Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica - D.L. 53/2019 - A.C. 1913 - Astrid
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20 giugno 2019
Disposizioni urgenti in
materia di ordine e
sicurezza pubblica
D.L. 53/2019 - A.C. 1913
ISERVIZIO STUDI
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Progetti di legge n. 169
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responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali
possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.
D19053INDICE
Articolo 1 (Misure a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e in
materia di immigrazione) ............................................................................... 3
Articolo 2 (Inottemperanza a limitazioni o divieti in materia di ordine,
sicurezza pubblica e immigrazione) ............................................................. 13
Articolo 3 (Modifica all’articolo 51 del codice di procedura penale) ............ 18
Articolo 4 (Potenziamento delle operazioni di polizia sotto copertura) ...... 22
Articolo 5 (Termini per la comunicazione da parte dei gestori di
strutture ricettive delle generalità delle persone alloggiate) ....................... 25
Articolo 6 (Modifiche alla legge 22 maggio 1975, n. 152) .......................... 26
Articolo 7 (Modifiche al codice penale)....................................................... 28
Articolo 8 (Misure straordinarie per l’eliminazione dell’arretrato
relativo all’esecuzione delle sentenze penali di condanna definitive) ......... 32
Articolo 9, comma 1 (Protezione dei dati personali) ................................... 36
Articolo 9, comma 2 (Proroghe in materia di intercettazioni) .................... 39
Articolo 10 (Misure urgenti per il presidio del territorio in occasione
dell'Universiade Napoli 2019) ..................................................................... 43
Articolo 11 (Disposizioni sui soggiorni di breve durata) ............................ 46
Articolo 12 (Fondo di premialità per le politiche di rimpatrio) .................. 48
Articolo 13, comma 1, lett. a) (Modifiche alla disciplina sul divieto di
accesso alle competizioni sportive, c.d. DASPO) ........................................ 55
Articolo 13, comma 1, lett. b) e c) (Disposizioni a tutela degli arbitri) ...... 67
Articolo 13, comma 2 (Divieto per le società sportive di
corrispondere agevolazioni e di contrattare con determinati soggetti) ....... 70
Articolo 14 (Ampliamento delle ipotesi di fermo di indiziato di delitto) ..... 75
Articolo 15 (Disposizioni in materia di arresto in flagranza differita) ....... 78
Articolo 17 (Ambito applicativo della disciplina sanzionatoria della
vendita non autorizzata di biglietti per le competizioni sportive e del
cd. bagarinaggio) ......................................................................................... 80
IARTICOLO 1
Articolo 1
(Misure a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica
e in materia di immigrazione)
L’articolo 1, che integra l’articolo 11 del decreto legislativo n. 286/1998
(testo unico immigrazione) prevede che il Ministro dell’interno – con
provvedimento da adottare di concerto con il Ministro della difesa e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e informato il Presidente del
Consiglio - possa limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di
navi nel mare territoriale nei seguenti casi:
per motivi di ordine e sicurezza pubblica;
Si ricorda che la nozione di “sicurezza” è richiamata più volte nella
prima parte della Carta costituzionale (art. 13, libertà personale, art. 16,
libertà di circolazione, art. 17 libertà di riunione). A sua volta, nell’ambito
delle materie di competenza legislativa esclusiva statale, l’endiadi “ordine
pubblico e sicurezza” è oggetto dell’art. 117, secondo comma, lett. h) Cost.
declinato dalla Corte costituzionale come “materia che attiene alla
prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quale
«complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari
sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale»” (ex multis
sentenze n. 118 del 2013, n. 35 del 2011, n. 129 del 2009 e n. 108 del 2017).
E’ inoltre materia di competenza legislativa esclusiva statale la “sicurezza
dello Stato” (art. 117, secondo comma, lett. d) Cost.) ed è richiamata dagli
articoli 120 e 126 della Costituzione in materia, rispettivamente, di potere
sostitutivo dello Stato e di scioglimento del Consiglio regionale e rimozione
del Presidente della giunta.
quando si concretizzino le condizioni di cui all’articolo 19,
comma 2, lettera g), della Convenzione delle Nazioni Unite sul
diritto del Mare di Montego Bay limitatamente alle violazioni
delle leggi di immigrazione vigenti.
L’articolo 19, comma 2, lettera g) della Convenzione delle Nazioni Unite
sul diritto del mare (UNCLOS), fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982 1,
1 Più in generale, secondo la Convenzione di Montego Bay, le navi di tutti gli Stati, costieri o privi di
litorale, godono del diritto di passaggio inoffensivo attraverso il mare territoriale (art. 17). L’articolo
21 della medesima Convenzione consente allo Stato costiero di emanare leggi e regolamenti,
conformemente alle disposizioni della presente Convenzione e ad altre norme del diritto
internazionale, relativamente al passaggio inoffensivo attraverso il proprio mare territoriale, in
merito ad una serie di materie, tra cui, la prevenzione di violazioni delle leggi e regolamenti
doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione dello Stato costiero. Viene, inoltre, sancito il diritto di
3ARTICOLO 1
e ratificata dall’Italia dalla legge 2 dicembre 1994, n. 689 considera come
“pregiudizievole per la pace, il buon ordine e la sicurezza dello Stato”
costiero il passaggio di una nave straniera se, nel mare territoriale, la
nave è impegnata, tra le altre, in un’attività di carico o scarico di materiali,
valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali,
sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero.
La disposizione in esame richiama nello specifico, ai fini dell’adozione
del provvedimento ivi previsto, le violazioni delle leggi di immigrazione
vigenti. La relazione illustrativa del decreto-legge evidenzia che tale
disposizione è adottata “in una specifica ottica di prevenzione” per
impedire il c.d. ‘passaggio pregiudizievole’ o ‘non inoffensivo’ di una
specifica nave in relazione alla quale si possano concretizzare,
limitatamente alle violazioni delle leggi in materia di immigrazione, le
condizioni di cui al citato art. 19, comma 2 della Convenzione di Montego
Bay. Viene evidenziato inoltre che l’esercizio delle prerogative che la legge
pone in capo al Ministero dell’interno assumono particolare rilievo in un
periodo storico “contrassegnato da persistenti e ricorrenti minacce, anche di
tipo terroristico internazionale”.
Viene così posto in capo ai rappresentanti dei Dicasteri (informato il
Presidente del Consiglio) la determinazione del concretizzarsi delle
condizioni di “violazione delle leggi di immigrazione”.
