Emesa Sugar: l'Olandese Volante e lo zucchero di Aruba.1

Pagina creata da Matilde Orlandi
 
CONTINUA A LEGGERE
Giampiero di Plinio
        Emesa Sugar: l’Olandese Volante e lo zucchero di Aruba.1
   1. Aruba è una stupenda isola delle Antille Olandesi, poco a nord della penisola venezuelana di
Paraguanà, meno di duecento kmq di superficie, 65.000 abitanti, un calderone di razze. È
indipendente dal 1996, ma i segni del passato sono visibilissimi, dalla architettura a colori pastello
della capitale Oranjestad, al De Olde Molen, smontato in Olanda e ricostruito pezzo per pezzo in
Aruba, dalle antiche miniere d’oro abbandonate alle raffinerie di petrolio ancora attive. Fino a
giungere agli stabilimenti, nuovi fiammanti, di lavorazione dello zucchero di canna, con una
capacità di trasformazione di 34000 tonnellate di zucchero annue, costruiti dall’Emesa Sugar, che
ribattezzo per l’occasione “l’Olandese Volante”, proprio nell’anno dell’indipendenza piena
dell’isola2; tuttavia in Aruba, con mezzo milione di turisti all’anno, tra alberghi di lusso e strutture
tipo Las Vegas, non c’è neppure lo spazio per una canna da zucchero. Lo zucchero, infatti, arriva
dalle raffinerie di Trinidad-Tobago, e, negli impianti di Aruba, è sottoposto soltanto a processi di
depurazione e operazioni di milling (macinatura calibrata su esigenze particolari); dopo di che viene
imballato e spedito verso il mercato europeo, al quale, se fosse normalmente considerato zucchero
extracomunitario, potrebbe avere accesso solo dietro versamento di “salatissimi” dazi.
   Invece lo zucchero di Trinidad e Tobago, “lavorato” ad Aruba, secondo il business plan
dell’Emesa, sarebbe stato ammesso alla libera circolazione nella Comunità, in applicazione della
disciplina dell’associazione dei paesi e territori d’oltremare (PTOM, dei quali Aruba fa parte)
dettata dall’art. 3, lett. r, e dagli art. 131 ss. del Trattato CE (rispettivamente, art. 3 n. 1 lett. s, e artt.
182 ss., nella numerazione aggiornata) e soprattutto dalla normativa derivata, compresa quella
attuativa della Convenzione di Yaoundé con i paesi in via di sviluppo (i c.d. stati di Africa - Caraibi
- Pacifico, ACP, tra i quali, appunto, Trinidad e Tobago).
   Si tratta della regola del c.d.”cumulo di origine ACP/PTOM”, in base alla quale «quando
prodotti interamente ottenuti nella Comunità o negli Stati ACP costituiscono oggetto di lavorazioni
o di trasformazioni negli PTOM, li si considera come interamente ottenuti negli PTOM»3; tali
prodotti, “sono ammessi all’importazione nella Comunità in esenzione da dazi doganali e tasse
d’effetto equivalente”, e ad essi non possono essere applicate restrizioni quantitative o misure
d’effetto equivalente (art. 101, n. 1, e 102 della citata decisione, che, in base all’art. 240, n. 1, è
applicabile per un periodo di dieci anni a decorrere dal 1 marzo 1990). Dal punto di vista
amministrativo, la prova dell’origine dei prodotti è fornita da un certificato di circolazione delle
merci EUR-1, rilasciato dalle autorità doganali del paese PTOM di esportazione, le quali verificano
che le merci possano essere considerate come prodotti originari procedendo a qualsiasi controllo
che ritengano utile. Sono previste in caso di “turbative significative”, misure amministrative
temporanee di salvaguardia, di competenza della Commissione4.

    1
       Pubblicato in Dir. pubbl. comp. eur., 2000, II, 753 ss., con il titolo La Corte abbatte l’Olandese Volante, legittima il
“ridimensionamento” della disciplina del cumulo di origine ACP/PTOM, blocca l’aggiramento dell’OCM zucchero ed estende la
tutela cautelare dinanzi al giudice nazionale anche nei confronti di autorità non comunitarie.
     2
       Ma anche in coincidenza con i primi forti segnali di crisi nell’OCM dello zucchero, su cui sia consentito rinviare a G. Di
Plinio, Zucchero amaro. Gli ultimi fuochi delle tensioni sulle “quote zucchero” sono “irricevibili” per il giudice comunitario, in Dir.
pubbl. comp. eur., 1999, IV, 1610 ss.
     3
       Art. 6, n. 2, dell’Allegato II alla decisione CEE 91/482 del Consiglio, che chiameremo per brevità la “decisione PTOM”, in
G.U.C.E., L 263 del 19-9-1991, 1 ss.
