LEGGE FINANZIARIA E COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA
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Lucia Cavallini Cadeddu
LEGGE FINANZIARIA
E COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA ∗
SOMMARIO: - 1. Premessa - 2. Il coordinamento della finanza pubblica nelle recenti leggi finanziarie alla luce
della giurisprudenza costituzionale: 2.1 Il patto di stabilità interno; 2.2 La disciplina dell’indebitamento; 2.3 Le
attribuzioni di controllo della Corte dei conti. - 3. Criticità e prospettive di riforma della legge finanziaria in
ordine al coordinamento della finanza pubblica.
1. Premessa
L’esigenza di una evoluzione coerente al reale assetto dei pubblici poteri investe la legge
finanziaria anche in riferimento al suo caratterizzarsi 1 come strumento di coordinamento della
finanza pubblica, imponendone una riconsiderazione nell’attuale contesto istituzionale e nel
rinnovato sistema delle fonti, per valutare sviluppi e criticità nonché le sempre più frequenti
proposte di riforma. L’utilizzo della legge finanziaria a fini di coordinamento della finanza
pubblica, pur costantemente praticato, è stato infatti oggetto di radicali trasformazioni, che possono
sintetizzarsi nella transizione dell’ordinamento dalla centralità della finanza statale a quella della
finanza pubblica.
La legge finanziaria, nata nel contesto della legge n. 468 del 1978 nella quale inizia ad
assumere rilievo il coordinamento dei conti della finanza pubblica2 si viene a collocare oggi in un
quadro istituzionale integrato dalle regole europee e radicalmente rinnovato in riferimento alle
autonomie, nel quale emergono espressamente i vincoli comunitari; è oggetto di specifiche garanzie
l’autonomia finanziaria dei livelli di governo regionali e locali; assumono autonomo rilievo, con il
sistema tributario, la finanza pubblica ed i bilanci pubblici, complessivamente considerati nelle
esigenze di coordinamento ed armonizzazione; scompaiono i controlli settorializzati, e nuovi
sviluppi si profilano 3 per la “traduzione” di termini e concetti relativi alla gestione finanziaria
statale nei corrispondenti riferimenti all’ambito della finanza pubblica. Ma, ciò che più rileva è che
la funzione di coordinamento della finanza pubblica svolta dalla legge finanziaria diviene
espressione di una potestà legislativa diversamente connotata. Allo Stato spetta4 infatti non più
stabilire forme e limiti dell'autonomia finanziaria regionale e locale coordinandola con la finanza
∗
Atti del Convegno curato da F. ZACCARIA, 1977-2007: Attualità della legge finanziaria, Roma, 6 luglio
2007.
1
L’art. 11 della legge n. 468 del 1978, era inizialmente riferito alla finanza statale e derivata (“Al fine di
adeguare le entrate e le uscite del bilancio dello Stato, delle aziende autonome e degli enti pubblici che si ricollegano
alla finanza statale, agli obiettivi di politica economica cui si ispirano il bilancio pluriennale e il bilancio annuale”). Dal
1988 il riferimento è agli obiettivi fissati dal DPEF (“La legge finanziaria, in coerenza con gli obiettivi di cui al comma
2 dell'articolo 3, dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio
pluriennale e provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione
vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi”), che dal 1999 si esprime anche in termini di conto
consolidato delle pubbliche amministrazioni .
2
Ampiamente sviluppato in A. BARETTONI ARLERI, Miti e realtà nei principi della contabilità pubblica,
Giuffrè, Milano, 1984.
3
Corte costituzionale, sentenza n. 179 del 2007.
4
A. BRANCASI, Legge finanziaria e coordinamento della finanza pubblica, in Regione e governo locale,
1986, 6, 1; ID., Osservazioni sull’autonomia finanziaria delle regioni, in Le regioni, 2004, 2-3,456; A. MORRONE,
Principi di coordinamento e “qualità” della potestà tributaria di regioni e enti locali, in Giurisprudenza costituzionale,
2004, 541.
1statale, ma, per il rinnovato art. 117, dettare principi fondamentali di coordinamento, secondo lo
schema proprio della potestà legislativa concorrente.
Nella carenza di organici sviluppi attuativi della riforma costituzionale, le leggi finanziarie fin
qui dispiegatesi hanno operato ripetuti e incisivi interventi di coordinamento della finanza pubblica
in riferimento a quegli aspetti che possono definirsi5 “residuali” rispetto al, separatamente
considerato, coordinamento del sistema tributario. L’esperienza così sviluppata contribuisce,
unitamente alle pronunce della Corte costituzionale 6 , alla definizione dei termini della competenza
statale, offrendo notevoli indicazioni in ordine al suo ambito materiale e alla individuazione dei
caratteri dei principi fondamentali, particolarmente disagevole 7 per le materie che non versavano in
precedenza nel regime della concorrenza. Rimane tuttavia gravemente carente la considerazione dei
temi procedurali, in merito ai quali la stessa riforma costituzionale, nell’autoproclamarsi incompiuta
in riferimento alla revisione del procedimento legislativo e richiedere almeno provvisorie soluzioni
cooperative, mostra particolare attenzione proprio alle materie concorrenti e finanziarie.
Quanto agli aspetti sostanziali, si dispiegano ampiamente in riferimento alla nostra materia quegli
elementi di mobilità legati al contrasto tra un ordine teorico basato sul riparto di materie ed un
sistema effettivamente sviluppato 8 sul piano degli interessi e delle funzioni, nella difficoltà di
ritagliare gli ambiti materiali 9 in situazioni di intreccio tra materie e in presenza di trasversalità 10 .
Inoltre si avvalora un elevato livello di flessibilità nel dispiegarsi del “parallelismo inverso”
rappresentato dalla attrazione in sussidiarietà non soltanto di funzioni amministrative ma anche
5
Spese, saldi, patto di stabilità interno, tesoreria, altre entrate. A. BRANCASI, L’autonomia finanziaria degli
enti territoriali: note esegetiche sul nuovo articolo 119 Cost., in Le regioni, 2003, 1, 41; G.C. CARBONI, Il
coordinamento della finanza pubblica alla luce di alcune esperienze straniere, in www.federalismi.it, 2007, 4.
6
Per un quadro sistematico aggiornato, A. PIOGGIA, L. VANDELLI (a cura di), La repubblica delle
autonomie nella giurisprudenza costituzionale, Il mulino, Bologna, 2006, con la considerazione che “il giudice
costituzionale si è fatto carico della tenuta complessiva del sistema”, 47. A. D’ATENA, Giustizia costituzionale e
autonomie regionali. In tema di applicazione del nuovo titolo V, in www.issirfa.cnr.it, 2006,
7
Ulteriore complessità determina la presenza della connessione letterale tra le tre materie (del coordinamento
del sistema tributario, di quello della finanza pubblica, nonché dell’armonizzazione dei bilanci pubblici) e il duplice
riferimento al coordinamento della finanza pubblica sia nell’art. 117 che nel 119. Cosicchè si assiste a sviluppi
diversificati: per i principi relativi al sistema tributario vigendo un regime differenziato rispetto a quello dei principi
fondamentali relativi alle altre materie concorrenti, in quanto essi non possono essere rinvenuti nella legislazione
vigente (Corte costituzionale, sentenza n. 37 del 2004).