Il decreto legislativo n. 286 del 1998 (testo unico) costituisce il principale
corpus normativo in materia di immigrazione, cui si è affiancato negli ultimi anni
il D.Lgs. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza) che ha provveduto al
recepimento alle direttive dell’Unione europea n. 32 e n. 33 del 2013 definendo le
condizioni e le procedure dell'accoglienza per i richiedenti protezione
internazionale.
Il testo unico immigrazione ed il decreto accoglienza sono stati oggetto negli
ultimi anni di modifiche ed integrazioni da parte del decreto-legge n. 13/2017, che
ha previsto alcuni interventi urgenti in materia di immigrazione, successivamente,
della L. n. 47/2017 sui minori stranieri non accompagnati con il correttivo D.Lgs.
n. 220/2017 e, nella legislatura in corso, dal decreto-legge n. 113/2018 in materia
di sicurezza ed immigrazione.
In particolare, nell’ambito del Capo II del testo unico immigrazione sono
disciplinate le misure per il contrasto all’immigrazione clandestina: l’articolo 10
dispone che la polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano ai valichi
di frontiera senza avere i requisiti richiesti dal testo unico per l'ingresso nel
territorio dello Stato. L’art. 10-bis interviene in materia di ingresso e soggiorno
illegale nel territorio dello Stato, l’art. 10-ter reca norme per l'identificazione dei
cittadini stranieri rintracciati in posizione di irregolarità sul territorio nazionale o
protezione dello Stato costiero che può adottare le misure necessarie per impedire nel suo mare
territoriale ogni passaggio che non sia inoffensivo (art. 25).
4ARTICOLO 1
soccorsi nel corso di operazioni di salvataggio in mare, l’art. 11 è finalizzato al
potenziamento e coordinamento dei controlli di frontiera e l’art. 12 prevede
disposizioni contro le immigrazioni clandestine sanzionando in particolare coloro
che promuovano, dirigano, organizzino, finanzino o effettuino il trasporto di
stranieri nel territorio dello Stato ovvero compiano altri atti diretti a procurarne
illegalmente l'ingresso nel territorio dello Stato. Il comma 2 specifica che, fermo
restando quanto previsto dall'articolo 54 del codice penale, non costituiscono reato
le attività di soccorso e assistenza umanitaria prestate in Italia nei confronti degli
stranieri in condizioni di bisogno comunque presenti nel territorio dello Stato.
L’art. 11 dà in particolare facoltà alle forze dell’ordine operanti nelle zone di
confine e in mare di procedere al controllo, alle ispezioni e alle perquisizioni dei
mezzi di trasporto nel corso delle operazioni di contrasto dei traffici legati
all’immigrazione clandestina, e, in caso di necessità, al sequestro di tali mezzi e
degli altri beni eventualmente utilizzati (art. 11, commi 7 e 8, TU).
Un’altra misura, specificatamente rivolta al contrasto dell’immigrazione
clandestina via mare, consente alle navi italiane di fermare e ispezionare le navi
delle quali si sospetti che siano adibite al traffico di migranti. Esse possono,
inoltre, in caso di effettivo coinvolgimento nel traffico illecito, sequestrare e
condurre le navi in un porto dello Stato (art. 12, comma 9-bis e seguenti, TU).
L’adozione del provvedimento previsto dalla disposizione in commento
è consentito “nell’esercizio delle funzioni di coordinamento previste
dall’articolo 11, comma 1-bis, del testo unico immigrazione e nel rispetto
degli obblighi internazionali dell’Italia”.
Per quanto riguarda l’esercizio delle funzioni di coordinamento il comma 1-
bis dell’articolo 11 TU - introdotto dalla L. 189/2002 e richiamato espressamente
dalla disposizione del decreto-legge in commento – sono in particolare demandate
al Ministro dell’interno:
- l’emanazione delle misure necessarie per il coordinamento unificato dei
controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana, sentito, ove necessario,
il Comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica2;
- la promozione di apposite misure di coordinamento tra le autorità italiane
competenti in materia di controlli sull’immigrazione e le autorità europee
competenti nella stessa materia in base all’Accordo di Schengen.
Il comma 1 del medesimo articolo 11 inoltre, relativamente ai controlli di
frontiera, attribuisce la funzione di controllo delle frontiere al Ministro
dell’interno e al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale.
Spetta ai titolari dei due dicasteri adottare, per la rispettiva competenza, il piano
generale per il potenziamento e il perfezionamento delle misure di controllo delle
frontiere (art. 11, comma 1, TU).
2 Il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica è un organo ausiliario di consulenza
del Ministro dell’interno per l’esercizio delle sue attribuzioni di alta direzione e di coordinamento in
materia di ordine e sicurezza pubblica.
5ARTICOLO 1
Da ultimo, il Ministro dell’interno ha esercitato la funzione di coordinamento
con l’emanazione di una direttiva in data 13 giugno 2019; in precedenza, negli
ultimi mesi, erano state adottate le direttive del Ministro dell’Interno del 15 aprile
2019, del 18 marzo 2019, del 28 marzo 2019 e del 4 aprile 2019 sempre in materia
di coordinamento unificato dell’attività di sorveglianza delle frontiere marittime e
per il contrasto all’immigrazione illegale ex articolo 11 del testo unico
immigrazione.
Con tali atti si dispone, in particolare, alle competenti Autorità, destinatarie del
provvedimento, di “vigilare” affinché il comandante e la proprietà della nave “si
attengano alle vigenti normative nazionali ed internazionali in materia di
coordinamento delle attività di soccorso in mare”, “rispettino le prerogative di
coordinamento delle Autorità straniere legittimamente titolate ai sensi della
vigente normativa internazionale al coordinamento delle operazioni di soccorso in
mare nelle proprie acque di responsabilità dichiarate e non contestate dai paesi
costieri limitrofi” e non reiterino condotte in contrasto con la vigente normava in
materia di soccorso in mare e immigrazione nonché con le istruzioni di
coordinamento delle competenti autorità.
Le direttive evidenziano inoltre che il rispetto e la salvaguardia della vita
umana in mare comportano l’obbligo di applicare le vigenti normative
internazionali, evitando ogni comportamento che concorra alla determinazione di
situazioni di rischio per la vita umana e ad incentivare i pericolosi attraversamenti
via mare da parte di immigrati. La suddetta attività, svolta con modalità
sistematiche, accresce il pericolo di situazioni di rischio per la vita umana in mare
e determina, a prescindere dalla configurabilità di ogni altra responsabilità, la
violazione delle norme nazionali ed europee in materia di sorveglianza delle
frontiere marittime e di contrasto all’immigrazione illegale. Tale attività altresì
può determinare rischi di ingresso sul territorio nazionale di soggetti coinvolti in
attività terroristiche o comunque pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica,
in quanto trattasi nella totalità di cittadini stranieri privi di documenti di identità e
la cui nazionalità è presunta sulla base delle rispettive dichiarazioni.