     4
       Art. 12 n. 1, 6, 7, e art. 19 del citato allegato II alla decisione PTOM)
Questa articolata normativa si presentava dunque come una golosa opportunità per gli operatori
che avessero avuto forza e possibilità di utilizzare il canale del cumulo di origine per sostituire ai
più costosi prodotti europei i prodotti ACP-PTOM. Una miniera d’oro per l’Olandese volante, che
progettava, passando per i Caraibi, di approvvigionare il mercato (deficitario) olandese dello
zucchero con merce a basso costo, e per di più aggirando il sistema delle quote, anche al prezzo di
restituire la piena indipendenza formale ad Aruba.
   Una vera catastrofe per l’organizzazione comunitaria dei mercati agricoli, e in particolare per
quello dello zucchero, la cui crisi, già in atto, sarebbe stata letteralmente amplificata dalla
generalizzazione e dalla massificazione di tecniche commerciali analoghe a quella avviata
dall’Emesa Sugar.
   Pertanto, già agli inizi del 1996 (anno della indipendenza di Aruba) la Commissione europea
presentava al Consiglio una proposta di decisione recante “revisione di medio periodo della
decisione 91/482”5, allo scopo preciso di bloccare le operazioni corsare dell’Emesa, e dei suoi
imitatori. Come afferma con esplicita franchezza la Commissione nel sesto e settimo
“considerando” della proposta, “il libero accesso per tutti i prodotti originari degli PTOM e il
mantenimento della regola del cumulo di origine ACP/PTOM avevano fatto emergere il rischio di
conflitti tra gli obiettivi di due politiche comunitarie, ossia lo sviluppo degli PTOM e la politica
agricola comune”.
   Senza eccessiva fretta il Consiglio accolse la proposta nella Commissione nella decisione CE
97/803 del 24-11-19976, inserendo nella decisione PTOM originaria alcune modifiche; in
particolare fu aggiunto l’art. 108 ter, il quale dispone, al paragrafo 1, che il cumulo di origine
ACP/PTOM di cui all’allegato II, articolo 6 è ammesso per un quantitativo annuo di 3000 tonnellate
di zucchero, e, al paragrafo 2, che per l’attuazione delle norme di cumulo ACP/PTOM di cui al
paragrafo 1 si considera sufficiente per conferire carattere di prodotti originari dei PTOM la
riduzione dello zucchero in zollette o la colorazione. La Commissione emanò in un lampo la
disciplina attuativa7.
   La batosta per l’Emesa, e i suoi affari caribbeani, è indubbiamente violenta: la limitazione a 3000
tonnellate implica oggettivamente il blocco per un sistema produttivo capace di lavorare 34000
tonnellate di zucchero; e la formula restrittiva del secondo paragrafo del citato art. 108 ter sembra
escludere dal cumulo di origine il milling, che, come si è detto, costituisce sostanzialmente il valore
aggiunto degli impianti di Aruba allo zucchero di Trinidad.
   Naturalmente, in conseguenza della nuova normativa e del diretto ordine della Commissione, le
autorità di Aruba iniziarono a rifiutare la certificazione di origine per quantitativi di zucchero
eccedenti le 3000 tonnellate.
   L’Emesa Sugar reagì immediatamente, con un ricorso all’ Arrondissementsrechtbank dell’Aja
finalizzato alla emanazione di provvedimenti cautelari diretti: a) a vietare allo Stato olandese di
applicare dazi all’importazione sullo zucchero proveniente dagli PTOM che essa intendeva
importare; b) a impedire allo Hoofdproductschap Voor Akkerbouwproducten (il consorzio centrale
dei prodotti agricoli) di rifiutare la concessione di licenze d’importazione; c) a obbligare le autorità
di Aruba di concedere i certificati EUR-1 per lo zucchero prodotto nell’isola. Il nocciolo

    5
       COM (95) 739 def., in G.U.C.E., 1996, C 139.
    6
       In G.U.C.E., 1996, L 329.
     7
       Regolamento CE 97/2553 della Commissione, recante modalità per il rilascio dei titoli d’importazione relativi a taluni prodotti
dei codici NC 1701, 1702, 1703 e 1704 con origine cumulata ACP/PTOM, in G.U.C.E. L 349 del 19-12-1997, 26 ss.), e la decisione
23 dicembre 1997 (VI/51329, non pubblicata).
dell’argomentazione dell’Emesa era che la revisione della decisione PTOM, operata dalla citata
decisione CE 97/803, costituiva a tutti gli effetti una restrizione quantitativa, escludendo di fatto le
importazioni di zucchero proveniente dagli PTOM, e come tale «incompatibile con il diritto
comunitario in quanto ristabiliva limitazioni strutturali, non applicabili ai sensi della decisione
PTOM, senza che tali correzioni potessero essere giustificate sulla base di rilevanti interessi
comunitari dopo un così breve periodo di applicazione e benché le conseguenze della decisione
PTOM fossero perfettamente prevedibili».
