Editoriale Governo della spesa pubblica: modelli interpretativi e strumenti di management - Rivista Italiana di Public Management
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Editoriale
Luigi Fiorentino* ed Elisa Pintus**
Governo della spesa
pubblica: modelli
interpretativi e strumenti
di management
I
l governo della spesa pubblica è tema L’affrontare il tema, determinando
denso di opportunità di elaborazione come elemento “spartiacque” l’ambito
di pensiero, di modellizzazioni nominale, consente di proporre un punto
e di analisi sul campo. Esso ha di vista sfidante: è bene ragionare non di
oramai assunto rilievo specifico sia per razionalizzazione della spesa pubblica,
il susseguirsi di decisioni politiche sulle come è pensiero comune, ma piuttosto
determinazioni delle aree di revisione di governo della spesa. Questo passaggio
della spesa e sugli ambiti specifici sui sottende, evidentemente, un ampliamento
quali le decisioni stesse impattano sia dello sguardo dal particolare – specifiche
per le implicazioni economiche e sociali azioni di taglio delle risorse disponibili – al
sottese alle organiche decisioni di politica generale, dallo spazio d’azione delimitato-
pubblica. settoriale, come la sanità, all’insieme delle
* Presidenza del Consiglio dei Ministri
** Università della Valle d’Aosta
205Vol.2, n. 2 | Luglio 2019
istituzioni pubbliche nel loro complesso, dell’analisi del fenomeno del governo della
da un arco temporale limitato – definito spesa pubblica, è l’analisi circa l’intrinseca
dai cicli politici – ad un arco temporale natura dell’azione sottostante.
coerente alle scelte strategiche pubbliche
di più ampio respiro. In definitiva, Tale osservazione nasce anche dall’analisi
osservare i più articolati e complessi comparata, oggi possibile con un grado
modelli di governo della spesa nel loro di approfondimento sempre maggiore, di
insieme con lo sguardo del ricercatore molteplici casi che si riferiscono ad una
consente di non confinare il tema al pluralità considerevole di paesi anche oltre
solo ambito contingente determinato i confini del continente europeo (Oecd,
da provvedimenti legislativi. È possibile, 2017).
dipiù è necessario, analizzare il governo
della spesa anche come processo In Gran Bretagna, per esemplificare un
economico e manageriale. In effetti, una caso analizzabile sia sotto il profilo della
prima questione che si svela man mano continuità che delle modalità d’intervento,
che si approfondisce la conoscenza del dal 1998, a intervalli temporali definiti ex-
fenomeno anche applicata ai casi, è ante che vanno dai due ai quattro anni,
quella se sia possibile riflettere sulla spesa si è pianificato un processo di revisione
pubblica senza collocare gli strumenti della spesa chiamato spending review,
che consentono di analizzarla fuori dal (Sr), o comprehensive spending review
contesto della evoluzione delle istituzioni (Wheatley, Maddox & Bishop, 2018), che
pubbliche. È indubbio, difatti, che i modelli ha evidenziato un elemento, in realtà,
istituzionali via via configuratisi in Italia, strutturale: la questione circa la natura
ma non solo nel nostro Paese (Munno politica dell’attività di revisione della
& Pintus 2019), abbiano determinato spesa. Dal processo di Sr si dipana, difatti,
l’agire nel loro complesso delle istituzioni un insieme di azioni istituzionalmente
pubbliche. Accentrare o decentrare necessarie per intercettare opzioni attuabili
decisioni, definire architetture istituzionali concretamente e per determinare scelte
più attente alla responsabilità manageriale puntuali che permettano ai decisori
o più attente alla legittimazione formale, politici di definire lo spazio per nuove
disegnare meccanismi di funzionamento spese considerate necessarie o per tagliare
più attenti all’azione giorno per giorno la spesa aggregata. È da li, dalla natura
piuttosto che alla tensione verso un politica dell’attività di gestione della spesa,
orizzonte temporale più ampio, sono che è necessario partire per comprendere
questioni che hanno una loro specifica quali possano essere gli elementi di analisi
importanza rispetto alla maturazione di del fenomeno.
modelli istituzionali che, evidentemente,
hanno rilievo per l’approccio che è stato Molti governi hanno istituzionalizzato il
definito per governare la spesa. processo di revisione della spesa come fase
integrante della preparazione del budget.
