L'Editoriale di ENNIO TRIGGIANI - Sud in Europa
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ANNO XVIII - Bari, dicembre 2017 - gennaio 2018
ISSN 1825-6112
DIPARTIMENTO DI www.sudineuropa.net
SCIENZE POLITICHE info@sudineuropa.net
DELL’UNIVERSITÀ DEGLI STUDI
L’Europa
DI BARI ALDO MORO
ACCERCHIATA
L’Editoriale di ENNIO TRIGGIANI
L’integrazione europea sta indubbiamente vivendo uno effetti economici negativi e la sensibilità politica” del
dei momenti più difficili della sua non lunga storia. caso. Non è detto che ci si riuscirà.
L’impressione è che i suoi più convinti e strenui soste- Ancora aperta è la crisi della Catalogna la cui autono-
nitori, dai dirigenti politici ai comuni cittadini, siano mia, dopo il primo riconoscimento con lo Statuto del
come accerchiati da una serie di forze dirette al rista- 1978, aveva peraltro ottenuto un significativo salto
bilirsi dei ferrei confini nazionali, da un lato, o dalla di qualità con la riforma costituzionale del 2010, tut-
opposta ricerca di valorizzare le proprie (vere o presun- tavia vanificata da un improvvido ricorso alla Corte
te) identità nazionali in chiave secessionista. La Brexit, costituzionale da parte dell’attuale primo ministro
il cui cammino è prevedibilmente accidentato, stenta a Rajoy. Questi ha voluto impedire, a mio avviso er-
trovare soluzioni sul tavolo negoziale lasciando aperti roneamente, la realizzazione del referendum (come
seri e pesanti dubbi sulle future conclusioni. E comun- invece serenamente tenutosi a suo tempo in Scozia)
que resta da capire, una volta maturato il recesso, quali il cui risultato difficilmente sarebbe stato a favore
saranno le conseguenze interne al Regno Unito. Penso dell’indipendenza. Di lì, molto probabilmente, si è
alla Scozia, la cui vocazione europeista è ampiamen- progressivamente riacceso il sentimento indipenden-
te nota e che, una volta perso l’ancoraggio al resto del tista che rischia di ridestare quello basco.
Continente, troverebbe nuovi e convincenti spunti per E proprio a proposito di quest’ultimo, va detto che esso
ribadire le proprie aspirazioni indipendentiste. si è “assopito” in buona parte per la prospettiva, in caso
Ma immagino ancora il più complesso scenario che di indipendenza, di dover rimanere a lungo al di fuori
potrebbe aprirsi in Irlanda del Nord, i cui cittadini a dell’Unione; e così per le Fiandre in Belgio. Perché,
loro volta si erano espressi a favore del remain. C’è va sempre rammentato che il loro ingresso nell’UE, in
da chiedersi quali saranno le conseguenze sul Trattato quanto Stati di nuova istituzione, resta sottoposto all’e-
di pace del 1998, l’accordo del Venerdì Santo (Good sercizio del diritto di veto da parte di qualsiasi Paese
Friday Agreement) firmato a Belfast il 10 aprile 1998 membro. Ed è inimmaginabile che quello di origine,
dal governo del Regno Unito e da quello irlande- soprattutto se lo strappo non è stato consensuale, possa
se dopo decenni di sanguinose lotte intestine e che evitare di esercitarlo.
portò ad una modifica della Costituzione dell’EIRE. È tuttavia da sottolineare che i dirigenti di tutti questi
Eppure l’Irlanda del Nord, con la rinascita di un se- “possibili” nuovi Stati in realtà non conducono la loro
rio confine fra i due Paesi, rischia di essere travolta lotta politica affermando, pigliando i classici due pic-
e stravolta dalla Brexit in termini di perdita di fondi cioni con una fava, “…e così ci liberiamo finalmente
dell’Unione, bilancia commer-
ciale, questioni confessionali,
diritti umani. D’altronde Gerry
Adams, Presidente dello Sinn
Presidenza del Consiglio Fein, il partito cattolico indipen-
Regione Puglia dentista nord-irlandese, dichiarò
all’indomani del referendum
che l’uscita della Gran Bretagna
dall’Unione europea minacciava
di “compromettere” e distrugge-
Comune di Bari re gli accordi di pace riportando
in primo piano la questione della
riunificazione della regione con
la Repubblica d’Irlanda. E, più
recentemente, la leader del Sinn
Fein Michelle O’Neil ha ipotiz-
zato l’indizione, in proposito, di
un referendum. A Bruxelles si è
convinti che sia il Regno Unito
Cofinanziato dall’UE sia l’EIRE potrebbero creare
una specie di “status speciale”
per l’Irlanda del Nord, “dati gli
anche dell’Unione europea!”. Tutt’altro. L’aspirazione a poter
rimanervi (abbastanza improbabile) o a rientrarvi costituisce una
delle loro priorità programmatiche. Le stesse richieste di autono-
mia in Lombardia e Veneto, avvalorate dai recenti referendum,
SOMMARIO anzitutto non prevedono assolutamente (se non per frange del
tutto minoritarie) una secessione dall’Italia quanto, se mai, la vo-
lontà di riformare (anche se in senso certamente non progressivo)
editoriale il funzionamento dell’Unione stessa.
Va peraltro segnalato che le istituzioni europee difficilmente
possono operare da sponda rispetto alle richieste autonomistiche,
L’Europa ACCERCHIATA ed è quanto successo nel caso di quelle catalane, ricordando che
EDITORIALE
ENNIO TRIGGIANI 1 l’art. 4, par. 2, TUE afferma che “l’Unione rispetta l’uguaglianza
degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale
approfondimenti insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale,
compreso il sistema delle autonomie locali o e regionali. Rispet-
Il meccanismo di ricollocazione ta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare la funzione di
obbligatoria dei richiedenti protezione salvaguardia dell’integrità territoriale (…)”.
internazionale e il principio di solidarietà E allora, come va disegnandosi il futuro del nostro Continente?
