo dei cyberattac-
sponibilità e sicurezza dei dati stessi e delle infra- chi ha superato il valore di 400 miliardi di dollari
strutture complesse che li gestiranno. La Pubblica l’anno, una cifra più alta del prodotto interno lor-
Amministrazione ha operato il passaggio dal dato do di circa 160 dei 196 Paesi del mondo.
cartaceo al dato digitale per ragioni di efficienza.
Successivamente ha cominciato a preoccuparsi Si profila un nuovo ruolo per l’Amministrazione
della sicurezza dei dati sotto la propulsione di nor- che deve partire dal presupposto che le persone
mative e di una nuova consapevolezza acquisita a sono disposte a condividere socialmente i propri
causa del numero di violazioni avvenute. dati a patto che siano al sicuro e a patto di poter ri-
cavare dalla condivisione un beneficio personale.
Nel corso dell’anno 2016 il settore della sicurezza Per comprendere al meglio tali presupposti pren-
ICT in Italia ha registrato un lungo elenco di attac- diamo un esempio da una delle multinazionali
chi e di incidenti che hanno attirato l’attenzione sopra citate: la Apple; come noto Apple ha garan-
della stampa ponendo ancor più in luce i limiti tito l’inviolabilità dei dati personali presenti in un
delle infrastrutture esistenti nel Paese e le pro- iPhone rifiutandosi di aprire la propria tecnologia
blematiche legate alla gestione tradizionale della alle indagini dell’Agenzia investigativa FBI, così fa-
Sicurezza IT. Basterebbe ricordare che nel 2016 il cendo ha consolidato oltremodo il proprio rappor-
CERT nazionale ha lanciato circa 250 allarmi relati- to fiduciario con i clienti disseminati in ogni ango-
vi a specifici malware e vulnerabilità di particolare lo del globo. Traendo spunto da questo esempio
rilevanza nazionale. Nella medesima prospettiva occorre rispondere al quesito sotteso: l’Istituzione
rileviamo anche quanto è stato riportato – poiché regionale è in grado di garantire lo stesso rappor-
ampiamente documentato - nel Rapporto Clusit to fiduciario con i propri cittadini?
2017, laddove si legge che nel biennio 2015-2016 si
è registrato un incremento del 10% del numero di
Cyber Crime in Italia. Malware, virus, cavalli di Tro-
ia, negazione di servizio distribuita, cyberattacco,
sono solo alcuni dei termini per la trasformazione
del codice in arma e stiamo appena cominciando a
RAPPORTO LOMBARDIA 2018 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 131.3 LA RESPONSABILITÀ 1.4 LA NUOVA REGOLAMENTAZIONE
DELL’INNOVAZIONE E DELLA RICERCA
Ricerca e innovazione responsabile significa an- Per “essere Istituzione” nel contesto predetto è
zitutto assicurare un processo interattivo e tra- opportuno dibattere in modalità innovativa anche
sparente con cui gli attori sociali e gli innovatori nei termini del ruolo del privato nella società. Ci
diventano sensibili l’uno all’altro con uno sguardo riferiamo nello specifico al caso di Uber e alle sue
all’accettabilità etica, alla sostenibilità e alla de- correlazioni con gli argomenti ivi trattati.
siderabilità sociale del processo di innovazione e Domandiamoci se sia davvero auspicabile che di
dei suoi prodotti commerciali al fine di consentire questioni tanto delicate e complesse che riguar-
una corretta incorporazione dei progressi scien- dano il futuro di centinaia di imprenditori in erba
tifici e tecnologici nella nostra società. In questo con idee moderne e innovative nei propri PC deb-
contesto diventa fondamentale cogliere i legami ba essere deciso sulla base di tanto complesse
tra le cose, gli eventi, i sistemi, ed è importante interpretazioni giuridiche che, inesorabilmente,
farlo in modo dinamico, con modalità nuove, sen- determinano conflitti e contenziosi di esito in-
za modelli precostituiti ma contaminando mate- certo. Come dimostra il caso di Uber nel quale, a
rie, saperi, competenze, esperienze. distanza di poche settimane, più giudici del mede-
simo tribunale sono arrivati a conclusioni opposte
In tale quadro l’Amministrazione assume un nuo- sulla liceità dei comportamenti imprenditoriali e
vo compito incentrato sull’importanza e la neces- delle azioni intraprese per il raggiungimento degli
sità di allineare la Ricerca e l’Innovazione ai valori, obiettivi.
ai bisogni e alle aspettative della Società. Ciò im-
plica che le relative decisioni in tema di R&I siano Da più parti, e sempre più di sovente, si rafforza la
frutto di un confronto tra tutti gli stakeholders, domanda se sia possibile affrontare il futuro con
che diventano automaticamente responsabili - gli un quadro regolatorio “primitive” nato e consoli-
uni verso gli altri - delle ricadute delle attività di dato quando il mondo parlava un altro linguaggio.