Accanto alla determinazione della formula Così come, in molti paesi, si riflette sui
istituzionale altrettanto dirimente, ai fini profili organizzativi e gestionali che si
206determinano sia al fine di definire i processi Come si stanno sviluppando, nei diversi
di revisione della spesa che per dare luogo paesi che hanno accolto la Sr, riflessioni
al governo della spesa nel suo complesso e studi su progettazione, selezione e
tanto a livello centrale che a livello locale. conduzione delle valutazioni del governo
della spesa pubblica?
In alcuni paesi, fra i quali, appunto, la
Gran Bretagna, la revisione della spesa è Tali quesiti sono aree critiche di
un processo eminentemente politico, non osservazione del fenomeno che si intende
così negli Stati Uniti. Cosa accade in Italia? indagare con questo numero di Ripm,
Come si determina formalmente una aprendo, come è compito di una rivista,
cabina di regia e quale mandato politico, a riflessioni che non si esauriranno nello
economico e strategico essa assume e spazio stesso del numero in uscita.
interpreta?
Al fine di comprendere quando il fenomeno
Quando può essere definito efficace il che si intende osservare ha avuto origine e
processo di revisione della spesa? Quali quali siano state le modalità di approccio
sono i criteri di valorizzazione delle sotto il profilo politico e istituzionale, di
informazioni per il processo di spending seguito, si opera una disanima storicamente
review? attenta alle differenti fasi che si sono via via
succedute nell’arco di quaranta anni.
Come si costruisce il processo di analisi della
spesa? In che modo vengono progettati, Nel nostro Paese, i processi di
settati e implementati gli indicatori di razionalizzazione della spesa pubblica
prestazione atti a determinare opzioni di sono stati, per lo più, visti come strumenti
risparmio? eccezionali in periodi di crisi finanziaria. In
realtà, ciclicamente, i governi che si sono
Qual è l’arco temporale congruo per offrire succeduti hanno utilizzato commissioni
ciclicità al processo? Come si determina di studio, singoli specialisti o, più
l’azione di controllo successiva alla recentemente, commissari per la spending
revisione della spesa e come può diventare review, per formulare proposte di revisione
un trend virtuoso per l’economicità della di aree di spesa pubblica, al fine di ottenere
pubblica amministrazione? risparmi e migliorare l’efficienza ed il
rendimento dell’amministrazione. Di tali
Come si può determinare un processo di iniziative, di seguito, si citano alcune che,
valutazione della spesa pubblica dettato negli ultimi quaranta anni, hanno avuto,
dai principi dell’interesse generale della per l’autorevolezza degli attori coinvolti
società atto a determinare meccanismi di e per i temi trattati, un rilievo specifico.
riesame della spesa? Qual è l’impatto sulla In particolare, si segnala la commissione
collettività della revisione della spesa? Si tecnica per la spesa pubblica, istituita
possono coinvolgere gli stakeholder per nel 1981, presso il ministero del tesoro.