UGO VILLANI 3 È di tutta evidenza il controsenso storico di una progressiva
“polverizzazione” in chiave statal-nazionale nell’epoca della
Il “modello europeo” di media
crescente globalizzazione. In Europa, la rivendicazione delle
conciliazione per le controversie civili
identità nazionali (o presunte tali) in contesti caratterizzati da
LUCIANO GAROFALO 6
sistemi democratici non consente mai di pensare a tentativi di
Il caso Amazon: tra politica della con- soffocamento delle stesse, essendo oggi possibili forme anche
correnza e politica fiscale incisive di autonomie costituzionalmente garantite all’interno
ANGELA MARIA ROMITO 9 dello stesso Stato. Ma la soluzione più utile e soprattutto più
lungimirante è l’inquadramento di tali problematiche all’inter-
La situazione dei diritti umani in Turchia no di una Unione europea rilanciata e riformata. È chiaro che
al vaglio del Consiglio d’Europa un significativo salto di qualità nell’impianto complessivo del
EGERIA NALIN 11 sistema istituzionale “comunitario”, con il progressivo “sco-
Precauzione e OGM: la Corte di giusti- lorirsi” degli attuali confini nazionali, consentirebbe ulteriori
zia contro i pregiudizi nazionali forme diverse di aggregazioni, socio-economiche, anche in
chiave macro regionale; si amplificherebbero, così, comuni
MICAELA FALCONE 13
interessi al di là dei confini statali, decantando, almeno in par-
Dove sta andando la politica migratoria te, le rivendicazioni identitarie che in chiave culturale e nella
dell’Unione europea? promozione dei diritti hanno sempre trovato nell’Unione una
GIUSEPPE MORGESE 15 chiara tutela (“unita nella diversità” è il suo motto). E comun-
que va sempre ricordato che non sussistono all’interno dell’UE
”La mia regione, la mia Europa, il nostro
popolazioni che possano richiamarsi al principio di autodeter-
futuro”: il settimo report sulla politica di
minazione, come sancito dalla Carta delle Nazioni Unite, in
coesione UE
quanto oppresse e private dell’accesso a qualsiasi potere di
MICAELA LASTILLA 19 governo. Pur nel noto caso del Quebec, la Corte suprema del
Il benessere degli animali sempre più Canada (1998) negò l’esistenza di tali circostanze.
centrale nella legislazione dell’Unione La carta identitaria dell’Unione è sempre, infatti, l’irrinuncia-
europea bile riferimento ai diritti fondamentali universali che hanno
FRANCESCO E. CELENTANO 21 visto emettere dal Tribunale dell’Aja l’attesa sentenza contro
Mladic, un atto di grandissima importanza specie in questo
europe direct momento storico.
Proprio per questo, il rilancio del processo d’integrazione è
La nuova politica industriale europea: tutt’altro che facile poiché nell’UE il pallino resta sempre in
non solo piano di investimenti mano agli Stati; solo Francia e, superate le difficoltà post-elet-
torali, Germania appaiono in grado di prendere l’iniziativa; è
ANTONIA CARPARELLI e DARIA CIRACÌ 23
invece una totale incognita il contributo che potrà venire dall’I-
Piano Junker e PMI in Italia talia in considerazione delle elezioni della prossima primave-
ANTONELLA BISCIONE 25
ra. Eppure un positivo segnale in controtendenza è stato dato
dalla decisione di dar vita ad una Cooperazione strutturata
Il Piano di investimenti per l’Europa permanente in materia di difesa partita con la apposita notifica
IRENE PAOLINO 26 da parte di 23 Stati membri (art. 46, par. 1, TUE), primo atto
di grandissimo rilievo simbolico e politico dopo il fallimento
Innovart: la campagna informativa del della Comunità Europea della Difesa nel 1954. Questa forma
Dipartimento di Scienze Politiche sul di integrazione differenziata, perfezionatasi l’11 dicembre con
piano di investimenti per l’Europa l’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri degli esteri
IRENE PAOLINO 28 (art. 42, par. 6, TUE), dovrebbe consentire a tutti i cittadini,
preoccupati della propria sicurezza, di comprendere meglio l’e-
norme di interesse generale 30
sigenza di unire le forze più che dividerle. Per una singolare
coincidenza l’Europa può forse liberarsi dall’accerchiamento
sulla scena dell’Europa 32
in cui si trova attraverso una “mossa militare”. E ricordando
l’assoluto favore con cui Altiero Spinelli, pur fervente pacifista,
salutò la possibile nascita della CED proprio rinvenendone il
carattere squisitamente politico.
2
Il meccanismo di ricollocazione
obbligatoria dei richiedenti
PROTEZIONE INTERNAZIONALE
APPROFONDIMENTI
e il PRINCIPIO DI SOLIDARIETÀ
di UGO VILLANI * Professore emerito di Diritto internazionale
dell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro
L’ostilità dei Paesi del c.d. gruppo di La decisione impugnata è fondata sidera che dalla comunicazione della
Visegrad (Polonia, Repubblica Ceca, sull’art. 78, par. 3, TFUE, il quale pre- Commissione del 6 settembre 2017,
Slovacchia, Ungheria) verso i tentativi vede che, qualora uno o più Stati mem- COM(2017)465 fin., risulta che, al 4
dell’Unione europea di fronteggiare la bri debbano affrontare una situazione di settembre precedente, solo 27.695 ri-
grave crisi migratoria esplosa nell’estate emergenza caratterizzata da un afflusso chiedenti protezione (19.244 dalla Gre-
del 2015 nel Mediterraneo si è manife- improvviso di cittadini di Paesi terzi, il cia e 8.451 dall’Italia) erano stati ricol-
stata con particolare durezza contro il Consiglio, su proposta della Commissio- locati; e ciò sia a causa di alcuni ritardi e
programma di ricollocazione obbliga- ne e previa consultazione del Parlamen- carenze degli stessi Paesi beneficiari, sia
toria, stabilito con la decisione (UE) to europeo, può adottare misure tempo- per l’assoluta mancanza di collaborazio-
2015/1601 del Consiglio del 22 settem- ranee a beneficio dello Stato membro o ne di alcuni Stati membri, a cominciare
bre 2015, che istituisce misure tempora- degli Stati membri interessati. da quelli ricorrenti. Esso conserva, tut-
nee nel settore della protezione interna- La decisione, nel preambolo, richiama tavia, una notevole importanza, sia per-
zionale a beneficio dei Paesi più colpiti ripetutamente il principio di solidarietà ché mostra una nuova determinazione
da tale crisi, la Grecia e l’Italia. e di equa ripartizione di responsabilità dell’Unione ad adottare misure obbliga-
Da un lato, gli Stati del gruppo di Vise- tra gli Stati membri, dei quali essa rap- torie, non lasciate alla… buona volontà
grad si sono rifiutati di eseguire tale de- presenta l’applicazione con riguardo degli Stati membri, sia perché – come si
cisione, sottraendosi all’obbligo di ac- alla situazione determinatasi nei con- è ricordato – esso dà concreta attuazione
cogliere nel proprio territorio il numero fronti dell’Italia e della Grecia. Da tali al principio di solidarietà che governa la
di richiedenti protezione internazionale principi, ai sensi dell’art. 80 TFUE, materia in esame.
da essa previsto; per cui la Commissio- sono governate le politiche dell’Unione A sostegno della loro domanda di an-
ne, nel giugno 2017, ha aperto una pro- e la loro attuazione in materia di con- nullamento la Slovacchia e l’Ungheria
cedura d’infrazione verso alcuni di loro trolli alle frontiere, asilo e immigra- hanno dedotto ben sedici motivi. Alcuni
(Polonia, Repubblica Ceca e Ungheria). zione. Essa istituisce un meccanismo attengono a presunti vizi di procedura
Dall’altro, la Slovacchia e l’Ungheria provvisorio, in vigore dal 25 settembre nell’adozione della decisione; altri al
hanno impugnato la decisione dinanzi 2015 al 26 settembre 2017, di ricolloca- merito, cioè al suo contenuto, in rappor-
alla Corte di giustizia. Nel processo è zione di un numero previsto di 120.000 to principalmente al rispetto del prin-
intervenuta la Polonia a sostegno dei ri- richiedenti protezione internazionale cipio di proporzionalità. Ma, in primo
correnti, mentre il Consiglio, convenuto dall’Italia e dalla Grecia negli altri Stati luogo, i ricorrenti hanno contestato l’i-
nel giudizio, è stato sostenuto, oltre che membri, nella misura stabilita dalla stes- nadeguatezza dell’art. 78, par. 3, TFUE
dalla Commissione, da numerosi Sta- sa decisione. Lo Stato membro nel qua- a fungere da base giuridica della deci-
ti membri (Belgio, Germania, Grecia, le i richiedenti protezione internazionale sione impugnata.