   Con ordinanza del 19-12-1997 il presidente dell’Arrondissementsrechtbank dichiarò irricevibili
le domande rivolte dall’Emesa contro lo Stato olandese e l’Hoofdproductschap Voor
Akkerbouwproducten (per difetto di giurisdizione sull’attuazione interna delle modifiche alla
decisione PTOM, attribuita alla competenza di un giudice amministrativo specializzato, il College
van Beroep voor het Bedrijfsleven), ma non la domanda cautelare proposta contro Aruba, e
contestualmente sollevò ben dodici questioni pregiudiziali8 relative alla legittimità della citata
decisione 97/803 del Consiglio. Ecco le questioni:
   1) Se la revisione della decisione PTOM originaria, attuata con la decisione 97/803 del
Consiglio, introducendo misure quantitative restrittive ed escludendo il milling come atto di
lavorazione rilevante per l’origine, violi il principio di proporzionalità.
   2) Se sia ammissibile che la menzionata decisione del Consiglio abbia conseguenze restrittive
che “vanno al di là” di quanto sia possibile con l’ausilio di misure di salvaguardia ai sensi
dell’art. 109 della decisione.
   3) Se sia compatibile con il Trattato CE, in particolare con la sua parte IV, il fatto che la
menzionata decisione 97/803 contenga restrizioni quantitative all’importazione o misure di effetto
equivalente.
   4) Se sulla soluzione della questione n. 3 incida: a) il fatto che queste restrizioni o misure
assumano la forma di contingenti doganali o di restrizioni nelle disposizioni sull’origine oppure di
un cumulo di entrambi; b) il fatto che le disposizioni di cui trattasi contengano o meno misure di
salvaguardia.
   5) Se dal Trattato CE, in particolare dalla sua parte IV, derivi che le realizzazioni acquisite, nel
senso di misure favorevoli agli PTOM, nell’ambito dell’art. 136, secondo comma, non possono più
essere modificate a favore degli PTOM o annullate.
   6) Se i singoli possano far valere tale circostanza in un procedimento dinanzi ai giudici
nazionali.

     8
       Dando così origine alla sentenza della Corte di giustizia 8 febbraio 2000, causa C-17/98, Emesa Sugar (Free Zone) NV c.
Aruba. Ecco la massima: «Il legittimo affidamento del soggetto titolare di una situazione di vantaggio derivante da una decisione
viene meno con la pubblicazione della proposta di revisione della stessa decisione. L’interpretazione del principio di irreversibilità
delle situazioni giuridiche create in virtù del regime di associazione ai sensi dell’art. 136, secondo comma (ora 187, comma unico)
del Trattato, deve tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte del Trattato, e in particolare delle realizzazioni
acquisite, ma anche degli altri principi del diritto comunitario, ivi compresi quelli che si ricollegano alla politica agricola comune.
Mancando totalmente una politica agricola comune tra gli PTOM e la Comunità, non è possibile ritenere che misure dirette ad evitare
distorsioni della concorrenza o turbative del mercato comunitario, le quali possono assumere la forma di un contingente doganale nei
confronti delle importazioni di zucchero cumulate ACP/PTOM, siano contrarie all’art. 133, n. 1, del Trattato per il semplice fatto che
sono state adottate. Non violano in principio di proporzionalità le misure di contingentamento all’importazione dello zucchero
ACP/PTOM finalizzate alla eliminazione di conflitti tra il regime di associazione e l’OCM dello zucchero, non potendosi escludere
che l’applicazione illimitata della regola del cumulo di origine comporti un rischio di sviamento artificiale dei prodotti provenienti
dagli Stati ACP, attraverso il territorio degli PTOM, allo scopo di far accedere al mercato comunitario quantitativi di zucchero
superiori a quelli per i quali detti Stati fruiscono convenzionalmente di un accesso garantito, esente da dazi, al suddetto mercato. Il
giudice nazionale, in sede di procedimento sommario, può adottare, se ricorrono le necessarie condizioni, provvedimenti provvisori
nei confronti dell’attuazione di un atto della Comunità da parte di una un’autorità non comunitaria allo scopo di prevenire il rischio di
una violazione imminente del diritto comunitario».
7) Se si debba ritenere che la decisione PTOM originaria rimanga in vigore inalterata durante
il periodo di dieci anni, come previsto nel suo articolo 240, n. 1, considerato che il Consiglio non le
ha apportato alcuna modifica nel corso del primo quinquennio, come è invece indicato nel citato
art. 240, n. 3.
    8) Se la decisione 97/803 sia incompatibile con l’art. 133, primo comma del Trattato CE.
    9) Se la suddetta decisione sia giuridicamente valida in relazione alle legittime aspettative dei
destinatari, sorte anche in seguito all’opuscolo illustrativo DE 76 dell’ottobre 1993 diffuso dalla
Commissione, dato che in esso a proposito della sesta decisione PTOM alla pag. 16 si fa presente
che la durata di validità di tale decisione è di dieci anni (precedentemente cinque anni).
    10) Se il sopra menzionato art. 108 ter della decisione PTOM, introdotto dalla decisione 97/803
sia “inefficace” (privo di misure di attuazione) al punto da dover essere considerato invalido.
