Pacchetto merci - Assosistema

Pacchetto merci
 Norme e procedure per la conformità alla
 normativa di armonizzazione
 dell’Unione relativa ai prodotti e per la sua
 applicazione.
 Reciproco riconoscimento
 Problematiche e impatti sulle procedure doganali.
Agenzia delle dogane e dei monopoli, Milano Fulvio Liberatore
20 Giugno 2018

 1

CHI SONO

Fulvio Liberatore (liberatore@easyfrontier.it)

Mi occupo da millenni di assistere le imprese cercando di
trasformare le beghe doganali in opportunità….

Come Easyfrontier e come ANIMA (Federazione delle
aziende della meccanica) sono membro di INCU (International
Network for Customs Universities)

E sono membro del CWG di Businesseurope e del GdL
Dogane di Confindustria

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 2

AGENDA
L’intricato posizionamento delle proposte nell’ambito
della legislazione vigente (e di quella presente nei cieli
dell’Unione…): modifiche, cancellazioni, recuperi, ecc.

Definizioni (armonizzazione? conformity? compliance?
conformità?)
Reciprocità: SOLVIT e i tool dell’Unione

Le osservazioni di Confindustria e BusinessEurope sul
ruolo strategico delle dogane per le imprese italiane e
sulle soluzioni per il reciproco riconoscimento

 3

Il 2018 è un anno importante per l’UE

Si celebrano i 25 anni del mercato unico dell’UE

Che ha rappresentato una rivoluzione per gli operatori
economici, per i consumatori e per le autorità degli SM

Ma che, ancora oggi, non trova piena applicazione

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PAROLE PAROLE… COMMISSIONE
 EUROPEA

 Bruxelles, 19
 Buona parte delle parole “politiche” che userò è COM(2017) 7

 2017/0353 (C

 (liberamente) ricavato (o brutalmente copiato…) dalla
 Proposta di

 RELAZIONE alla REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E

 Proposta di che stabilisce norme e procedure per la conformità alla norm
 dell'Unione relativa ai prodotti e per la sua applicazione e che
 REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
 Parlamento europeo e del Consiglio (UE) n. 305/2011, (UE) n.
 (UE) 2016/425, (UE) 2016/426 e (UE) 2017/1369 e le direttive d
 che stabilisce norme e procedure per la conformità alla normativa del Consiglio 2004/42/CE, 2009/48/CE, 2010/35/UE, 2013
 2014/28/UE, 2014/29/UE, 2014/30/UE, 2014/31/UE, 2014/
 2014/34/UE, 2014/35/UE, 2014/53/UE, 2014/68/UE
 di armonizzazione dell'Unione relativa ai prodotti e per la sua applicazione e che modifica i
 regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio (UE) n. 305/2011, (UE) n. 528/2012, (UE) 2016/424, (UE) (Testo rilevante ai fini del SEE)
 2016/425, (UE) 2016/426 e (UE) 2017/1369 e le direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/42/CE,
 {SWD(2017) 466 final} - {SWD(2017) 467 final} - {SWD
2009/48/CE, 2010/35/UE, 2013/29/UE, 2013/53/UE, 2014/28/UE, 2014/29/UE, 2014/30/UE, 2014/31/UE, 2014/32/UE,{SWD(2017) 469 final} - {SWD(2017) 470
 2014/33/UE, 2014/34/UE, 2014/35/UE, 2014/53/UE, 2014/68/UE e 2014/90/UE
Bruxelles, 19.12.2017 COM(2017) 795 final
2017/0353 (COD)

 Cui d’ora innanzi alluderemo, amichevolmente, come alla
 795

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EVOLUZIONE
L’UE e il mercato unico devono adeguarsi ad un contesto
in evoluzione

Gli ostacoli presenti sul mercato penalizzano l’efficienza, la
produttività e la competitività dell’economia europea

Le imprese, spesso, devono fare i conti con normative
onerose e obsolete

L’inosservanza delle norme UE (consapevole o per
ignoranza delle regole) sui prodotti può causare una
distorsione della concorrenza

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CARENZE
La Commissione europea ha individuato due principali
carenze

Che impediscono il completo sviluppo del
potenziale del mercato unico europeo.

La prima è legata alla mancata applicazione delle
norme armonizzate dell’UE relative alla sicurezza dei
prodotti

Causa di ingenti svantaggi per le imprese corrette

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INOSSERVANZA
Sempre più sono i prodotti immessi sul mercato unico
non conformi alla normativa sulla sicurezza e pericolosi

Il mancato rispetto delle norme in materia di sicurezza
dei prodotti significa:

 un danno ai consumatori che spesso si trovano
 ad acquistare prodotti illegali e non sicuri

 un danno alle imprese che devono subire la
 concorrenza sleale di altri operatori, che vendono sul
 mercato beni non conformi, spesso a prezzi più bassi

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DISALLINEAMENTO
La seconda carenza del mercato unico UE riguarda i
prodotti che non sono oggetto di norme armonizzate

Per esempio, i prodotti dell’arredamento, delle stoviglie
e dell’edilizia

Essi sono soggetti a norme di sicurezza diverse da
Stato membro a Stato membro

Il che vuol dire che uno stesso prodotto può essere
ritenuto sicuro in uno SM ma non in un altro, limitando,
di fatto, la libera circolazione delle merci in UE

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PACCHETTO MERCI

Per COLMARE tali carenze, la Commissione europea
ha elaborato una proposta legislativa, il c.d.