Francia, Italia, Lussemburgo, Svezia). sono trasferiti diventano competenti per Anzitutto si poneva la questione se la
Conformandosi alle conclusioni presen- l’esame della domanda di protezione, in decisione dovesse qualificarsi come PROTEZIONE INTERNAZIONALE
tate dall’Avvocato generale Yves Bot deroga ai criteri stabiliti dal regolamen- atto legislativo, sebbene l’art. 78, par.
il 26 luglio 2017, la Corte, con senten- to (UE) n. 604/2013 del 26 giugno 2013 3, TFUE non denomini la procedura di
za del 6 settembre 2017, cause riunite (Dublino III). adozione degli atti come procedura legi-
C-643/15 e C-647/15, Repubblica Slo- Si deve avvertire che il meccanismo slativa. In caso di risposta affermativa la
vacca e Ungheria c. Consiglio, ha re- di ricollocazione obbligatorio ha dato decisione, per un verso, avrebbe dovuto
spinto integralmente i ricorsi. risultati alquanto deludenti, se si con- essere assoggettata alla partecipazione
dei parlamenti nazionali, in conformità
del Protocollo n. 1, sul ruolo dei parla-
menti nazionali nell’Unione europea,
e del Protocollo n. 2, sull’applicazione
dei principi di sussidiarietà e di propor-
zionalità; per altro verso, la delibera del
Consiglio avrebbe dovuto avvenire a
seduta pubblica (art. 16, par. 8, TUE e
art. 15, par. 2, TFUE). Tali prescrizioni
non erano state osservate per l’adozio-
ne della decisione impugnata. La Corte,
sebbene la procedura di adozione delle
misure ex art. 78, par. 3 – proposta della
Commissione, consultazione del Par-
lamento europeo, decisione del Consi-
glio – corrisponda esattamente al tipo di
procedura legislativa speciale prevista
dall’art. 289, par. 2, TFUE, ha affermato
che, poiché l’art. 78, par. 3, TFUE non
3
fa espresso riferimento ad alcuna procedura legislativa, gli atti contribuire all’obiettivo di aiutare la Grecia e l’Italia ad af-
adottati in base a tale articolo non costituiscono atti legislativi. frontare la situazione di emergenza determinatasi, tanto più
Escluso, in base a un approccio che la stessa Corte qualifi- che la decisione impugnata accompagnava il meccanismo
ca “sistemico” (ma che appare, piuttosto, “nominalistico”), della ricollocazione con misure volte a migliorare il regime
il carattere legislativo della decisione impugnata, si poneva di asilo dei due Stati beneficiari, fornendo agli stessi anche un
l’ulteriore motivo di ricorso in ragione della inidoneità di una sostegno operativo, nonché un sostegno finanziario (oltre che
decisione non legislativa a derogare le disposizioni del rego- ai Paesi di ricollocazione).
lamento Dublino III sullo Stato competente per l’esame delle In ogni caso, la Corte ha respinto fermamente l’accusa de-
domande di protezione internazionale. Al riguardo, la Corte gli Stati ricorrenti di imputare, sostanzialmente, alla Grecia
ha osservato che, in assenza di un divieto nello stesso art. 78, e all’Italia la responsabilità del cattivo funzionamento dei ri-
par. 3, TFUE, non possono escludersi misure derogatorie di spettivi regimi di asilo. Essa ha dichiarato, anzitutto, che ap-
atti legislativi, purché temporanee, come quelle contemplate pare difficilmente contestabile che qualsiasi regime di asilo,
APPROFONDIMENTI
nella decisione impugnata, che non intendono dettare una di- anche se immune da debolezze strutturali in termini di acco-
sciplina di carattere permanente. La Corte ha affermato, al- glienza e di trattamento delle domande di protezione inter-
tresì, che l’afflusso di cittadini di Paesi terzi ben poteva con- nazionale, sarebbe stato gravemente perturbato dall’afflusso
siderarsi “improvviso” e tale da determinare una situazione senza precedenti di migranti che ha avuto luogo in Grecia e
di emergenza, sicché non poteva dirsi che il Consiglio fosse in Italia nel corso del 2015. Quanto all’argomento secondo il
ricorso in un manifesto errore di valutazione; tanto più che oc- quale proprio lo scarso successo del meccanismo di ricolloca-
corre riconoscere alle istituzioni dell’Unione un ampio potere zione dimostrerebbe la sua inidoneità a realizzare l’obiettivo
discrezionale allorché adottano misure in settori che implica- di aiutare la Grecia e l’Italia, la Corte, premesso che la vali-
no scelte politiche e valutazioni complesse. dità di un atto non può dipendere da valutazioni retrospettive
Tra i numerosi motivi di carattere procedurale, erano solle- riguardanti il suo grado di efficacia, ha sottolineato che tale
vate delle violazioni delle forme sostanziali, anzitutto perché risultato deludente era dovuto anche alla mancanza di coo-
il Parlamento europeo non era stato consultato nuovamente perazione di alcuni Stati (tra i quali proprio quelli ricorrenti).