In merito agli “obblighi internazionali dell’Italia”, tale espressione
sembra ricomprendere tutti gli obblighi assunti dall’Italia in virtù
dell’adesione a trattati internazionali, inclusa l’appartenenza all’Unione
europea e, più in generale, la conformità alla normativa internazionale ed ai
relativi princìpi generali (art. 10 Cost.).
Tra gli altri può richiamarsi quanto disposto dalla Convenzione internazionale
sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (cosiddetta Convenzione SAR), adottata
ad Amburgo il 27 aprile 19793 che obbliga gli Stati contraenti a dividere, sulla
base di accordi regionali, il mare in zone di propria competenza S.A.R.
(soccorso e salvataggio).
A sua volta la Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare
del 19744 (cosiddetta Convenzione SOLAS), adottata a Londra il 12 novembre
3 L’autorizzazione alla ratifica della Convenzione è intervenuta con la legge 3 aprile 1989, n. 147.
4 La cui adesione da parte italiana è stata autorizzata dalla legge 23 maggio 1980, n. 313.
6ARTICOLO 1
19745, obbliga il comandante di una nave - che sia in posizione tale da poter
prestare assistenza, avendo ricevuto informazione da qualsiasi fonte circa la
presenza di persone in pericolo in mare - a procedere con tutta rapidità alla loro
assistenza, se è possibile informando gli interessati o il servizio di ricerca e
soccorso del fatto che la nave sta effettuando tale operazione.
La richiamata Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982
dispone inoltre che ogni Stato esiga che il comandante di una nave che batte la sua
bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a
repentaglio la nave, l'equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia
trovato in mare in pericolo di vita e proceda quanto più velocemente possibile al
soccorso delle persone in pericolo qualora sia a conoscenza del loro bisogno di
assistenza, nella misura in cui ci si può ragionevolmente aspettare da lui tale
iniziativa (art. 98).
Dal 1° luglio 2006 sono inoltre entrati in vigore per l’Italia gli emendamenti
alle Convenzioni SOLAS e SAR, adottati dall’Organizzazione marittima
mondiale (International Maritime Organization - IMO). Questi impongono agli
Stati competenti per la regione SAR di cooperare nelle operazioni di soccorso e di
prendersi in carico i naufraghi individuando e fornendo al più presto, la
disponibilità di un luogo di sicurezza (Place of Safety - POS) inteso come luogo
in cui le operazioni di soccorso si intendono concluse e la sicurezza dei
sopravvissuti garantita6.
Si ricorda inoltre che nell’ambito dell’Unione europea alla missione Triton è
subentrata l’operazione Themis, che opera nel Mediterraneo centrale assistendo
l'Italia circa i flussi provenienti da Algeria, Tunisia, Libia, Egitto, Turchia e
Albania. L'operazione continua ad occuparsi, come le precedenti missioni, della
ricerca e del soccorso dei migranti in mare, ma si concentra anche sul contrasto ad
attività criminali e a minacce terroristiche.
Il Governo italiano e l’agenzia Frontex hanno reso noto che la novità più
importante nella nuova missione riguarda il fatto che i migranti soccorsi
nell’ambito dell’operazione devono essere fatti sbarcare nel porto più vicino al
punto in cui è stato effettuato il salvataggio in mare. Themis inoltre continuerà ad
occuparsi della ricerca e del soccorso dei migranti in mare ma, allo stesso tempo,
avrà un focus rafforzato sulle attività delle forze dell'ordine (Ministero
dell’interno, Comunicato del 1° febbraio 2018).
Nell'ambito della politica di sicurezza e di difesa comune, a partire dal giugno
2015 è attiva l'operazione dell’Unione europea nel Mediterraneo
centromeridionale denominata EUNAVFOR MED Sophia, che consiste
nell'individuare, fermare ed eliminare imbarcazioni e mezzi usati o sospettati di
essere usati dai passatori o dai trafficanti nel Mediterraneo centromeridionale.
All'operazione sono stati progressivamente assegnati ulteriori compiti di
sostegno: formare la guardia costiera e la marina libiche; contribuire all'attuazione
dell'embargo dell'ONU sulle armi in alto mare al largo delle coste libiche;
5La cui autorizzazione alla ratifica è intervenuta con la richiamata legge n. 313 del 1980.
6Il quadro internazionale in materia è richiamato anche nelle pronunce della Cassazione penale
sulla materia (si veda ad es. Cass. Pen. 1165/2015 e Cass. Pen. 36052/2014).
7ARTICOLO 1
svolgere attività di sorveglianza e raccolta di informazioni sul traffico illecito
delle esportazioni di petrolio dalla Libia.
Il Governo italiano, ha sollecitato una revisione del piano operativo di
EUNAVFOR MED Sophia, nella parte in cui (tramite rinvio alle regole di
ingaggio della non più in vigore missione Triton di Frontex) si prevede che lo
sbarco di migranti eventualmente soccorsi debba avvenire in porti italiani. Il 29
marzo 2019, il Consiglio dell'UE ha prorogato fino al 30 settembre 2019 il
mandato di EUNAVFOR MED operazione SOPHIA. Il Consiglio dell'UE ha
precisato che il comandante dell'operazione ha ricevuto istruzioni di sospendere
temporaneamente, per motivi operativi, lo spiegamento delle forze navali
dell'operazione per la durata di tale proroga, e che gli Stati membri dell'UE
continueranno a lavorare, nelle sedi appropriate, a una soluzione al problema degli
sbarchi nell'ambito del seguito da dare alle conclusioni del Consiglio europeo di
giugno 2018. Il Consiglio ha infine comunicato che l'operazione continuerà ad
attuare opportunamente il suo mandato, aumentando la sorveglianza con mezzi
aerei e rafforzando il sostegno alla guardia costiera e alla marina libiche nei
compiti di contrasto in mare attraverso un monitoraggio potenziato, anche a terra,
e continuando la formazione.
Al riguardo, si segnala che è attualmente all’esame delle Camere la
deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 aprile 2019 con la quale viene
definito l’assetto delle missioni internazionali per l’anno 2019 (Doc. XXVI, n. 2).
Nello specifico, la scheda 9 (2019) dell’allegato n. 1 della richiamata
deliberazione attiene alla proroga, dal 1° gennaio al 31 dicembre 2019, della
partecipazione di personale militare alla sopra ricordata operazione EUNAVFOR
MED - SOPHIA. L’Italia partecipa alla missione con 520 unità militari per una
media annua di 470 unità in funzione dei giorni di impiego. Si prevede, inoltre,
l’invio di 1 unità navale e 3 unità aeree.