    11) Se il giudice nazionale sia competente ad adottare in anticipo (rispetto alla definizione della
questione presso il giudice comunitario) un provvedimento provvisorio, qualora incomba una
violazione del diritto comunitario da parte di un organismo esecutivo non comunitario riconosciuto
dal diritto comunitario, affinché sia impedita una tale violazione.
    12) Ammesso che la questione n. 11 sia risolta affermativamente e che l’esame delle circostanze
indicate sub 11 non spetti al giudice nazionale ma alla Corte di giustizia, se le circostanze
dell’esclusione del "milling" e applicazione di restrizioni quantitative, dell’esistenza di un danno
grave e irreparabile incombente sull’Emesa, della considerazione dell’interesse comunitario, siano
di natura tale che sia giustificato un provvedimento d’urgenza del giudice nazionale.
    2. Quasi contestualmente, l’Emesa depositava due ricorsi per annullamento, con richiesta di
provvedimenti cautelari, presso il Tribunale di primo grado della Comunità europea: uno nei
confronti della decisione CE 97/803 del Consiglio; uno nei confronti del regolamento CE 97/2553
della Commissione, attuativo della decisione suddetta, recante modalità per il rilascio dei titoli
d’importazione relativi a taluni prodotti dei codici NC 1701, 1702, 1703 e 1704 con origine
cumulata ACP/PTOM9.
    Con due successive pronunce furono respinte entrambe le richieste10, argomentando in entrambi i
casi dalla considerazione che risultando coinvolto il potere discrezionale del Consiglio, e della
Commissione, il giudice dei provvedimenti urgenti può accogliere la domanda della richiedente
solo se l’urgenza risulta “incontestabile”, e, nei casi di specie, «un danno di carattere puramente
pecuniario non può essere considerato, salvo circostanze eccezionali, come irreparabile, atteso che
esso può costituire oggetto di una compensazione finanziaria successiva, in quanto l’esistenza di
circostanze eccezionali può essere constatata quando risulta che, in assenza del provvedimento
provvisorio richiesto, l’interessato rischia di essere posto in una situazione che può mettere in
pericolo la sua stessa esistenza o modificare in modo irrimediabile le sue quote di mercato».
    L’Emesa Sugar ricorse, ai sensi dell’art. 50, c. 2, dello Statuto CE della Corte di giustizia, contro
entrambe le pronunce, ottenendo due splendide ordinanze di annullamento con rinvio11, in cui la
Corte, tra l’altro, rilevava che il giudice di merito si era fermato sulla soglia della valutazione

    9
       In G.U.C.E. L 349 del 19-12-1997, 26 ss.
    10
        Rispettivamente, ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado del 14-8-1998, causa T-43/98 R, Emesa Sugar Free
Zone NV c. Consiglio dell’Unione europea, in Racc., 1998, II-3055 ss.; ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado del 14-
8-1998, causa T-44/98 R, Emesa Sugar Free Zone NV c. Commissione delle Comunità europee, in Racc., 1998, II-3079 ss.; v. F.H.
Van der Burg, in Administratiefrechtelijke beslissingen - Rechtspraak bestuursrecht, 1998 n. 379.
     11
        Ordinanza del presidente della Corte del 17-12-1998, causa C-363/98 P (R), Emesa Sugar Free Zone NV c. Consiglio delle
Comunità europee, in Racc., 1998, I-8787 ss., e ordinanza del presidente della Corte del 17-12-1998, causa C-364/98 P (R), Emesa
Sugar Free Zone NV c. Commissione delle Comunità europee, in Racc., 1998, I-8815 ss.; v. M. Pietri, in Europe 1999 Mars Comm.,
n. 98, 11 s.; F.H. Van der Burg, in Administratiefrechtelijke beslissingen - Rechtspraak bestuursrecht, 1999 n. 166.
dell’urgenza, senza esaminare e menzionare nell’ordinanza gli argomenti delle parti relative al
fumus boni iuris (e a chi scrive, ex post, viene da pensare, seguendo questa via, le citate ordinanze
di rigetto del Tribunale avrebbero avuto maggior fortuna); ciononostante, essendo le condizioni per
la concessione di provvedimenti cautelari cumulative, «la domanda poteva giustamente essere
respinta per il solo motivo che mancava la condizione relativa all’urgenza». Ma proprio su questo
punto il Tribunale, secondo la Corte, incorre in un palese errore di diritto, consistente nell’istituire
un nesso tra la valutazione dell’intensità dell’urgenza (“incontestabile”) e l’esistenza di un potere
discrezionale del Consiglio e della Commissione, senza alcun esame sul fumus e sul bilanciamento
degli interessi.
   L’esito, paradossale, di questa situazione venne pochi mesi dopo imposto da una nuova
ordinanza del Tribunale di primo grado, che consentiva all’Emesa di esportare in Europa 7.500
tonnellate di zucchero ACP lavorato in Aruba (sufficienti a tenere aperti gli impianti, naturalmente
in attesa della conclusione del procedimento in via pregiudiziale, oggetto specifico di questa nota),
nel periodo di sei mesi compreso tra maggio e ottobre 199912. Il provvedimento fu poi prorogato
fino al 29 febbraio 200013 e attuato con alcune decisioni della Commissione14, dal tenore assai
rigido, in cui sono previste sostanziose cauzioni, ed è agevole leggere tra le righe la ferrea volontà
della Commissione di tenere sotto stretto controllo la situazione.