8
Per tutti, A. RUGGERI, C. SALAZAR, Le materie regionali tra vecchi criteri e nuovi (pre)orientamenti
metodici di interpretazione, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Jovene, Napoli, 2004, vol. IV, 1955. Ma già rileva L.
PALADIN, Diritto regionale, Cedam, Padova, 1997, che la Corte ha sempre avuto cura di distinguere, nella disciplina
della stessa materia, la competenza delle Regioni e quella dello Stato, "secondo il carattere locale o generale degli
interessi coinvolti".
9
V., tra i molti, A. ANZON, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo titolo V della
Costituzione, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, 1149; A. D'ATENA, Materie legislative e tipologia delle
competenze, in Quaderni costituzionali, 2003, 15; G. PAGANETTO, Riforma del Titolo V della Costituzione e
ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regione: prime interpretazioni della Corte costituzionale, in
Giurisprudenza costituzionale, 2003, 1189; R. BIN, I criteri di individuazione delle materie, in Le regioni, 2006, 5; G.
FLORIDIA Fonti regionali e sistema delle fonti, in G. FERRARI, G. PARODI (a cura di), La revisione costituzionale
del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo. Problemi applicativi e linee evolutive, Cedam, Padova, 2003; A.
D'ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quaderni Costituzionali, 2003, 15: P. CAVALERI, La
definizione e la delimitazione delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione in
www.associazionedeicostituzionalisti.it.; M. BELLETTI, I criteri seguiti dalla Consulta nella definizione delle
competenze di stato e regioni ed il superamento del riparto per materie, in Le regioni, 2006, 5; F. BENELLI, La
“smaterializzazione” delle materie, Giuffrè, Milano, 2006.
10
F. RAGUSA, Nuovo Titolo V della Costituzione: materie "trasversali" e "titoli di legittimazione per
interventi regionali diretti a soddisfare ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato", in
www.diritto.it/articoli/diritto_costituzionale/ragusa1.html; G. ARCONZO, Le materie trasversali nella giurisprudenza
costituzionale dopo la riforma del titolo V, in N. ZANON, A. CONCARO (a cura di), L'incerto federalismo. Le
competenza statali e regionali nella giurisprudenza costituzionale,, Giuffrè, Milano, 2005, 181; G. SCACCIA, Le
competenze legislative, sussidiarie e trasversali, in Rivista di diritto pubblico, 2004, 461.
2della relativa legislazione di dettaglio 11 , in ordine al quale opera un tenue vincolo procedimentale,
e viene avallata l’attribuzione di potere regolamentare ministeriale.
Tra gli interventi di coordinamento della finanza pubblica operati con le leggi finanziarie, di
particolare interesse appaiono quelli dedicati al patto di stabilità interno; alla disciplina del ricorso
all’indebitamento; ai controlli della Corte dei conti.
2. Il coordinamento della finanza pubblica nelle recenti leggi finanziarie alla luce della
giurisprudenza costituzionale
2.1. Il patto di stabilità interno
Le normative annuali concernenti il patto di stabilità interno si sviluppano a partire dalla legge
n. 488 del 1998, dispiegandosi quasi interamente all’interno delle leggi finanziarie statali. Alla base
si colloca l’esigenza di perseguire obiettivi di finanza pubblica coerenti con gli impegni europei
derivanti dal patto di stabilità e crescita 12 , il concorso alla cui realizzazione è espressamente
prescritto anche per le regioni dalla cornice del 2000 (e decreto legislativo n. 170 del 2006) e si
impone alla generalità dei legislatori ex art. 117, comma 1, Cost., ma affidato alla responsabilità
dello Stato e di non automatica quantificazione per le autonomie. Le norme di coordinamento
infatti si presentavano sin dall’inizio come finalizzate a far sì che le autonomie “concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che il Paese ha adottato con l’adesione al patto di
stabilità e crescita, impegnandosi a ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle
proprie spese e a ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno
lordo” 13 . A seguito della riforma costituzionale, mutato il quadro dei rapporti interni in termini di
autonomia finanziaria e distribuzione delle competenze legislative, si evidenzia la necessaria
riconduzione di tale categoria di norme all’esercizio della potestà concorrente di coordinamento
della finanza pubblica, cosicché, a partire dalla legge finanziaria per il 2003 (art. 29, comma 1), esse
si autoqualificano come poste “ai fini della tutela dell'unita` economica della Repubblica”, e ogni
regione ed ente locale “concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio
2003-2005 adottati con l'adesione al patto di stabilita` e crescita, nonchè alla condivisione delle
relative responsabilita`, con il rispetto delle disposizioni di cui ai seguenti commi, che costituiscono
principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e 119,
secondo comma, della Costituzione”.
La disciplina del patto di stabilità interno si è sviluppata per interventi ripetuti e mutevoli,
riferiti inizialmente al disavanzo corrente, ma in seguito all’andamento delle spese correnti quindi
anche di quelle in conto capitale tramite l’imposizione di tetti percentuali, mentre dal 2007 si avvia
il passaggio a vincoli calcolati in termini di saldi. Tra le molteplici criticità rilevate, si ricorda che i
11
Corte costituzionale, sentenze nn. 303 e 6 del 2004. Si è osservato (M. LUCIANI, L'autonomia legislativa in
Le Regioni, 2004, 367) che la sentenza n. 303/2003 richiama, a logica invertita, il vecchio principio del parallelismo tra
funzioni legislative e funzioni amministrative, rovesciandosi il rapporto fra gli artt. 117 e 118 della Costituzione. P.
CIARLO La potestà legislativa regionale, in L. CHIEFFI e G. CLEMENTE (a cura di), Regioni ed enti locali dopo la
riforma del titolo V fra attuazione ed ipotesi di ulteriore revisione Giappichelli, Torino, 2003,77; A. MORRONE, La
Corte costituzionale riscrive il titolo V? in www.forumcostituzionale.it.; S. BARTOLE, Collaborazione e sussidiarietà
nel nuovo ordine regionale, in Le regioni, 2004, 1; O. CHESSA, La sussidiarietà verticale nel nuovo titolo V della
Costituzione, in G. VOLPE (a cura di), Alla ricerca dell’Italia federale, Plus, Pisa, 2003, 173; A. RUGGERI, Il
parallelismo redivivo e la sussidiarietà legislativa (ma non regolamentare) in una storica pronuncia. Nota a Corte
costituzionale n. 303 del 2003, in www.astridonline.it; A. GENTILINI, Dalla sussidiarietà amministrativa alla
sussidiarietà legislativa, a cavallo del principio di legalità, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, 5, 2805.
12
G. DELLA CANANEA, Il patto di stabilità e le finanze pubbliche nazionali, in Rivista di diritto finanziario
e scienza delle finanze, 2001, 4, 592; ID., Autonomie regionali e vincoli comunitari, in www.federalismi.it; ID, Il
coordinamento della finanza pubblica alla luce di alcune esperienze straniere, in www.federalismi.it, 2007, 4; G.