Ricerca ed Innovazione. Lo sforzo dell’ammini-
strazione deve dunque orientarsi a costruire com- Sarebbe sbagliato puntare il dito sui Giudici e, pro-
petenze nuove e dotarsi di assetti organizzativi babilmente, sarebbe egualmente sbagliato pren-
capaci di accompagnare la società e le persone al dersela con la litigiosità dei portatori di interessi
cambiamento, rappresentando e facendo com- e delle rendite di posizione esistenti (così come
prendere le soluzioni e opportunità offerte dall’in- accaduto con i tassisti per Uber o viceversa per i
novazione. sovrintendenti che hanno impugnato la nomina
ministeriale dei nuovi direttori dei musei italiani)
che, norme alla mano, ritengono di aver ragione e
di poter legittimamente utilizzare le regole di ieri
14 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 RAPPORTO LOMBARDIA 2018per veder bandito dal mercato un concorrente di Un riformismo originale che muova i propri passi
oggi. L’unico responsabile di queste e di altre pa- dalle premesse richiamate deve:
radossali vicende giudiziarie, in Italia come nel re-
sto del mondo, è il nostro modo di scrivere le leggi 1. liberare l’amministrazione (per legge e per on-
e l’inarrestabile ansia di normare il dettaglio anzi- tologia deputata a garantire la fiducia del siste-
ché limitarsi a scolpire nelle leggi i principi. ma nell’interesse comune) da alcuni principi:
responsabilità amministrativa dei dirigenti (chi
È questa coriacea forma di ipertrofia normativa lavora può sbagliare tanto più se si trova ad
che minaccia il futuro e l’innovazione perché, na- affrontare problemi nuovi la cui soluzione non
turalmente, in un mondo che va sempre più di cor- può prescindere da un percorso per approssi-
sa e in mercati sui quali si affacciano, ogni giorno, mazione), limitare il potere amministrativo ai
soluzioni nuove di problemi datati, se si continua soli ambiti di interesse pubblico non persegui-
a pretendere di governare, a colpi di leggi, anche il bili in via negoziale (rapporto autorità-libertà);
modo in cui un servizio deve essere prestato o un
bene può essere venduto, l’unico risultato possibi- 2. riscrivere le leggi per il futuro a partire dall’ana-
le è quello di rendere le regole antistoriche e ana- lisi dei dati e dei trends in atto;
cronistiche e creare tensioni inutili tra chi vuole far
rotta verso il futuro e chi ambirebbe a continuare 3. anticipare la funzione regolatoria limitandosi ad
a mettere a profitto vantaggi del passato. una legislazione di principio, adattabile al muta-
re del contesto;
Naturalmente un tale approccio non è volto a fa-
vorire lo strapotere dei giganti del web, semmai
è vero il contrario: le big company del digitale 4. coinvolgere il pubblico prima di porre in essere
possiedono i patrimoni per affrontare e gestire qualunque forma di intervento regolatorio per
certe interminabili battaglie legali ma gli start-up- assicurare un’ampia consultazione e parteci-
per, davanti a un contesto di incertezza giuridica, pazione alle scelte determinanti per la società
quale quello che il nostro modo di scrivere le leggi (secondo una logica di responsabilità dell’inno-
talvolta determina, spesso abbandonano la com- vazione).
petizione.
