Introduzione e metodologia
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1. Introduzione e metodologia
Il presente paper intende fornire una ras-
ISTITUZIONI
segna sullo stato della liberalizzazione dei
trasporti in Italia. Per fare ciò vengono
brevemente tracciate le possibili indica-
zioni della teoria, per poi passare allo stato
della normativa europea e italiana e all’ef-
fettivo grado di liberalizzazione raggiunto
nel paese. Ciascun modo discusso (ferro,
gomma, aria, nave, compresa la regolazione
delle infrastrutture) viene completato da un
commento sulle prevedibili evoluzioni at-
Paolo Beria e Marco Ponti tese. La rassegna è naturalmente sintetica,
ma cerca di cogliere e commentare tutti
gli aspetti rilevanti utilizzando la mede-
sima griglia interpretativa. In conclusione
Lo stato della verranno formulati alcuni brevi commenti
complessivi sul grado di liberalizzazione
regolazione dei dei vari modi e sulle motivazioni di tali di-
somogeneità.
trasporti in Italia
La rassegna viene presentata secondo uno
schema a tre dimensioni. La prima, oriz-
zontale, è modale, mentre la seconda, ver-
ticale, riguarda i segmenti di mercato. La
tabella 1 riporta tale suddivisione. La terza
dimensione riguarda le tematiche relative
alla regolazione e di esse vengono riassunti
i principali risultati nei paragrafi seguenti.
Ogni singola voce è stata infatti analizzata
e dettagliata in primo luogo riguardo alla
forma e al grado di regolazione e liberaliz-
zazione e quindi analizzando le tendenze
in corso. Riguardo al primo punto, sono
state raccolte le forme suggerite dal main-
stream teorico, dalla legislazione europea
e nazionale e quelle effettivamente rag-
giunte nei mercati continentale e italiano,
evidenziando eventuali problematiche. Il
secondo punto esplora le tendenze in corso
nei settori dove la regolazione non è ancora
giunta a completa maturazione a livello co-
munitario, nazionale e del mercato reale.
Il presente paper riporta la situazione ag-
giornata al 2008. Ciononostante, il settore,
o almeno parte di esso, è ancora in una fase
di profonda evoluzione, talvolta molto ra-
465 Titolo
Economia dei Servizi 3/2009TAB. 1. Settori considerati dallo studio.
Settore Segmento
Infrastrutture Infrastrutture stradali
infrastruttura stradale
infrastruttura autostradale
Infrastrutture ferroviarie
gestione impianti fissi (rete)
allocazione tracce ferroviarie
servizi infrastrutturali stazioni
servizi infrastrutturali interporti
servizi infrastrutturali depositi
Infrastrutture aeroportuali
slots aeroportuali
servizi aeroportuali (handling)
infrastrutture aeroportuali
Trasporto stradale Merci nazionali (cabotaggio)
Merci internazionali UE
Merci internazionali extra UE
Servizi di linea passeggeri locali
Servizi di linea passeggeri nazionali
Servizi di linea passeggeri internazionali area UE
Servizi di linea passeggeri internazionali extra UE
Trasporto ferroviario Merci internazionale
Merci cabotaggio
Passeggeri internazionale
Passeggeri lunga percorrenza nazionali
Passeggeri trasporto regionale e urbano
Trasporto aereo Cargo nazionale
Cargo UE
Passeggeri nazionali
Passeggeri nazionali con oneri di servizio pubblico
Passeggeri UE
Passeggeri extra UE
Trasporto navale Merci cabotaggio mare
Merci cabotaggio inland
Merci internazionale UE
Merci internazionale extra UE
Passeggeri trasporto pubblico locale marittimo
Passeggeri nazionale lunga percorrenza
Passeggeri internazionale UE
Passeggeri internazionale extra UE
Passeggeri lacustre e fluviale
pida, che rende probabilmente impossibile territorio, del quale sono un elemento fon-
un perfetto aggiornamento al momento damentale, viene pianificato nell’ambito di
della lettura. un intervento pubblico. La costruzione e la
gestione sono quindi nella maggior parte
2. Le infrastrutture dei casi in mano pubblica, sebbene vi siano
chiari esempi di infrastrutture private (ad
2.1. Le principali indicazioni della teoria esempio le autostrade).
Per i monopoli naturali, come le infrastrut- Un corretto regime di regolazione per le
ture di trasporto, la regolazione pubblica infrastrutture è un compito tecnicamente
è chiamata a «simulare» la pressione del molto complesso, con diversi aspetti che re-
mercato verso l’efficienza. Inoltre, esse non stano ancora non completamente verificati
sono solo dei monopoli naturali, ma anche ed interpretati. In termini di teoria econo-
dei monopoli legali, nel senso che l’uso del mica generale, la concorrenza nel mercato
466 Paolo Beria e Marco Pontidovrebbe essere incoraggiata fino a quando essere sostituita da una solida regolazione
non emergano segni evidenti del suo falli- pubblica congiunta di rete ed infrastruttura.
mento, come nel caso appunto di situazioni Riguardo al limite per tale separazione, Go-
di «monopolio naturale». Per le infrastrut- mez-Ibànez (2003) suggerisce essere quello
ture sono quindi possibili solo meccanismi di reti complesse con servizi misti di breve
di concorrenza per il mercato, ovvero di e lunga distanza.
assegnazione della gestione in regime di
monopolio temporaneo ad un operatore se- La normativa europea non si pronuncia sulla
lezionato tramite gara d’appalto (Demsetz, gestione degli impianti fissi che, nel caso
1968), di regolazione delle tariffe con mec- italiano, sono stati assegnati per 60 anni,
canismi di price-cap o con sistemi compara- senza gara, alla società RFI del gruppo FS
tivi di tipo yardstick competition. A monte, Holding, rimanendo quindi su uno schema
è necessario mettere in atto la separazione con operatore unico in monopolio legale.
societaria tra gestore dell’infrastruttura e
dei servizi, detto unboundling, nel caso di Per quanto riguarda l’allocazione delle
monopoli verticalmente integrati (le ferro- tracce, la normativa italiana e l’UE prescri-
vie, tipicamente). vono il libero accesso a tutti gli operatori.
In presenza di infrastruttura satura e richie-
2.2. Infrastruttura ferroviaria ste in conflitto, RFI deve procedere ad un
processo di conciliazione sulla base di cri-
La teoria prevalente suggerisce un assetto teri predeterminati di priorità, che tengano
regolatorio differente, in funzione del seg- conto dell’importanza di un servizio. Non vi
mento. Per la gestione degli impianti fissi è quindi un’allocazione su base economica,
l’unboundling della rete dovrebbe avvenire ad esempio con aste. Per l’Italia, RFI non è
in lotti pari alla dimensione minima effi- soggetta a price-cap né ad altri meccani-
ciente, regolati con concorrenza per il mer- smi di efficientizzazione. Le sue tariffe di
cato (OECD, 2007), yardstick competition o accesso sono decise dal Ministero dell’Eco-
price-cap. L’accesso alle tracce ferroviarie nomia e riportate nel prospetto informativo
deve essere libero, con allocazione tramite della rete (D.Lgs. 188/03 e aggiornamenti).