RIVOSECCHI, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, Cedam, Padova, 2007.
13
Art. 28, comma 1, legge n. 448 del 1998.
3vincoli si caratterizzano per essere instabili e non tempestivi (con definizione annuale in tempi
troppo avanzati per le scelte di bilancio delle regioni e degli enti locali), non omogenei con quelli
europei e irragionevolmente uniformi per tutti gli enti locali, nonché esorbitanti nel dettaglio; si
aggiunga la mancata condivisione delle regole e la carenza di una armonizzazione dei conti atta ad
evidenziare i reciproci condizionamenti tra il patto e le scelte di bilancio.
Le questioni sollevate di fronte alla Corte costituzionale e il relativo orientamento
giurisprudenziale offrono chiarimenti ormai assai consolidati.
Anche la Corte fonda la normativa del patto sulla potestà di coordinamento della finanza
pubblica, nella sua finalizzazione agli obiettivi nazionali e a dare seguito agli impegni europei, ciò
che si esprime nella formula ormai ampiamente standardizzata per la quale “non è contestabile il
potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, pur se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di
spesa degli enti”. Coerentemente essa evita di raccogliere sollecitazioni alternativamente proposte
dalle parti per il riconoscimento di immediata operatività dei vincoli comunitari per le autonomie.
Al coordinamento sotto forma di patto di stabilità interno sottostanno anche le regioni a statuto
speciale, con gli enti locali dei loro territori, ma 14 nell’esigenza di procedure adeguate alla
salvaguardia della loro autonomia statutaria.
Risulta assodata la legittimazione delle regioni a contestare presso la Corte norme lesive
dell’autonomia finanziaria degli enti locali appartenenti al proprio territorio, così come il non
doversi ritenere 15 contrastante con il regime della competenza concorrente l’imposizione
dell’obbligo di comunicazione periodica di dati per consentire il funzionamento di controlli di
coordinamento, nè le norme che rimettono allo Stato il potere di determinare standard tecnici per la
rappresentazione e trasmissione dei dati, peraltro intrecciandosi tale oggetto anche con la
competenza esclusiva statale in materia di sistema informativo. Altrettanto assodata l’ampia
trasversalità 16 della materia, espressamente qualificata dalla Corte costituzionale come di carattere
“finalistico” o “funzione”, per l’impatto su materie diverse, a partire dall’ordinamento degli uffici.
Di particolare rilievo le contestazioni che hanno riguardato il grado di dettaglio della normativa, in
un primo tempo, giustificato per l’eccezionalità e temporaneità dei relativi interventi, in un quadro
finanziario di emergenza. La Corte ha presentato una iniziale chiusura su misure lesive
dell’autonomia in quanto non limitate ai principi fondamentali, giustificandole in virtù della
temporaneità delle misure con le decisioni n. 4 17 e 36 18 del 2004, non dubitando, in questa, che "in
14
Sentenza n. 353 del 2004.
15
Si vedano ad es. le sentenze nn. 376 del 2003, 4 del 2004 , 35, 64 e 417 del 2005.
16
A. BRANCASI L'autonomia finanziaria e fiscale in La riforma del titolo V Parte II della Costituzione, in C.
BOTTARI (a cura di), Rimini, Maggioli, 2003, 309; L. MERCATI Il coordinamento della finanza pubblica: la
pervasività di una funzione in Giornale di diritto amministrativo 2005, 6, 643.
17
Che concerne la legge n. 448 del 2001, quanto alla prescrizione (art. 16, comma 7), per la quantificazione
degli oneri della contrattazione integrativa, di attenersi ai criteri indicati per il personale statale. L. ANTONINI, Dal
federalismo legislativo al federalismo fiscale: il quadro giuridico dei principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario anche alla luce della giurisprudenza costituzionale sull'art. 119 Cost, in
Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze, 3, 2004, 119; M. BARBERO, Il patto di stabilità interno all’esame
della Corte costituzionale, in Foro amministrativo, CDS, 2004, 347; A. BENEDETTI, Competenza statale di principi e
coordinamento della finanza pubblica, in Giornale di diritto amministrativo, 2004, 7, 733; M. BERTOLISSI,
L'autonomia finanziaria delle regioni ordinarie, in Le Regioni, 2004, 2-3, 430; A. BRANCASI, Osservazioni
sull'autonomia finanziaria, cit.; G. D’AURIA, Funzioni amministrative e autonomia finanziaria delle regioni e degli
enti locali, in Foro italiano, 2001, V, 218; G. DELLA CANANEA, Il coordinamento della finanza pubblica alla luce
dell'Unione economica e monetaria, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, 77. Sull'atteggiamento conservatore della
Corte, A. BRANCASI, Osservazioni sull'autonomia finanziaria, cit., 451; C. SALAZAR, L'art. 119 tra (in)attuazione e
flessibilizzazione, cit., 1026.
18
A. BENEDETTI, Competenza statale di principi e coordinamento della finanza pubblica, cit.,733. ACOFF,
Relazione sull’attività svolta dall’Alta commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo
fiscale, in www.governo.it; M. BARBERO, Il patto di stabilità interno all’esame della Corte costituzionale, cit.,, 347;
4via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale, quest’ultimo possa, nell’esercizio non irragionevole della sua discrezionalità,
introdurre per un anno anche un limite alla crescita della spesa corrente degli enti autonomi,
tenendo conto che si tratta di un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa”. E’ passata tuttavia poi a censurare
vincoli di dettaglio, con la sentenza n. 390 del 2004 19 , il cui “dato di maggiore rilievo è che nella
pronuncia sono precisate le caratteristiche che una disposizione deve presentare affinché si
configuri come principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica”, ovvero che una
disposizione si limiti a prescrivere criteri da seguire ed obiettivi da perseguire, senza giungere ad
imporre "nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi". Ha
quindi avviato un consolidamento in questo senso ad iniziare dalla sentenza n. 417 del 2005 20 , con
la quale ritiene fondato il rilievo che "le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di
spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione".
2.2. La disciplina dell’indebitamento
Quanto al ricorso all’indebitamento da parte delle autonomie, si tratta di un tema che dovrebbe
essere, come lo è stato in passato 21 , oggetto di disciplina a carattere strutturale in un quadro
organico di coordinamento della finanza pubblica e dell’armonizzazione dei bilanci pubblici. Esso è
stato invece oggetto nelle recenti leggi finanziarie di incisivi interventi, sollecitati da esigenze di
coordinamento e contenimento di costi e rischi, a fronte 22 di un sempre più frequente e
differenziato ricorso al mercato finanziario e dalla presenza, dal 2001, del comma 6 dell’art. 119
Cost. Si sono così imposti 23 obblighi di trasmissione dati e interventi ministeriali per l’accesso al
M. BERTOLISSI, L'autonomia finanziaria delle regioni ordinarie, cit., 430; A. BRANCASI, Osservazioni
sull'autonomia finanziaria, cit., 451; E. GRIGLIO, Legittimo il patto di stabilità interno per province e comuni, in
www.amministrazioneincammino.it; V. ONIDA, La giustizia costituzionale nel 2004. Relazione in occasione
della conferenza stampa del Presidente Valerio Onida, in www.cortecostituzionale.it; C. PINELLI, Patto di stabilità
interno e finanza regionale, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, 515; ID., Profili costituzionali dell’autonomia
finanziaria regionale, in Mercati, amministrazioni e autonomie regionali, Giappichelli, Torino, 1999, 37, sulla
precedente sentenza n. 307 del 1983.