   3. Le dodici articolate questioni pregiudiziali poste dall’ Arrondissementsrechtbank dell’Aja in
realtà ruotano intorno a due problemi di fondo: a) la legittimità della modifica della decisione
PTOM, (questioni da 1 a 10); b) la legittimità di provvedimenti provvisori cautelari, adottati da un
giudice nazionale, in sede di procedimento sommario, nei confronti di un’autorità non comunitaria
(Aruba) “allo scopo di prevenire il rischio di una violazione imminente del diritto comunitario”
(questione 11), e «l’utilità per il giudice nazionale, in caso di soluzione affermativa del problema
precedente, e con riguardo alle circostanze della causa principale, di pronunciare provvedimenti
provvisori nei confronti di un’autorità non comunitaria che debba applicare il diritto comunitario»
(questione 12, che è formulata in modo davvero singolare: sembra quasi che il giudice olandese
chieda alla Corte di giustizia, nelle more del giudizio pregiudiziale, una specie di “permesso” di
applicazione di misure cautelari, una buona “copertura”, insomma).
   Il primo problema è risolto affermativamente dalla Corte di giustizia. A dire il vero, vi sarebbero
argomenti in senso contrario, se solo si fa mente locale: a) sulla esistenza nel diritto comunitario di
un principio generale di tutela dell’affidamento nei confronti dei pubblici poteri15; b) sul fondato
dubbio che la decisione 803 del 1997 violi questo principio. In fondo la decisione 97/803 fu
praticamente costruita per delegittimare una fattispecie perfettamente legittima ai sensi
dell’ordinamento precedente, e addirittura divulgata e promossa, in termini generali, nell’opuscolo
della Commissione, espressamente richiamato dall’ordinanza di rinvio, diffuso subito dopo l’entrata
in vigore della decisione PTOM originaria16; si consideri a questo riguardo che l’art. 240, n. 1, della
decisione prevedeva espressamente la possibilità di una revisione del sistema, ma solo entro i primi
cinque anni di vigenza, e ciò poteva indubbiamente ingenerare negli operatori la convinzione che

    12
        Ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado del 30-4-1999, causa T-44/98 R II, Emesa Sugar Free Zone NV c.
Commissione delle Comunità europee, non pubbl.; in arg. v. M. Pietri, Europe 1999 Juillet Comm., n. 243, 14.
     13
        Ordinanza del Tribunale di primo grado, Terza Sezione, del 29-9-1999, non pubbl.
     14
        Decisioni CE della Commissione 99/422, del 24-6-1999, in G.U.C.E., L 163 del 29-06-1999, 83 s., e 99/809, del 25-11-1999,
in G.U.C.E., L 313 del 7-12-1999, 25 s.
     15
        In arg., L. Lorello, La tutela del legittimo affidamento tra diritto interno e diritto comunitario, Torino, 1998.
     16
        The European Community and the Overseas Countries and Territories, DE 76, nel quale era sottolineata la durata decennale
della decisione PTOM.
una volta a regime, passati i cinque anni, il meccanismo non sarebbe stato cambiato. Invece, la
riforma restrittiva viene definitivamente adottata nel 1997, a quinquennio “scaduto”.
   L’argomentazione della Corte contro queste valutazioni, dal punto di vista della teoria formale
delle fonti non fa una piega: «l’art. 240, n. 3, della decisione PTOM … non priva il Consiglio del
potere, che gli deriva direttamente dal Trattato, di modificare gli atti da esso adottati in forza
dell’art. 136 per realizzare il complesso degli obiettivi indicati dall’art. 132 del Trattato stesso»17;
tuttavia, la difesa della revisione restrittiva del cumulo di origine diviene meno incisiva sul piano
della tutela sostanziale dell’affidamento18.
   A questo riguardo la Corte richiama, in primo luogo, la sua precedente giurisprudenza per la
quale «gli operatori economici non possono legittimamente confidare nella conservazione di una
situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni
comunitarie, specialmente in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui
scopo implica un costante adeguamento sulla scorta dei mutamenti della situazione economica»19.