PACCHETTO MERCI (Goods Package)

Il cui scopo ultimo è quello di consentire un miglior
funzionamento del mercato unico attraverso una
vigilanza più penetrante ed estesa

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STRUTTURA

Il Pacchetto Merci è composto da due proposte di
regolamento:

 un Regolamento che intende(rebbe) garantire una
 maggiore conformità alle norme UE sulla sicurezza
 dei prodotti [COM(2017) 795]

 l’altro che mira a RAFFORZARE il mutuo
 riconoscimento nel mercato unico [COM(2017)
 796]

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CURIOSITÀ

Ammetto che, quando si tratta degli infiniti corridoi
e palazzi di Bruxelles non è sempre facile orientarsi

E quando mi son visto chiedere di collaborare
all’elaborazione di eventuali POSIZIONI di
Confindustria sul Pacchetto Merci, mi son chiesto

Qual è la DG della Commissione che si è
occupata della stesura della proposta?

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DG GROW
La DG GROW è la Direzione Generale per il
mercato interno, l’industria, l’imprenditoria e le PMI

È competente per:

 Il mercato unico dell’UE

 lo sviluppo delle imprese unionali, soprattutto le
 PMI

 La protezione dei diritti di proprietà intellettuali

 l'elaborazione della politica spaziale dell’UE

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OBIETTIVI
Consolidare il quadro esistente per la vigilanza del
mercato ed eliminare la presenza, sempre crescente, di
prodotti non conformi

Consentire uno scambio efficiente di dati e di
informazioni tra le autorità di vigilanza degli Stati membri

Rafforzare l’applicazione del mutuo riconoscimento
delle normative nazionali in materia di sicurezza dei prodotti

Cooperazione rafforzata tra imprese e autorità

Collaborazione tra autorità di vigilanza e autorità
doganali
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SFIDE
Esistono già, nel sistema unionale, degli strumenti
normativi che regolano la vigilanza del mercato
Tuttavia, le autorità incontrano difficoltà
nell’implementazione di tali norme, anche in ragione
dell’avvento dell’e-commerce
Spesso utilizzato dalle piccole imprese che hanno così
accesso a mercati più vasti, bypassando i meccanismi della
distribuzione organizzata
E che, spesso, però, immette nel mercato unionale
prodotti non sicuri (non solo extra UE!!!)

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RAPPORTO CASALEGGIO 2018
E-COMMERCE IN ITALIA 2018 - CASALEGGIO ASSOCIATI STRATEGIE DI RETE

 MONDO

 2290 miliardi di dollari nel 2017

 4479 miliardi previsti nel 2021

 EUROPE

 602 miliardi nel 2017

 Crescita del 14% sul 2016

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E-COMMERCE IN ITALIA

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LOW VALUE CONSIGNMENTS

 Il PG di TAXUD sulle spedizioni di basso valore (fino
 a 150 euro in import e fino a 1.000 in export),

 Ha ipotizzato (Ares(2018)2714068-24/05/2018)
 l’obbligo di indicazione dell’HS nelle dichiarazioni in
 dogana (sia pure in forme ultrasemplificate)

 Ad oggi, ovviamente, non è così. E il problema è
 tutt’altro che banale…

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COSA SI PUÒ FARE?

A questi problemi non c’è una soluzione definitiva

Però, nel suo programma di lavoro per il 2017, la
Commissione europea ha annunciato un’iniziativa
volta a rafforzare:

 la conformità dei prodotti e

 l’applicazione della normativa di armonizzazione
 UE dei prodotti

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CONFORMITÀ (O COMPLIANCE?)
 Cosa si intende per prodotto conforme?

 Un prodotto è conforme se rispetta le prescrizioni
 comuni sul modo in cui un prodotto deve essere
 fabbricato, comprese regole su prodotto, dimensioni e
 composizione

 Quindi un prodotto non conforme è un prodotto
 che non rispetta ciò che è previsto dalla normativa
 di armonizzazione dell’UE in materia di sicurezza

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ARMONIZZAZIONE

Nel corso del tempo, i diversi Stati membri hanno
normato la conformità dei prodotti in base alle
proprie esigenze specifiche

Ad esempio, alcuni hanno normato i detergenti…

Mentre altri hanno disciplinato le emissioni dei
veicoli

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SVANTAGGI
Pertanto, un prodotto che poteva essere immesso sul
mercato in uno specifico Stato membro perché
conforme alla normativa interna

Poteva non essere conforme alla normativa di un
altro Stato membro

Questo portava enormi danni e svantaggi alle
imprese, che non potevano commercializzare
ovunque in UE i propri prodotti

E ne vedevano limitata la libertà di circolazione

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SOLUZIONE

Si è scelto di rivedere le normative di ciascun Paese

Riconducendole ad un’unica normativa da applicare
nell’interna Unione Europea.

La normativa armonizzata supera, dunque, le
normative applicate nei diversi Paesi,

Diventando un’unica normativa da applicare ai
prodotti di tutti gli SM

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“I diversi Stati membri hanno creato normative
 diverse a seconda delle proprie esigenze
 particolari.
Quindi, i prodotti conformi in un Paese possono
 non risultare conformi in un altro SM.
 Per questo, è stato avviato un programma di
 armonizzazione, in cui viene stabilita una
normativa UE che deve essere rispettata in tutti
 gli SM”

 Relazione introduttiva alla Proposta di Regolamento 795

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ANALOGIA
Non un’armonizzazione nel senso di rendere coerenti
tra loro normative diverse, ma piuttosto
un’armonizzazione che dà vita ad una norma UNICA

Un po’ come il Sistema Armonizzato

Attraverso il quale la WCO (CCC) ha deciso un
UNICO sistema di classificazione delle merci, comune
a tutti i suoi membri