dopo che il Consiglio aveva apportato delle modifiche sostan- Veniva poi in rilievo un presunto carattere non necessario
ziali alla iniziale proposta della Commissione. La Corte ha del meccanismo di ricollocazione. Esso – secondo il ricor-
riconosciuto che l’unica modifica sostanziale riguardava l’e- so – avrebbe potuto essere sostituito con altre misure, meno
liminazione dell’Ungheria, su sua richiesta, dagli Stati origi- incidenti sul diritto “sovrano” di ciascuno Stato membro di
nariamente previsti quali beneficiari della ricollocazione; ma decidere liberamente dell’ammissione nel proprio territorio di
ha rilevato che il 16 settembre 2015 il Parlamento era stato cittadini di Paesi terzi e meno onerose sul piano amministrati-
informato di ciò dalla Presidenza del Consiglio, in occasione vo e finanziario. La Corte ha osservato, anzitutto, che non può
di una sessione plenaria straordinaria dello stesso Parlamento. ritenersi che il Consiglio, alla luce dei flussi migratori senza
Questo, pertanto, nella sua risoluzione di approvazione della precedenti verificatisi, in particolare, nei mesi di luglio e ago-
proposta iniziale, emanata il giorno successivo, aveva neces- sto 2015 e degli strumenti già messi in campo senza risultati
sariamente tenuto conto di tale modifica. rilevanti, abbia commesso un errore manifesto di valutazione
Un’altra violazione delle forme sostanziali sarebbe derivata nel considerare giustificata la ricollocazione di 120.000 ri-
dalla mancata decisione del Consiglio all’unanimità ai sensi chiedenti protezione internazionale, mantenendo tale numero
dell’art. 293, par. 1, TFUE, sebbene esso avesse modificato anche dopo il ritiro dell’Ungheria quale Stato beneficiario. La
la proposta della Commissione; ma la Corte ha rilevato che Corte ha sottolineato, anzi, che il Consiglio era effettivamente
la stessa Commissione, rappresentata dal suo primo vicepre- tenuto a dare attuazione al principio di solidarietà e di equa
sidente e dal commissario all’immigrazione, debitamente au- ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche
torizzati, aveva approvato le modifiche alla propria proposta sul piano finanziario, la cui osservanza si impone, a norma
iniziale nel corso di riunioni svoltesi nel Consiglio. Ai sensi del citato art. 80 TFUE, nelle politiche dell’Unione relative ai
dell’art. 293, par. 2, TFUE, doveva ritenersi, pertanto, che la controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione.
Commissione avesse modificato la propria proposta anterior- La Corte ha dovuto quindi affrontare la situazione particolare
mente alla decisione del Consiglio, la quale, di conseguenza, dell’Ungheria, originariamente inclusa tra gli Stati beneficia-
non richiedeva più l’unanimità, non essendo modificativa del- ri del meccanismo di ricollocazione e, dopo la sua rinuncia,
la proposta della Commissione. La Corte, infine, ha ritenuto compresa tra gli Stati membri assegnatari di quote obbligato-
insussistente la violazione delle forme sostanziali consistente rie di ricollocazione. Respingendo, anche sotto questo profilo,
nell’inosservanza dell’art. 14, par. 1, del regolamento interno la pretesa violazione del principio di proporzionalità, la Corte
del Consiglio in materia di uso delle lingue. ha rilevato, in primo luogo, che, a seguito della costruzione,
PROTEZIONE INTERNAZIONALE
Se i motivi esaminati riguardavano la legalità “esterna” della da parte dell’Ungheria, di una barriera sulla frontiera con la
decisione 2015/1601, altri investivano il merito della stessa, Serbia, la pressione migratoria verso la stessa Ungheria si
concentrandosi, in specie, sulla presunta violazione del prin- era considerevolmente alleggerita verso settembre 2015. La
cipio di proporzionalità sancito dall’art. 5, par. 4, TUE. In pro- conformità della decisione impugnata al principio di propor-
posito la Corte, conformemente alla sua giurisprudenza con- zionalità, inoltre, era confermata dal fatto che essa, garanten-
solidata, ha osservato in via preliminare che, quando – come do un equilibrio dei diversi interessi in giuoco, prendeva in
nel caso dell’art. 78, par. 3, TFUE – le istituzioni debbano considerazione non già la situazione particolare di un singolo
operare scelte essenzialmente di natura politica e valutazioni Stato membro, bensì quella dell’insieme degli Stati membri.
complesse, da effettuarsi, per giunta, entro termini brevi per E la decisione di ripartire le quote obbligatorie di ricolloca-
rispondere rapidamente a una situazione di emergenza, solo il zione fra tutti gli Stati membri era conforme al principio di
carattere manifestamente inappropriato rispetto all’obiettivo solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli
perseguito può inficiare la legittimità della misura in questio- stessi. D’altra parte, la decisione conteneva dei meccanismi di
ne. Muovendo da questa premessa, la Corte ha respinto i vari aggiustamento (previsti dall’art. 4) che, in caso di mutamento
motivi di ricorso fondati sul principio di proporzionalità. della situazione di singoli Stati membri, consentivano, da un
Un primo motivo riguardava la presunta inidoneità del mec- lato, di sospendere l’obbligo di ricollocazione, dall’altro, di
canismo della ricollocazione a realizzare l’obiettivo di alleg- beneficiare di tale meccanismo. Anche i criteri di ripartizione
gerire la pressione migratoria sui regimi di asilo della Grecia e delle quote risultavano giustificati in quanto proporzionati al
dell’Italia, poiché, in realtà, tali regimi presenterebbero caren- peso economico di ciascuno Stato membro e alla pressione
ze strutturali legate alla mancanza di capacità di accoglienza migratoria sul suo regime di asilo.
e di trattamento delle domande di protezione internazionale. Un altro motivo di violazione del principio di proporzio-
L’inidoneità del meccanismo istituito dalla decisione impu- nalità è stato sollevato dalla Polonia, poiché essa avrebbe
gnata sarebbe dimostrata dallo scarso numero di ricollocazio- dovuto sopportare sforzi e oneri ben più rilevanti di quelli
ni effettuate. La Corte ha affermato, al riguardo, che non può degli altri Stati membri, trattandosi di uno Stato omogeneo
ritenersi che il meccanismo di ricollocazione dei richiedenti etnicamente e la cui popolazione differirebbe, da un punto
protezione internazionale fosse manifestamente inadatto a di vista culturale e linguistico, dai migranti da ricollocare
4
nel suo territorio. L’argomento è stato ne, sicché misure come quelle previste dell’Unione con il resto del mondo), tra
respinto per varie ragioni. La Corte ha nella decisione 2015/1601 consentono gli Stati membri, tra le generazioni, tra
rilevato che, se la ricollocazione do- di conferire un contenuto concreto al l’Unione e gli Stati membri e, infine,
vesse essere subordinata all’esistenza principio di solidarietà e di equa ripar- nell’ambito della Carta dei diritti fon-
di legami culturali o linguistici tra i tizione della responsabilità tra gli Stati damentali. Il richiamo alla solidarietà,
richiedenti protezione internazionale e membri. Egli afferma che “la solidarietà la sua valorizzazione, la sua effettiva
lo Stato membro di ricollocazione, sa- è uno dei valori principali dell’Unione e attuazione nelle politiche dell’Unione,
APPROFONDIMENTI
rebbe impossibile rispettare il principio si trova anzi alle basi di quest’ultima”; così come nella condotta degli Stati
di solidarietà, che impone, invece, una e quando uno Stato membro si trovi a membri, possono forse costituire il mi-
ricollocazione obbligatoria fra tutti gli fronteggiare una situazione di emergen- gliore antidoto ai sovranismi, ai populi-
Stati membri. Inoltre una considerazio- za, non può mancare la solidarietà degli smi e alla disaffezione, se non all’aperta
ne relativa all’origine etnica dei richie- altri Stati membri, poiché “viene toccata ostilità, nei confronti dell’Unione euro-
denti protezione internazionale sarebbe la quintessenza di quello che costituisce pea. Se è innegabile lo stato di crisi che,
inaccettabile, perché palesemente con- al contempo la ragion d’essere e la fina- sotto molteplici aspetti, è avvertito nelle
traria all’art. 21 della Carta dei diritti lità del progetto europeo”. società dei Paesi membri, bisogna ram-
fondamentali, il quale vieta qualsiasi Invero, il principio di solidarietà permea mentare che la solidarietà è fatta proprio
discriminazione fondata, tra l’altro, di sé l’intero campo di azione dell’Unio- per fronteggiare le situazioni di crisi; e,
sull’origine etnica, nonché sulla lingua ne, espresso, di volta in volta, come so- a nostro parere, è sulla solidarietà che
e sulla religione. lidarietà tra i popoli (sia europei, sia, più si giuoca oggi la credibilità del progetto
Un’ultima serie di ragioni di invalidi- in generale, tutti i popoli, nelle relazioni europeo.