In relazione alle attività di sostegno alla guardia costiera e alla marina libiche si
ricorda, altresì, la Missione di assistenza del personale del Corpo della Guardia di
Finanza alla Guardia costiera libica e il dispositivo aeronavale nazionale di
sorveglianza e di sicurezza nel Mediterraneo centrale, (cosiddetta “Operazione
Mare Sicuro”), comprensivo del supporto alla Guardia costiera libica richiesto dal
Consiglio presidenziale - Governo di accordo nazionale libico (GNA) di cui alle
schede 23 e 38 dell’allegato n. 1 della richiamata deliberazione DEL 23 APRILE
2019.
Per un approfondimento si rinvia ai seguenti dossier: Autorizzazione e proroga
missioni internazionali 2019; La partecipazione italiana alle missioni in Libia.
Si specifica che il Ministro dell’interno, nell’esercitare i nuovi poteri
conferitegli dalla disposizione, agisce quale Autorità nazionale di
pubblica sicurezza ai sensi dell’articolo 1 della legge 1° aprile 1981, n.
121.
La legge 121/1981 (ordinamento dell’amministrazione della pubblica
sicurezza), attribuisce al Ministro dell'interno le seguenti funzioni:
- responsabilità della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica;
8ARTICOLO 1
- autorità nazionale di pubblica sicurezza;
- alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica;
- coordinamento in materia i compiti e le attività delle forze di polizia (Polizia
di Stato, Carabinieri, Guardia di finanza, Polizia penitenziaria);
- adozione dei provvedimenti per la tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica.
L’articolo 1 in esame esclude dall’ambito di applicazione della norma il
naviglio militare e le navi in servizio governativo non commerciale.
La medesima esclusione è prevista all’art. 2 del decreto-legge, che reca
le sanzioni conseguenti all’inottemperanza alle limitazioni o divieti disposti
in base alla norma in commento.
Al riguardo, si ricorda che ai sensi del Codice dell’ordinamento militare
(D.Lgs. 66/2010) sono:
• navi militari (art. 239, comma 1), le navi che:
- sono iscritte nel ruolo del naviglio militare, classificate, per la Marina
militare, in base alle caratteristiche costruttive e d'impiego, in navi di
prima linea, navi di seconda linea e naviglio specialistico e collocate
nelle categorie e nelle posizioni stabilite con decreto del Ministro della
difesa;
- sono comandate ed equipaggiate da personale militare, sottoposto alla
relativa disciplina;
- recano i segni distintivi della Marina militare o di altra Forza armata o di
Forza di polizia a ordinamento militare;
• navi da guerra (art. 239, comma 2), navi che appartengono alle Forze armate
di uno Stato, che portano i segni distintivi esteriori delle navi militari della
sua nazionalità e sono poste sotto il comando di un ufficiale di marina al
servizio dello Stato e iscritto nell'apposito ruolo degli ufficiali o in
documento equipollente, il cui equipaggio è sottoposto alle regole della
disciplina militare;
• navi e galleggianti in servizio governativo non commerciale (art. 281,
comma 1, lett. c), navi impiegate in attività d'istituto delle amministrazioni
dello Stato, alle quali sono attribuite competenze in materia di: pubblica
sicurezza, protezione dagli incendi, protezione dell'ambiente marino,
trasporto di mezzi e di personale per la pubblica utilità e per le esigenze
dell'amministrazione penitenziaria, intervento in caso di calamità;
sperimentazione tecnologica e ricerca scientifica oceanografica o ambientale
marina.
La disposizione prevede che il “provvedimento” del Ministro
dell’interno sia adottato di concerto con il Ministro della difesa e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le rispettive
competenze, informandone il Presidente del Consiglio dei ministri.
9ARTICOLO 1
Si ricorda che l’articolo 12 del testo unico immigrazione disciplina i casi che si
verificano in acque territoriali (o nella zona contigua) e quello che si verifica al di
fuori di esse.
Nel primo caso (comma 9-bis dell’art. 12 TU), è la nave italiana in servizio di
polizia che può fermare la nave sospetta, ispezionarla e, se sono rinvenuti
elementi che confermino il coinvolgimento in un traffico di migranti, sequestrarla,
conducendola in un porto nazionale. Il successivo comma 9-ter, prevede che le
navi della Marina militare (fermo restando l’assolvimento dei loro compiti
istituzionali) possano concorrere alle attività di cui al comma 9-bis.
Nel secondo caso (intervento al di fuori delle acque territoriali, comma 9-
quater) i medesimi poteri sono posti in capo sia alle navi della Marina militare, sia
alle navi in servizio di polizia, e possono essere esercitati a prescindere dalla
bandiera battuta dalla nave fermata, purché nei limiti consentiti dalla legge o dal
diritto internazionale.
Le modalità di intervento delle navi militari e il raccordo tra le loro attività e
quelle svolte dalle navi in servizio di polizia sono rimesse dal comma 9-quinquies
a un decreto interministeriale adottato dai ministri dell’interno, della difesa,
dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti.
Tale disposizione è stata attuata con l’adozione del decreto del Ministro
dell’interno 14 luglio 2003, Disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione
clandestina. Il decreto affida le attività di vigilanza, prevenzione e contrasto
dell’immigrazione clandestina ai mezzi aereonavali della Marina militare, delle
Forze di polizia e delle Capitanerie di porto. Alla Marina militare spettano in
modo prevalente le attività in acque internazionali, mentre le attività nelle acque
territoriali e nelle zone contigue sono attribuite principalmente alle Forze di
Polizia (Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di finanza, cui compete il
coordinamento in caso di interventi di più corpi). Al Corpo delle capitanerie di
porto sono affidati compiti soccorso, assistenza e salvataggio. Il coordinamento di
tutte le attività è esercitato dalla Direzione centrale della polizia di frontiera del
Ministero dell’interno.
Successivamente, nel luglio 2004, Polizia di Stato, Marina militare, Guardia
di finanza e Comando delle capitanerie di porto hanno sottoscritto l’Accordo
tecnico operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione
clandestina via mare, che stabilisce le procedure da seguire in caso di rilevazioni
di natanti sospetti, comprese quelle per determinare il necessario flusso
informativo verso una unica sala operativa presso il Dipartimento della pubblica
sicurezza (Ministero dell’interno, Direzione centrale dell’immigrazione e della
polizia delle frontiere, Relazione annuale al Parlamento ex art. 3 D.Lgs.
286/1998. Anno 2004 (doc. CCXII, n. 2), p. 13.