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SCOPO DELL’ARMONIZZAZIONE
 L’obiettivo della normativa di armonizzazione dell’UE è
 non solo eliminare gli ostacoli alla libera
 circolazione delle merci nel mercato unico,

 ma anche garantire che nell'UE siano venduti solo
 prodotti sicuri e conformi

 In questo modo gli operatori onesti trarranno beneficio
 da condizioni eque di concorrenza, i
 consumatori e gli utilizzatori professionali saranno
 tutelati e verrà promosso un mercato unico
 competitivo
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ALTRI PROGRAMMI DI
 ARMONIZZAZIONE
Anche l’ASEAN - Association of South-East Asian Nations -
prevede qualcosa di simile a quanto previsto dalla UE

Infatti, anche qui, un produttore potrebbe non riuscire a
commercializzare i propri prodotti in un altro Paese membro
dell’ASEAN perché ritenuti non conformi

Oppure potrebbe riuscire a commercializzarli, ma subendo gli
oneri di più procedure, talora pure diverse, di controllo della
conformità

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SOLUZIONE?
Il Comitato consultivo dell’ASEAN in a materia di
standard e qualità (ASEAN Consultative Committee on
Standards and Quality - ACCSQ)

Si è adoperato per armonizzare le norme nazionali
con le norme internazionali

E attuare le disposizioni sul reciproco
riconoscimento della conformità tra i diversi Paesi
dell’ASEAN

Per raggiungere l’obiettivo finale di “One Standard,
One Test, Accepted Everywhere”
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OBIETTIVI
Perché abbiamo parlato di armonizzazione?

Il Pacchetto Merci e, nello specifico, la 795 sulla
conformità, fanno esplicito riferimento “alla normativa
di armonizzazione dell'Unione relativa ai prodotti”

Con l’obiettivo di accrescere la conformità dei
prodotti a tale normativa

E armonizzazione e conformità sono termini
COMPLEMENTARI

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STRUMENTI
Come intende l’UE perseguire questa strada?

Percorrendo due vie:

 INCENTIVI ALLE IMPRESE: far sì che le imprese
 conoscano le regole in materia di sicurezza dei
 prodotti e che le applichino volontariamente
 (spirito di compliance)

 INTENSIFICAZIONE dei controlli di conformità e
 maggiore collaborazione TRANSFRONTALIERA

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CONFORMITÀ
Leggendo il Pacchetto Merci (in italiano e in inglese), si
incontrano spessissimo termini quali

 CONFORMITÀ

 COMPLIANCE

 CONFORMITY

Mentre nella versione italiana si è deciso di utilizzare un
unico termine, in quella inglese ricorrono due termini
tra loro simili ma non sovrapponibili

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CONFORMITY &
 COMPLIANCE
Il termine conformity si riferisce alla conformità di un
prodotto agli standard tecnici previsti dalla normativa

La compliance, invece, ha a che fare con il
comportamento dell’operatore economico

E non si limita alla conformità a requisiti tecnici, ma si
estende a tutta la normativa

Cui l’operatore si conforma su base volontaria

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ITALIAN
Il termine compliance ha assunto in italiano un significato
forse più profondo di quello che ha in inglese
Mentre nel testo in inglese del Pacchetto Merci, si parla
di compliance dei prodotti, oltreché di conformity
In italiano, è bene utilizzare il termine “conformità”,
evitando l’accostamento di un termine, solitamente
riferito ad un atteggiamento, una predisposizione di un
soggetto
A degli oggetti che, per definizione, non possono essere
compliant ma conformi a standard tecnici

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COMPETENZE

Il compito di vigilare il mercato e di garantire
l’applicazione della normativa di armonizzazione sono
competenze degli Stati membri

Tuttavia, per assicurarne l’efficacia, è stato ritenuto
necessario elaborare una normativa comune
UNIFORME sulla vigilanza

Per evitare iniquità delle condizioni di scambio (FORUM
SHOPPING)

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PACCHETTO MERCI E ALTRE
 FONTI NORMATIVE
A proposito di conformità… La Commissione ha
elaborato il Pacchetto Merci

In coerenza con le altre normative già esistenti in
materia

Per evitare sovrapposizioni e contraddizioni tra le
proposte di regolamento e gli atti normativi già in vigore

Rispetto ai quali il Pacchetto Merci si pone come
aggiornamento e/o completamento

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REG. (CE) 765/2008
Il Regolamento 765/2008 (oggi in vigore), complementare alla
Decisione 768 (quella di armonizzazione), contiene norme in
materia di vigilanza della commercializzazione dei prodotti

Gli articoli dal 27 al 29 del Regolamento disciplinano il ruolo
delle dogane in materia di controllo dei beni che entrano nel
territorio doganale dell’UE

I titolari del controllo, comunque, restano le autorità di
vigilanza

Le altre autorità, tra cui quelle doganali, sono le “truppe
cammellate” delle autorità di vigilanza

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RUOLO DELL’ADM
Il ruolo delle autorità doganali è strettamente limitato
all’immissione sul mercato

Mediante il regime dell’immissione in libera
pratica di prodotti che potrebbero non essere
conformi

Non si tratta di un compito da poco, dato che buona
parte dei prodotti non conformi proviene da paesi
extra-UE…

Almeno secondo alcuni osservatori. Mah…

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MODIFICHE
La proposta di Regolamento - COM(2017) 795 final -
prevede che non si applichino più gli artt. 15-29 del Reg.
(CE) 765/2008
Sostituendoli con le nuove disposizioni contenute nella
proposta stessa

Gli articoli citati riguardano proprio i principi generali in
materia di vigilanza del mercato e di controlli sui prodotti
che entrano nel mercato unico
Ed anche le disposizioni riguardanti il ruolo delle autorità
doganali dovrebbero essere sostituite!