19
Con la sentenza 390 del 2004 la Corte ha dichiarato incostituzionale il vincolo, di natura permanente,
consistente nella previsione di un tetto per le nuove assunzioni a tempo indeterminato. "Si tratta, infatti, di una
disposizione che non si limita a fissare un principio di coordinamento della finanza pubblica, ma pone un precetto
specifico e puntuale sull'entità della copertura delle vacanze”. La considerazione citata nel testo è di A. BRANCASI, In
tema di finanza delle autonomie alcune questioni dall'esito "relativamente" scontato, in Giurisprudenza costituzionale,
2004, 4231. M. BARBERO, Blocco delle assunzioni: le ragioni di una bocciatura (Nota a Corte Cost. 390/2004), in
www.federalismi.it.; L. OLIVIERI, La materia del coordinamento della finanza pubblica non legittima lo Stato ad
influire sull'organizzazione del personale di regioni ed enti locali, in www.lexitalia.it; V. ONIDA, La giustizia
costituzionale nel 2004. Relazione in occasione della conferenza stampa del Presidente Valerio Onida, cit.
20
S. GIANFROCA, C. ROTUNNO, Le recenti sentenze della Corte costituzionale in materia di contenimento
della spesa pubblica, in Rivista telematica della Scuola superiore dell'economia e delle finanze; E. RINALDI,
Illegittime le statuizioni del decreto taglia spese impositive di vincoli puntuali a specifiche voci di spesa dei bilanci di
regioni ed enti locali, in www.associazioneitalianadeicostituzionalisti.
21
Come per quella pregressa, di cui all’art.10 della legge n. 281 del 1970; art. 22 del decreto legislativo n. 76
del 2000; testo unico degli enti locali, articoli 202, 203 e 204.
22
Per i problemi nel concreto utilizzo degli strumenti finanziari e i rischi che presentano, che hanno dato adito
ad indagini parlamentari e della Corte dei conti specialmente sull’uso dei prodotti finanziari derivati, L. CAVALLINI
CADEDDU, E. BANI (a cura di), Strumenti finanziari e risorse per le autonomie, Cedam, Padova, in corso di
pubblicazione.
23
Con l’art. 41 della legge finanziaria per il 2002, il Ministero dell’economia e delle finanze assume il ruolo di
coordinatore dell’accesso al mercato dei capitali da parte degli enti territoriali e dei loro consorzi, comprendendovi sia
le regioni che gli enti locali, prevedendosi l’emanazione di un decreto per la definizione delle modalità di realizzazione.
Allo stesso Ministero, inoltre, debbono essere presentati periodicamente i dati relativi alle situazioni finanziarie secondo
modalità e criteri stabiliti dallo stesso “sentita la Conferenza unificata” (DM del Ministero dell’economia e delle finanze
5mercato, nonché regole e limiti in ordine alle diverse tipologie di strumenti finanziari utilizzabili. Il
rispetto della “regola aurea” è stato supportato con la definizione 24 dei termini di indebitamento e
investimento. Da notare come gli interventi del 2001 siano motivati con evidenziazione della
finalità perseguita, “al fine di contenere il costo dell’indebitamento e di monitorare gli andamenti di
finanza pubblica” e quelli del 2006 siano posti ad esercizio della competenza in materia di
coordinamento, “le norme del presente comma costituiscono principi fondamentali per il
coordinamento della finanza pubblica di cui agli artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, della
Costituzione”. Mentre le norme della legge finanziaria per il 2004 si presentano in attuazione, “ai
sensi” “agli effetti”, dell’art. 119, comma 6 Cost. e ai fini dello stesso.
La Corte costituzionale ha chiarito i termini della compatibilità costituzionale di tali discipline
riportandole alla competenza legislativa statale in materia di coordinamento della finanza pubblica
ed ai suoi limiti, inizialmente con la sentenza 376 25 , di particolare rilievo in ordine alla
qualificazione del coordinamento della finanza pubblica. La Corte ha infatti sottolineato il carattere
"finalistico" dell'azione di coordinamento, come espressamente evidenziato nel testo della
normativa, azione che eccede non solo la dimensione puramente locale, ma anche quella regionale,
ogni qual volta si tratta di stabilire misure di coordinamento dell'intero sistema finanziario nazionale
e che consente inoltre allo Stato di intestarsi funzioni di natura amministrativa e sostanzialmente
regolamentare, prescrivendo regole, non soltanto finali, ma anche strumentali, quali “l'esercizio di
poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo”. Non
sussiste neppure lesione del principio di leale collaborazione, dato che la previsione del parere della
Conferenza unificata sullo schema di decreto ministeriale costituisce per la Corte una garanzia
procedimentale adeguata 26 sulla base di argomentazioni giustificative, basate sul contenuto
n. 389 del 2003. Per le operazioni di valore superiore ai 100 milioni di euro il dipartimento del tesoro ha facoltà di
indicare il momento più opportuno per la effettuazione dell’operazione).
24
Nel ribadire che gli enti locali e le regioni possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di
investimento, con la legge finanziaria per il 2004 (art. 17, commi 16, 17 e 18) si definisce tassativamente cosa debba
intendersi per “spese di investimento” e per “indebitamento”. La legge finanziaria per il 2005, all’art. 30, stabilisce una
particolare forma di responsabilità amministrativa per la violazione dell’ultimo comma dell’art. 119 Cost. Da ultimo, la
legge finanziaria per il 2007 torna (commi 736/739) sulla disciplina dell’utilizzazione di taluni prodotti finanziari cui gli
enti territoriali possono fare ricorso per la gestione del debito, con alcune disposizioni che definisce “principi
fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e 119”.
25
ACOFF, Relazione sull’attività svolta dall’Alta commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del
federalismo fiscale, in www.governo.it; M. BERTOLISSI, L'autonomia finanziaria delle regioni ordinarie, cit., 430; A.
BRANCASI, Osservazioni sull'autonomia finanziaria, cit., 45; ID., Il coordinamento della finanza pubblica come
potestà legislativa e come funzione amministrativa, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, 763; L. SALVEMINI, I
nuovi limiti interpretativi dell'art. 117 della Costituzione, sesto comma. Commento alla sentenza della corte
costituzionale n. 376 del 2003, in www.ambientediritto.it; G. P. MANZELLA, Funzione di coordinamento e debito
degli enti territoriali, in Giornale di diritto amministrativo, 2004, 4, 441; A. MORRONE, La nuova costituzione
finanziaria, la Corte costituzionale indica la via per attuare l'art. 119 della Costituzione, in Giurisprudenza
costituzionale, 2003, 6, 4079.