tà, consistenti in una pretesa violazione
dei principi di certezza del diritto e di
chiarezza normativa, nonché della Con-
venzione di Ginevra del 28 luglio 1951
sullo status di rifugiati, è stata diffusa-
mente esaminata dalla Corte. Respin-
gendo gli argomenti dei ricorrenti, essa
ha dichiarato, anzitutto, che la decisione
precisa, nei considerando, i rapporti tra
la disciplina in essa contenuta e il com-
plesso dell’acquis del diritto dell’Unio-
ne in materia di asilo, offrendo, quindi,
un quadro normativo certo e chiaro. Ha
ribadito che i criteri di ricollocazione,
lungi dall’essere indeterminati, hanno
carattere obiettivo e si fondano sulla
solidarietà e sull’equa ripartizione della
responsabilità tra gli Stati membri (sen-
za escludere criteri specifici connessi
all’interesse superiore del minore e ai
legami familiari, nonché considerazioni
di carattere individuale relative ai richie-
denti protezione). Ha concluso, infine,
che la decisione, pur confermando che
nel diritto dell’Unione non esiste un di-
ritto del richiedente di scegliere lo Stato
membro competente a esaminare la sua
domanda, garantisce il suo diritto a un
ricorso effettivo contro la decisione di
ricollocazione, al solo fine di assicurare
il rispetto dei suoi diritti fondamentali; e
ha escluso che il sistema di ricollocazio-
ne possa comportare un respingimento
in violazione del divieto contenuto nella
Convenzione di Ginevra.
La sentenza esaminata presenta mol-
teplici motivi d’interesse, riguardo sia
agli aspetti procedurali che al merito
della politica dell’Unione in materia di
immigrazione. Sotto quest’ultimo profi-
lo, il leit motiv della pronuncia è rappre-
sentato dal principio di solidarietà e da
quello, che ne costituisce un corollario,
di equa ripartizione della responsabilità
tra gli Stati membri. Il principio di so-
lidarietà risuona in maniera ancora più
forte nelle conclusioni dell’Avvocato
generale Ives Bot. Egli non si limita a
rimarcare che tale principio governa le
politiche dell’Unione in materia di con-
trolli alle frontiere, asilo e immigrazio-
5
Il “MODELLO EUROPEO”
di media conciliazione per le
CONTROVERSIE CIVILI
APPROFONDIMENTI
di LUCIANO GAROFALO* * Professore ordinario di Diritto internazionale
dell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro
1. Il modello europeo di media-conciliazione (ADR) per le un giustificato motivo a sostegno di tale decisione”.
controversie civili è stato, di recente, ulteriormente precisato 2. La “messa a fuoco” del modello europeo di ADR non è stata
dalla sentenza della Corte di giustizia UE (Prima sezione) del agevole. Le prime indicazioni concrete sulle linee di politi-
14 giugno 2017, causa C-75/16 (recentemente commentata in ca legislativa delle istituzioni europee risalgono alla seconda
N. Scannicchio, Compulsory Consumer ADR and the Effecti- metà degli anni ’90 del secolo scorso e riguardano partico-
veness of the European Directive 2013/11. European Harmo- lari tipi di controversie per le quali sorgeva la necessità di
nization or ‘Italian Colors?, reperibile on line https://www. garantire la parte “debole” del rapporto contrattuale (contratti
academia.edu/33486636). di consumo) o era necessario assicurare peculiari competenze
La Corte di giustizia è stata chiamata dal Tribunale di Vero- tecniche nella “gestione” delle controversie (contratti e-com-
na ad interpretare alcune disposizioni della direttiva 2008/52/ merce). Emergeva, in sostanza, un favor per le procedure di
CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio ADR che è confermato dal Libro verde sull’accesso dei con-
2008 – relativa a determinati aspetti della mediazione in ma- sumatori alla giustizia del 16 novembre 1993 (COM(93) 576
teria civile e commerciale – e della direttiva 2013/11/UE del def.) e dalla lunga serie di atti normativi che, partendo dalla
Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013 – direttiva 97/5/CE sui bonifici transfrontalieri, arriva sino ai
sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consuma- giorni nostri. Peraltro, tali atti normativi prevedono – o, perlo-
tori – sotto il profilo del loro raccordo sistematico in relazione meno, non escludono – il ricorso obbligatorio alle procedure
all’obbligatorietà del ricorso alle procedure di media concilia- di ADR come condizione per l’avvio di eventuali azioni giu-
zione prevista in Italia dal D. lgs. 4 marzo 2010 n. 28 anche diziarie, ma il tutto viene correlato alle specificità delle con-
per le controversie oggetto della seconda direttiva. In sostan- troversie oggetto della suddetta disciplina al fine di soddisfare
za, il Tribunale di Verona, data la specialità della disciplina le esigenze tipiche di tali controversie e dei rapporti giuridici
della direttiva 2013/11/UE, rilevava come fosse da chiarire ad esse sottostanti.
se l’espresso rinvio di tale direttiva alla direttiva 2008/52/CE Più complesso l’approccio della Corte di giustizia quando è
implicasse o meno che la direttiva 2013/11/UE intendeva ri- stata chiamata ad interpretare (IV sezione, 18 marzo 2010,
servare agli Stati membri la facoltà di prevedere il ricorso ob- cause riunite C-317, 318, 319 e 320/08) la normativa dell’U-
bligatorio ad una procedura di ADR anche per le controversie nione al fine di consentire una valutazione di compatibilità tra
riguardanti i consumatori oggetto della medesima direttiva e la suddetta normativa e la disciplina interna italiana introdotta
soggette alle procedure di ADR su base “volontaria” ivi pre- ex art. 84 d. lgs. 1° agosto 2003 n. 259, attuativo della direttiva
viste. Sulla base di tale quesito preliminare il giudice di rin- 2002/22/CE; disciplina che prevede l’obbligo, per le parti, di
vio formulava un’ulteriore questione pregiudiziale: “Se l’art. esperire una procedura di ADR per le controversie ivi indicate.