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SENZA MODIFICHE

Le disposizioni di riferimento di cui alla Decisione
768/2008/CE, invece, non subiscono alcuna modifica

Se la Decisione venisse modificata,

Probabilmente cadrebbero, o dovrebbero essere
modificate,

Le (ad oggi) 70!!! norme di armonizzazione

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POSSIBILE?
Rimettere tutto in discussione e ricominciare da capo
non sembra essere una soluzione accettabile
Soprattutto in vista dell’uscita di UK dalla UE!
Anzi, è ragionevole pensare che, per essere avvantaggiata
negli scambi con l’UE,
UK potrebbe inserire nel proprio ordinamento una
normativa identica a quella prevista dall’UE
In modo che i prodotti non debbano essere sottoposti a
ulteriori controlli di conformità in UE!

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PACCHETTO SICUREZZA

Oltre al Reg. (CE) 765/2008 e alla Decisione
768/2008/CE,

Nel 2013 è stata avviata un’iniziativa molto intensa
relativa alla vigilanza e alla sicurezza…

il c.d. “pacchetto sicurezza”

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AMBIZIOSO!

In realtà, il pacchetto sicurezza aveva un’enorme
ambizione:

Si voleva creare un sistema su un unico livello in cui
le norme di sicurezza fossero ricomprese in un
unico atto giuridico

Il pacchetto sicurezza avrebbe assorbito anche il
Reg. 765/2008

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PACCHETTO SICUREZZA
Sarebbe suddiviso in due regolamenti:

 Un regolamento sulla vigilanza [Proposta COM
 (2013)75] e

 Un regolamento sulla sicurezza [Proposta COM
 (2013)78]

La proposta 78, non a caso non richiamata
nell’introduzione alla COM(2017)795,

introdurrebbe la “famigerata” proposta di cui all’articolo
7
 i vantaggi di una dogana semplice

 43

ARTICOLO 7
 PROPOSTA 78

 Indicazione dell'origine

1. I fabbricanti e gli importatori appongono sui prodotti
un'indicazione del paese d'origine del prodotto o, se le
dimensioni o la natura del prodotto non lo consentono, tale
indicazione è apposta sull'imballaggio o su un documento di
accompagnamento del prodotto.

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 44

ORIGINE!

L’articolo 7 della proposta riguarda l’indicazione di
origine dei prodotti

Questo è sicuramente uno dei motivi per cui non
abbiamo, ad oggi, un pacchetto sicurezza

E i governi italiani (tutti, finora) non intendono cedere su
questo punto, dando il via libero ad un pacchetto
sicurezza SENZA norme sull’etichettatura di origine…

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RAGIONI
La relazione introduttiva alla proposta 795 tratta, per
ovvie ragioni politiche, SOLO della proposta sulla
vigilanza del mercato

Assicurando che la proposta di regolamento agirà come
lex generalis

Al fine di evitare qualsiasi rischio di sovrapposizione con
la proposta 75 (quella di BASE del pacchetto sicurezza)
quando essa fosse (improbabilmente) approvata

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NORMATIVA DI
 ARMONIZZAZIONE
Tutte le norme (regolamenti e direttive)
armonizzate non vengono interessate, se non
marginalmente, dal Pacchetto Merci

Che non entra nel merito della definizione di
“prodotto conforme”, quindi non stabilisce requisiti
tecnici ma solo regole procedurali (come accade
attualmente, circa, con il Reg. (CE) 765/2008)

 i vantaggi di una dogana semplice

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DIRETTIVA 2001/95
La direttiva 2001/95/CE (DSPG - Direttiva sulla sicurezza
generali dei prodotti), invece, si occupa di dettare le linee
generali in merito alla sicurezza dei prodotti

Nello specifico, definisce il concetto di RISCHIO GRAVE,
ripreso alla lettera dalla proposta di regolamento
«rischio grave»: qualsiasi rischio grave, compresi quelli i cui
effetti non sono immediati, che richieda un intervento rapido
delle autorità pubbliche

E conferisce i poteri di intervento alle autorità degli SM che
ritengano che prodotti comportino un rischio grave

 i vantaggi di una dogana semplice

 48

ARMONIZZAZIONE
Come abbiamo visto, la proposta di regolamento prende
atto dell’esistenza di ulteriori normative in
materia, come quella sui mangimi e la normativa antitrust

Ma uno dei punti più importanti messi in evidenza dalla
relazione introduttiva alla proposta è

la necessità di preparare al meglio la governance
dell’unione doganale per “essere meglio preparata alle
sfide attuali e future”

Anche alla luce dell’aumento delle importazioni di
prodotti e la riduzione delle risorse doganali
 i vantaggi di una dogana semplice

 49

VALUTAZIONE
Come parte del programma di lavoro della
Commissione per il 2017, è stata valutata l’efficacia e
l’efficienza dell’attuale quadro normativo in materia di
vigilanza del mercato e, nello specifico, gli effetti
CONCRETI del 765/2008 [SWD(2017)469: se proprio
non resistete alla curiosità, è lì che troverete l’INTERA
valutazione…]

Il risultato è che il regolamento è stato efficace solo in
parte, soprattutto perché il coordinamento e la
cooperazione non ha raggiunto livelli adeguati

 i vantaggi di una dogana semplice

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INEFFICACIA
Dalla valutazione risulta che l’applicazione del regolamento
765/2008 non è uniforme tra gli Stati membri

Cui spetta l’organizzazione della vigilanza del mercato a
livello nazionale, anche sulla base delle risorse a
disposizione (che varia da Paese a Paese)

Inoltre, i controlli alla frontiera dei prodotti importati
sono ancora insufficienti