RAPPORTO LOMBARDIA 2018 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 15LA GRANDE ACCELERAZIONE
TREND SOCIO-ECONOMICI TREND DEL PIANETA TERRA
ATMOSPHERIC CONC., PPM
ATMOSPHERIC CONC., PPB
ATMOSPHERIC CONC., PPB
8 70 2.5 390 1800
TRILLION US DOLLARS
WORLD REAL GDP FOREIGN CARBON NITROUS METHANE
TRILLION US DOLLARS
7 60 320
1600
6 POPULATION 50
2.0
DIRECT 360 DIOXIDE OXIDE
5 INVESTMENT 1400
BILLION
40 1.5 300
4 330 1200
30 1.0
3
280 1000
2 20 300
0.5 800
1 10
0 0 0 270 260 600
1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010
YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR
600
HYDROGEN ION, NMOL K-1
4 200 100 0,6
TEMPERATURE ANOMALY
URBAN 500 PRIMARY FERTILIZER STRATOSPHERIC 0,4 SURFACE 8,0 OCEAN
MILLION TONNES
POPULATION ENERGY USE 160
CONSUMPTION 80
OZONE TEMPERATURE ACIDIFICATION
EXAJOULE (EJ)
3
400 0,2
BILLION
60
% LOSS
120 7,5
2 300 0
°C
80 40
200 -0,2 7,0
1 20
100 40 -0,4
0 0 0 0 -0,6 6,5
1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010
YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR
HUMAN N FLUX, MTON YR-1
35 4 400 80 4 100
20 LARGE DAMS WATER USE PAPER 70 MARINE FISH SHRIMP COASTAL
THOUSEND DAMS
MILLION TONNES
MILLION TONNES
80
PRODUCTION CAPTURE AQUACULTURE NITROGEN
THOUSEND KM3
MILLIO TONNES
25 3 300 60 3
50 60
20
2 200 40 2
15 40
30
10 1 20 1
100 20
5 10
0 0 0 0 0 0
1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010
YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR
BILLION PHONE SUBSCRIPTIONS
% DECREASE IN MEAN SPECIES
1200 7 1000 30 50 40
MILLION MOTOR VEHICLES
% OF TOTAL LAND AREA
TRANSPORTA- TELE- 800 INTERNATIONAL TROPICAL DOMESTICATED TERRESTRIAL
MILLION ARRIVALS
1000 6 25
TION COMMUNICA- 600
TOURISM FOREST LOSS LAND BIOSPHERE
% LOSS (AREA)
30
ABUNDANCE
800 5 400
700 4
TIONS 200
20
DEGRADATION
0 15 25 20
600 3
10
400 2 10
200 1 5
0 0 0 0 0
1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010 1750 1800 1850 1900 1950 2010
YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR YEAR
16 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 RAPPORTO LOMBARDIA 201801
010101
0 1010
101 0101 010
2. LA LOMBARDIA
10101010101010101
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01010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010
E LA LEVA DELL’AUTONOMIA
01010101010101010101 010
101010101010101010101010
10101010101010101010101010
101010101010101010101010101010
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010 101010
10
La profonda mutazione di epoca, con i rivolgimen- Trattiamo di aree a profonda vocazione manifat- la Costituzione vigente, la si concede su materie
ti che arreca, sfida la Regione Lombardia a matu- turiera che però presentano una differenza so- che riguardano i giovani e gli anziani: come l’au-
rare una diversa articolazione del proprio assetto stanziale: il nord Italia deve migliorare la propria tonomia scolastica e le politiche attive del lavoro,
nei rapporti dello Stato nazionale. In un tempo da densità di innovazione tecnologica e scientifica l’evoluzione della sanità verso livelli di eccellenza
alcuni definito come “epoca delle accelerazioni” i delle imprese, dell’università, della formazione. della ricerca, e della capacità di non lasciare alla
territori e le città ad autentica vocazione interna- La rilevanza delle autonomie nel contesto odierno sola cura di famiglie e volontari i disabili e i cronici.