determinare un processo di sostenibilità Successivamente, dopo la sua soppressione
sociale della Sr? – avvenuta con la legge finanziaria per il
207Vol.2, n. 2 | Luglio 2019 2003 – fu istituita per un breve periodo, ministro del tesoro – nella dialettica con la il biennio 2007/2008, la commissione macchina burocratica tenta di apportare tecnica per la finanza pubblica. Entrambe innovazioni e mutamenti, frutto della nacquero come strutture stabili, di personale esperienza dei vertici o, finanche, supporto agli organi di indirizzo politico di contaminazioni internazionali. Al di là ed operanti con finalità di riforma in virtù del pur importante contributo culturale dell’analisi della spesa pubblica, nonché costruito soprattutto dalle citate strutture, dell’efficienza della spesa nei vari settori, è mancata, tuttavia, quell’opera di fusione con compiti di revisione della spesa ed di differenti elementi dell’amministrazione analisi dei bilanci pubblici (Mef, 2008). che, sola, poteva produrre i necessari Tra le altre iniziative, vanno ricordate cambiamenti nei vari livelli di governo e le seguenti: la “Commissione per la nelle prassi operative dell’amministrazione verifica dell’efficienza e della produttività (Willoughhby, 1918). In questi casi per della spesa pubblica” – presieduta da determinare cambiamenti sostanziali e Sergio Steve – nonché l’istituzione fondamentali su macrostrutture, occorre del commissario straordinario per la anche un’interazione tra cultura politica, spending review, Enrico Bondi, poi Dino cultura amministrativa e cultura della Piero Giarda, ministro senza portafoglio, società, oltre a politiche di reclutamento successivamente delegato a esercitare, del personale miranti ad introdurre tra l’altro, funzioni di “analisi e studio competenze avanzate in un determinato per il riordino della spesa pubblica”, settore (Peters, 1978), che apportino Carlo Cottarelli, anch’egli nominato, stabilmente, quel know how di cui nel novembre 2013, commissario le istituzioni pubbliche sono, spesso, straordinario per la revisione della spesa deficitarie. pubblica, successivamente sostituito dal deputato Yoram Goutgeld (Hinna Se il lavoro di ingegneria istituzionale & Marcantoni, 2012). Al di là di una fondato sulla strutturazione di attori e valutazione degli esiti delle attività sia unità istituzionali e organizzative ha delle strutture che dei commissari, per avuto origine così lontana nel tempo, ci lungo tempo, soprattutto le prime, sono si interroga sul perché i lavori istruttori state viste come strumenti per bypassare e tecnici nei processi di revisione della tradizionali modalità di decisione sulla spesa, siano stati affidati, frequentemente, allocazione delle risorse e per sopperire negli ultimi decenni, ad attori esterni alle carenze dell’amministrazione all’amministrazione latu sensu. La ordinaria, portatrice per molti anni di una risposta a tale istanza non può non cultura burocratico-contabile, lontana considerare che, per lunghi anni, la dall’evoluzione che gli strumenti di stabilità dell’amministrazione, del bilancio e di programmazione andavano governo centrale in questo caso, ha fatto acquisendo in altri paesi, soprattutto nella da contraltare all’instabilità degli assetti cultura anglosassone (Wildavsky, 1964). politici e di governo, senza, comunque, un La politica – intendendo il vertice politico disallineamento rispetto ai ritmi politici, del governo e, nel caso esaminato, il perché, com’è noto, tutto avveniva 208
all’interno delle stesse alleanze politiche. sono realizzati concretamente dalle
Quando, negli anni ottanta dello scorso singole istituzioni pubbliche. Non si
secolo, questa corrispondenza – peraltro già tratta, quindi, di proposte formulate da
attenuatasi nella seconda metà degli anni soggetti esterni al dipartimento della
settanta con l’ingresso della compagine di ragioneria generale dello stato, bensì
sinistra nell’area di governo – salta, inizia sono le amministrazioni pubbliche e la
ad emergere sempre più nettamente la ragioneria generale a svolgere tale lavoro,
debolezza dell’amministrazione, sia come con un attento monitoraggio politico,
supporto tecnico all’attività del governo sia che attesta la sensibilità delle scelte.
in termini di sistema capace di generare
innovazione. Quali sono i limiti delle politiche di
revisione? Guardando storicamente alle
Infatti, le culture politiche che entrano, attività di revisione della spesa svolte
con responsabilità diverse, nell’area di in Italia, il tema del contenimento e
governo e quelle che, successivamente, ne della razionalizzazione è stato sempre
faranno parte, evidenziano sempre di più visto come funzionale a processi per
l’esigenza di cambiamenti nel sistema delle rendere efficiente in modo complessivo
amministrazioni pubbliche. Emblematico la pluralità delle strutture pubbliche.