Tutte le difficoltà riscontrate nell’applicazione del
regolamento sono riconducibili al fatto che la giurisdizione
delle autorità di vigilanza è limitata ai rispettivi SM
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INCOERENZA
La valutazione, poi, ha evidenziato dei problemi di
coerenza tra il regolamento 765/2008 e la direttiva DSGP
Le cui definizioni non sono del tutto coerenti con quelle
del regolamento
E talvolta risultano non aggiornate, soprattutto in
relazione al fenomeno dell’e-commerce e delle vendite
online
Ed è per questo che il Pacchetto Merci intende
intervenire, per rivedere il quadro normativo in modo da
garantire la massima protezione degli interessi pubblici

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CONSULTAZIONI
La Commissione ha provveduto a consultare gli attori
coinvolti nella vigilanza del mercato
Dalle autorità di vigilanza ai gruppi di interesse
Al pubblico!!
Eh sì, è stata aperta una consultazione pubblica sul Pacchetto
Merci in tutte le lingue dell’UE, cui hanno partecipato:
 127 imprese (su più di 20 milioni)
 80 autorità pubbliche
 32 cittadini (su 500 milioni) (!!!)

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ATTI MODIFICATI DAL PACCHETTO
 Il Pacchetto Merci modificherà i seguenti regolamenti:
 Reg. UE 305/2011 (commercializzazione dei prodotti da
 costruzione)
 Reg. UE 528/2012 (messa a disposizione dei biocidi)
 Reg. UE 2016/424 (impianti a fune)
 Reg. UE 2016/425 (dispositivi di protezione individuale)
 Reg. UE 2016/426 (apparecchi a gas)
 Reg. UE 2017/1369 (etichettatura energetica)

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DIRETTIVE MODIFICATE
 Dirett. 2004/42/CE Dirett. 2014/31/UE
 Emissioni di vernici e pitture Bilance
 Dirett. 2009/48/CE Dirett. 2014/32/UE
 Sicurezza dei giocattoli Strumenti di misura
 Dirett. 2010/35/UE Dirett. 2014/33/UE
 Attrezzature a pressione Ascensori
 Dirett. 2013/29/UE Dirett. 2014/34/UE
 Articoli pirotecnici Sistemi di protezione per ambienti esplosivi
 Dirett. 2013/53/UE Dirett. 2014/35/UE
 Imbarcazioni e moto d’acqua Materiale elettrico
 Dirett. 2014/28/UE Dirett. 2014/53/UE
 Esplosivi per uso civile Apparecchiature radio
 Dirett. 2014/29/UE Dirett. 2014/68/UE
 Recipienti a pressione Attrezzature.a pressione

 Dirett. 2014/30/UE Dirett. 2014/90/UE
Compatibilità elettromagnetica delle attrezzature Equipaggiamento marittimo
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AUTORITÀ DI VIGILANZA
 (ART. 11)
Abbiamo nominato più volte le “autorità di vigilanza”…
ma chi sono?

La proposta definisce l’autorità di vigilanza del mercato
come l’autorità designata da uno Stato membro come
autorità di vigilanza del mercato nazionale

Ogni SM è libero di designare una o più autorità
competenti per la vigilanza e comunica la sua scelta alla
Commissione e agli altri Paese membri

 i vantaggi di una dogana semplice

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IN ITALIA
L’autorità che, in Italia, si occupa della vigilanza sui
prodotti è

Il Ministero dello Sviluppo Economico (MiSE)

E, in particolare,

La Direzione generale per il mercato, la
concorrenza, il consumatore, la vigilanza e la
normativa tecnica

 i vantaggi di una dogana semplice

 57

NON SEMPRE IL MISE…
 In determinati settori - come quello medicale - i ministeri
 preposti assumono il ruolo di AUTORITÀ di VIGILANZA

 Anche negli altri SM le autorità di vigilanza del mercato,
 responsabili per il controllo della sicurezza dei prodotti, sono
 varie

 Per esempio, in Germania sono competenti non solo i
 ministeri centrali, ma anche quelli dei vari Land

 In Francia, tra le autorità di vigilanza del mercato, c’è anche la
 Direction Generale des douane et droits indirects (!!!))

https://ec.europa.eu/docsroom/documents/30142
 i vantaggi di una dogana semplice

 58

COMPITI DELL’AUTORITÀ DI
 VIGILANZA (ART. 12)
Le autorità di vigilanza del mercato avranno il compito di
garantire:

 un’efficace vigilanza del mercato in relazione a tutti i
 prodotti soggetti alla normativa di armonizzazione cui
 si applicherà il Pacchetto Merci

 L’adozione di misure temporanee appropriate e
 l'adozione, da parte degli operatori, di misure
 correttive

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 59

CONTROLLI (ART. 12)
Le autorità di vigilanza del mercato dovranno effettuare i
CONTROLLI

Seguendo un approccio basato sul rischio, nello specifico
in relazione ai rischi legati:
 al prodotto

 alle attività dell'operatore economico
L’autorità potrà ritirare i prodotti dal mercato o vietarne/
limitarne la vendita se non conformi alla normativa
armonizzata

 i vantaggi di una dogana semplice

 60

DOGANE
Come dicevamo prima, però, le autorità di vigilanza non
possono fare tutto da sole

Avranno bisogno di supporto da parte della altre
autorità nazionali, tra cui proprio le dogane

Cui è dedicato il Capo VII della proposta di
regolamento sulla vigilanza, contestualmente alle
disposizioni relative ai beni “che entrano nel mercato
dell’Unione”

 i vantaggi di una dogana semplice

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RUOLO
Anche - e forse, soprattutto! - i prodotti fabbricati al di
fuori dell’UE e importati in UE possono presentare dei
rischi per la sicurezza

È per questo che i prodotti, acquistati dall’estero online
e offline, ed immessi in libera pratica in UE
devono essere controllati ai confini

E chi altro può svolgere questo compito, se non le
autorità doganali?!