Si ricorda, inoltre, che il D.Lgs. 177/2016, recante disposizioni in materia di
razionalizzazione delle funzioni di polizia, all'articolo 2 ha provveduto a
disciplinare i compiti delle diverse Forze di polizia nei rispettivi comparti di
specialità, attribuendo, tra gli altri, alla Polizia di Stato compiti di sicurezza delle
frontiere, e al Corpo della Guardia di finanza funzioni attinenti la sicurezza in
mare, facendo salve le attribuzioni assegnate dalla legislazione vigente al Corpo
10ARTICOLO 1
delle capitanerie di porto - Guardia costiera. Tali attribuzioni si riferiscono,
quindi, all’assolvimento dei compiti di ordine e sicurezza pubblica e non sono
attinenti, invece, alla sicurezza della navigazione e al soccorso in mare, funzioni
alle quali è preposta la Guardia costiera.
A questo proposito si ricorda che il Corpo delle Capitanerie di Porto -Guardia
Costiera è un Corpo della Marina Militare che svolge compiti e funzioni collegate
in prevalenza con l'uso del mare per i fini civili e con dipendenza funzionale da
vari ministeri che si avvalgono della loro opera, primo fra tutti il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti.
Il Corpo ha un consistenza complessiva di 10592 militari tra ruolo ufficiali
(1357), ruolo marescialli (2531), ruolo sergenti (1770), graduati (3132) e truppa
(1802). Dispone di circa 600 mezzi navali (compresi battelli e gommoni) dislocati
in oltre 113 porti della Penisola e delle isole, 6 pattugliatori d’altura e 330
motovedette alturiere e costiere. Si avvale, inoltre, di 57 operatori subacquei che
costituiscono i 5 nuclei subacquei del Corpo e svolgono compiti ad alto
contenuto specialistico con particolare riferimento alle attività connesse alla
salvaguardia della vita umana in mare.
Per quanto riguarda il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti si
ricorda che l’art. 83 del Codice della navigazione, novellato dalla legge 14
marzo 2001, n. 51, prevede che il Ministro delle infrastrutture e trasporti
possa limitare o vietare il transito e la sosta di navi mercantili nel mare
territoriale, per motivi di ordine pubblico, di sicurezza della navigazione
e, di concerto con il Ministro dell’ambiente, per motivi di protezione
dell’ambiente marino, determinando le zone alle quali il divieto si estende.
L’esercizio di tale potere in base alla Convenzione UNCLOS, che
obbliga gli Stati a esigere che il comandante della nave presti soccorso a
chiunque sia trovato in mare in pericolo di vita, non può essere esercitato in
maniera discriminatoria.
Tale potere è stato utilizzato in due casi per motivi di protezione ambientale:
- con i D.M. 21.02.2003 e 18 aprile 2003, il Ministro dei trasporti, di concerto
con quello dell’Ambiente, ha vietato l’accesso ai porti nazionali alle navi
cisterna monoscafo per esigenze di protezione ambientale;
- con i D.M. 2 marzo 2012 e. 30 aprile 2012, il Ministro dei trasporti, di
concerto con quello dell’Ambiente, a seguito del sinistro della m/n Costa
Concordia, ha vietato la navigazione, l’ormeggio e la sosta delle navi
mercantili e passeggeri entro certi limiti di distanza dalle aree marine
protette nazionali.
Relativamente alla previsione di un “provvedimento” da adottare, ai
sensi del nuovo comma 1-ter, andrebbe valutata l’esigenza di indicare la
relativa natura giuridica, specificando in particolare se intende fare
riferimento ad un atto di natura regolamentare.
11ARTICOLO 1
Si ricorda che nella sentenza n. 9 del 4 maggio 2012, il Consiglio di Stato ha
evidenziato che «deve, in linea di principio, escludersi che il potere normativo dei
Ministri e, più in generale, del Governo possa esercitarsi medianti atti “atipici”, di
natura non regolamentare, specie laddove la norma che attribuisce il potere
normativo nulla disponga (come in questo caso) in ordine alla possibilità di
utilizzare moduli alternativi e diversi rispetto a quello regolamentare tipizzato
dall’art. 17 legge n. 400 del 1988».
Si ricorda infine che la relazione illustrativa evidenzia che la modifica disposta
dall’articolo 1 “declina con specifico riferimento ai profili che più attengono al
fenomeno migratorio via mare, competenze e prerogative che la vigente
normativa già attribuisce al Ministro dell’interno in via generale” (…). Si prevede
inoltre che il provvedimento si adottato di concerto con i Ministri della difesa e
delle infrastrutture e dei trasporti, informandone il Presidente del Consiglio.
L’intervento normativo si rende necessario, indifferibile ed urgente in
considerazione dell’evidenza che gli scenari geopolitici internazionali possono
rischiare di riaccendere l’ipotesi di nuove ondate di migrazione. Un’eventualità,
questa, che comunque non può essere sottovalutata anche in considerazione
dell’approssimarsi della stagione estiva che, da sempre, fa registrare il picco
massimo di partenze di imbarcazioni cariche di migranti (in cui, peraltro, con
maggiore facilità, possono celarsi anche cellule terroristiche)”.
12ARTICOLO 2
Articolo 2
(Inottemperanza a limitazioni o divieti in materia di ordine,
sicurezza pubblica e immigrazione)
L’articolo 2, che integra l’articolo 12 del testo unico immigrazione,
introduce una sanzione amministrativa pecuniaria, consistente nel
pagamento di una somma da 10 mila a 50 mila euro, in caso di violazione -
da parte del comandante di una nave - del divieto di ingresso, transito o
sosta di navi nel mare territoriale italiano che venga disposto con
provvedimento del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri delle
infrastrutture e dei trasporti e della difesa, ai sensi dell’articolo 11, comma
1-ter, del testo unico immigrazione introdotto dall’articolo 1 del decreto-
legge in esame.
La disposizione sanziona altresì l’armatore e il proprietario della nave
tenuti entrambi a pagare la medesima sanzione amministrativa imposta al
comandante a seguito della violazione del divieto, che deve essere anche ad
essi notificato “ove possibile”. Il legislatore dunque non prevede una
responsabilità solidale per il pagamento ma attribuisce a ciascuno di questi
soggetti la responsabilità dell’illecito.
Evidentemente, affinché l’armatore e il proprietario siano responsabili
dell’illecito occorre che abbiano commesso l’omissione in modo cosciente e
volontario (art. 3 della legge n. 689 del 1981) e che dunque la notifica del divieto
sia stata effettuata.
La relazione illustrativa del disegno di legge di conversione precisa che
«l’inciso “ove possibile” – riferito alla notifica del provvedimento del Ministro
dell’Interno, da effettuarsi all’armatore e al proprietario – non deroga al principio
generale della necessaria pre-conoscenza del presupposto della violazione (e della
conseguente applicazione della sanzione)».