1(…) della direttiva 2013/1 (…) vada interpretato nel senso In tale sentenza, la Corte ebbe a delineare il contesto norma-
che tale norma osta ad una norma nazionale che prevede il ri- tivo complessivo nel quale si inseriva la disciplina in esame
corso alla mediazione, in una delle controversie di cui all’art. precisando che il principio della “tutela giurisdizionale effet-
2, paragrafo 1, della direttiva 2013/11, quale condizione di tiva” è un principio generale di diritto dell’Unione derivante
procedibilità della domanda giudiziale della parte qualificabi- dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, da-
le come consumatore e, in ogni caso, ad una norma nazionale gli articoli 6 e 13 CEDU e dall’art. 47 della Carta dei diritti
che preveda l’assistenza difensiva obbligatoria, ed i relativi fondamentali dell’Unione e che il subordinare la ricevibilità
costi, per il consumatore che partecipi alla mediazione rela- dei ricorsi giurisdizionali all’esperimento obbligatorio di un
tiva ad una delle predette controversie, nonché la possibilità tentativo di conciliazione stragiudiziale incide su tale prin-
di non partecipare alla mediazione se non in presenza di un cipio introducendo una tappa supplementare per l’accesso al
giustificato motivo”. giudice; tappa supplementare che sarebbe incompatibile con
La Corte di giustizia, nella relativa sentenza, discostandosi, il suddetto principio se rendesse “praticamente impossibile” –
CONTROVERSIE CIVILI
sotto tal limitato profilo, dalle conclusioni dell’Avvocato ge- o anche solo “eccessivamente difficile” – l’esercizio effettivo
nerale Henrik SaugmandsgaadØe rese il 16 febbraio 2017, del relativo diritto. La Corte, peraltro, rilevando l’utilità del ri-
“glissa” sulla questione del raccordo sistematico tra le diret- corso a simili procedure conciliative, affermò, con riferimento
tive in esame poiché la controversia principale, non avendo specifico alle controversie oggetto della disciplina esaminata,
natura transfrontaliera, non rientrava nell’àmbito di applica- che l’obbligatorietà del ricorso alle stesse procedure poteva
zione della direttiva 2008/52/CE; àmbito che non risulta am- essere considerata compatibile con i suddetti princìpi generali
pliato dal D. lgs. n. 28/2010 nel senso di includervi le contro- data la brevità, gratuità e, soprattutto, la non vincolatività de-
versie interne. gli esiti delle medesime procedure.
Comunque, la Corte di giustizia, pur ribadendo in generale I “paletti” posti dalla Corte di giustizia in tale sentenza rie-
quanto già affermato nella sentenza del 18 marzo 2010 (infra), cheggiano il dibattito sviluppatosi all’interno delle istituzioni
rafforza l’impostazione “volontaristica” del modello europeo europee soprattutto da quando, per effetto della “comunitariz-
di ADR affermando, con riferimento alle ulteriori questioni zazione” della cooperazione giudiziaria in materia civile, si
sollevate dal giudice di rinvio che: “(…)la medesima direttiva è impresso un forte impulso al processo diretto a creare uno
[n. 2013/11/UE n.d.r. ] dev’essere invece interpretata nel sen- spazio giudiziario europeo con l’armonizzazione – tra l’altro
so che essa osta a una normativa nazionale (…) la quale pre- – delle regole sulla giurisdizione e con la garanzia di “libera
vede che, nell’ambito di una mediazione siffatta, i consumato- circolazione” dei provvedimenti giurisdizionali civili emes-
ri debbano essere assistiti da un avvocato e possano ritirarsi da si dai giudici degli Stati membri. In sostanza, dopo l’avvio
una procedura di mediazione solo se dimostrano l’esistenza di del suddetto processo, si enfatizza il nesso funzionale tra il
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principio fondamentale consistente nel lare, invece, come best practice quella posizione, emersa durante il dibattito
diritto ad una tutela giurisdizionale ef- della “conciliazione paritetica” istituita politico relativo al Decreto legislativo
fettiva e la creazione dello spazio giudi- in Italia mediante protocolli stipulati da prima citato, che affermava l’esisten-
ziario europeo e si ridimensiona il favor aziende ed associazioni dei consumatori za di un vincolo derivante dal diritto
delle istituzioni europee per le ADR, (punto 11). Ancor più chiaro è stato il dell’Unione nel senso dell’adozione di
focalizzandolo su quelle procedure che Parlamento nella successiva risoluzione un sistema “generale” di media–conci-
sono dirette a far trovare alle parti – su del 25 ottobre 2011 ove esso dichiara, liazione obbligatoria. È, infatti, la stessa
APPROFONDIMENTI
base volontaria – una soluzione stragiu- al punto 10, di opporsi “(…) a qualsiasi Corte costituzionale italiana, nella sen-
diziale mediante l’intervento di un terzo imposizione generalizzata di un sistema tenza 6 dicembre 2012 n. 272, ad affer-
imparziale (vedi, G. Rossolillo, I mezzi obbligatorio di ADR a livello UE”. In mare che è impossibile individuare nel
alternativi di risoluzione delle contro- ambedue le risoluzioni tale posizione diritto dell’Unione un fondamento per il
versie (ADR) tra diritto comunitario è giustificata proprio con riferimento suddetto modello italiano di media–con-
e diritto internazionale, in Il diritto all’esigenza di garantire il diritto fonda- ciliazione obbligatoria e generalizzata.
dell’Unione Europea, 2008, p. 349 ss. e, mentale di libero accesso alla giustizia Del resto, concentrandoci sulla diretti-
spec., p. 354 ss.). nell’àmbito dello spazio di libertà, sicu- va 2008/52/CE, è facile rilevare come,
Del resto, il Parlamento europeo ha ri- rezza e giustizia. proprio per effetto dei dissensi mani-
petutamente assunto posizioni contrarie festatisi anche all’interno delle istitu-
3. Molte perplessità sono subito sorte
all’imposizione generalizzata di sistemi zioni dell’Unione, si utilizzi la meto-
obbligatori di ADR con le risoluzioni del sulla compatibilità tra il modello ita- dica dell’armonizzazione “minima”
13 settembre 2011 (2011/2026 – INI) e liano di cui al D. lgs. n. 28/2010 – che, e si delinei, all’art. 1, par. 2, il campo
del 25 ottobre 2011 (2011/2117 – INI). come è noto, ha introdotto nel nostro d’applicazione della direttiva con esclu-
Con la prima, valutando le modalità di Paese, facendo espresso riferimento alla sivo riferimento alle controversie tran-
attuazione, da parte degli Stati membri, direttiva 2008/52/CE, la regola dell’ob- sfrontaliere. Si escludono, anche, da
della direttiva 2008/52/CE nonché l’im- bligatorietà dell’esperimento di pro- tale campo d’applicazione, tutte quelle
patto delle relative disposizioni sulle cedure di conciliazione per gran parte procedure collaterali all’esercizio della
prassi nazionali, segnalò, al punto 10, delle controversie civili – e il modello giurisdizione – indicate, nei consideran-
proprio con riferimento al nostro d. lgs. europeo che stava così emergendo nel do, ai numeri 11 e 12 – che possono, per
n. 28/2010, come la mediazione avrebbe diritto dell’Unione anche grazie all’a- la loro valenza formale o sostanziale,
dovuto essere promossa quale forma di dozione della disciplina generale di cui influire sulla decisione giudiziale della
giustizia alternativa, praticabile a basso alla direttiva 2008/52/CE ove il princi- controversia o, addirittura, condizionar-
costo, e non quale elemento obbligato- pio della volontarietà è ribadito expres- ne l’esito.