di una generale istanza di innovazione, Non sempre, però, tale obiettivo è stato
che continua fino ai giorni nostri, è il raggiunto. Infatti, mentre il contenimento
“Rapporto sui principali problemi della della spesa viene realizzato, con
amministrazione dello Stato”1. operazioni di riduzioni, lineari o meno,
l’obiettivo dichiarato più importante,
Di fatto, il ricorso ad attori ed entità esterne di rendere efficienti i processi di spesa
aveva l’obiettivo non solo di apportare e il funzionamento delle strutture, non
nelle amministrazioni competenze sempre viene raggiunto. Perché accade
tecniche diverse rispetto a quelle presenti questo? Perché, ad esempio, mentre dal
nelle amministrazioni, ma anche soggetti 2008 in avanti, il sistema pubblico ha
provenienti da ambienti culturali che perso, come conseguenza delle politiche
andavano oltre l’amministrazione pubblica di contenimento della spesa, più di
e, forse, rispecchiavano in modo più fedele trecentomila unità di personale non si è
i cambiamenti che si stavano producendo parallelamente proceduto a ridefinire il
sul piano politico (Melis, 2014). perimetro funzionale dello stato e delle
professionalità occorrenti? Anche per
Nell’ultimo biennio, le politiche di questo, oggi molte istituzioni pubbliche
revisione della spesa sono divenute rischiano la crisi istituzionale per carenza
sempre di più parte integrante del di risorse umane – complice anche la cd.
processo di bilancio. Gli obiettivi di normativa su quota cento –. Ciò avviene
contenimento definiti in sede politica perché le amministrazioni pubbliche
1. Trasmesso alle camere dal ministro per la funzione pubblica Massimo Severo Giannini, il 16 novembre
1979, tipografia del senato, 1979.
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in Italia non sempre hanno una cultura caratteristiche del modello, al fine di fornire
manageriale (Cassese & Torchia, 2014) strumenti per l’analisi del tema affrontato
complessiva e capillare in ogni singola nello Special Focus di Ripm|Volume
istituzione. A differenza di quanto avviene 2|Numero2, dedicato proprio al cruciale
nel settore privato, soprattutto all’estero, e delicato argomento del governo della
nelle pubbliche amministrazioni non si spesa.
sono verificate vere e proprie esperienze
integrate, radicali e totalizzanti di innesto In particolare, lo special focus presenta
della cultura di management. tre contributi caratterizzati dall’intento di
affrontare l’analisi dell’esperienza italiana
Ciò ha impedito il formarsi di una da diversi punti di osservazione.
cultura gestionale e organizzativa stabile,
interiorizzata e pervasiva anche perché, Nel contributo “La revisione della spesa:
la diffusa prevalenza di una cultura per un discorso sul metodo”, vengono
giuscontabile, ha fatto si che si trascurassero analizzate le esperienze dei programmi
gli aspetti più tipicamente gestionali che di revisione della spesa, attuati in Italia
determinano l’efficienza delle istituzioni a partire dal 2011, il focus è sul metodo
pubbliche. scelto e sull’approccio adottato, in alcuni
casi si tratta di approcci di tipo top down,
Come ormai statuito, il governo della spesa in altri, come si vedrà, all’opposto, di
pubblica è tema che, da anni, riguarda tipo bottom up e inclusivo. Il discorso
tutte le moderne democrazie. Non solo sul metodo prosegue poi con attenzione
perché le risorse oggetto della spesa sono al merito. In particolare l’autore si
necessarie al funzionamento degli stati interroga su un possibile superamento
ma anche perché dalle modalità disegnate dell’approccio di tipo “revisione della
per il loro impiego dipendono i risultati spesa”, portando nel dibattuto una
raggiunti in termini di performance del questione fondamentale: partendo dalla
sistema. considerazione che importanti risultati
in termini di risparmio e miglioramento
Ogni stato si misura con queste sfide alla dell’efficienza si sono avuti anche
ricerca costante di un equilibrio sotteso attraverso processi di riconfigurazione di
alle scelte di spesa, nel rispetto di vincoli e sistemi organizzativi complessi, operati da
parametri economici e finanziari. Proprio grandi imprese internazionali, e in Italia
la ricerca di questo equilibrio ha portato da alcuni sistemi sanitari regionali, quanto
alla istituzione di sistemi di controllo e come si può migliorare il governo della
della spesa, o spending review, sempre spesa pubblica attraverso l’introduzione
più diffusi nei paesi Oecd, come si potrà di riorganizzazioni delle amministrazioni
notare dall’analisi che viene offerta nella e l’introduzione di modelli performanti di
sezione close-up della rivista, in cui è stata management?