gara ove siano presenti condizioni di scar- Più incerto rimane il tema dell’accesso ai
sità. Altri servizi legati all’infrastruttura po- servizi delle stazioni.
trebbero richiedere schemi regolatori speci-
fici (servizi nelle stazioni, negli interporti, Il livello di liberalizzazione effettiva-
nei depositi, ecc.). mente raggiunto si scontra con la presenza
dell’operatore dominante debolmente re-
I problemi principali a livello teorico sono golato. L’accesso è garantito a tutti i pro-
due (Ponti et al., 2007): la scala a cui sepa- duttori di servizi, anche se attualmente la
rare la gestione dei servizi da quella dell’in- quota non-Trenitalia è ridotta e si limita
frastruttura per evitare eccessivi costi di praticamente a soli servizi merci transal-
transazione e la presenza di possibili eco- pini. Recentemente, è stata annunciata per i
nomie di scala che configurerebbero effetti prossimi anni l’entrata di due operatori pas-
di monopolio naturale anche nell’ambito seggeri privati diversi dall’incumbent1.
dei servizi ferroviari. Questo è, ad esem-
pio, il caso di linee isolate con domanda I maggiori problemi, sebbene non tali da
limitata, dove la separazione è poco con- pregiudicare l’entrata di nuovi operatori,
sigliabile per motivi di complessità e può sono relativi all’allocazione delle tracce fer-
1
Oltre ad alcuni marchi per servizi internazionali o locali, che di fatto fanno capo agli incumbent nazionali.
Si veda il successivo paragrafo sui servizi ferroviari.
467 Lo stato della regolazione dei trasporti in Italiaroviarie per l’assenza di meccanismi discri- un periodo congruo. In alternativa, si può
minatori in presenza di fenomeni di conge- applicare la logica della yardstick compe-
stione su alcune tratte, oppure per conflitti tition o una combinazione di entrambe le
tra tipi diversi di servizi che riducono la soluzioni. Inoltre, sarebbe necessaria una
capacità oraria della linea. La problematica riflessione teorica sull’opportunità di con-
principale risiede piuttosto nel fatto che RFI cessioni miste strade/autostrade o, meglio,
regola l’accesso alla rete pur facendo parte concessioni d’area (Ponti et al., 2007). In
della stessa holding cui appartiene l’incum- merito a quest’ultimo aspetto, si sottolinea
bent dei servizi, con il potenziale rischio di come il PGTL indicasse nei pedaggi d’area
adozione di comportamenti e strategie tesi (e non solo per tratta autostradale) un va-
a limitare la concorrenza2. lido strumento sia per politiche ambientali
che per la gestione della congestione sulla
Un’ulteriore distorsione di natura finanzia- rete autostradale (Boitani, 2004).
ria è l’attribuzione della proprietà e della
gestione del (considerevole) patrimonio im- Dal punto di vista tariffario, la teoria indica
mobiliare delle ex Ferrovie dello Stato ad due strade, definite «tariffa-scommessa» e
RFI, garantendogli potenziali asset e ren- «tariffa-remunerazione» (Ragazzi, 2008). La
dite di cui altri operatori non potrebbero prima è costituita da una formula definita
certo beneficiare. Su un piano industriale all’inizio della concessione, da applicarsi
inoltre, anche l’attribuzione dei depositi al meccanicamente e che determina quindi
gestore dell’infrastruttura è potenzialmente una remunerazione non certa. La seconda
foriera di distorsioni a favore di Trenitalia, è invece definita in modo da generare un
sebbene RFI debba garantire l’accesso non flusso di cassa tale da garantire un’equa
discriminatorio a tutti i richiedenti3. remunerazione del capitale investito, qua-
lunque siano le condizioni del mercato (ad
Non vi sono, a parte la recente (dal 2006) esempio, anche se il traffico dovesse essere
discussione sull’eventualità di creare un’au- inferiore al previsto).
thority nazionale per i trasporti, indicazioni
di superamento di queste problematiche a La normativa europea non entra nello spe-
livello normativo. cifico delle concessioni stradali e auto-
stradali. Al contrario, a livello nazionale il
2.3. Strade e autostrade settore è governato da leggi recenti. Per ge-
stione e costruzione delle strade di interesse
A livello teorico si suggerisce, come per ogni nazionale il concessionario unico nazionale
altra infrastruttura a rete, l’unboundling in è l’ANAS (L. 178/2002). ANAS risulta essere
lotti pari alla dimensione minima efficiente. il concedente e regolatore di circa 6.000
Dal momento che le economie di scala km di autostrade a pedaggio gestite da
sembrano essere limitate ai centri di ma- venticinque società concessionarie private
nutenzione, risulta opportuno suddividere o miste pubblico-private. Inoltre la stessa
la rete in una serie di tronchi (Ponti, 2004) ANAS gestisce direttamente circa 1.200 km
da affidare in concessione tramite gara per di autostrada, in parte a pedaggio (alcune
2
A conferma di questo rischio si cita il provvedimento n. 17327 del 18/09/2007 con cui l’AGCM avviava
un’istruttoria per abuso di posizione dominante nei confronti di FS e RFI, contestando alle stesse di aver
cercato di ostacolare imprese ferroviarie concorrenti dal mercato del trasporto merci, attraverso il mancato
riconoscimento dello sconto sul canone di utilizzo della rete dovuto all’arretratezza tecnologica (il «K2», nel
frattempo scomparso).
3
Il caso francese, tuttavia, presenta una maggiore chiusura, essendo i terminali merci di proprietà di SNCF
e non di RFF.
468 Paolo Beria e Marco Ponticoncessioni scadute e rientrate in possesso concessionari stessi e che non sono stati
del regolatore) e in parte gratuita. Recente in parte, ad oggi, nemmeno onorati. A li-
sviluppo (febbraio 2007) è la costituzione vello nazionale è poi necessario affrontare
in Lombardia di un concedente misto sta- la questione relativa al doppio ruolo di re-
tale-regionale, chiamato «Concessioni au- golato e regolatore assunto da ANAS e non
tostradale lombarde», titolare del diritto di ancora risolto in assenza di un’Autorità in-
concessione di tre nuove infrastrutture au- dipendente.
tostradali sul territorio regionale. La stessa
strada è stata poi percorsa anche dal Pie- In ambito europeo la tendenza vede un
monte. debole intervento normativo per evitare
l’estensione indebita senza gara delle con-
Le tariffe italiane, regolate fino al 2007 cessioni nello spazio e nel tempo.