26
Per tale sentenza il potere regolamentare concerne i poteri del Ministro, ovvero “è riferibile per il suo
contenuto alla disciplina dei poteri rientranti nella competenza statale e legittimamente attribuiti al Ministro e pertanto
non eccede i limiti entro i quali la potestà regolamentare può essere esplicata dallo Stato”. A. BRANCASI, Il
coordinamento della finanza pubblica, cit., sottolinea al riguardo come tale potestà di coordinamento in forma non
legislativa non sia accettabile. Essa contraddice, infatti, la disciplina della potestà regolamentare stabilità dall’art 117, c.
6, tanto che la stessa sentenza n. 303 del 2003 aveva avuto modo di precisare che “se … alla legge statale è consentita
l’organizzazione e la disciplina delle funzioni amministrative assunte in sussidiarietà, va precisato che la legge stessa
non può spogliarsi della funzione regolativa affidandola a fonti subordinate, neppure predeterminando i principi che
orientano l’esercizio della potestà regolamentare, circoscrivendone la discrezionalità”. Inoltre, una conclusione del
genere significherebbe concepire il coordinamento finanziario in termini più restrittivi per le autonomie rispetto a come
veniva inteso dal precedente assetto costituzionale. Per A. MORRONE, La nuova “Costituzione finanziaria”. La Corte
costituzionale indica la via per attuare l’art. 119 Cost., cit., sfuma il confine tra potestà esclusiva e potestà concorrente.
Inoltre la Corte non affronta la questione pregiudiziale se la competenza concorrente implica una cooperazione Stato-
Regioni sul piano della legislazione o su quello della esecuzione.. Per la Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle
province autonome, Audizione della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome presso la
6meramente tecnico dell’intervento ministeriale nonchè sulla prevalente inerenza ad altra materia di
competenza esclusiva statale.
Con la sentenza n. 425 del 2004 27 , la Corte costituzionale ha ritenuto che lo Stato ben può porre
regole specifiche di attuazione e integrazione del vincolo di cui all’art. 119, sesto comma, della
Costituzione 28 , infatti “da una parte, si tratta di nozioni non definibili a priori ed in modo univoco
sulla base della sola disposizione costituzionale, e, dall'altra, non sono ammissibili scelte
differenziate su scala locale, trattandosi di un vincolo di carattere generale che deve valere in modo
uniforme per tutti gli enti appartenenti al settore delle pubbliche amministrazioni”. Il nuovo sesto
comma dell’art. 119 della Costituzione, ed il coordinamento statale, nella ricostruzione operata
dalla Corte costituzionale, trovano inoltre applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie
e anche speciali 29 , senza che sia necessario al riguardo ricorrere a meccanismi concertati di
attuazione statutaria. E’ tuttavia censurato il previsto intervento ministeriale di modifica delle
definizioni legislative. Si è evidenziato come il problema della disciplina dell’indebitamento degli
enti territoriali sia stato mal posto in tale sentenza, per giustificare l’imposizione alle autonomie di
definizioni diverse da quelle utilizzate in sede statale. “La Corte per evitare di fare riferimento alla
potestà concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, ha ipotizzato una presunta
materia di competenza statale relativa alla concretizzazione ed attuazione dell’art. 119 Cost. In
realtà in Costituzione non è prevista una materia del genere, semmai la competenza dello Stato
andava ricercata nella potestà concorrente relativa alla armonizzazione dei bilanci pubblici; ma una
qualificazione di questo tipo avrebbe reso una pronuncia di incostituzionalità”. Viene qui in rilievo
il problema più generale del coinvolgimento anche dell’ordinamento statale come oggetto, o quanto
meno come parametro, degli interventi di coordinamento e di armonizzazione (della “finanza
pubblica” e dei “bilanci pubblici”) per poterli identificare come tali ai fini della individuazione
dell’ambito materiale cui attengono.
2.3. Le attribuzioni di controllo della Corte dei conti
Commissione bilancio del Senato nell’ambito dell’indagine conoscitiva sugli effetti e le tecniche di controllo dei flussi
di finanza pubblica in ordine all’andamento del debito, con particolare riferimento alla componente non statale, Roma
18 marzo 2004, “questa operazione è stata effettuata senza alcun preventivo confronto con le Regioni anzi in maniera
improvvisa e unilaterale tramite un emendamento presentato nella fase finale dell’iter parlamentare, quando ormai i
bilanci regionali costruiti sulle vigenti regole erano stati predisposti e in parte approvati, e quindi stravolgendone gli
equilibri e praticamente annullando la possibilità per le Regioni di effettuare interventi a sostegno degli investimenti di
soggetti quali le imprese, le famiglie e le associazioni, ivi compresi gli interventi a cofinanziamento di programmi di
investimento attivati con i fondi strutturali dell’Unione Europea”.
27
ACOFF, Relazione sull’attività svolta dall’Alta commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del
federalismo fiscale, in www.governo.it; M. BARBERO, Golden Rule: non è tutto oro quello che luccica, in Le
Regioni, 2005, 4; M. SMIROLDO, La garanzia degli equilibri di bilancio degli enti della finanza pubblica allargata: la
costituzionalizzazione della golden rule e la sanzione per l’inosservanza del divieto di ricorso all’indebitamento per il
finanziamento di spese diverse da quelle d’investimento, in www.lexitalia.it, 2006, 4.
28
A. BRANCASI, La Corte costituzionale delimita l'ambito del coordinamento della finanza pubblica
Commento a Corte cost. 14 novembre 2005, n. 417 in Giornale di diritto amministrativo, 2006, 4, 414. “Infatti la
disciplina dell’indebitamento degli enti territoriali quale effettuata dalla legge 359 del 2003, produce esiti opposti alla
armonizzazione dei bilanci, poiché esclude dal novero degli investimenti spese che nel bilancio dello Stato sono invece
qualificate in questo modo”.
29
La Corte ha precisato che l’articolo 119, comma 6 Cost., non introduce nuove restrizioni all’autonomia
regionale ma si limita alla enunciazione espressa di un vincolo, quello a ricorrere all’indebitamento solo per spese di
investimento, che già nel previgente regime costituzionale e statutario il legislatore statale ben poteva imporre anche
alle Regioni a statuto speciale, in attuazione del principio unitario (art. 5 Cost.) e dei poteri di coordinamento della
finanza pubblica, nonché del potere di dettare norme di riforma economico-sociale vincolanti anche nei confronti della
potestà legislativa primaria delle Regioni ad autonomia differenziata. Così, se quest’ultimo vincolo può non trovare più
applicazione, in forza della clausola di salvaguardia dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, negli ambiti nei
quali le Regioni ordinarie abbiano acquisito potestà più ampie, ciò non può dirsi in ambiti, come quello dei principi di
coordinamento finanziario (art. 117, comma 3), in cui l’autonomia delle Regioni ordinarie incontra tuttora gli stessi o
più rigorosi limiti.