rio della procedura; concetto questo ri- sis verbis (art. 3, lett. a). Quindi, il legislatore europeo non sem-
marcato nel successivo punto 12 e che A tal proposito deve segnalarsi come sia bra voler consentire alcuna interferenza
spinge il Parlamento europeo a segna- risultata, subito, del tutto errata quella tra le procedure di ADR disciplinate dal-
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la direttiva e i normali meccanismi di tutela giurisdizionale nel processo una nuova condizione di procedibilità ordinando
dei diritti proprio per garantire il diritto fondamentale ad una alle parti di esperire una procedura siffatta (art. 5, co. 2, d. lgs.
tutela giurisdizionale effettiva e, in generale, il principio del cit.). È evidente, quindi, che la procedura di media – conci-
“giusto processo”. liazione, in quanto obbligatoria o per volontà del legislatore
Non a caso, del resto, nei considerando iniziali, si sottolinea, o iussu judicis, non costituisce una vicenda estranea al pro-
in primis, la natura fondamentale del diritto di accesso alla cesso ma una vicenda che ne condiziona direttamente l’avvio
giustizia (n. 2) e, successivamente, la natura volontaria della e lo svolgimento. Condizione di procedibilità che, tra l’altro,
procedura (n.10 e n.13) nonché l’autonomia delle parti nella può reiterarsi anche più volte nel corso del medesimo giudi-
gestione della procedura stessa e dei relativi esiti (n.17). Non zio. Basti considerare, infatti, come, nell’ipotesi disciplinata
a caso, ancora, nell’articolato, da un lato, si esclude, salvo al- dall’art. 5, co. 2, l’ordine del giudice possa essere emanato
cune eccezioni e salvo diversa volontà delle parti, che le in- sulla base di una valutazione del tutto discrezionale ed anche
formazioni acquisite dal mediatore nel corso della procedura per controversie non comprese nell’elenco di cui al comma 1
APPROFONDIMENTI
possano essere utilizzate in giudizio (art.7) e, dall’altro lato, si bis del medesimo art. 5 e come, comunque, tale potere del giu-
condiziona l’attribuzione di efficacia esecutiva all’eventuale dice non risulti precluso dal fatto che il medesimo ordine sia
accordo conciliativo alla concorde volontà delle parti stes- già stato dato in precedenti stati e gradi dello stesso processo
se, fermo restando il controllo di legalità rimesso all’autorità o dal fatto che le parti abbiano provveduto ad esperire la pro-
competente dello Stato a cui la richiesta di esecutività viene cedura di media–conciliazione ante causam. Inoltre, la reite-
inoltrata (art. 6). razione di procedure preliminari o incidentali di media conci-
Quindi, nella direttiva in esame, si esprime un favor generale liazione può verificarsi in tutti i casi nei quali siano introdotte,
verso le ADR ma con riferimento alle controversie transfron- nel medesimo giudizio, domande ulteriori in rapporto di con-
taliere e purché tali procedure non interferiscano con la tutela nessione con la domanda principale (domande riconvenzio-
giurisdizionale dei diritti e si esplichino nel pieno rispetto del nali, ecc.). Ipotesi nelle quali si amplia il thema decidendum
principio volontaristico e, cioè, riconoscendo alle parti totale introducendo nuove domande per le quali il giudice dovrà (o
autonomia nella decisione del se ricorrere a tali procedure, potrà) disporre la media–conciliazione al ricorrere delle varie
nella decisione di come organizzarle, nella decisione del se condizioni previste dalla legge.
raggiungere un accordo e nella decisione del se far attribu- D’altro canto, che le procedure preliminari o incidentali di
ire efficacia esecutiva all’accordo eventualmente raggiunto. media–conciliazione “appartengano” alla vicenda processua-
Come è evidente si tratta di un modello di ADR non obbligato- le emerge anche da altre disposizioni della disciplina italiana
rio nel quale, in modo flessibile e senza formalità, il mediatore qui esaminata. Ci riferiamo, in particolare, – e salvi gli effetti,
si limita ad assistere le parti nella ricerca di un accordo. per le controversie ivi indicate, della sentenza della Corte di
Altro non è possibile evincere dalle disposizioni della diretti- giustizia del 2017 qui esaminata – al sistema di sanzioni pro-
va in esame una volta interpretate sistematicamente nel con- cessuali ed economiche che il d. lgs. n. 28/2010 prevede per la
testo complessivo dell’ordinamento dell’Unione; nemmeno parte che, senza giustificato motivo, decida di non partecipare
dall’art. 5, par. 2, quando prevede che restino impregiudicate alla procedura (art. 8, co. 4 bis) o per la parte che, pur avendo
quelle legislazioni nazionali che rendono obbligatorio il ricor- partecipato alla procedura, abbia rifiutato la proposta concilia-
so a simili procedure – sia prima che dopo l’avvio di azioni tiva (art. 13); sanzione quest’ultima che deve essere irrogata
giudiziarie – purché tale obbligatorietà non impedisca alle dal giudice anche se la proposta oggetto di rifiuto sia stata
parti il diritto di accesso alla giustizia. Proprio la formulazio- formulata autonomamente dal mediatore sulla base del potere
ne letterale dell’art. 5, par. 2 – inquadrato correttamente nel espressamente riconosciutogli dall’art. 11, co. 1, d. lgs. cit.