con price-cap, venivano stabilite dal CIPE
e approvate dal Ministero delle Infrastrut- 2.4. Aeroporti
ture, ai sensi della L. 498/92 e riviste al più
ogni dieci anni. Nel 2008 il meccanismo Le componenti relative alle infrastrutture
di price-cap è stato modificato e snaturato aeroportuali sono l’allocazione degli slots,
completamente (L. 101/2008) riconoscendo l’affidamento dei servizi di handling e la
al concessionario un aumento automatico proprietà e gestione delle infrastrutture ae-
delle tariffe pari al 70 per cento dell’infla- roportuali e la relativa tariffazione. A livello
zione effettiva, più la remunerazione degli teorico sarebbe opportuno per gli slots l’as-
investimenti come da piano finanziario. La segnazione con asta (o con alti meccanismi
tariffa non è più quindi dipendente dal li- discriminatori) in presenza di fenomeni di
vello di efficienza raggiunto, ma dipende scarsità. Se non vi sono fenomeni di scar-
dalla sola remunerazione degli investimenti. sità, invece, l’assegnazione dello slot sarà
L’Autorità Garante per la Concorrenza e il ai costi marginali per evitare l’insorgenza
Mercato si è subito espressa negativamente di rendite di monopolio. Per l’handling si
riguardo al nuovo assetto regolatorio (4 lu- possono instaurare sistemi di concorrenza
glio 2008), che rimane però in vigore. per il mercato, ma anche competizione nel
mercato. La concessione delle infrastrutture
Il livello di liberalizzazione raggiunto nel infine deve seguire meccanismi di concor-
settore vede, come già anticipato, la pre- renza per il mercato. Le tariffe di parcheggi
senza di venticinque concessionari di varia e gli affitti degli spazi commerciali a favore
dimensione. Tra essi ha posizione assoluta- dei concessionari devono sottostare a mec-
mente dominante uno solo, Autostrade per canismi di price-cap.
l’Italia SPA, il quale possiede oltre il 50 per
cento della rete e quasi il 70 per cento del Nel passaggio alla pratica delle leggi, l’asse-
traffico. Tutti i concessionari, dato l’assetto gnazione degli slots non segue le indicazioni
regolatorio imperfetto, godono di conside- della teoria. In Europa e in Italia vale il prin-
revoli profitti. Infine, uno dei problemi più cipio dei granfather’s right (diritti acquisiti)
significativi è stata l’estensione senza gara per gli slots già in uso (Reg. CE 04/793), che
alla fine degli anni ’90 di tutte le conces- prevede il mantenimento di essi nelle mani
sioni (a partire da quella di Autostrade per dell’assegnatario purché in uso per almeno
l’Italia) per ulteriori quaranta anni, sulla l’80 per cento della capacità assegnata4. In
base di piani di investimento proposti dai caso di non utilizzo, è possibile la vendita o
4
Il regolamento 95/93 stabilisce che ai new entrants sia riservato il 50 per cento dei nuovi slots, resi dispo-
nibili da un incremento della capacità aeroportuale, da un efficientamento del traffico aereo e dalla revoca
di slots inutilizzati.
469 Lo stato della regolazione dei trasporti in Italialo scambio. Questo meccanismo garantisce stema definibile come half dual till, per cui le
fortemente gli incumbents, poiché preclude attività aviation sono sottoposte a meccani-
ai concorrenti la possibilità di competizione smi regolatori mentre per quelle non aviation
negli aeroporti congestionati, che spesso non è prevista alcuna forma di regolazione.
coincidono con quelli più importanti5 (Beria Questo meccanismo ha fortemente favorito
e Ponti, 2008). I servizi di handling, a livello i gestori aeroportuali, lasciando loro le ren-
normativo, sono sempre gestiti attraverso dite ottenute dalle attività monopolistiche
competizione nel mercato, anche se in Italia del lato terra (rendite consistenti, soprattutto
sono in parte presenti forti vincoli all’entrata per gli aeroporti medio-grandi). Con la De-
di nuovi gestori6. L’effetto è che solo negli libera CIPE 38/2007 si è voluto limitare tale
aeroporti più grandi si segnala la presenza di vantaggio ed è stato introdotto il cosiddetto
più handlers, mentre per i minori il gestore half single till o mixed till. Questo meccani-
è sempre uno. smo prevede che una quota non inferiore al
50 per cento dei ricavi ottenuti dal lato terra
Infine, le infrastrutture aeroportuali sono concorra alla definizione delle tariffe aero-
quasi sempre affidate in «gestione totale» portuali lato aria, mentre il resto rimanga
con concessione di durata massima di qua- libero. Ad oggi l’applicazione di tale tariffa è
ranta anni. Il gestore dovrebbe venire scelto ancora limitata per le resistenze dei gestori.
tramite procedura di gara (D.Lgs. 96/05) solo Nella pratica, le tariffe sono calcolate al ge-
per gli aeroporti di rilevanza nazionale. Di store sulla base dei propri dati e vengono poi
fatto però la competizione è scarsa, data la semplicemente approvate dall’ENAC.
presenza di affidamenti in gestione totale
per quaranta anni avvenuti o richiesti pre- Le tendenze future sono rilevanti per quanto
cedentemente al D.Lgs. 96/05 e quindi non riguarda l’assegnazione degli slots; il PGTL
avvenuti tramite gara. (2000) suggeriva un graduale superamento
del sistema dei granfather’s rights, che
Sul fronte delle tariffe aeroportuali, l’Italia avrebbe portato, a regime, ad un sistema di
presenta una regolazione particolarmente assegnazione basato su aste, con base costi-
debole e contraddittoria, sia per gli utenti tuita dal costo d’uso dello stesso slot. Fino
che, paradossalmente, per i gestori. I mecca- ad ora, tuttavia, si è assistito (invero in tutta
nismi di riferimento per la regolazione delle Europa) ad un mantenimento dello stato at-
tariffe sono il single till (regolazione in solido tuale per gli slots assegnati, con ingresso di
dei ricavi lato terra e lato aria) e il dual till nuovi operatori solo su slots liberi in aero-
(regolazione separata dei due business aero- porti non congestionati. Le acquisizioni di
portuali, in cui si utilizza un price-cap per il compagnie possono essere a volte ricondotte
lato aria e un sistema di royalties per il lato all’acquisizione di slots pregiati7. In ambito
terra). Rispetto a ciò, la normativa regolato- europeo, la Commissione si è espressa con
ria italiana si è rivelata singolare. Dal 2000 alcune comunicazioni8, riconoscendo la
(Delibera CIPE n. 86) è stato introdotto un si- commerciabilità degli slots (detta secondary
5
La vendita da parte di Alitalia di tre coppie di slots nell’aeroporto di Heathrow per una cifra pari a 92
milioni di euro, dà un’idea del valore degli slots in aeroporti importanti.
6
Tali vincoli sono: clausole sociali sul costo e la produttività della manodopera; limitazioni legate ad aspetti
di sicurezza, spazio e capacità (art 4.2 D.Lgs. n. 18/99); la possibilità (D.Lgs. 18/99 art. 9) di riservare all’ente
concessionario la gestione delle infrastrutture centralizzate sulla base di considerazioni di complessità, costi
o impatto ambientale, tali da sconsigliarne la suddivisione o duplicazione (Boitani, 2004; Masutti, 2001).
7
Un esempio è l’acquisizione da parte di Alitalia nel 2006 della compagnia Volare, titolare di alcuni slot su
Milano Linate.
8
In particolare, con la recente «Communication on the application of the slot allocation Regulation», n.
672/2008.