L’articolo 2 fa salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce
reato.
Con questa affermazione il legislatore intende presumibilmente precisare
che l’illecito amministrativo derivante dalla violazione dell’ordine impartito
al comandante non esclude l’applicazione delle pene previste
dall’ordinamento quando la condotta del comandante integri anche un reato,
ad esempio di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina.
Peraltro, si ricorda che l’art. 650 del codice penale (Inosservanza dei
provvedimenti dell’Autorità) punisce con l’arresto fino a 3 mesi o
l’ammenda fino a 206 euro chiunque non osservi un provvedimento
13ARTICOLO 2
legalmente dato dall’autorità per ragioni, ad esempio, di sicurezza pubblica
o ordine pubblico, salvo che il fatto non costituisca un più grave reato.
In merito, la giurisprudenza, in assenza di una esplicita volontà legislativa
contraria, interpreta la clausola di sussidiarietà contenuta nell'art. 650 ben più
ampiamente rispetto al dettato letterale della norma, escludendo la configurabilità
del reato di cui all'art. 650 ogni qual volta il provvedimento dell'autorità rimasto
inosservato sia munito di proprio specifico meccanismo sanzionatorio, di
qualunque natura esso sia, penale o amministrativa.
La formulazione dell’art. 2, che fa esplicitamente salve le sanzioni
penali, determina per la medesima condotta (violazione del divieto di
ingresso, transito o sosta) sia l’applicazione della sanzione amministrativa
testé introdotta sia l’applicazione della pena prevista dall’art. 650 c.p.
Si ricorda che nel nostro ordinamento il principio del ne bis in idem non è
applicabile ai rapporti tra sanzioni penali e sanzioni amministrative; ciò
nonostante, la giurisprudenza della Cassazione e della Corte europea dei diritti
(sviluppatesi in relazione agli illeciti attinenti all’abuso di mercato) hanno
specificato che il doppio binario è accettabile qualora sia dimostrata la
“connessione sostanziale” tra i due procedimenti, dovendo essi perseguire scopi
complementari, mostrarsi prevedibili ex ante all’autore della condotta, evitare, per
quanto possibile, ogni duplicazione nel raccoglimento e nella valutazione delle
prove, ed infine dovendo l’una sanzione, nell’atto di essere determinata ed
eseguita, tenere conto dell’altra.
In caso di reiterazione della violazione commessa con l’uso della
medesima nave, è disposta l’applicazione della sanzione accessoria della
confisca della nave e l’immediato sequestro cautelare.
In base ai primi tre commi dell’art. 8-bis della legge n. 689 del 1981, si ha
reiterazione quando, nei 5 anni successivi alla commissione di una violazione
amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto
commette un'altra violazione della stessa indole.
La disposizione introduce una deroga ai commi quarto, quinto e sesto
dell’articolo 8-bis della citata legge 689/1981 che, in generale, escludono la
reiterazione qualora:
le violazioni successive alla prima siano commesse in tempi ravvicinati
e riconducibili ad una programmazione unitaria;
per la precedente violazione si sia provveduto al pagamento in misura
ridotta;
per la precedente violazione sia in corso il procedimento di
accertamento.
14ARTICOLO 2
Conseguentemente, anche in tali casi, si potrà procedere al sequestro
cautelare della nave ai fini della confisca. Tale previsione, come si legge
nella relazione illustrativa, “si rende necessaria al fine di scongiurare il
rischio che, attraverso l’applicazione di tali norme (…) l’autore della
violazione possa riuscire di fatto ad eludere (ovvero a rinviare sine die)
l’applicazione nei suoi confronti della sanzione ablatoria”.
All’irrogazione delle sanzioni, accertate dagli organi competenti al
controllo, provvede il prefetto competente. E’ fatto rinvio alle disposizioni
di cui alla legge n. 689 del 1981 (Modifiche alla legge penale), ad
eccezione dei commi quarto, quinto e sesto dell’articolo 8-bis.
In base alla legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria avviene secondo il
seguente procedimento:
- accertamento, contestazione-notifica al trasgressore;
- pagamento in misura ridotta o inoltro di memoria difensiva all'autorità
amministrativa: archiviazione o emanazione di ordinanza ingiunzione di
pagamento da parte dell'autorità amministrativa;
- eventuale opposizione all'ordinanza ingiunzione davanti all'autorità
giudiziaria (giudice di pace o tribunale);
- accoglimento dell'opposizione, anche parziale, o rigetto (sentenza ricorribile
per cassazione);
- eventuale esecuzione forzata per la riscossione delle somme.
Dal punto di vista procedimentale, occorre innanzitutto che essa sia accertata
dagli organi di controllo competenti o dalla polizia giudiziaria (art. 13).
La violazione deve essere immediatamente contestata o comunque notificata al
trasgressore entro 90 giorni (art. 14); entro i successivi 60 giorni l'autore può
conciliare pagando una somma ridotta pari alla terza parte del massimo previsto o
pari al doppio del minimo (cd. oblazione o pagamento in misura ridotta, art. 16).
In caso contrario, egli può, entro 30 giorni, presentare scritti difensivi all'autorità
competente; quest'ultima, dopo aver esaminato i documenti e le eventuali
memorie presentate, se ritiene sussistere la violazione contestata determina
l'ammontare della sanzione con ordinanza motivata e ne ingiunge il pagamento
(cd. ordinanza-ingiunzione, art. 18).
Entro 30 giorni dalla sua notificazione l'interessato può presentare opposizione
all'ordinanza ingiunzione (che, salvo eccezioni, non sospende il pagamento),
inoltrando ricorso all'autorità giudiziaria competente (artt. 22, 22-bis). In base
all'art. 6 del decreto-legislativo 150/2011, l'autorità giudiziaria competente sulla
citata opposizione è il giudice di pace a meno che, per il valore della controversia
(sanzione pecuniaria superiore nel massimo a 15.493 euro) o per la materia
trattata (tutela del lavoro, igiene sui luoghi di lavoro e prevenzione degli infortuni
sul lavoro; previdenza e assistenza obbligatoria; tutela dell'ambiente
dall'inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette; igiene degli
alimenti e delle bevande; materia valutaria; antiriciclaggio), non sussista la
15ARTICOLO 2
competenza del tribunale. L'esecuzione dell'ingiunzione non viene sospesa e il
giudizio che con esso si instaura si può concludere o con un'ordinanza di
convalida del provvedimento o con sentenza di annullamento o modifica del
provvedimento. Il giudice ha piena facoltà sull'atto, potendo o annullarlo o
modificarlo, sia per vizi di legittimità che di merito. In caso di condizioni
economiche disagiate del trasgressore, l'autorità che ha applicato la sanzione può
concedere la rateazione del pagamento (art. 26) Decorso il termine fissato
dall'ordinanza ingiunzione, in assenza del pagamento, l'autorità che ha emesso il
provvedimento procede alla riscossione delle somme dovute con esecuzione
forzata in base alle norme previste per l'esazione delle imposte dirette (art. 27). Il
termine di prescrizione delle sanzioni amministrative pecuniarie è di 5 anni dal
giorno della commessa violazione (art. 28).