zionale hanno facoltà di trainare lo sviluppo, i capi- si apprezza anche nel raffronto di Lombardia e Ve-
tali e le competenze. Stante tale scenario occorre neto con le altre Regioni. A partire dagli anni ‘90 sono state varate una serie
però evidenziare che il dibattito pubblico odierno in Il Pil cumulato di Lombardia e Veneto tra 2009 di riforme istituzionali volte ad avvicinare sempre
materia di autonomia regionale verte prettamen- e 2015 ammonta a 3.471 miliardi di euro, quello di più lo Stato ai cittadini attraverso una diversa
te sui temi puramente finanziari (quali il trattenere dell’intero Centro-Sud a 3.881 miliardi. articolazione dei poteri decisionali, amministrati-
più risorse sul territorio) piuttosto che sui contenuti Ma il surplus in termini di spesa pro capite rispetto vi e legislativi; in particolare, il federalismo ammi-
della devoluzione e sulla riorganizzazione che ne al gettito è stato di 394 miliardi nelle due Regioni nistrativo è stato promosso nel 1997 con le Leggi
deriva. Così facendo, però, si corre il rischio che i li- del Nord, rispetto a un deficit di 305 miliardi nel Bassanini (L. 59/1997, L. 127/1997), volte sostan-
velli tributari e organizzativi si moltiplichino invece Centro-Sud. zialmente al trasferimento di importanti compe-
di semplificarsi. Sul Pil cumulato dal 2009 Lombardia e Veneto tenze dello Stato alle Regioni, alle Province e ai
hanno realizzato un avanzo pari all’11%, il Cen- Comuni. Questa legge risulta a 15 anni di distan-
La Lombardia rappresenta un potente motore tro-Sud un disavanzo pari al 10,7%. za applicata solo in parte: mentre quasi l’80% dei
per tutto il Paese, una trazione anteriore che ha Ciò malgrado, Lombardia e Veneto hanno regi- poteri funzionali sono stati trasferiti dallo Stato
ricadute sopra l’intero territorio nazionale, e tale strato una variazione del Pil pari al 3,3%, il Centro al sistema delle autonomie locali, non c’è stato
ragionamento andrebbe ragionevolmente am- Sud un calo del 3,3%. il contestuale trasferimento delle risorse, con la
pliato al Nord Italia industriale e alla Baviera e Ba- Tali cifre indicano la via da seguire. conseguenza di acuire i profondi sbilanciamenti
den-Württemberg. Non abbiamo bisogno di omologazione, ma di au- tra i diversi livelli istituzionali e tra i diversi terri-
tonomie territoriali e anche cittadine che consen- tori del Paese. Il federalismo fiscale mira a dare
Infatti, a sud e a nord delle Alpi si gioca una parte im- tano una migliore organizzazione dei servizi pub- attuazione all’art.119 della Costituzione, che san-
portante della sfida economica europea che si può blici e più capacità di rispondere alle esigenze dei cisce l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa
ben comprendere analizzando alcune cifre significa- territori. Perché la crescita aggiuntiva serve non per i Comuni, le Province, le Città metropolitane
tive: il nord Italia ha una popolazione di 23,7 milioni solo a chi la realizza, ma diventa traino addiziona- e le Regioni, completando il processo di revisione
di abitanti, Baviera e Baden-Württemberg hanno le e solidale anche per le Regioni meno avanzate. costituzionale avviato a partire dal 2001, con la
una popolazione di 23,7 milioni di abitanti.; il nord Lo Stato che accetta la sfida delle Autonomie si modifica del Titolo V Parte Seconda della Costitu-
Italia esporta il 31% del suo Pil, il Sud della Germania attrezza meglio per la competizione mondiale. zione (L. 3/2001).
il 34%; il nord Italia ha 2,3 milioni di occupati mani- Soprattutto se, in piena coerenza alle 23 materie Tale riforma ha creato le basi e le condizioni es-
fatturieri, il Sud tedesco ne conta 2,9 milioni. in cui l’autonomia può essere rafforzata secondo senziali per una futura trasformazione dell’Italia
RAPPORTO LOMBARDIA 2018 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 17I laboratori del federalismo possono essere luoghi per la sperimentazione d’innovazioni: nozione di particolare interesse per l’Italia, dove potrebbero aversi ventuno laboratori alla ricerca di modi per migliorare l’utilizzo delle ri- sorse pubbliche. 18 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 RAPPORTO LOMBARDIA 2018
in una Repubblica federale, prevedendo in modo ni speciali, una competenza esclusiva sulle stesse e centralistica. Solo recuperi di efficienza, tramite
esplicito un allargamento delle competenze le- materie rimaste nell’ambito della competenza una miglior organizzazione dei ‘‘fattori produttivi’’,
gislative delle Regioni rispetto allo Stato e modi- statale; o, da ultimo, rifacendosi alla tradizione perseguiti dalle riforme amministrative concepi-
ficando, almeno in parte, il sistema dei controlli. del nostro regionalismo attraverso una riscoper- te a partire dagli anni Novanta del secolo scorso,
Un’innovazione riuscita in un dato Stato, secondo ta delle vere radici della specialità, legate alle possono consentire, in condizioni di isorisorse, il
una tesi riconducibile al pensiero di Lord James antiche problematiche economiche, alla colloca- raggiungimento di obiettivi di efficacia più elevati
Bryce prima e Louis Brandeis poi, tenderà ad esse- zione geografica delle Regioni, alla necessità di nell’esercizio delle funzioni.