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 62

COOPERAZIONE

Proprio in quest’ottica, è FONDAMENTALE che le
diverse autorità nazionali preposte a far rispettare le
norme

Cooperino tra di loro

Per impedire l’immissione sul mercato unico dei
prodotti non sicuri

Tutelando sia i consumatori sia le imprese corrette

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 63

AUTORITÀ COMPETENTI
 (ART. 26)
Gli Stati membri hanno il potere di designare le autorità
doganali come le autorità competenti

Al controllo dei prodotti, soggetti alla normativa di
armonizzazione dell’UE, che devono essere vincolati al
regime di IMMISSIONE IN LIBERA PRATICA

I controlli sono effettuati sulla base di un’analisi dei
rischi così come previsto dagli artt. 46 e 47 del CDU

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 64

COMPETENZE
Le prime autorità doganali competenti sono quelle del
primo punto di ingresso dei prodotti sul territorio dell’UE

Qualora abbiamo motivo di credere che i prodotti
soggetti alla normativa di armonizzazione posti in
custodia temporanea o assoggettati ad un regime
doganale diverso dall’immissione in libera pratica,
presentino dei rischi…

Lo comunicano all’ufficio doganale di destinazione
competente

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ALTRI REGIMI
L’immissione in libera pratica è l’unico regime doganale
per il quale valgono le prescrizioni restrittive previste dal
Pacchetto Merci

Nulla osta, però, a che prodotti NON conformi siano
assoggetti ad altri regimi, quali il deposito doganale,
l’ammissione temporanea o il transito

Ciò che resta certo è che, qualora i prodotti
precedentemente vincolati a tali regimi vengano poi
assoggettati al regime di immissione in libera pratica

Essi DOVRANNO essere conformi alla normativa di
armonizzazione!
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 66

UN CASO PARTICOLARE
L’articolo 26.4 della proposta prevede che i prodotti
che entrano nel mercato dell’UE

E che richiedono ulteriori trasformazioni per essere
conformi alla normativa di armonizzazione

SONO VINCOLATI al regime doganale che
consente tali trasformazioni

Ossia al PERFEZIONAMENTO ATTIVO che, in
questo senso, diventa il regime di elezioni quando il
prodotto non conforme POSSA essere modificato
e quindi reso conforme
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SOSPENSIONE DELL’IMMISSIONE IN
 LIBERA PRATICA (ART. 27)
 L’immissione in libera pratica di un prodotto può essere
 SOSPESA quando, nel corso dei controlli alla frontiera, è
 emerso che:

 Il prodotto non è scortato dalla documentazione
 necessaria prevista dalla normativa di armonizzazione;

 il prodotto non è etichettato/contrassegnato
 conformemente alla normativa ad esso applicabile;

 Il prodotto reca una marcatura CE apposta in modo
 falso
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 68

SOSPENSIONE DELL’IMMISSIONE IN
 LIBERA PRATICA (ART. 27)
 L’identità e i dati di contatto del responsabile delle
 informazioni sulla conformità del prodotto non sono
 indicati;

 Per qualsiasi altra ragione ci sia motivo di credere che il
 prodotto non sarà conforme alla normativa di
 armonizzazione al momento dell’immissione sul mercato

 In tutti questi casi, le autorità doganali designate dovranno
 tempestivamente informare le autorità di vigilanza sulla
 sospensione dell’immissione in libera pratica

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COSA SUCCEDE

…alle merci la cui immissione in libera pratica è stata
sospesa?

Possono applicarsi gli articoli 197, 198 e 199 del CDU

Riguardanti la distruzione, l’abbandono e gli altri
provvedimenti che le autorità doganali possono adottare in
relazione alla RIMOZIONE dell merci

Distruzione, abbandono allo Stato, vendita…

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 70

SENZA SPERANZA?
C’è la possibilità che i prodotti la cui immissione in libera
pratica sia stata sospesa possano essere immessi in libera
pratica:

 quando, nei cinque giorni successivi alla
 sospensione, l’autorità di vigilanza non richiede la
 continuazione della sospensione;

 quando l’autorità di vigilanza comunica alla dogana
 che vi è motivo di credere che il prodotto, al momento
 dell’immissione sul mercato, sarà conforme

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ATTENZIONE!
Quando un prodotto viene immesso in libera pratica
nel primo caso (dopo i cinque giorni lavorativi in cui
l’autorità di vigilanza non ha decretato il mantenimento
della sospensione)

Il prodotto NON è considerato conforme alla
normativa di armonizzazione per il solo fatto di essere
stato immesso in libera pratica (art. 28, secondo
paragrafo)

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RIFIUTO DELL’IMMISSIONE IN LIBERA
 PRATICA (ART. 30)
 L’autorità di vigilanza può adottare, quando ritenga che un
 prodotto comporta un RISCHIO GRAVE, delle misure
 che ne vietino l’immissione sul mercato

 IMPONGONO alle autorità doganali di non immetterlo
 in libera pratica

 E di inserire nella fattura commerciale e in qualsiasi altro
 documento che accompagna il prodotto la dicitura
Prodotto pericoloso - Immissione in libera pratica non
autorizzata - Regolamento [riferimento al regolamento]

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 73

RIFIUTO DELL’IMMISSIONE IN LIBERA
 PRATICA (ART. 30)

 L’autorità di vigilanza può adottare simili decisioni
 quando il prodotto non è conforme alla normativa di
 armonizzazione dell’UE

 In questo caso, la dicitura da appare sui documenti sarà
 la seguente
 Prodotto non conforme - Immissione in libera pratica non
 autorizzata - Regolamento [riferimento al regolamento]