   Il richiamo non è del tutto convincente. In Pontillo, infatti, lo scenario è differente, in quanto si
basa sul principio, non richiamato dalla sentenza annotata, che «gli operatori economici non
possono far valere un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio loro derivante
dall’istituzione dell’organizzazione comune dei mercati e del quale hanno fruito in un determinato
momento»20. In sostanza, mentre in Pontillo il “vantaggio” deriva dall’OCM stessa, nella fattispecie
in esame il vantaggio, se così si può chiamare, deriva dalla sospensione dell’OCM zucchero per i
prodotti ACP/PTOM. E ancora, in Pontillo la normativa comunitaria pertinente, cioè il regolamento
CEE 70/727, «che obbligava il Consiglio a determinare ogni anno, in funzione, in particolare,
dell’evoluzione dei mercati e della nocività delle differenti varietà di tabacco, i prezzi e i premi per
queste ultime, prevedeva esplicitamente l’eventualità di una riduzione di tali prezzi e premi, seguita
eventualmente, in conformità al regolamento 70/727 modificato, da una seconda riduzione, con un
limite massimo del 15%, in caso di superamento del QMG»21; nel nostro caso, al contrario, la fonte
del vantaggio (la decisione PTOM) “prometteva” ai destinatari una vigenza di dieci anni del cumulo
di origine!
   E inoltre, se è pur vero come afferma la Corte che l’opuscolo della Commissione “è privo di
valore giuridico”, è più difficile da sostenere che l’affidamento dell’Emesa venga meno perché «la
proposta di revisione di medio periodo della decisione PTOM della Commissione è stata pubblicata
nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 10 maggio 1996, ossia quasi un anno prima che
iniziasse la produzione dell’Emesa ad Aruba»22.
   A parte che in quel periodo gli impianti Emesa erano in fase di realizzazione, non è chiaro fino a
che punto una proposta di modifica di un atto sia in sé sufficiente a far venir meno le condizioni
psicologiche di configurazione dell’affidamento e delle aspettative dei destinatari di questo atto.
Comunque, può essere interessante rilevare che mentre in altre precedenti casi la Corte bilancia il
principio dell’affidamento con altri valori “costituzionali”, quale ad esempio la dogmatica

    17
       Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 33.
    18
       V. in particolare la settima e la nona questione pregiudiziale, supra, par. 1, in fine.
    19
       Sentenza 17-9-1998, causa C-372/96, Pontillo, in Racc., 1998, I-5091 ss., punti 22 e 23.
    20
       Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 23, che richiama la sentenza 5-10-1994, cause riunite C-133/93, C-300/93 e C-
362/93, Crispoltoni e a., in Racc., 1994, I-4863 ss., punto 58.
    21
       Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 24.
    22
       Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 36
funzionalista dell’integrazione economica mediante l’organizzazione comune dei mercati agricoli23,
ed evitando così lo scontro tra i due principi.
    4. Più solida appare invece la posizione della Corte in ordine alla applicazione al caso di specie
del principio di irreversibilità delle situazioni giuridiche create in virtù del regime di associazione
(quinta e sesta questione), ai sensi dell’art. 136, secondo comma (ora 187, comma unico) del
Trattato, che va correttamente interpretato nel senso che il Consiglio adotta «decisioni nell’ambito
dell’associazione, muovendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti nel
Trattato», e pertanto «deve tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte del
Trattato, e in particolare delle realizzazioni acquisite, ma anche degli altri principi del diritto
comunitario, ivi compresi quelli che si ricollegano alla politica agricola comune»24.
    In altre parole, la norma in questione tutela i rapporti complessivi fra PTOM e Comunità, ma non
gli specifici interessi di Emesa Sugar in Aruba, perchè l’acquis va valutato globalmente25.
    5. Un ulteriore profilo di illegittimità della decisione PTOM modificata (come si rileva dalla
terza, quarta e ottava questione pregiudiziale), concerne la possibile violazione agli art. 133 (ora
184), n. 1, e 136, secondo comma, del Trattato, che dovrebbero vietare restrizioni quantitative
all’importazione dai PTOM. Qui si poteva sbrigativamente argomentare che l’art. 133, n. 1, non
contiene una definizione delle “importazioni originarie” PTOM alle quali applicare il divieto di dazi
(o misure equivalenti); che l’assimilazione del “cumulo” alle importazioni originarie è stabilita dalla
direttiva PTOM; che questa poteva essere modificata per le ragioni indicate nel precedente par. 4.
    Invece la Corte, con lungimiranza, batte solo e ancora su quest’ultimo punto, «non essendo
necessario stabilire se sia possibile considerare il contingente doganale prescritto dall’art. 108 ter
della decisione PTOM modificata come una restrizione quantitativa, né se sia possibile ritenere che
il regime di cumulo ACP/PTOM conferisca alle merci considerate un’origine PTOM per
l’applicazione del regime di importazione previsto dall’art. 133, n. 1, del Trattato»26.