470 Paolo Beria e Marco Pontitrading) «su base monetaria o legata ad al- c) su alcune linee esistono vincoli di ca-
tre considerazioni», quale un modo accetta- pacità dovuti alla coesistenza con servizi
bile per consentirne lo scambio tra le varie lenti (locali): il mix di offerta sulla linea è
compagnie. Tale sistema consentirebbe di dunque vincolato dalla presenza di servizi
ottenere un uso efficiente della scarsa ca- locali sussidiati con finalità sociale;
pacità aeroportuale attraverso meccanismi d) poche linee, anche con tariffe adeguate,
di mercato, in particolare nei grandi hubs sono in grado di stare sul mercato senza sus-
come Heathrow o negli aeroporti business sidi, nella competizione con aereo e gomma;
come Milano Linate. e) il sistema ferroviario, per i grandi vo-
lumi necessari, funziona come una rete di
3. Trasporto ferroviario linee principali e linee feeder.
3.1. L’approccio teorico 3.2. Trasporto merci
Per i servizi locali o per i servizi non remu- In base alla normativa europea il trasporto
nerativi soggetti a oneri di servizio pubblico, merci internazionale e il cabotaggio risul-
il suggerimento della teoria principale è di tano liberalizzati a partire dal 01/01/2007
procedere secondo schemi di concorrenza con un sistema di concorrenza nel mercato
per il mercato (si veda ad esempio OECD, con libero accesso da parte di tutti gli ope-
2007), da effettuarsi tramite assegnazione ratori. La normativa italiana in entrambi i
per gara di linee o gruppi di linee. Nel caso segmenti è più pro-competizione di quella
di reti isolate è possibile impostare un affi- comunitaria, a seguito della L. 388/2000 e
damento congiunto rete-servizi. del D.Lgs. 188/2003.
Per gli altri tipi di servizi, il dibattito scien- Nei fatti, la competizione nel settore merci
tifico sul tema è acceso. Una possibile vi- è in Italia in fase di sviluppo. Si registra
sione è di considerare come preferibile una la presenza di alcuni operatori privati, che
regolazione nel mercato per tutti i servizi soddisfano quote di mercato minoritarie (13
merci e passeggeri internazionali e di lunga per cento circa, tra cabotaggio e interna-
percorrenza, esattamente alla stregua di zionale, nel 2007). I nuovi entranti hanno
ogni altro servizio remunerativo (OECD, però raggiunto quote di mercato di quasi il
2007): garantito l’accesso libero alla rete 30 per cento sui mercati a maggior valore
tramite tariffe, gli operatori si contendono aggiunto, quali i valichi alpini. Le società
tratte e passeggeri agendo su prezzi, offerta titolari di licenze in Italia nel 2008 sono 49.
e qualità. Un’altra visione possibile è quella Tra esse, solo 25 dispongono del certificato
che suggerisce una concorrenza per il mer- di sicurezza e 16 hanno contratti attivi, so-
cato anche per i segmenti potenzialmente prattutto nel trasporto merci (RFI, 2007).
di mercato. In questo modo si garantisce
l’esistenza di una pianificazione per l’allo- Le problematiche maggiori presenti sono
cazione delle tracce e per la progettazione due. In primo luogo sono di fatto possi-
del servizio in generale. I motivi a supporto bili sussidi incrociati da parte dell’incum-
di quest’ultimo approccio sono i seguenti: bent tra tratte o tra tipi diversi di servizio
(merci vs locale contribuito) in grado di di-
a) le ridotte economie di scala sull’esercizio; storcere le tariffe. In particolare, il settore
b) il fatto che, a differenza dei servizi su Cargo di Trenitalia è largamente in passivo
gomma, l’offerta è soggetta a vincoli di e artificialmente sostenuto a livello socie-
accesso, rendendo comunque necessaria tario dagli altri segmenti. Le tariffe prati-
un’entità pianificatrice superiore (il gestore cate risultano talvolta insostenibili per gli
dell’infrastruttura); operatori privati che non hanno tali sus-
471 Lo stato della regolazione dei trasporti in Italiasidi (Bozzi, 2008), sebbene ciò non accada in Italia esiste ancora il solo incumbent
sempre grazie alla maggiore produttività Trenitalia ad offrire collegamenti di lunga
di questi ultimi. La seconda problematica distanza, sia con il proprio marchio che
che costituisce una barriera all’ingresso di nella forma di società miste con incumbent
newcomers è legata alla scarsità di tracce transfrontalieri9 i cui servizi sono prodotti
su tratte remunerative (ad esempio perché in sostituzione o affiancamento rispetto ai
assegnate all’operatore passeggeri). Un re- servizi di Trenitalia e quindi non in concor-
cente cambiamento ha infine risolto una renza. Le problematiche che hanno finora
delle principali problematiche ad un’effet- inibito l’ingresso di operatori privati sono
tiva apertura del settore alla competizione. di diversa natura:
L’Agenzia Nazionale per la Sicurezza Ferro-
viaria è oggi deputata al rilascio del neces- a) posizione di forza dell’incumbent;
sario Certificato di Sicurezza in sostituzione b) presenza di sussidi incrociati non tra-
del CESIFER, ente appartenente a RFI e pre- sparenti tra servizi remunerativi e non re-
cedentemente responsabile del rilascio. munerativi;
c) dubbi interpretativi sul D.Lgs. 188/03;
Nel complesso, il mercato ferroviario merci d) vincoli di capacità sulle tratte remune-
in Italia risulta essere tra i più aperti del rative, specialmente fino all’apertura com-
continente, nonostante la permanenza di pleta della nuova linea AV Milano-Bolo-
oggettive distorsioni, rigidità e vantaggi gna-Roma;
competitivi per l’incumbent. A livello le- e) distorsioni relative al materiale rotabile,
gislativo in Italia non si prevedono novità in cui Trenitalia gode di una posizione di
sostanziali, essendo già massimo il grado vantaggio possedendo già materiale da non
potenziale di liberalizzazione ammesso. ammortizzare;
f) non profittabilità per i servizi internazio-
3.3. Trasporto passeggeri di lunga nali e di lunga distanza in relazione allo
percorrenza sviluppo delle compagnie aeree low-cost.
Anche per i passeggeri di lunga percorrenza Questi vincoli appaiono oggi, dopo l’aper-
la normativa italiana è più aperta al mer- tura delle nuove linee AV/AC e quindi con
cato di quella europea. In Europa è prevista una notevole sovraccapacità sulle tratte
a partire dal 01/01/2010 l’apertura del mer- principali del paese, come superabili da
cato alle imprese ferroviarie comunitarie parte di investitori dotati di grande capa-
(e non più solo alle associazioni interna- cità finanziaria (per l’acquisto di una nuova
zionali) con concorrenza nel mercato per flotta di treni). Significativo è l’annuncio di
il solo segmento internazionale, mentre in entrata dal 2011 di un nuovo grande ope-
Italia vige già il D.Lgs. 188/2003 che ga- ratore alta velocità, la società NTV, sulle
rantisce il libero accesso da parte di tutti principali relazioni italiane. È però possi-
gli operatori anche alle tratte nazionali. A bile che vi siano anche altri soggetti inte-
livello europeo è in corso la ridefinizione ressati10.
delle condizione per l’erogazione dei sussidi
ai servizi di trasporto pubblico. Sulle evoluzioni normative, anche in que-
sto segmento si segnala che è massimo il
Nonostante l’assenza di vincoli legislativi, grado di apertura possibile. Vi è semmai il
9
Quali «Cisalpino» con le ferrovie svizzere, «Artesia» verso la Francia, ecc.