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AEO!
La proposta di regolamento dedica un articolo (art. 29)
agli Operatori Economici Autorizzati

I prodotti dichiarati per l’immissione in libera pratica da
AEO la cui immissione in libera pratica è stata
sospesa, godono di un trattamento prioritario

Su richiesta dell’AEO e purché siano rispettate tutte le
altre prescrizioni inerenti all’immissione in libera pratica,
le autorità di vigilanza possono chiedere alle autorità
doganali di immettere tali prodotti in libera pratica

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CONTROLLI IN ALTRO LUOGO
 Gli AEO, poi, possono chiedere alle autorità di vigilanza
 che i controlli sui prodotti possano essere effettuati in
 un luogo DIVERSO da quelli in cui sono stati presentati
 in dogana

 Se l’esito di tali controlli fosse negativo, il trattamento
 favorevole riservato agli AEO è sospeso dall’autorità di
 vigilanza

 Al fine di garantire un trattamento agevolato agli AEO,
 autorità di vigilanza e autorità doganali si scambiano
 informazioni relative agli operatori economici autorizzati

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MA QUALCOSA È CAMBIATO?

 Ok, abbiamo visto che la Proposta 795 intende
 sostituire INTEGRALMENTE gli articoli da 15 a 29
 dell’attuale Regolamento 765

 Ma COSA cambierebbe, effettivamente e sotto il
 profilo normativo?

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Regolamento 765/2008 Pacchetto Merci

 CONFRONTO
Non fa esplicito riferimento alle autorità doganali, Gli Stati membri possono designare le autorità
 ma solo alle autorità “responsabili del controllo doganali come le autorità preposte al controllo
 dei prodotti che entrano nel mercato” dell’UE dei prodotti che entrano nel mercato unionale

 Controlli limitati ai prodotti da immettere in Controlli limitati ai prodotti da immettere in
 libera pratica libera pratica
 Esplicito riferimento ad alcuni articoli del CDU in
 Nessun riferimento al codice doganale, se non
 relazione alle procedure di controllo dei prodotti
nella definizione di “immissione in libera pratica”
 in entrata in UE
 Possibilità di sottoporre prodotti extra-UE non
 Nessun riferimento ad altri regimi doganali conformi agli idonei regimi doganali per renderli
 conformi
Sospensione dell’immissione in libera pratica dei Sospensione dell’immissione in libera pratica di
 prodotti limitata a tre casi: rischio grave, prodotti anche se“per qualsiasi altra
mancanza della documentazione necessaria, falsa ragione vi è motivo di ritenere che il prodotto
 marcatura CE non sarà conforme”
Immissione in libera pratica di prodotti oggetto di Immissione in libera pratica di prodotti oggetto di
 sospensione se entro 3 giorni l’autorità di sospensione se entro 5 giorni l’autorità di
 vigilanza non si è espressa vigilanza non si è espressa

 Trattamento favorevole riconosciuto agli AEO
 Nessuna disposizione concernente gli AEO che hanno dichiarato prodotti per l’immissione in
 libera pratica e che sono oggetto di sospensione
 i vantaggi di una dogana semplice

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OSSERVAZIONI
Confindustria e BE hanno evidenziato alcune criticità del
Pacchetto Merci in merito al Capo VII della Proposta
795

La prima è inerente alla sospensione dell’immissione in
libera pratica e, nello specifico, al caso in cui l’autorità di
vigilanza abbia motivo di ritenere che il prodotto
non sarà conforme o comporterà un rischio grave
(articolo 27)

La disposizione, così formulata, lascia un margine di
discrezionalità troppo ampio che potrebbe arrecare
danni non necessari agli operatori
 i vantaggi di una dogana semplice

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ANCOR PIÙ!

 L’articolo 27, sempre al paragrafo 1, estende ANCHE
 alle autorità doganali, l’OBBLIGO di sospendere l’IM
 quando,

e) per qualsiasi altra ragione vi è motivo di
ritenere che il prodotto non sarà conforme
alle prescrizioni stabilite nella normativa di
armonizzazione dell'Unione

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RESPONSABILITÀ ECCESSIVA
 Il pericolo di tali AMPI MARGINI di intervento sta
 anche nel fatto che l’autorità che effettua i controlli
 possa assumere un

 ATTEGGIAMENTO PRUDENZIALE eccessivo
 Soprattutto quando non vi siano Linee Guida,
 casistica, istruzioni a supporto delle autorità
 medesime.

 Possiamo facilmente immaginare quanti casi di
 prodotti possano rappresentare un rischio…

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 81

AD ES…

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OSSERVAZIONI (2)
Sproporzionato appare anche l’obbligo di apporre (a cura
delle dogane!) in fattura e in altri documenti di
accompagnamento le diciture di non conformità e di
pericolosità dei prodotti (art. 30)
Tale obbligo dovrebbe essere limitato solo al caso di
assoggettamento dei prodotti a regimi doganali diversi
dall’immissione in libera pratica
E specificamente al caso in cui il prodotto sia spedito in
transito esterno ad altra dogana unionale
sarebbe, comunque, sufficiente riportare la non conformità
o pericolosità dei prodotti sulle dichiarazioni doganali

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OSSERVAZIONI (3)
I benefici riconosciuti agli AEO, ossia

Priorità di trattamento e luogo diverso per l’effettuazione dei
controlli,

Sono sicuramente benefici di grande importanza

Ma servono misure di attuazione per definire le
procedure per lo scambio di informazioni tra autorità di
vigilanza e autorità doganali in merito agli AEO

Fino a quel momento, le procedure potrebbero subire
rallentamenti e gli AEO potrebbero non poter beneficiare
del trattamento favorevole
 i vantaggi di una dogana semplice

 84

RECIPROCO RICONOSCIMENTO

 Come abbiamo già visto,

 Oltre alla proposta di regolamento relativa alla
 normativa di armonizzazione,

 Abbiamo anche la COM(2017)796 final

 Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
 relativo al reciproco riconoscimento delle merci legalmente
 commercializzate in un altro Stato membro

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DIVERSE NORMATIVE
In assenza di una legislazione specifica dell’UE, gli Stati
membri sono liberi di adottare norme nazionali

per stabilire quali standard devono essere rispettati
dai prodotti perché siano considerati conformi.