Le navi militari e le navi in servizio governativo non militare sono
escluse dall’ambito di applicazione della disposizione, come previsto anche
dall’art. 1 del decreto-legge in esame (v. scheda art. 1). Peraltro, dalla
formulazione testuale della norma potrebbero sembrare escluse anche
dall’osservanza della normativa internazionale. Si valuti in proposito
l’opportunità di un’ulteriore specificazione.
Nella relazione illustrativa si evidenzia che la disposizione in esame,
richiamando la normativa internazionale, fa implicito riferimento alla
applicazione delle norme contenute nella Convenzione internazionale per la
sicurezza della vita in mare (SOLAS), fatta a Londra il 12 novembre 1974 e
ratificata dall’Italia con la legge n. 313/1980, nella Convenzione internazionale
sulla sicurezza ed il salvataggio marittimo (SAR), fatta ad Amburgo il 27 aprile
1979, resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147/1989 e alla quale è stata data
attuazione con il D.P.R. n. 662/1994, nonché nella Convenzione delle Nazioni
Unite sul diritto del mare (UNCLOS), stipulata a Montego Bay il 10 dicembre
1982 e ratificata dall’Italia con la legge n. 689/1994, i cui contenuti peraltro sono
stati oggetto di evidenza anche in recenti direttive, emanate dal Ministro
dell’Interno. Per un esame di tale quadro normativo si veda la scheda sull’articolo
1 del presente provvedimento.
Il comma 2 reca la copertura finanziaria dei relativi oneri, quantificati in:
500.000 euro per il 2019;
1.000.000 di euro annui a decorrere dal 2020.
Ad essa si fa fronte mediante riduzione corrispondente del fondo speciale
di parte corrente iscritto – ai fini del bilancio 2019-2021 - nello stato di
previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (programma “Fondi
di riserva e speciali” – missione “Fondi da ripartire”), utilizzando
parzialmente l’accantonamento relativo al Ministero dell’interno.
16ARTICOLO 2
Nella relazione tecnica si specifica che gli oneri sono conseguenti alla
custodia delle imbarcazioni sottoposte a sequestro o confiscate in base alla
norma in esame di cui si farà carico il prefetto territorialmente competente.
17ARTICOLO 3
Articolo 3
(Modifica all’articolo 51 del codice di procedura penale)
L’articolo 3 del decreto-legge interviene sull’art. 51 del codice di
procedura penale, relativo alle indagini di competenza della procura
distrettuale, per estenderne l’applicazione anche alle fattispecie associative
realizzate al fine di commettere il reato di favoreggiamento, non
aggravato, dell’immigrazione clandestina. Conseguentemente, sarà
inoltre possibile svolgere intercettazioni preventive per l'acquisizione di
notizie utili alla prevenzione di tale delitto.
In particolare, il provvedimento d’urgenza modifica il comma 3-bis
dell’art. 51 c.p.p., che attribuisce all’ufficio del pubblico ministero presso
il tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice
competente, le indagini preliminari per alcuni delitti associativi.
Prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 53 del 2019, in base al
comma 3-bis, erano attribuite alla procura distrettuale le indagini relative
ai seguenti delitti, consumati o tentati:
- associazione a delinquere finalizzata a commettere taluno dei delitti di
cui agli articoli 600, 601, 601-bis e 602 c.p. (art. 416, sesto comma,
c.p.);
- associazione a delinquere finalizzata a commettere taluno dei delitti di
pedopornografia e di violenza sessuale in danno di minori (art. 416,
settimo comma c.p.);
- associazione a delinquere finalizzata a commettere taluno dei delitti
di cui all'articolo 12, commi 3 e 3-ter, TU immigrazione;
- associazione a delinquere finalizzata a commettere un delitto di
contraffazione (artt. 473 e 474 c.p.)
- tratta di persone e riduzione in schiavitù (artt. 600, 601, 602 c.p.);
- associazione a delinquere di tipo mafioso, anche straniera (art. 416-bis),
voto di scambio politico-mafioso (art. 416-ter c.p.) e delitti commessi
avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416-bis
ovvero al fine di agevolare l'attività delle associazioni mafiose;
- attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art. 452-quaterdecies
c.p.);
- sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione (art. 630 c.p.);
- associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o
psicotrope (art. 74 TU stupefacenti);
- associazione per delinquere finalizzata al contrabbando di tabacchi
lavorati esteri (art. 291-quater, TU stupefacenti).
18ARTICOLO 3
In particolare, l’attribuzione alla procura distrettuale delle indagini sui
delitti previsti dal TU immigrazione è stata prevista dall’art. 18 del recente
decreto-legge n. 13 del 20177, che si è limitato a fare riferimento ai commi
3 e 3-ter dell’art. 12 del d.lgs. n. 286 del 1998. Il decreto-legge in
commento integra l’elencazione dell’art. 51 c.p.p. con riferimento ai
delitti previsti dal TU immigrazione, aggiungendo alle già previste
indagini per i delitti di favoreggiamento aggravato dell’immigrazione
clandestina (di cui all’art. 12, commi 3 e 3-ter del d.lgs. n. 286 del 1998),
anche le indagini per il delitto di favoreggiamento semplice (di cui all’art.
12, comma 1 del TU).
Per comprendere le ragioni dell’inserimento di questa fattispecie pare
opportuno ricordare il contenuto e confrontare la fattispecie punita dal comma 1 e
aggravata ai sensi dei comma 3 e 3-ter dell’art. 12.