10
Prime fra tutte le grandi ferrovie pubbliche straniere, come SNCF (entrata nel capitale di NTV) e Deutsche
Bahn. Sono però stati annunciati anche altri soggetti, quali RailOne (Gruppo Toto, precedentemente proprie-
tario di AirOne) e la società Arenaways, che dovrebbe operare su relazioni interregionali nel Nord Italia.
472 Paolo Beria e Marco Pontirischio di un irrigidimento della normativa, il Contratto di Servizio con l’azienda che al
soprattutto in termini di rafforzamento dei termine della gara assicura la produzione
vincoli di reciprocità con funzione di prote- del servizio alle condizioni economiche più
zione dell’operatore nazionale11. favorevoli.
3.4. Trasporto regionale e urbano Lo stato di attuazione del processo di libe-
ralizzazione è però sostanzialmente fermo,
La normativa UE (Reg. 1969/1191 e Reg. data la scarsità di gare bandite e assegnate
1969/1893) prescrive schemi di concor- e, soprattutto, la vittoria, in quasi tutti i
renza per il mercato, con assegnazione casi, dell’incumbent o, al più, di consorzi in
all’operatore in grado di offrire il servi- cui Trenitalia è comunque parte. I motivi di
zio alle migliori condizioni, oppure con- tale insuccesso sono da ricercarsi:
correnza nel mercato ove ne sussistono le
condizioni. Tale scelta deriva dal riconosci- a) nei problemi di proprietà del materiale
mento dell’esistenza di obblighi di servizio rotabile, in larga parte in mano all’incum-
pubblico nel trasporto locale e regionale i bent anche se parzialmente finanziato dagli
quali giustificano i sussidi pubblici come enti locali;
compensazione delle perdite subite. Inoltre, b) nelle grandi dimensioni dei lotti;
vi è un’oggettiva complessità nel fissare c) nella presenza di sussidi incrociati nelle
itinerari e ripartire i costi tra più operatori aste tra servizi soggetti a competizione e
all’interno di una rete. In base a queste con- servizi non soggetti.
siderazioni l’UE ritiene preferibile la con-
correnza per il mercato dove la gara ga- L’attribuzione del materiale rotabile a Tre-
rantisce la competizione e consente di de- nitalia determina, per i nuovi entranti, la
finire in maniera precisa le caratteristiche necessità di reperire in poco tempo il mate-
del servizio e la durata della concessione. In riale necessario per l’espletamento del ser-
questo modo il servizio continua ad essere vizio, talvolta anche solo per poter parteci-
gestito in condizioni di monopolio (tempo- pare alle gare. Tale operazione non risulta
raneo), ma viene fornito al prezzo di con- affatto semplice per problematiche di tipo
correnza con un livello qualitativo pari a tecnico, oltre che economico, per l’assenza
quello ottenibile in un contesto concorren- di un mercato secondario di leasing e no-
ziale (Sanguineti e Basta, 2007). leggio del materiale rotabile. Un ulteriore
aspetto è legato al mancato riconoscimento
La normativa italiana, invece, prevedeva da parte dell’Autorità Garante per la Con-
inizialmente solo schemi di concorrenza correnza ed il Mercato12 del ruolo di es-
per il mercato (D.Lgs. 422/97 e D.Lgs. sential facility al materiale rotabile, non
400/99) tramite gare e contratti di servizio. ritenendo la difficoltà di reperimento dello
Vengono delegate alle Regioni e agli enti stesso una barriera all’ingresso (Sanguineti
locali le funzioni di programmazione, am- e Basta, 2007). In merito alle dimensioni dei
ministrazione e controllo in materia di tra- lotti occorre sottolineare come la loro defi-
sporto pubblico locale e regionale. Le Re- nizione e progettazione per l’assegnazione
gioni, quindi, hanno il compito di stipulare dei servizi ha notevoli conseguenze sia sulla
11
In questo senso va l’emendamento al «DDL Sviluppo» del 29 aprile 2009, che vincola l’esercizio all’otteni-
mento della licenza nazionale, a sua volta dipendente dalla localizzazione della sede societaria e al supera-
mento dei requisiti di sicurezza. In altre parole, non sarà più possibile ottenere la licenza prima dell’acquisto
dei veicolo o della loro autorizzazione alla circolazione. Tale percorso è stato seguito in precedenza da
NTV.
12
Segnalazione AGCM sul «Reperimento del materiale rotabile ferroviario necessario per l’espletamento
delle gare per l’aggiudicazione dei servizi ferroviari di competenza regionale», Bollettino n. 26/03.
473 Lo stato della regolazione dei trasporti in Italiapossibilità di ridurre i costi di produzione mercato e un analogo grado di segmenta-
che sulla possibilità di ingresso di nuovi zione dell’offerta.
operatori. Vi sono due modelli alternativi: il
primo, introdotto in passato dalla Regione I mercati sono caratterizzati da una strut-
Lombardia, prevede numerosi piccoli lotti tura intrinsecamente competitiva:
che consentono un ingresso più facile; il
secondo modello, previsto ad esempio dalla a) sono in grado di auto-organizzarsi,
Regione Liguria e dalla proposta di riforma in particolare evidenziando economie di
della Regione Lombardia in discussione nel scala;
2008, contempla uno (o pochissimi) grandi b) non vi sono componenti di monopolio
lotti. In questo caso, un possibile nuovo naturale;
operatore deve avere disponibile una quan- c) non vi sono finalità sociali da perse-
tità maggiore di risorse e viene favorita la guire;
creazione di sussidi incrociati tra differenti d) non c’è necessità di pianificazione del
servizi, il tutto a discapito della contendibi- settore;
lità. La conseguenza di tale approccio è che e) la competizione agisce sia sul prezzo che
difficilmente si otterrà la minimizzazione sul servizio.
del costo totale di produzione del servi-
zio, molto più probabile invece all’entrata Per questi motivi, la teoria della regola-
di nuovi e più efficienti operatori (su ogni zione suggerisce un regime di concorrenza
singolo lotto) con costi più bassi (Ponti et nel mercato affiancato ad azioni che ten-
al., 2007). dano a smantellare tutte le distorsioni esi-
stenti sui prezzi, barriere all’ingresso di new
Lo scenario per il futuro prossimo vede, da entrants e restrizioni territoriali di tipo pro-
parte dell’UE, la ridefinizione delle condi- tezionistico. Solo il segmento del trasporto
zione per l’erogazione dei sussidi ai servizi pubblico locale presenta caratteristiche dif-
di trasporto pubblico (obblighi di servizio ferenti. Sono possibili diversi approcci, in
pubblico). La normativa italiana, inizial- funzione del tipo di rete. Per reti urbane
mente debolmente in favore della competi- o reti molto integrate la teoria suggerisce
zione, permette troppo facilmente «ritorni» meccanismi di concorrenza per il mercato
di tendenze monopolistiche. Inoltre, come e, parallelamente, la pianificazione dei ser-
già detto, c’è una forte tendenza alla for- vizi da parte di una authority terza a garan-
mazione di ATI tra operatori già presenti zia degli obiettivi pubblici.