7Quanto agli interventi in tema di controlli della Corte dei conti, occorre in primo luogo rilevare
come si tratti anche qui di una disciplina che dovrebbe essere oggetto di provvedimenti a carattere
strutturale, organicamente connessa con quella che si è sviluppata mediante la legge n. 20 del 1994
e la legge per l’attuazione della riforma costituzionale, n. 131 del 2003. In tale percorso 30 , la
rilettura e il rinnovamento del contesto costituzionale portano ad accentuare il nesso con il
coordinamento della finanza pubblica. Per la legge La Loggia, infatti, la Corte dei conti, “ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai
vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea”, acquistando maggior rilievo le
attribuzioni finalizzate alla garanzia dell’equilibrio finanziario ed alla verifica della sua situazione
complessiva.
Tra gli interventi operati, particolarmente rilevante quello 31 della legge finanziaria per il 2006,
con la finalità dichiarata di soddisfare esigenze di tutela dell’unità economica della Repubblica e di
coordinamento della finanza pubblica.
La Corte costituzionale ha avuto modo di esprimersi 32 sulle attribuzioni di controllo della Corte
dei conti successivamente alla riforma del titolo V della Costituzione. Nella decisione n. 64 del
2005 33 , si esclude la permanenza dei controlli di legittimità sugli atti, ma nella persistente
legittimità di quelli interni nonchè dell’attività di controllo esercitata dalla Corte dei conti; mentre,
con la sentenza n. 417 del 2005, non è considerato idoneo a pregiudicare l’autonomia delle regioni e
degli enti locali l’obbligo di comunicare alla Corte dei conti il referto relativo al controllo di
gestione, mediante l’argomentazione 34 a contrario, che “se rientra nei limiti della competenza
statale la previsione di ingerenza nell’attività di regioni ed enti locali esercitata da un organo dello
Stato, a maggior ragione devono considerarsi legittimi controlli di un organo terzo”.
Di maggior rilievo la sentenza n. 267 del 2006 35 dove, senza preclusività per controlli interni
disposti autonomamente nell’interesse dei singoli enti territoriali, la Corte è vista come organo terzo
30
Che evidenzia la permanente attualità della funzione storica della Corte dei conti sottolineata da Einaudi in
sede di Assemblea costituente e consistente nel “compito di controllare le spese pubbliche”, e il superamento delle
principali carenze del pregresso ordinamento, sulle quali, v. per tutti Sistema dei controlli e riforma della Costituzione,
IPZS, Roma, 1995.
31
I commi da 166 e seguenti prevedono la regolare trasmissione da parte dei revisori dei conti di relazioni che
hanno ad oggetto dati sintomatici di irregolarità, rafforzando il rapporto con le assemblee destinatarie dell’esito delle
verifiche. Gli aspetti positivi (evidenziati innanzitutto nella Relazione della Sezione delle Autonomie sulla gestione
degli enti locali, anni 2004-2005) si legano alla possibilità di assicurare verifiche generalizzate su profili di regolarità
essenziali per la tenuta del sistema unitario della finanza pubblica, in funzione collaborativa nei confronti dei consigli,
con più stretti rapporti con l’organo di controllo interno, tuttavia non mancano i profili di criticità particolarmente con
riferimento alla innovatività dei compiti assegnati ai revisori dei conti in relazione all’autonomia organizzativa degli
enti e alla riserva agli statuti in materia di controlli interni operata dalla legge n. 131 del 2003.
32
G. D’AURIA, Principi di giurisprudenza costituzionale in materia di controlli, in 52° Convegno di studi
amministrativi, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, Varenna, 21, 22, 23 settembre 2006;
33
Con note, in Nuove autonomie, 2005,1-2, 187.
34
Richiamando in particolare la propria precedente pronuncia n. 36 del 2004, nella parte in cui non censura
l’attribuzione al Ministro dell’economia del compito di definire il prospetto delle informazioni che gli enti sono tenuti a
trasmettere in relazione ad una serie di operazioni finanziarie. Rileva al riguardo G. DELLA CANANEA, Autonomie e
responsabilità nell’articolo 119 della Costituzione, in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni., 2002, suppl. al n. 1, 79,
che al momento la Corte non dà rilievo alla diversa finalizzazione, pur nell’ambito del coordinamento della finanza
pubblica, dei controlli che vengono esercitati rispettivamente dal Governo e dalla Corte dei conti sull’equilibrio
finanziario delle regioni e degli enti locali.
35
A. BRANCASI, Il controllo finanziario e contabile sugli enti territoriali; G. D’AURIA, Principi di
giurisprudenza costituzionale in materia di controlli; G. C. DE MARTIN, Disciplina dei controlli e principi di buon
andamento; tutte in Atti del 52° Convegno di studi amministrativi, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro
costituzionale, Varenna, 21-22-23 settembre 2006. Inoltre, C. CHIAPPINELLI, Evoluzione dell’ordinamento e
controlli: le funzioni degli organismi regionali e della Corte dei conti, in Giurisprudenza costituzionale, 2006, 2812; L.
CAVALLINI CADEDDU, I controlli sulla gestione delle autonomie nella sentenza della Corte costituzionale n. 267
del 2006, in Le regioni, 2007, 2; M. DI MARTINO, La Corte “disegna” il quadro ordinamentale del sistema dei
controlli, in www.consultaonline.
8ed il suo controllo come strumento 36 per garantire il rispetto dell’equilibrio unitario della finanza
pubblica. Comune il coinvolgimento per le regioni anche ad autonomia differenziata. Ritiene la
Corte costituzionale che non si pone in discussione “il controllo sulla gestione delle risorse
collettive, affidato alla Corte dei conti, in veste di organo terzo … che garantisca il rispetto
dell’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva”. Non risultano tuttavia chiari i requisiti
necessari per poter definire un organo come comunitario 37 . Con alcune considerazioni, poi
ulteriormente sviluppate 38 nel 2007, “l’estensione di tale controllo a tutte le amministrazioni
pubbliche, comprese le Regioni e gli enti locali, è il frutto di una scelta del legislatore che ha inteso
superare la dimensione un tempo “statale” della finanza pubblica riflessa dall’art. 100 Cost.”.