suo contesto – chiarisce quale è stato il punto di mediazio- Quindi, è lo stesso legislatore che considera unitariamente la
ne raggiunto dal legislatore europeo di fronte alle profonde vicenda conciliativa e la vicenda processuale vera e propria
diversità delle legislazioni nazionali e alle diverse posizioni tanto da utilizzare gli eventi della prima per indirizzare l’iter
espresse dalle istituzioni dell’Unione. Un ricorso genera- di formazione del libero convincimento del giudice e, addirit-
lizzato alle procedure di ADR è favorito per le controversie tura, per condizionare le decisioni relative alle spese di giudi-
transfrontaliere – che presentano problemi peculiari di acces- zio. Quindi, la procedura obbligatoria di media–conciliazione,
so alla giustizia – e, comunque, nel rispetto del principio vo- ponendosi con le modalità anzidette, è una fase del processo
lontaristico. Gli Stati possono prevedere l’obbligatorietà del civile che non può non essere computata ai fini della durata
ricorso alle medesime procedure ma nel rispetto dei princìpi ragionevole del medesimo. Diversamente argomentando si
fondamentali del diritto dell’Unione e, quindi, nel rispetto dei consentirebbe ai legislatori nazionali e alle autorità giudizia-
“paletti” individuati nella giurisprudenza della Corte di giusti- rie nazionali di aggirare i princìpi prima indicati introducen-
zia e nelle posizioni del Parlamento europeo. do steps di varia natura che, comunque, incidono sui relativi
4. Le considerazioni che precedono consentono di ricostruire diritti.
chiaramente il modello europeo di ADR ulteriormente preci-
sato dalla sentenza della Corte di giustizia del 2017 qui analiz-
zata. Ora è compito degli studiosi – soprattutto di diritto pro-
cessuale interno – stabilire se la non omogeneità tra disciplina
europea e disciplina nazionale in materia sia superabile in via
interpretativa o determini un’antinomìa che produce i noti ef-
CONTROVERSIE CIVILI
fetti conseguenti al principio del primato del diritto dell’Unio-
ne sul diritto interno. Alcuni profili di antinomìa emergono
già dalle sentenza qui analizzata per cui è sufficiente riferirsi a
quest’ultima per coglierne la reale portata.
Peraltro, non possiamo non rilevare come difficilmente si pos-
sa considerare conforme ai princìpi di diritto internazionale
e dell’Unione europea in materia di “giusto processo” e di
durata ragionevole del medesimo la disposizione contenuta
nell’art. 7, d. lgs. n. 28/2010; disposizione che esclude alcuni
dei tempi necessari per l’iter della media-conciliazione obbli-
gatoria dal computo dei tempi “ragionevoli” del processo cui
la procedura accede.
Nel sistema italiano, infatti, la procedura indicata si pone
come condizione di ammissibilità e/o procedibilità del ricorso
giurisdizionale che deve essere esperita prima del processo o,
in mancanza, durante il processo anche a seguito di semplice
rilievo d’ufficio da parte del giudice (art. 5, co. 1 bis, d. lgs
cit.); giudice il quale può, anche in grado d’appello, introdurre
8
Il caso AMAZON: tra politica della
CONCORRENZA e politica fiscale
APPROFONDIMENTI
di ANGELA MARIA ROMITO
1. Con un comunicato stampa del 4 ot- ta, appaiono esserci sufficienti dati per tassazione più bassa di quella prevista
tobre 2017, la Commissione europea ha una riflessione di più ampio respiro. dalle regole della Unione, sia i singoli
reso noto di avere concluso la propria Per meglio cogliere la dinamica della Stati, i quali nel tempo hanno ottenuto
indagine, avviata nell’ottobre 2014, ac- strategia operata da Amazon innanzitut- ingenti investimenti stranieri sul proprio
certando che il Lussemburgo ha conces- to è opportuno chiarire cosa si intenda territorio.
so ad Amazon aiuti di Stato sotto forma per tax ruling e come esso funzioni a Sfruttando la complessità delle nor-
di vantaggi fiscali indebiti per un totale beneficio delle imprese; con tale espres- me fiscali e la scarsa cooperazione tra
di circa 250 milioni di euro. sione si indicano degli accordi che le i Paesi membri, è stato possibile per la
La violazione degli articoli 107 ss. del autorità fiscali dei Paesi europei hanno multinazionale del commercio elettroni-
Trattato di Lisbona si sarebbe realizza- stipulato negli anni passati con le mul- co, in osservanza del tax ruling firmato
ta a seguito di un accordo fiscale (c.d. tinazionali straniere, per concedere loro dall’allora primo ministro Junker, spo-
tax ruling) – emanato dal Lussembur- un trattamento fiscale di favore. Questi stare quasi tre quarti degli utili in una
go nel 2003 e rinnovato nel 2011 – che accordi, formalmente legali ma il più società non soggetta a tassazione in
avrebbe permesso alla multinazionale delle volte rimasti segreti, stabiliscono Lussemburgo, attraverso il riconosci-
statunitense di sottrarre alla tassazione anticipatamente la modalità di applica- mento a quest’ultima delle royalties.
lussemburghese gran parte dei propri zione delle imposte sui redditi di certi
utili, acquisendo in tal modo un vantag- grandi gruppi internazionali per gli anni 2. Senza entrare nel dettaglio del caso
gio fiscale selettivo non concesso ad al- successivi, introducendo in tal modo di specie, è sufficiente ricordare che la
tre imprese. Non si tratta, dunque, di un delle agevolazioni che hanno consenti- struttura di Amazon nel mercato UE, tra
caso di evasione fiscale, ma di elusione to loro per anni di pagare meno tasse. il maggio 2006 e il giugno 2014, è data
fiscale. Si tratta di una sorta di decisione anti- dalla presenza di due società, Amazon
Preliminarmente si deve puntualizza- cipata attraverso cui le autorità fiscali EU e Amazon Europe Holding Techno-
re che al momento la decisione della nazionali forniscono ad una società le logies, entrambe di diritto lussembur-
Commissione non è stata ancora resa modalità con cui sarà calcolata l’impo- ghese e detenute al 100% dal gruppo
pubblica, ragion per cui le brevi con- sta del reddito societario. Da tale tipo Amazon sotto il controllo apicale della
siderazioni che seguono si fondano sul di pattuizione, del tutto lecita, ne hanno società madre statunitense, la Amazon.
comunicato stampa della Commissione tratto beneficio sia i colossi extraeuro- com, Inc.
e sui commenti apparsi sui giornali; e pei, che hanno penetrato il mercato UE La prima (c.d. la “società di gestione”)
tuttavia poiché la decisione non è isola- aprendo qui sedi che beneficiano di una ha operato nel commercio al dettaglio di
Amazon in tutta
Europa con oltre
500 dipendenti
che seleziona-
vano i prodotti
in vendita sui
Luxembourg's selective tax siti web europei
di Amazon, ac-
benefits to Amazon are illegal quistavano dai
produttori e ge-
stivano la vendita
online e la conse-
gna dei prodotti
Pays ai clienti.
no tax Il sistema di ven-
Significant profits dita era struttu-
rato in modo che
CONCORRENZA
shiſted unjustifiably Payments to
and not taxed finance R&D tutti gli acquisti
All EU sales effettuati via web
recorded in nel Vecchio Con-
Luxembourg tinente risultasse-
ro contabilmente
come acquisti
fatti dalla società
Tax only paid di gestione in
on a fraction Lussemburgo,
Luxembourg tax
of Amazon’s
administration sicché Amazon.
profits com ha registrato
Competition tutte le vendite
effettuate in Eu-
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