Consiglio Nazionale dei Geologi - 1-2 maggio 2018
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Consiglio Nazionale dei Geologi
1-2 maggio 2018
2/5/2018 20 anni dopo Sarno: cosa è cambiato - Ottopagine.it Salerno
Stampato da Ottopagine.it
20 anni dopo Sarno: cosa è cambiato
L'incontro organizzato dal Consiglio Nazionale dei Geologi e l'Ordine Geologi
Campania
Articolo pubblicato lunedì 30 aprile 2018 alle 16.45
Salerno. Il 5 maggio, il Consiglio Nazionale dei Geologi, l’Ordine Geologi
Campania e l’Associazione Italiana di Geologia Applicata organizzano il
Convegno “20 anni dopo Sarno: cosa è cambiato” al Grand Hotel di Salerno.
Il 5 maggio 1998, una vasta colata di fango e detriti, causata dalle violente
precipitazioni che in quei giorni interessavano l’Appenino Campano, sommergeva i
paesi di Sarno, Siano, Bracigliano (in provincia di Salerno) e Quindici (Avellino)
provocando la morte di 160 persone. E ancora oggi, in Italia, si continua a morire a
causa del dissesto idrogeologico: dal 2000 al 2017 le vittime per alluvioni o
esondazioni sono state 189. Nel giorno del 20° anniversario dall’alluvione in
Campania, per fare il punto su cosa è stato fatto due decenni dopo, il Consiglio
Nazionale dei Geologi, l’Ordine dei Geologi della Regione Campania e
l’Associazione Italiana di Geologia Applicata organizzano il convegno “20 anni
dopo Sarno: cosa è cambiato” che avrà luogo sabato 5 maggio dalle ore 9:00 alle
18:00 al Grand Hotel di Salerno (Lungomare Clemente Tafuri, 1).
https://www.ottopagine.it/sa/attualita/156883/20-anni-dopo-sarno-cosa-e-cambiato.shtml 1/2
2/5/2018 20 anni dopo Sarno: cosa è cambiato - Ottopagine.it Salerno
Sarà un’occasione per fare il punto sul rischio alluvioni e frane nel nostro Paese,
per parlare della politica di gestione e mitigazione del rischio idrogeologico e
dell’evoluzione normativa dopo Sarno che ha portato al cosiddetto “decreto
Sarno”, poi convertito nella legge n. 267 del 1998 insieme ad altre normative di
settore che, tra l’altro, hanno favorito ed accelerato la realizzazione dei PAI (Piani di
Assetto Idrogeologico) delle ex Autorità di Bacino.
Al convegno “20 anni dopo Sarno: cosa è cambiato” parteciperanno: Francesco
Peduto, Presidente del Consiglio Nazionale dei Geologi, Francesco Maria
Guadagno, Presidente dell’Associazione Italiana di Geologia Applicata e
Ambientale ed Egidio Grasso, Presidente dell’Ordine dei Geologi della Regione
Campania. Sono stati invitati: il sindaco di Salerno, Vincenzo Napoli, il sindaco di
Sarno e Presidente della Provincia di Salerno, Giuseppe Canfora e il Presidente
della Regione Campania, Vincenzo De Luca. Parteciperanno inoltre: Angelo
Borrelli, Capo Dipartimento della Protezione Civile Nazionale, Gabriele Scarascia
Mugnozza, Presidente della Commissione Grandi Rischi, Fausto Guzzetti, Direttore
Istituto di Ricerca per la Protezione Idrogeologica (IRPI) del Consiglio Nazionale
delle Ricerche (CNR) insieme ad altri scienziati ed esperti del settore.
S.B.
Registrazione del Tribunale di Avellino n. 331 del 23/11/1995 Iscritto al Registro degli Operatori di Comunicazione n. 4961
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https://www.ottopagine.it/sa/attualita/156883/20-anni-dopo-sarno-cosa-e-cambiato.shtml 2/2
Quotidiano Data 01-05-2018
Pagina 16
Foglio 1
024697
Codice abbonamento:
Ordine Nazionale Geologi
2/5/2018 Linee guida Ppp, debuttano la matrice dei rischi, l'Abc del contratto e il monitoraggio
01 Mag 2018
Linee guida Ppp, debuttano la matrice dei
rischi, l'Abc del contratto e il monitoraggio
Alessandro Arona
Le Linee guida n. 9, recanti la data del 28 marzo 2018 e pubblicate il 3 aprile scorso, sono forse
tra quelle Anac di più difficile lettura, come d'altra parte tutto il tema del Partenariato pubblico-
privato, perché oltre e più che le norme, le regole, a contare sono i concetti economico-
finanziari, su cui la stessa Anac ha lavorato avvalendosi di consulenti esperti del settore.