Le normative nazionali possono coesistere in diversi
SM, certo!

Ma possono anche essere divergenti, creando
ostacoli agli scambi intra-UE

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PRINCIPIO DEL RECIPROCO
 RICONOSCIMENTO
È proprio quando mancano norme comuni che
dovrebbe essere applicato il principio del reciproco
riconoscimento

Tale principio stabilisce che le merci legalmente
commercializzate in uno SM non dovrebbero essere
vietate in un altro SM

A meno che non vi siano fondati motivi per vietarne
o limitarne la vendita.

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QUALI PRODOTTI

In poche parole, il reciproco riconoscimento
andrebbe applicato a tutti quei prodotti che:

 Non sono soggetti alla normativa di
 armonizzazione dell’Unione;

 Sono armonizzati solo in parte, come prodotti
 tessili, calzature, articoli di gioielleria…

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REG. (CE) 764/2008
Il Reg. (CE) 764/2008 ha fornito, finora, una risposta solo
parziale all’insufficiente applicazione del principio del
reciproco riconoscimento

Principalmente per tre motivi:

 Scarsa consapevolezza dell’esistenza del principio

 Incertezza giuridica nella sua applicazione

 Mancanza di cooperazione amministrativa tra le
 autorità nazionali

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 89

SOLUZIONE!

È proprio a causa si questa risposta parziale (per non
dire inesistente…)

Che è stato elaborata la proposta di regolamento sul
reciproco riconoscimento

Volta ad accrescere l’utilizzo di tale principio e
realizzare, dunque, un mercato unico più equo

 i vantaggi di una dogana semplice

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REGOLAMENTO
La proposta di Regolamento lascia discrezionalità ai
diversi Stati membri

Che potranno continuare a tutelare i propri legittimi
obiettivi pubblici nazionali

E limitare la commercializzazione di merci anche
quando siano legalmente commercializzati in un altro
SM

Purché tale decisione sia giustificata e
proporzionata!

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PORTATA DEL PRINCIPIO
La proposta legislativa ha soprattutto tre obiettivi:

 Chiarire lo scopo del riconoscimento reciproco,
 definendo in modo chiaro quando è applicabile;

 Introdurre una dichiarazione volontaria per
 dimostrare che un prodotto è già legalmente in
 uno SM;

 Ottimizzare la cooperazione amministrativa.

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DICHIARAZIONE DI
RECIPROCO RICONOSCIMENTO
 Con la dichiarazione di reciproco riconoscimento
 (mutual recognition declaration)
 Le imprese possono dimostrare più facilmente le
 garanzie sui prodotti da vendere.

 La dichiarazione dovrebbe essere pubblicata sul
 sito web aziendale dal produttore o da suo
 rappresentante

 Questo sistema di dichiarazioni è, però, a
 partecipazione volontaria.
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DIRETTIVA 2001/95/CE

La Direttiva 2001/95/CE è relativa alla sicurezza
generale dei prodotti

Si applica ai prodotti di consumo non
armonizzati

Esattamente come la proposta di regolamento sul
reciproco riconoscimento.

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DIFFERENZE
La Direttiva 2001/95/CE è volta a garantire che i
prodotti immessi sul mercato dell’UE

Mentre la proposta di Regolamento prende in
considerazione le situazioni in cui le autorità
competenti di uno SM

intendano negare o vietare la commercializzazione o
l’uso di un prodotto non armonizzato, legalmente
commercializzato in un altro SM,

Per motivi diversi dai soli rischi per la salute e la
sicurezza dei consumatori.

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SOLVIT
La rete SOLVIT è un servizio prestato dalle
amministrazioni nazionali in ciascuno SM dell’UE, E in
Islanda, Liechtenstein e Norvegia

Che aiuta le imprese in caso di violazione dei loro
diritti da parte della pubblica amministrazione di un
altro SM dell’UE!

SOLVIT potrà essere utilizzata dalle imprese in
alternativa ai procedimenti giudiziari nel caso venisse
limitato l’accesso al mercato sulla base del principio
del reciproco riconoscimento.

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ARMONIZZAZIONE E
 RICONOSCIMENTO
Le due proposte di Regolamento sono
pienamente complementari

La normativa di armonizzazione stabilisce normi
comuni sulle modalità di fabbricazione di un prodotto,
ma non copre tutti gli aspetti di tutti i prodotti

Per i prodotti lasciati (anche solo parzialmente) fuori,
subentra il principio del reciproco riconoscimento
delle regole tecniche nazionali

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NEL RINGRAZIARVI
Per la pazienza, evidentemente immensa, che avete
dimostrato se siamo arrivati a questa ultima slide
Vorrei augurarmi un attività di prevenzione dei rischi
per cittadini e imprese molto ma molto più intensa da
parte delle autorità pubbliche (ADM e MISE, in Italia)
con la collaborazione delle forze dell’ordine ove
necessario
I prodotti insicuri e non conformi non
dimentichiamolo,
Sono un DANNO PER TUTTI

 i vantaggi di una dogana semplice

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