nel mercato piuttosto che all’ingresso di
possibili new entrants, finora apparente- 4.2. Trasporto merci stradali
mente poco interessati a causa delle bar-
riere all’ingresso, delle incertezze politiche Le leggi UE che regolano il settore stabili-
e della bassa profittabilità degli investi- scono le norme di accesso al mercato dei
menti. trasporti merci stradali internazionali e di
cabotaggio all’interno della Comunità per
4. Trasporto stradale tutti gli operatori, anche di stati terzi, at-
traverso il concetto di «Licenza Comunita-
4.1. L’approccio teorico ria LC». In entrambi i regolamenti si tende
ad eliminare ogni restrizione basata sulla
Per tutti i segmenti del trasporto su gomma, nazionalità, delineando un mercato to-
sia merci che passeggeri, (nazionali, inter- talmente liberalizzato. In sostanza, sono
nazionali UE e internazionali extra-UE), ammessi all’ottenimento della LC tutti gli
con l’esclusione del trasporto locale, si ha operatori europei e non europei, purché
potenzialmente la medesima struttura del esista un accordo con un paese membro o
474 Paolo Beria e Marco Ponticon l’UE stessa13. La licenza ammette sia di autotrasporto di merci». Le tariffe inter-
il trasporto internazionale sul territorio nazionali sono già totalmente sul mercato.
europeo che il cabotaggio in qualunque
paese membro. Oltre alle norme di libera- Spostandosi dal contesto legislativo verso
lizzazione del mercato, vanno segnalate le quello del reale grado di liberalizzazione
normative nazionali e comunitarie in mate- raggiunto, è utile sottolineare alcuni aspetti.
ria di condizioni di lavoro, che regolano i L’Italia è caratterizzata dalla presenza di al-
turni di viaggio e riposo. Tuttavia, la defi- cuni grandi gruppi internazionali e di nu-
nizione delle condizioni lavorative (per mo- merosissime imprese individuali. Le imprese
tivazioni di tutela del lavoro, ma anche e e le corporazioni di trasportatori hanno
soprattutto di sicurezza della circolazione) collaborato alla stesura delle norme di re-
e degli standard ambientali non distorce golazione dei mercati, con il duplice fine
il mercato. Tali standard, infatti, sono ap- di collaborare costruttivamente al processo
plicati indistintamente a tutti i produttori e contemporaneamente difendere le proprie
operanti nell’area geografica europea e non posizioni. In Italia, in particolare, gli stake-
sono quindi discriminanti14. Al contrario, si holders sono stati coinvolti sia nelle regole
segnala che l’esistenza di standard risulta di accesso che per la determinazione delle
distorsiva rispetto al mercato delle merci tariffe. A livello europeo gli obiettivi della
nel suo complesso, allargato cioè agli al- liberalizzazione del trasporto merci stradali
tri modi. In particolare i problemi maggiori riguardano l’efficienza, l’equità, la prote-
sono nel confronto con quello ferroviario, zione dell’ambiente e la sicurezza (Short,
dove il livello di liberalizzazione è inferiore 1999 e 2003).
e la protezione del lavoro superiore.
Di fatto, gli effetti negativi temuti dall’in-
A livello nazionale la legge si conforma a dustria (competizione distruttiva, instabilità
quella europea, pur mantenendo compe- e riduzione degli standard di sicurezza) non
tenza su alcuni aspetti strategici del mer- si sono verificati nella pratica (Byolaud e
cato. La competenza nazionale riguarda sia Nicoletti, 2001). Il ridimensionamento delle
la definizione del sistema dei prezzi che le imprese incumbents è stato sicuramente
norme d’accesso al mercato. La Legge Fi- limitato dal generale (e impetuoso) incre-
nanziaria 2008 (L. 244/07) ha ampliato ul- mento delle merci totali e la percentuale del
teriormente le opportunità di accesso. trasporto su gomma è aumentata a disca-
pito degli altri modi. Al contrario, è opi-
Sul fronte tariffario invece, il trasporto di nione diffusa (Byolaud e Nicoletti, 2001;
cabotaggio ha goduto transitoriamente di Lafontaine e Malaguzzi, 2005) che il pro-
un’apertura solo parziale, sotto il regime cesso di liberalizzazione a cui si è assistito
delle tariffe a forcella15. Tuttavia la L. abbia generato sostanziali effetti positivi:
32/2005 e successivo D.Lgs. 286/2005 ne
hanno decretato la fine, permettendo la «li- a) aumento degli ingressi nel mercato;
bera contrattazione dei prezzi per i servizi b) riduzione dei prezzi;
13
La normativa CEE 98/76 (con il D.Lgs. 395/2000) definisce le regole di accesso alla professione, richie-
dendo che gli operatori rispondano a requisiti di «onorabilità, capacità finanziaria e capacità professionale».
Evidentemente questi non sono requisiti che influenzano il grado di apertura del mercato.
14
Si fa notare come l’esistenza di condizioni di lavoro e di standard ambientali diversi in paesi extra-UE,
non distorcono a priori la competizione. Essi dovrebbero infatti competere internamente nelle medesime
condizioni e i costi di tali standard entrerebbero a formare il prezzo. Inoltre non influisce sulla struttura del
mercato il comportamento più o meno permissivo delle autorità di polizia nella repressione di infrazioni,
poiché non discriminante internamente al mercato di uno stato.
15
Si tratta di un sistema di tariffe soggetto a contrattazione limitatamente ad un tetto minimo e massimo.
475 Lo stato della regolazione dei trasporti in Italiac) incremento della qualità e differenzia- 4.3. Trasporto passeggeri a media e lunga
zione dei servizi; distanza
d) riduzione o eliminazione delle rendite
dei dipendenti degli incumbents. La normativa comunitaria prevede per i
servizi di linea internazionali UE la libe-
Tra gli effetti più generali, per alcuni paesi ralizzazione totale con concorrenza nel
l’abbassamento dei prezzi è stato tale da mercato per i possessori di licenza comu-
generare nuova domanda in misura signi- nitaria. Il cabotaggio, invece, è consentito
ficativa. Inoltre viene riportato un aumento solo per servizi regolari con produzione
della quota del trasporto in conto terzi ri- congiunta ad un servizio internazionale.
spetto a quello in proprio, segno della ma- Per il trasporto intercontinentale continua
turazione del settore verso una dimensione a vigere il sistema di accordi multilaterali
compiutamente industriale. La situazione e bilaterali tra stati per i singoli servizi. A
italiana si conforma parzialmente a quella livello nazionale per il cabotaggio è richie-
europea, ma la coesistenza a livello comu- sta una concessione rilasciata dal Ministero
nitario della doppia normativa genera dif- delle Infrastrutture e dei Trasporti (D.Lgs.
ferenze anche rilevanti nel grado di libera- 285/2005). La L. 32/05 è andata nella di-
lizzazione (e quindi anche negli effetti) tra i rezione di una maggiore apertura alla con-
diversi paesi membri. correnza, con l’eliminazione dei diritti di
esclusività attraverso il graduale passaggio
Per il futuro, a differenza di altri set- dal regime concessorio a quello autorizza-
tori, non si evidenziano problematiche tivo. La successiva L. 40/2007 (dal D.Lgs.
particolari. L’eliminazione delle tariffe a 7/2007) ha determinato una maggiore aper-
forcella ha generato proteste da parte di tura del mercato in ambito interregionale,
alcune associazioni. Il mercato ha subito eliminando la condizione sui 30 km minimi
la penetrazione di grandi vettori esteri entro i quali non doveva insistere un prece-
(Francia, Belgio, Olanda), ma, sebbene sia dente servizio gestito in monopolio.