Art. 12, TU immigrazione
Comma 1 Comma 3
1. Salvo che il fatto costituisca più 3. Salvo che il fatto costituisca più
grave reato, chiunque, in violazione delle grave reato, chiunque, in violazione delle
disposizioni del presente testo unico, disposizioni del presente testo unico,
promuove, dirige, organizza, finanzia o promuove, dirige, organizza, finanzia o
effettua il trasporto di stranieri nel territorio effettua il trasporto di stranieri nel territorio
dello Stato ovvero compie altri atti diretti a dello Stato ovvero compie altri atti diretti a
procurarne illegalmente l'ingresso nel procurarne illegalmente l'ingresso nel
territorio dello Stato, ovvero di altro Stato territorio dello Stato, ovvero di altro Stato
del quale la persona non è cittadina o non del quale la persona non è cittadina o non
ha titolo di residenza permanente, è punito ha titolo di residenza permanente, è punito
con la reclusione da uno a cinque anni e con la reclusione da cinque a quindici anni
con la multa di 15.000 euro per ogni e con la multa di 15.000 euro per ogni
persona. persona nel caso in cui:
a) il fatto riguarda l'ingresso o la
permanenza illegale nel territorio dello
Stato di cinque o più persone;
b) la persona trasportata è stata esposta
a pericolo per la sua vita o per la sua
incolumità per procurarne l'ingresso o la
permanenza illegale;
c) la persona trasportata è stata
sottoposta a trattamento inumano o
degradante per procurarne l'ingresso o la
permanenza illegale;
d) il fatto è commesso da tre o più
persone in concorso tra loro o utilizzando
servizi internazionali di trasporto ovvero
7 D.L. 17/02/2017, n. 13, Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di
protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale.
19ARTICOLO 3
Art. 12, TU immigrazione
Comma 1 Comma 3
documenti contraffatti o alterati o
comunque illegalmente ottenuti;
e) gli autori del fatto hanno la
disponibilità di armi o materie esplodenti.
Comma 3-ter
3-ter. La pena detentiva è aumentata da un terzo alla metà e si applica la multa di
25.000 euro per ogni persona se i fatti di cui ai commi 1 e 3:
a) sono commessi al fine di reclutare persone da destinare alla prostituzione o
comunque allo sfruttamento sessuale o lavorativo ovvero riguardano l'ingresso di minori
da impiegare in attività illecite al fine di favorirne lo sfruttamento;
b) sono commessi al fine di trarne profitto, anche indiretto.
Appare di tutta evidenza come il testo del comma 3 dell'art. 12, nella sua prima
parte ("salvo che il fatto costituisca più grave reato ... è punito"), risulti
assolutamente identico al testo del comma 1, da questo però distinguendosi, oltre
che per la ben più grave pena detentiva edittale, per la sua seconda parte,
introdotta dalla locuzione "nel caso in cui", alla quale segue l'elenco di cinque
ipotesi molto diverse tra loro, che attengono, alternativamente, al numero degli
stranieri agevolati (lett. a) o dei concorrenti nel reato (lett. d, prima parte); alle
modalità del fatto (che espongano a pericolo la vita o l'incolumità del trasportato o
lo sottopongano a trattamento inumano o degradante: lett. b e c); ai mezzi
utilizzati (servizi internazionali di trasporto o documentazione alterata,
contraffatta o comunque illegalmente ottenuta: lett. d, seconda parte); alla
disponibilità, infine, di armi o materie esplodenti da parte degli autori del fatto
(lett. e).
Dottrina e giurisprudenza si sono dunque interrogate sulla natura del comma 3,
per alcuni autonoma fattispecie di reato e per altri circostanza aggravante del reato
previsto dal comma 1. La questione è stata recentemente risolta dalle Sezioni
Unite penali della Corte di cassazione che hanno affermato che l’art. 12,
comma 3, del TU immigrazione configura una circostanza aggravante del reato
di pericolo di cui al comma 1 del medesimo articolo (cfr. sentenza n. 40982 del
2018).
Se, dunque, prima dell’entrata in vigore del decreto-legge la procura
distrettuale era competente solo per il favoreggiamento aggravato
dell’immigrazione clandestina (commi 3 e 3-ter dell’art. 12), lasciando alla
procura circondariale la competenza per le indagini sul reato semplice di
favoreggiamento (comma 1 dell’art. 12), con la riforma si dispone di
accentrare tutte le indagini sul favoreggiamento presso la procura
distrettuale.
Il comma 2 dell’articolo 3 del decreto-legge contiene una disposizione
transitoria ai sensi della quale la competenza della procura distrettuale
20ARTICOLO 3
opererà in relazione ai procedimenti penali iniziati successivamente
all’entrata in vigore del decreto-legge.
Individuando l’inizio del procedimento penale nell’iscrizione della
notizia di reato nel registro previsto dall’art. 335 c.p.p., si ha come
conseguenza che potranno continuare a indagare le procure circondariali
sulle notizie di reato iscritte prima del 14 giugno 2019; successivamente, gli
atti dovranno essere trasmessi alla procura distrettuale.
Si ricorda, infine, che per tutti i delitti elencati nell’art. 51, comma 3-bis,
del codice di procedura penale, e dunque ora anche per il delitto semplice di
favoreggiamento dell’immigrazione clandestine (di cui all’art. 12, comma
1, TU), l’ordinamento consente intercettazioni e controlli preventivi sulle
comunicazioni.
L’art. 226 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale,
infatti, dispone che il Ministro dell'interno o, su sua delega, il direttore della
Direzione investigativa antimafia, i responsabili dei Servizi di sicurezza, nonché il
questore o il comandante provinciale dei Carabinieri e della Guardia di finanza,
richiedono al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del
distretto in cui si trova il soggetto da sottoporre a controllo ovvero, nel caso non
sia determinabile, del distretto in cui sono emerse le esigenze di prevenzione,
l'autorizzazione all'intercettazione di comunicazioni o conversazioni, anche per
via telematica, nonché all'intercettazione di comunicazioni o conversioni tra
presenti quando sia necessario per l'acquisizione di notizie concernenti la
prevenzione di delitti di cui – tra gli altri – all’art. 51, comma 3-bis c.p.p.
Il procuratore della Repubblica, qualora vi siano elementi investigativi che
giustifichino l'attività di prevenzione e lo ritenga necessario, autorizza
l'intercettazione per la durata massima di 40 giorni, prorogabile per periodi
successivi di 20 giorni ove permangano i presupposti di legge.
In ogni caso gli elementi acquisiti attraverso le attività preventive non possono
essere utilizzati nel procedimento penale, fatti salvi i fini investigativi. In ogni
caso le attività di intercettazione preventiva e le notizie acquisite a seguito delle
attività medesime, non possono essere menzionate in atti di indagine né costituire
oggetto di deposizione né essere altrimenti divulgate.
La Relazione illustrativa del disegno di legge di conversione in merito
afferma che «l’intervento attuato prima della consumazione del reato
appare, oltre che efficace, auspicabile sol pensando che esso può permettere
di impedire a monte l’organizzazione di trasporti di stranieri irregolari,
laddove l’intervento successivo alla commissione del reato non elimina le
criticità derivanti dalla gestione dei medesimi irregolari giunti su suolo
italiano».
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