    Ciò che rileva è: a) che “si possono importare i prodotti in questione oltre la misura del
contingente solo pagando dazi doganali”; che “ai sensi dell’art. 133, n. 1, del Trattato, le
importazioni originarie dei paesi PTOM nella Comunità fruiscono dell’eliminazione totale dei dazi
doganali che interviene «progressivamente fra gli Stati membri conformemente alle disposizioni del
presente trattato»27; b) che la misura di contingentamento è vitale per la sopravvivenza dell’OCM
zucchero, in quanto nel settore del commercio dello zucchero «lo smantellamento delle barriere
doganali all’interno della Comunità è avvenuto solo in esito all’istituzione di un’organizzazione
comune del mercato di tale prodotto, la quale ha comportato l’applicazione di una tariffa esterna
comune parallelamente alla fissazione di un prezzo minimo applicabile in tutti gli Stati membri, allo

    23
        V. il commento di L. Montanari alle sentenze sul prelievo supplementare sul latte, La disciplina delle “quote latte” tra tutela
del legittimo affidamento ed esigenze della politica agricola comune, in Dir. pubbl. comp. eur., 1999, II, 786 ss.), qui essa si muove
con grande cautela, indirizzando piuttosto l’argomentazione verso aspetti “di merito”, al fine di escludere la buona fede di Emesa,
arrestandosi sulla soglia del primo dei due step descritti da P. Mengozzi (Da un case by case balance of interest a un two step
analysis approach, in Scritti in on. di G. F. Mancini, II, Milano 1998, 633 ss.).
     24
        Sentenza 11-2-1999, causa C-390/95 P, Antillean Rice Mills e a., in Racc. 1999, I-769 ss., punti 36 e 37.
     25
        E a questo riguardo la direttiva 803/1997 contiene numerose compensazioni, in materia di stabilimento entro la Comunità, di
reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali, di accesso ai programmi comunitari, di sostegno finanziario della Comunità
agli PTOM, incrementato del 21%), e va bilanciato con gli altri principi del Trattato; di conseguenza «una volta accertata la
possibilità che l’applicazione della regola del cumulo di origine nel settore dello zucchero determinasse rilevanti perturbazioni nel
funzionamento di un’organizzazione di mercato … il Consiglio, dopo aver soppesato gli obiettivi dell’associazione degli PTOM e
quelli della politica agricola comune, era legittimato ad adottare, nel rispetto dei principi di diritto comunitario che ne delimitano il
potere discrezionale, qualunque misura idonea a porre fine o ad attenuare le perturbazioni suddette, ivi compresa la soppressione o la
limitazione dei vantaggi in precedenza accordati agli PTOM».
     26
        Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 45.
     27
        Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 46
scopo, in particolare, di eliminare le distorsioni della concorrenza. Infatti, mancando totalmente una
politica agricola comune tra gli PTOM e la Comunità, non è possibile ritenere che misure dirette ad
evitare distorsioni della concorrenza o turbative del mercato comunitario, le quali possono assumere
la forma di un contingente doganale, siano contrarie all’art. 133, n. 1, del Trattato per il semplice
fatto che sono state adottate»28.
   6. Un altro terreno obbligato di analisi è relativo alla ipotesi di violazione del principio di
proporzionalità (questioni 1 e 2 dell’ordinanza di rinvio). A questo riguardo l’Emesa e il governo di
Aruba avevano recisamente sostenuto che il contingentamento all’importazione dello zucchero
ACP/PTOM (incidenti solo per il 4 % sulle importazioni preferenziali complessive) fosse una
misura abnorme rispetto al fine di evitare il rischio di alterare il mercato comunitario dello zucchero
e di compromettere il rispetto degli impegni assunti dalla Comunità nel quadro delle conclusioni
dell’Uruguay Round. È indiscutibile che la crisi dell’OCM zucchero derivi proprio dalle sue
tensioni interne ed esterne, e in particolare dalla stessa eccedenza della produzione comunitaria e
dal volume complessivo delle importazioni comunitarie; inoltre, in caso di turbative significative
avrebbero potuto più coerentemente essere attivate le procedure di salvaguardia di competenza della
Commissione previste dall’art. 109 della stessa decisione PTOM.
   Il vero problema tuttavia è un altro: se il colpo di cannone del contingentamento a 3000
tonnellate è brutalmente sproporzionato rispetto al moscerino rappresentato dagli impianti
dell’Emesa in Aruba, non lo è certamente rispetto alla probabile evenienza di uno sciame di
iniziative analoghe, che potrebbero costituire i varchi d’ingresso di tutto lo zucchero ACP sul
mercato europeo. Questa preoccupazione si legge senza difficoltà sia nel settimo ‘considerando’
della decisione 97/803 (il “libero accesso per tutti i prodotti originari dei PTOM, e il mantenimento
del cumulo tra prodotti originari degli Stati ACP e prodotti originari dei PTOM» implica il «rischio
di conflitti» tra gli obiettivi della politica comunitaria relativa allo sviluppo degli PTOM e quelli
della politica agricola comune), sia nel passaggio della sentenza in cui è detto che «non si poteva
poi escludere che l’applicazione illimitata della regola del cumulo di origine comportasse un rischio
di sviamento artificiale dei prodotti provenienti dagli Stati ACP, attraverso il territorio degli PTOM,
allo scopo di far accedere al mercato comunitario quantitativi di zucchero superiori a quelli per i
quali detti Stati fruivano convenzionalmente di un accesso garantito, esente da dazi, al suddetto
mercato»29-
   Sulla base implicita di questa “vitale” esigenza la Corte sviluppa alcuni argomenti in modo da
rendere la configurazione della fattispecie compatibile con la struttura del principio di
proporzionalità: a) data la crisi eccedentaria del settore «il Consiglio ha potuto ritenere,
giustamente, che ogni quantitativo supplementare di zucchero, benché minimo in relazione alla
produzione comunitaria, che fosse entrato nel mercato comunitario avrebbe costretto le istituzioni
della Comunità ad aumentare l’importo delle sovvenzioni alle esportazioni, nei limiti sopra indicati,
ovvero a ridurre le quote dei produttori europei, cosa che avrebbe alterato l’organizzazione comune
del mercato dello zucchero, che aveva un equilibrio precario, e sarebbe stata contraria agli obiettivi
della politica agricola comune»30; b) il contingente annuo di 3000 tonnellate «non è inferiore al
livello delle importazioni tradizionali di zucchero provenienti dagli PTOM, dato che questi ultimi
non producono direttamente tale merce. Inoltre, poiché i prodotti provenienti dagli Stati ACP
ricevono solo un minimo valore aggiunto sul territorio degli PTOM, l’industria colpita dalla
   28
      Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 47.