La sentenza n. 179 del 2007 39 ha ad oggetto le disposizioni dei commi 166/168 della legge
finanziaria per il 2006. Rimane assodato che la previsione da parte di una legge dello Stato del
controllo in esame rientra nella competenza propria di quest’ultimo di dettare principi nella
materia concorrente della “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica”. Si consolida una visione unitaria della finanza pubblica che conduce a rileggere l’art. 100
Cost. Ribadendo quanto già affermato (29/1995 e 267/2006) sulla libertà del legislatore di
assegnare alla Corte dei conti qualsiasi forma di controllo purchè abbia un suo fondamento
costituzionale, si aggiunge che la sussistenza di detto fondamento è confortata in primo luogo
dall’art. 100 della Costituzione, il quale assegna alla Corte 40 il controllo successivo sulla gestione
del bilancio, come controllo esterno e imparziale, in quanto “al momento dell’emanazione della
Costituzione, per indicare l’intera finanza pubblica non poteva non farsi riferimento al bilancio
dello Stato”. Sono inoltre da richiamare al fine suddetto oltre all’art. 81 Cost., che pone il principio
indefettibile dell’equilibrio del bilancio, anche gli articoli 97, primo comma, 28 e 119, ultimo
comma, Cost. Per la prima volta la Corte delinea sia pure incidentalmente una distinzione tra la
funzione di controllo finanziario, in senso stretto e quella di controllo sulla gestione che nelle
precedenti pronunce non venivano separatamente individuate. Occorre infatti segnalare l’ambiguità
36
Il controllo esterno sulla gestione viene collocato nell’ambito materiale del coordinamento della finanza
pubblica; la disciplina di cui alla legge n. 131 del 2003 è posta in rapporto di continuità con quella del 1994, rilevandosi
tuttavia il maggior rilievo che acquista a seguito dei vincoli comunitari e del patto di stabilità interno, ricordando anche
come in base all’art. 248 del Trattato CE il controllo comunitario negli Stati membri si effettua in collaborazione con le
istituzioni nazionali di controllo. V. anche le sentenze nn. 29, 244, 335 del 1995 e 470 del 1997. Ma già nelle sentenze
nn. 422 e 961 del 1988 la Corte fonda le attribuzioni della Corte dei conti sul coordinamento della finanza pubblica oltre
che sull’accertamento della buona gestione, collegandole alla posizione della Corte (in base all’art. 100 Cost.) come
organo imparziale e competente. L. CAVALLINI CADEDDU, Il controllo della Corte dei conti sulle autonomie come
garanzia imparziale dell’equilibrio della finanza pubblica, in Atti del 52° Convegno di studi amministrativi, I controlli
sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, Varenna, 21, 22, 23 settembre 2006.
37
F. MERLONI, Vecchie e nuove forme di controllo sull’attività degli enti locali, in Le regioni, 2005, 1-2, 137;
A. BRANCASI, Il controllo finanziario e contabile sugli enti territoriali e il controllo diffuso di regolarità contabile, in
Atti del 52° Convegno di studi amministrativi, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, Varenna, 21,
22, 23 settembre 2006.
38
Rileva C. CHIAPPINELLI, Evoluzione dell’ordinamento e controlli: le funzioni degli organismi regionali e
della Corte dei conti, cit., che la pronuncia presenta “un approccio in parte nuovo”.
39
A. CAROSI, La Consulta promuove i controlli finanziari, in Il sole 24 ore, 18 giugno 2007.
40
Viene dunque avvalorato quanto già osservato da V. ONIDA Legittimazione della Corte dei conti limitata
“per parametro” o conflitto di attribuzioni?, in Giur cost. 1991, 4168, per il quale la Corte dei conti è “titolare per
attribuzione costituzionale di un potere genericamente inteso alla salvaguardia dell’equilibrio della finanza pubblica”.
Il richiamo all’art. 100, comma 2, Cost., avviene qui non già e non più per ampliare la portata del riferimento agli enti
contribuiti (ipotizzata, ma esclusa nella sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 1995). Sull’art. 100 Cost., G.
CARBONE, Artt. 99-100, in Commentario della Costituzione, Zanichelli, Bologna-Roma, 1994, 31. Rileviamo anche
che l’annuale relazione al Parlamento sul rendiconto evolve nella rilettura in termini di finanza pubblica anziché
statale, dell’art. 39 del testo unico della Corte dei conti (la trasformazione viene formalizzata nel regolamento della
Corte dei conti n. 14 del 2000). Con parallela rilettura dell’art. 52 dello stesso testo unico, negli sviluppi
giurisprudenziali, la “contabilità pubblica” di cui all’art. 103 è oggetto di interpretazione estensiva nella quale il danno
alla finanza pubblica si sostituisce a quello erariale.
9che, lungo il processo evolutivo seguito alla legge n. 20 del 2004, si è andata instaurando 41 tra le
due forme di controllo e che appare non irrilevante oggi in riferimento all’ambito materiale della
relativa competenza legislativa, il controllo sulla gestione potendo mostrare prevalenza del
riferimento al buon andamento nell’ordinamento degli uffici. La visione prospettata 42 è anche per
tali aspetti oggettivi unificante. La Corte si occupa infine del sempre più incisivo ma anche
problematico rapporto 43 tra controllo esterno della Corte dei conti e controlli interni, ritenendo non
fondate le questioni sottopostele.
4. Criticità e prospettive di riforma della legge finanziaria in ordine al coordinamento della
finanza pubblica
Anche in riferimento agli interventi di coordinamento della finanza pubblica si evidenziano
criticità sostanziali e procedurali nell’uso sin qui fatto della legge finanziaria, ma più in generale
“occorre porsi l’obiettivo di superare il quadro storico della legislazione contabile, vale a dire della
legge n. 468 del 1978 e delle sue successive modificazioni, posto che essa si riferisce quasi
esclusivamente al bilancio dello Stato, per impostare una legge quadro interamente nuova per la
finanza pubblica” 44 . Quanto ai problemi di carattere sostanziale, tra i quali, l’ipertrofia e
l’intrusione di normative a carattere strutturale (“ordinamentale”), le discipline di coordinamento fin
qui apprestate si devono ritenere estranee (indebitamento, controlli 45 ) o carenti di un quadro
41
Da un lato si assiste ad uno sviluppo parallelo caratterizzato da apparente autonomia e quasi
contrapposizione nella evoluzione della normativa e in quella della prassi dei controlli; dall’altro tuttavia tale
distinzione non viene formulata con chiarezza a livello legislativo. Per di più nella sostanza si evidenziano accentuate
interconnessioni che ostacolano la differenziazione e la possibilità di autonomo svolgimento delle due forme di
controllo. Sviluppa ampiamente tali tematiche, F. BATTINI, Il nuovo assetto del sistema dei controlli pubblici, in Atti
del 50° Convegno di studi amministrativi, L’attuazione del Titolo V della Costituzione, Giuffrè, Milano, 2005; ID., I
temi del Convegno: presentazione, in Atti del 52° Convegno di studi amministrativi, I controlli sulle autonomie nel
nuovo quadro istituzionale, Varenna, 21, 22, 23 settembre 2006. Ibidem, F. NICOLETTI, Profili funzionali del
controllo sulla gestione esercitato dalla Corte dei conti sulle Regioni e sugli enti locali; R. ARRIGONI, La legge
finanziaria 2006 e il controllo di regolarità contabile, che ritiene non possa esservi separabilità ma debba esservi
integrazione fra controllo di regolarità contabile e controllo sui risultati della gestione.
42
“Questa nuova forma di controllo sviluppa il quadro delle misure necessarie per garantire la stabilità dei
bilanci ed il rispetto del patto di stabilità interno, prescritti dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131...
Tale controllo, che è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, ha tuttavia la caratteristica, in una
prospettiva non più statica (com’era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il
confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive. Ne consegue che esso
assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest’ultimo, alla
formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e di osservanza
del patto di stabilità interno”.
43
Quanto al profilo di censura con cui ci si duole di «un potere normativo della Corte dei conti in materia di
controllo sugli enti locali», la sua inconsistenza, per la Corte, deriva dal fatto che l’obbligo degli organi di controllo
interno di presentare una relazione sulla base delle linee guida dettate dalla Corte dei conti attua una disposizione già
contenuta nell’art. 3, comma 8, della legge n. 20 del 1994, e fa emergere ancora una volta il carattere collaborativo del
controllo.