delineata sia una concisa panoramica di
alcune esperienze di governo della spesa, Nel contributo “La spending review nel
sia la summa delle linee generali e delle processo di bilancio: riflessioni sulla prima
210applicazione dell’art. 22-bis della legge stato tra presente e futuro”; nel contributo
196/2009”, si analizza l’applicazione della si analizza il percorso normativo che
procedura di individuazione degli obiettivi ha caratterizzato il settore pubblico con
di risparmio di spesa dei ministeri. Si tratta l’introduzione di misure restrittive sulle
di un’importante novità introdotta nel assunzioni e sulla spesa per il personale
2018, che mira a integrare, in maniera che, sebbene abbiano comportato
sistematica, il processo di revisione della riduzioni della spesa, hanno innalzato l’età
spesa nel ciclo di bilancio, rafforzando il media dei dipendenti pubblici, generando
legame tra la definizione degli obiettivi una cattiva distribuzione del personale e
macro finanziari e le scelte allocative. È delineando una pubblica amministrazione
importante notare come, nei vari casi non in grado di adattarsi alle dinamiche
presi in esame, l’implementazione della del cambiamento necessarie per la
procedura ha determinato una maggiore modernizzazione del sistema pubblico
responsabilizzazione delle istituzioni italiano nel suo complesso e per fornire
pubbliche nel predisporre le proposte di risposte ai nuovo bisogni sociali ed
bilancio e una più accorta riconsiderazione economici emergenti. Ultimamente,
delle previsioni a legislazione vigente; invece, i recenti interventi legislativi,
inoltre, la pubblicazione della in particolare la programmazione del
documentazione prodotta nell’ambito fabbisogno del personale e le nuove
della procedura ha favorito la diffusione politiche di reclutamento, stanno
di informazioni di interesse pubblico. Ciò intervenendo per rilanciare il pubblico
a riprova dell’importanza, nella gestione impiego. Nel contributo si fornisce una
della spesa e delle risorse, del ruolo che prima analisi delle novità introdotte e si
giocano le amministrazioni pubbliche offre una valutazione dell’impatto delle
che sono chiamate ad attuare le iniziative stesse.
di revisione per il raggiungimento degli
obiettivi di spesa, un ruolo delicato Nella sezione dialoghi, si è selezionata
che lo stesso legislatore ha assegnato l’analisi di un caso. Esso riguarda
esplicitamente alle amministrazioni un’esperienza regionale, quella della regione
attraverso la riforma della costituzione con Lazio, nella quale si propone l’osservazione
la legge costituzionale n.1 del 2012. dei sistemi di programmazione e di come gli
stessi possano incidere sull’organizzazione,
Per far fronte alle grandi responsabilità in particolare nell’attuale fase di vita delle
a cui sono chiamate le amministrazioni amministrazioni pubbliche che devono
pubbliche, si afferma, da un lato, è misurarsi quotidianamente con la crisi
importante costruire modelli e strumenti finanziaria e gestionale. Nell’articolo
per migliorare il loro lavoro, dall’altro, “In cerca di integrazione dalla
occorre rafforzare l’aspetto delle risorse programmazione all’implementazione: Il
umane sotto il profilo qualitativo e caso della regione Lazio” si identificano tre
quantitativo. Proprio questo tema viene macro-fasi di analisi – diagnosi e terapia
affrontato nel testo “Spesa pubblica e d’urto, terapia, riabilitazione – attraverso
assunzioni nelle amministrazioni dello le quali si analizza come le leve della
211Vol.2, n. 2 | Luglio 2019 programmazione e del controllo vengono messe in atto nel modello laziale. In particolare, gli autori hanno utilizzato il framework di Simons “Le leve del controllo” (1995) quale modello teorico per l’analisi del caso, al fine di verificare come le quattro leve – diagnostica, interattiva, vincoli, valori – siano applicate in base alle specifiche caratteristiche dell’esperienza in esame. Si tratta di un esercizio di valorizzazione che consente di applicare il quadro teorico alla realtà e di verificare sul campo le scelte adottate. 212
Riferimenti Bibliografici
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