   29
      Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 57.
   30
      Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 56.
decisione 97/803 poteva contribuire soltanto in misura ridotta allo sviluppo degli PTOM stessi»31; c)
«quanto all’asserita esclusione del «milling» dal novero delle lavorazioni e trasformazioni che
determinano il beneficio del cumulo di origine, occorre osservare, come fanno il Consiglio e la
Commissione, che l’art. 108 ter, n. 2, si limita a menzionare due esempi di operazioni che si
possono considerare sufficienti per conferire il carattere di prodotti originari degli PTOM, ma non
contiene un elenco esauriente»32.
    7. A questo punto, sgombrato il campo anche dalla decima questione pregiudiziale (la decisione
97/803 non è invalida in quanto inefficace, essendo le misure di attuazione legittimamente disposte
dallo specifico regolamento CE 97/2553 della Commissione), la Corte risponde affermativamente
alla undicesima questione relativa ai poteri cautelari del giudice nazionale nei confronti
dell’applicazione di atti comunitari da parte di autorità non comunitarie33: un giudice nazionale può
pronunciare provvedimenti provvisori cautelari nei confronti dell’applicazione di un atto della
Comunità solo se: a) lo stesso giudice nutra gravi riserve in ordine alla validità delle disposizioni
comunitarie applicate dall’autorità nei cui confronti sono richiesti i provvedimenti provvisori e
provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell’ipotesi in cui alla Corte non sia già
stata deferita la questione di validità dell’atto impugnato; b) ricorrano gli estremi dell’urgenza e sul
richiedente incomba il rischio di subire un danno grave ed irreparabile; c) il suddetto giudice tenga
pienamente conto dell’interesse della Comunità. Se ricorrono, come nel caso di specie, tali
condizioni, aggiunge lapidariamente la Corte, il fatto che provvedimenti provvisori di questo tipo
vengano adottati nei confronti di un’autorità di un paese PTOM da parte di un giudice di uno Stato
membro, conformemente alle disposizioni del proprio diritto interno, non può modificare le
condizioni in base alle quali la tutela provvisoria dei privati dev’essere garantita dinanzi ai giudici
nazionali allorché la controversia sia fondata sul diritto comunitario34.
    E naturalmente la Corte, avendo riconosciuto la piena legittimità della revisione della decisione
PTOM, e anche se il giudice olandese si aspettava probabilmente qualcosa di più tangibile e
tempestivo, non deve, ragionevolmente, rispondere alla dodicesima questione, considerata la sua
«manifesta inconferenza per la soluzione della causa a qua»35.
    Morale (tacita): chi applica (e chi chiede) misure cautelari di urgenza esercita (e reclama) poteri
eccezionali di tutela, lavorando sulle probabilità e non sulle certezze, e pertanto deve farlo senza
chiedere permessi, pareri, consigli o coperture, assumendosene direttamente tutta la responsabilità,
e, soprattutto, nel momento opportuno.

    31
        Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 57.
    32
        Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 59.
     33
        Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punti 68-70, in cui si richiama naturalmente Zuckerfabrik (sentenza 21-2-1991, cause
riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, in Racc. 1991, I-415 ss., su cui, tra gli altri, G.
Tesauro, Tutela cautelare e diritto comunitario, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1992, 131 ss.; R. Caranta, Diritto comunitario e tutela
cautelare: dall’effettività allo “ius commune”, in Giur. it., 1994, I, 353 ss.; I. Hardcastle, in Eur. Bus. Law Rev. 1994 95 ss.; E.
García de Enterría, La batalla por las medidas cautelares, Ed. Civitas, Madrid, 1995, 139 ss., 273 ss.; G. Haibach, in Die öff. Verw.,
1996, 60 ss.; R. Mhedi, Le droit communautaire et les pouvoirs du juge national de l’urgence, in Rev. trim. dr. eur, 1996, 81 ss.
     34
        Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 70.
     35
        Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba, punto 72.
Puoi anche leggere