44
Nel Documento conclusivo dell’Indagine conoscitiva più avanti richiamata si rileva come “la mancata
definizione, in termini soddisfacienti, del tema del federalismo fiscale costituisce un fattore di precarietà e di tensione
che si scarica immancabilmente sull’iter parlamentare del disegno di legge finanziaria, La mancanza di un quadro
normativo consolidato e tendenzialmente stabile si traduce nel fatto che viene demandato alla legge finanziaria il
compito di tradurre concretamente, in termini normativamente efficaci e penetranti, i vincoli derivanti dalla
partecipazione all’UEM” e “più in generale, l’indisponibilità di una legge organica e stabile per il federalismo fiscale e
per il coordinamento della finanza pubblica in conformità all’art. 119 della Costituzione impedisce un’adeguata
ridistribuzione delle responsabilità con conseguente concentrazione sulla legge finanziaria di un eccesso di carichi
normativi anche in ordine a competenze regionali e locali”. Tra le conclusioni si ribadisce “l’assoluta necessità di
ridimensionare l’eccessiva ampiezza e varietà del contenuto della legge finanziaria”.
45
Piuttosto, come ha rilevato la Corte dei conti, Audizione informale nell’ambito dell’esame dello schema di
decreto legislativo recante ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici –
Atto Camera, n. 589, avrebbe potuto ravvisarsi in occasione dell’emanazione del decreto legislativo n. 170 del 2006,
1organico di base (patto di stabilità interno), con l’aggravio della pessima tecnica legislativa, tanto
che si può arrivare a dubitare che simili interventi possano riconoscersi come legittimo esercizio di
una potestà legislativa funzionalizzata al coordinamento, considerata anche la necessità di
interpretare restrittivamente l’ambito di una materia/funzione. Quanto poi alle gravi carenze di
correttezza procedurale rilevate 46 a fronte di esigenze costituzionali di solennità, esse si
ripropongono anche sul piano dei rapporti finanziari Stato/autonomie, caratterizzati, a livello
costituzionale, dalla necessità di un, pur incompiuto, aggravio procedurale. La riflessione
sull’indirizzo politico finanziario in un sistema multilivello infatti conduce a collocare in un’ottica47
eminentemente procedurale la ricerca di una riqualificazione complessiva delle diverse linee di
responsabilità. In un sistema in cui, nei rapporti interni, si propongono come elementi unificanti la
presenza di materie concorrenti e di quelle trasversali, del principio di sussidiarietà nonché di un
quadro di relazioni finanziarie improntate ad autonomia e solidarietà, occorre sottolineare le
molteplici esigenze di concertazione scaturenti dal precario equilibrio che si instaura tra il principio
della competenza e quello della leale collaborazione, nell’altrettanto complesso rapporto tra
equilibrio finanziario e diritti.
L’utilizzo della legge finanziaria come strumento per il coordinamento della finanza pubblica è
coinvolto nell’ampio sviluppo di riflessioni e proposte 48 che hanno ad oggetto sia il processo di
bilancio che l’attuazione dell’art. 119 Cost., determinandosi la necessità di operare un
coordinamento nei rispettivi interventi. Tra gli elementi di rilievo in ordine alle tematiche qui
considerate, innanzitutto la necessità di una disciplina organica sottostante e distinta dagli interventi
congiunturali più volte evocata per il patto di stabilità interno, in ordine al quale si sottolinea inoltre
l’opportunità di elevare a principi sia l’assoggettamento degli enti al controllo esterno della Corte dei conti che la
necessità di un organo interno di revisione contabile.
46
Particolarmente sull’esperienza degli ultimi anni, con il frequente rilievo dell’aggiramento del principio
istruttorio di cui agli artt. 72 e 81 Cost., Atti del Convegno, 1997-2007. Attualità della legge finanziaria, Roma, 7 luglio
2007; M. DEGNI, La decisione di bilancio nel sistema maggioritario, Ediesse, Milano, 2004; L. CUOCOLO, I
“maxiemendamenti” tra opportunità e legittimità costituzionale, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, 5, 4753; V.
LIPPOLIS, Le procedure parlamentari di esame dei documenti di bilancio, in T. MARTINES et al., Diritto
parlamentare, Milano, 2005; G. DI GASPARE, N. LUPO, Le procedure finanziarie in un sistema istituzionale
multilivello, Giuffrè, Milano, 2005, e, ivi, N. LUPO, I mutamenti delle procedure finanziarie in una forma di governo
maggioritaria, 103; E. GRIGLIO, I maxiemendamenti del governo in parlamento, in Quaderni costituzionali, 2005, 4,
907; P. GAMBALE, D. PERROTTA, I profili problematici delle procedure di bilancio nella recente evoluzione in
Italia: il crescente rafforzamento del ruolo dell’esecutivo e la possibile definizione di “controlimiti” parlamentari in
Rassegna parlamentare, 2005, 2, 477; V. RUSSO, Sul calendario della legge finanziaria e sul quorum necessario per
approvarla, in Rivista dei tributi locali, 2005, 5, 491; M. CAPUTO, L’esame parlamentare dei disegni di legge
finanziaria nella XIV legislatura e le prospettive di riforma in Rassegna parlamentare, 2006, 2, 499; B. G.
MATTARELLA, Riflessioni sulla legittimità costituzionale delle ultime leggi finanziarie, in Quaderni costituzionali,
2006, 4, 783; G. LO CONTE, Quando è il legislatore a violare la Costituzione, in Giornale di diritto amministrativo,
2007, 4, 428; N. LUPO, Costituzione e bilancio (l’art. 81 della Costituzione tra interpretazione, attuazione e
aggiramento, LUISS University Press, Roma, 2007.
47
Tale è quella che esprime G. RIVOSECCHI, Indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli
europei, cit. Nella Relazione illustrativa del disegno di legge delega per l’attuazione dell’art. 119 Cost. si evidenzia
come “sono da considerare i riflessi del nuovo assetto sulle procedure di formazione del bilancio pubblico visto nel suo
insieme…La riforma afferma i principi generali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario diretti
a realizzare il coinvolgimento e la condivisione di tutti i livelli di governo nella definizione degli obiettivi
programmatici”.
48
Si richiama in particolare l’Indagine conoscitiva parlamentare del 2002 (Risoluzioni della Camera, del 4
giugno 2002 e del Senato, del 6 giugno 2002. P. DE IOANNA, M. DEGNI, Patto di stabilità interno, costituzione
finanziaria, strumenti contabili: ipotesi di riforma del titolo IV e V della legge 468/78, in Rassegna parlamentare,
2001) ed i disegni di legge che ne sono seguiti; i lavori per l’attuazione dell’art. 119 Cost., con la Relazione resa
dall’ACOFF e il successivo disegno di legge delega, approvato dal CDM in prima lettura il 28 giugno 2007; la recente
Indagine conoscitiva sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio delle Camere, XIV Legislatura,
nonché il disegno di legge n. 1262 presentato nella attuale legislatura al Senato.
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