un problema per le aziende italiane, non
lo è per le imprese del paese che evidente- Lo stato del mercato del trasporto di lunga
mente hanno beneficiato di riduzione dei distanza in Italia vede l’esistenza di opera-
costi e/o miglioramento del servizio. Le tori di piccola o media dimensione e di un
previsioni che si possono trarre in propo- numero limitato di grandi gruppi nazionali
sito sono: e internazionali. Sul segmento nazionale i
casi di competizione diretta su una linea
a) ampliamento della gamma di servizi, a sono pochi (presenti, ad esempio, nei ser-
seguito della liberalizzazione delle tariffe di vizi da e per gli aeroporti), mentre sono
cabotaggio; numerosi gli operatori su linee assimilabili
b) miglior adattamento alla domanda delle come le linee Nord-Sud. La competizione
tariffe; modale con la ferrovia è limitata per effetto
c) aumento dei traffici verso l’Est Europa; di normative a salvaguardia di quest’ultima,
d) minore regolamentazione e ritiro pro- in via di superamento (vedi oltre). Sui seg-
gressivo dal mercato da parte degli opera- menti continentale e extraeuropeo si vede
tori pubblici (Confetra, 2001 e 2005); la presenza di più operatori con alcuni casi
e) ridimensionamento dei piccoli trasporta- di concorrenza nel mercato e forte competi-
tori, eventualmente riuniti in cooperative; zione modale tra servizi di autobus ed altri
f) investimenti tecnologici, in un’ottica di modi di trasporto, in primis l’aereo.
miglioramento dell’offerta.
Le problematiche a cui si faceva cenno ri-
guardano le misure anticompetitive a fa-
476 Paolo Beria e Marco Pontivore degli incumbent e dei servizi ferroviari dell’offerta, sebbene si sia avuta anche una
concorrenti. Le ferrovie sono contempora- riduzione dei servizi meno richiesti. Va co-
neamente sussidiate e titolari di monopolio munque segnalato che anche internamente
legale su tutte le loro tratte. Questo nasce al settore bus vi è una qualche resistenza
dalla pretesa di considerare le ferrovie, e alla liberalizzazione, nonostante i poten-
solo esse, come l’unico possibile fornitore ziali vantaggi che il settore nel suo com-
di servizio pubblico per gli spostamenti di plesso ne trarrebbe a discapito della ferro-
lunga distanza (con poche eccezioni, princi- via. ECMT (2001) sottolinea che
palmente il collegamento aereo con le isole)
in regime di continuità territoriale. Inoltre, sebbene la deregulation sia in corso nel settore
dei trasporti, le autolinee di lunga distanza sono
esiste la possibilità per gli stati (Reg. CE
ancora largamente non liberalizzate. Gli operatori
12/98) di ricorrere a misure di salvaguardia non percepiscono la concorrenza come una neces-
qualora il cabotaggio generi minacce per sità all’interno del settore data la larga protezione
l’equilibrio finanziario e la sopravvivenza di cui già gode il settore ferroviario, in concorrenza
«di un gran numero di imprese di trasporto» con essi. Tuttavia dove la liberalizzazione dei ser-
vizi passeggeri su gomma di lunga distanza è stata
per effetto di «un’eccedenza importante e
realizzata, i risultati sono stati sempre positivi, con
suscettibile di protrarsi nel tempo, dell’of- l’esclusione della breve distanza16.
ferta rispetto alla domanda» (cioè in caso di
sovraccapacità). A livello europeo è in via 4.4. Trasporto pubblico locale
di superamento la possibilità di non conce-
dere l’autorizzazione ad operare su una li- La legislazione europea prevede l’asse-
nea, qualora una nuova linea comprometta gnazione all’operatore in grado di offrire
la redditività di servizi ferroviari sullo stesso il servizio alle migliori condizioni (Reg.
percorso o di altre linee di autobus (almeno 1969/1191 e Reg. 1969/1893). Esse riguar-
due) precedentemente autorizzate (Reg. CEE dano il lato economico (cioè la minor con-
684/92). La tendenza sarà quindi verso l’eli- tribuzione pubblica), ma possono compren-
minazione della priorità alla ferrovia nel dere anche altri aspetti del servizio. Le gare
lungo periodo, qualora vi sia concorrenza possibili sono sia net cost che gross cost,
intermodale (preambolo del Reg. CE 11/98). cioè con o senza attribuzione dei ricavi e
Infine, l’interoperabilità presenta problemi del rischio traffico all’operatore. Qualora
notevolmente inferiori rispetto alla ferrovia esistessero servizi di trasporto non soggetti
e principalmente di natura normativa, non a oneri di servizio pubblico è suggerita la
tecnica. concorrenza nel mercato. Una novità in
ambito europeo è rappresentata dal regola-
La potenzialità del mercato dei bus di lunga mento 1370/2007/CE sui servizi pubblici di
percorrenza è ampia ed eventualmente in trasporto passeggeri su strada e ferrovia17.
grado di sostituire, se adeguatamente libe- In esso si riconosce il contratto di servizio
ralizzata, alcuni servizi ferroviari non so- quale strumento di disciplina dei rapporti
stenibili, ma a cui si attribuisce una finalità tra autorità competente ed operatore e sono
sociale. L’esperienza inglese (ECMT, 1999) definite le tipologie di aggiudicazione di
mostra che, dopo il Transport Act del 1980 tale contratto. In pratica, il regolamento
che ha liberalizzato il settore, c’è stato permette, oltre alla gara, anche:
entro il 1985 un incremento del 50 per
cento nei passeggeri e una competizione a) l’affidamento ad un operatore interno
massiccia sia sulle tariffe che sulla qualità (in house) o gestione in economia;
16
Traduzione dell’autore.
17
Il regolamento entrerà in vigore solo il 3/12/2009 (art.12), pertanto fino a tale data resta in vigore il
regolamento 1191/1969.
477 Lo stato della regolazione dei trasporti in Italiab) l’affidamento diretto, cosiddetto «sotto solvere il problema relativo al trasferimento
soglia» (per contratti sotto il milione di euro del materiale rotabile e del personale.
o sotto i 300mila km/anno);
c) l’affidamento diretto dei servizi di trasporto L’evoluzione normativa è ancora in corso.
per ferrovia (esclusi metropolitana e tram). Non è però prevedibile, sebbene auspicabile,
un ritorno su posizioni più pro-mercato. Al
Ad esclusione della gara, ogni stato può contrario, la reazione degli incumbent ha
eventualmente decidere di vietare gli altri spinto le amministrazioni a favorire gare
meccanismi di affidamento (Carminucci e su lotti di grande dimensione, rendendoli
Procopio, 2008). molto poco attaccabili da nuovi entranti.