re adottata da altri Stati. Verosimilmente, un pae- aumentarne il peso nelle relazioni internazionali. In questo senso la questione del federalismo fiscale
se dotato di cinquanta “Stati-laboratorio”, quale La specialità deve consistere in poteri adeguati a non può essere disgiunta da quella del federalismo
gli Stati Uniti, registrerà un tasso d’innovazione intervenire sulle condizioni di difformità, così da amministrativo, cioè della riorganizzazione com-
superiore a quello di un Paese con sistema di go- assicurare alle regioni speciali, caratterizzate da plessiva dei poteri pubblici in base al principio del
verno unitario. Questo ultimo tenderà, infatti, a situazioni di “oggettiva diversità”, la migliore uti- decentramento già enunciato nella Costituzione
innovare su scala nazionale; e ciò significa, da un lizzazione dei loro caratteri peculiari. del 1948 e poi enfatizzato in seguito alla riforma
lato, poter massimizzare i benefici nel caso d’in- del Titolo V della Costituzione operata con la l. cost.
novazioni riuscite, ma anche, dall’altro lato, gene- Le riforme istituzionali che si sono succedute (sia n. 3/2001 (Artt. 5 e 114 Cost.). Occorre ridisegnare,
ralizzare gli esiti negativi delle innovazioni fallite. quelle riuscite che quelle proposte ma bocciate dal dunque, un assetto istituzionale che renda le gran-
referendum costituzionale) hanno svuotato le au- di aree metropolitane veramente autonome e libe-
La Costituzione spagnola del 1978, delegando tonomie locali da un lato di risorse, nonostante le re di crescere, però quali organi distinti e separati
alle Regioni la facoltà di costituirsi come Ente au- competenze, dall’altro della necessaria legittima- da macroregioni che divengono il livello ottimale
tonomo, e di co-determinare il proprio ambito di zione popolare, talora sopprimendo anche gli orga- di interlocuzione sub-statale con l’Unione europea.
competenze, ha consentito la creazione di auto- ni gestionali (v. province). Non è un caso che taluni
nomie tutte tendenzialmente speciali, definite nei parlino di “autonomie sfiduciate”. Sviluppo econo-
rispettivi Statuti. Nella medesima prospettiva, oc- mico e creazione di grandi centri di competenze si
corre pertanto riattivare e accelerare il percorso di sono impiantati nelle città. Un’autonomia vera può
attuazione dell’art. 116 comma 3 della Costituzio- determinare il contesto politico ed economico in
ne per rafforzare il concetto che tutte le Regioni cui operano e competono le imprese del territorio.
ordinarie possano assumere connotati di “specia- Questo è un punto davvero cruciale, rispetto anche
lità”, in deroga all’ordinario riparto di competenze alle sfide del futuro. Una vera autonomia oggi – in
sancito dalla Costituzione. quello che non a caso viene definito “secolo urba-
L’attuazione potrà sostanziarsi in una specialità no” e in cui la competizione non avviene più tra
parziale o mobile e relativa per materie (o meglio nazioni ma tra grandi aree metropolitane, magari
per oggetti o fini specificamente definiti), che tro- unite tra loro anche dalle cosiddette filiere produt-
vi riunite in una stessa condizione Regioni ordina- tive globali – non deve essere una rivendicazione
rie e speciali, per fasce omogenee di territorio e localistica, ma uno strumento reale a servizio di
in relazione ad interessi o a obiettivi dati; ovvero un territorio competitivo e che è interesse di tutto
attraverso la possibilità di riconoscere, alle Regio- un Paese liberare da vincoli di natura statalistica
RAPPORTO LOMBARDIA 2018 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101 193. L’IMMINENTE INCÒGNITO
...IN SANITÀ
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RAPPORTO LOMBARDIA 2018 10101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101010101Puoi anche leggere