Lo stesso schema di concorrenza per il mer- 5. Trasporto aereo
cato tramite gare di assegnazione è previsto
per la legge italiana (D.Lgs. 422/97), dove 5.1. L’approccio teorico
si prescrive anche il raggiungimento di
un rapporto ricavi/costi del 35 per cento. Il trasporto aereo è, secondo le indicazioni
Tuttavia, anche le più recenti indicazioni della teoria dominante, totalmente liberaliz-
normative nazionali, con la revisione della zabile. La concorrenza nel mercato, cioè con
422, hanno privilegiato il ritorno all’affida- più operatori in diretta concorrenza sulle
mento in house o diretto, in coerenza con stesse rotte, risulta essere l’assetto preferibile
la normativa europea, ma costituendo un dal momento che il settore dei servizi aerei è
deciso passo indietro in termini di libera- ormai tecnologicamente maturo, i fattori di
lizzazione. produzione (aeromobili e personale) sono fa-
cilmente spostabili nel tempo e nello spazio
Oltre dieci anni di «liberalizzazione» nel tra- e non esistono rilevanti barriere all’ingresso
sporto pubblico locale hanno dato risultati (economiche) e sunk costs (Ponti et al., 2007).
minimi. La competizione in Italia risulta es- La tendenza a livello mondiale è evidente-
sere ancora a livello embrionale. Le ammi- mente quella di eliminare ogni tipo di vin-
nistrazioni locali si sono dimostrate parti- colo normativo. Il settore sta sperimentando
colarmente «tiepide» nel passare dal regime un periodo di forte crescita e dimostrando di
di monopolio al regime di concorrenza. Le poter sostenere prezzi di mercato in tutti i
gare effettivamente bandite sono state po- segmenti (sia cargo che passeggeri).
che e si sono quasi sempre concluse con la
permanenza dell’incumbent o di consorzi di Unica eccezione è la possibilità di garantire
imprese già presenti in quel mercato. Si è sussidi per tratte passeggeri minori non red-
assistito ad un limitato ingresso di operatori ditizie, in un’ottica di continuità territoriale
stranieri o nuovi tramite, ad esempio, ag- e in assenza di alternative navali o terrestri
gregazioni tra imprese italiane. Molti sono più economiche. Si tratta ovviamente del
stati anche i casi di ricorso dell’incumbent caso delle isole maggiori, ma anche di col-
in caso di affidamento a terzi. Le maggiori legamenti nazionali molto lunghi o verso
dinamiche sono avvenute nei primi anni, zone poco accessibili, dove l’alternativa fer-
fermate dal ritorno al passato con l’affida- roviaria è troppo costosa e quella stradale
mento in house o il blocco de facto delle (autobus) particolarmente disagevole. Tali
gare in molte città. L’applicazione della sussidi devono essere attribuiti direttamente
normativa incontra poi una serie di ostacoli agli utenti e solo ad alcuni gruppi di essi,
pratici, quali ad esempio la necessità di ri- discriminati non solo su base territoriale18.
18
Cioè, ad esempio, non tutti i residenti di un’isola, ma tutti coloro i quali dimostrano di risiedervi ed a valle
di considerazioni sul loro reddito.
478 Paolo Beria e Marco PontiL’alternativa di attribuzione alla compagnia attraverso la stipula di accordi bilaterali tra
di oneri di servizio pubblico per abbassare i due stati. Tale regime è però lentamente in
le tariffe permette sussidi incrociati e bene- via di superamento (vedi oltre).
ficia anche il traffico commerciale (traffico
d’affari, non residenti, turisti, ecc.). Il mercato europeo ha, negli ultimi dieci
anni, vissuto un crescente grado di libe-
5.2. Trasporto passeggeri ralizzazione in tutti gli stati. Limitandosi
all’Italia, la situazione può essere riassunta
Il trasporto aereo continentale di passeg- come segue (marzo 2009):
geri è uno dei settori dove maggiore è stata
l’azione legislativa comunitaria e dove a) rotte nazionali: la predominanza della ex
maggiori sono stati i successi in termini di compagnia di bandiera (Alitalia) sussiste an-
apertura al mercato. Il Regolamento CEE che dopo la sua privatizzazione e fusione con
2408/92 prevedeva l’apertura al mercato di il principale competitor (AirOne), ma è for-
tutti i servizi aerei continentali, garantendo temente ridotta dalla debolezza industriale
tutte le otto libertà dell’aria, entro il cosid- del gruppo e dalla perdita di quote di mer-
detto regime open skies. Per alcune tratte, cato. Su alcune rotte, come la Milano Linate-
sia nazionali che continentali, è ammessa Roma Fiumicino o la Roma-Brindisi, la com-
l’attribuzione tramite gara di oneri di ser- petizione è assente, poiché vi è rimasto un
vizio pubblico (concorrenza per il mercato). solo operatore. Su altre relazioni, invece, la
Su tali servizi viene garantita l’offerta a ta- competizione è forte e visibile19. Anche per le
riffe stabilite per alcune categorie di utenti rotte maggiori e presidiate, come la Milano-
(solitamente i residenti) o per tutti, in cam- Roma, esiste però una forma di erosione della
bio di un monopolio temporaneo per il vin- posizione dominante grazie all’utilizzo da
citore. Tutta la normativa precedente è con- parte dei competitors di scali minori20 o per
fluita nel Reg. CE 1008/2008, che risolve la concorrenza dell’Alta Velocità;
alcune delle problematiche precedenti (ad b) rotte nazionali con oneri di servizio
esempio sui PSO). La normativa italiana (L. pubblico: sussistono alcune rotte onerate
144/99) è sostanzialmente allineata a quella per questioni di continuità territoriale (Sar-
europea: concorrenza nel mercato per tutti degna, Trapani, Crotone) o per politiche di
i servizi, tranne alcune tratte. Per esse, vale marketing regionale (ad esempio il Bando
il regime di concorrenza per il mercato e per gli aeroporti pugliesi del 2007 per 63
tariffe «onerate» su decisione nazionale o milioni di euro in tre anni. Giuricin, 2009).
regionale. Da notare che le regioni possono L’attribuzione degli oneri o del monopolio
definire tratte e servizi in contrasto con la legale è avvenuta attraverso gare. Per la
L. 144/99. Sardegna sono stati recentemente rimossi
i vincoli all’entrata degli altri operatori,
Diversa è ad oggi la situazione per i voli purché da scali diversi dai principali21 e
intercontinentali, essendo ancora general- tali rotte sembrano essere sostenibili da tali
mente in vigore a livello mondiale un regime operatori anche in assenza di contributi.
di duopolio tra le compagnie di bandiera, c) rotte Europee: soprattutto in questo
19
Nel 2009, ad esempio, sul sistema Milano-Napoli operano 5 gruppi e sul sistema Milano-Catania 6.
20
Come Ryanair da Bergamo o EasyJet e Lufthansa Italia da Malpensa.
21
La CE, attraverso la decisione n. 1712 del 23 Aprile 2007, ha autorizzato gli oneri di servizio pubblico
per i collegamenti con la Sardegna solo a condizione che non costituiscano restrizioni all’avvio di nuovi
collegamenti e diventino una barriera protezionistica. Una sentenza del TAR (terza sezione ter ordinanza
n. 200704670 dell’11/10/2007) ha riaperto alle low cost Malpensa, Orio Al Serio e Ciampino mentre la
continuità territoriale è lasciata solo su Linate e Fiumicino. Ryanair, EasyJet e altre sono quindi tornate ad
operare, senza contributi, su numerose rotte con il continente.
479 Lo stato della regolazione dei trasporti in ItaliaPuoi anche leggere