Le Linee guida n. 9 assolvono formalmente il solo compito - assegnato dall'articolo 181comma 4
del Codice - di definire «le modalità» attraverso cui «l'amministrazione aggiudicatrice esercita il
controllo sull'attività dell'operatore economico attraverso la predisposizione ed applicazione di
sistemi di monitoraggio», ma di fatto contribuiscono ad approfondire la defnizione dei rischi nel
Ppp, a fissare i contenuti dei contratti di Ppp, ad assicurare l'assegnazione corretta dei rischi alle
parti in causa tramite la "matrice dei rischi", che fa il suo debutto in Italia in un atto a contenuto
normativo.
In questo modo si concretizza il concetto del trasferimento al privato del rischio operativo,
indicato dalla direttiva europea 2014/23, con una sfida che può diventare vincente oppure no per
il nostro paese.
Può consentire di mettere in campo operazioni di investimento pubblico-privato più coerenti
con le regole Eurostat, cosa che molto spesso non è avvenuta negli ultimi 15 anni, con
operazioni che di fatto erano "garantite" per i privati e sono state riclassificate come appalto
pubblico. Serve un vero Ppp, con rischi reali al privato, a prova di Eurostat che le accetti come
off-balance, ma con opportunità vere di remunerazione per i privati, in modo da attrarre anche
gli investimenti dei nostri fondi pensione, che per l'equity vanno al 90% all'estero (si veda su
questi aspetti il servizio della professoressa Veronica Vecchi, esperta Bocconi del settore Ppp).
Più severtità, più rischi e più serietà, però, specie in Italia, vuol spesso dire paralisi, specialmente
se le nostre Pa non sapranno "adattare" le linee guida Anac alle diverse realtà e alle diverse
operazioni, come sempre Vecchi ma anche Dalla Longa ci ricordano.
Purtroppo, fra l'altro, le stesse Linee guda non riescono a sciogliere l'ambiguità, che parte dalle
norme del Codice, sul concetto di rischio operativo.
La direttiva lo applica a tutte le concessioni, cosa che fa anche il nostro Codice, il quale però
inserisce le stesse concessioni dentro una più ampia cornice di Ppp (concetto che non c'è nella
direttiva) , dove troviamo anche contratto di disponibilità, finanza di progetto, leasing e altri
possibili Ppp. Per il Ppp in generale il Codice (art. 180) non parla più esplicitamente di "rischio
operativo", definisce i rischi in modo simile ma senza usare la "parolina magica".
Da qui lo scatenarsi, da due anni a questa parte, delle più varie interpretazioni, che l'Anac non
chiarisce.
http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/print/AE1fq2gE/0 1/2
2/5/2018 Linee guida Ppp, debuttano la matrice dei rischi, l'Abc del contratto e il monitoraggio
Anzi: prima, al punto 2.1, definisce il rischio operativo - parlando in generale del Ppp - come un
concetto "cornice", nel quale «rientrano, oltre al rischio di costruzione, anche il rischio di
domanda e/o di disponbilità». Poi invece, al punto 5.8, specifica che il rischio operativo si
applica solo alle concessioni.
Inevitabilmente anche i nostri collaboratori danno interpretazioni diverse.
Roberto Mangani, giurista, esperto di appalti pubblici e attualmente capo dell'ufficio legale di
Cassa Depositi e prestiti, segue il punto 2.1, e dunque ritiene che il rischio operativo sia un
concetto che derivando dalla direttiva non può che applicarsi a tutte le operazioni di Ppp, come
di fatto (nei contenuti) anche l'articolo 180 comma 3 fa capire.
Remo Dalla Longa, economista alla Bocconi e membro della commissione che ha contribuito a
scrivere il Codice, ritiene invece, seguendo la lettera degli articoli165 comma 1 e 180 comma 3,
che il rischio operativo si applichi solo alle concessioni, le quali a loro volta devono intendersi
solo le operazioni per infrastrutture economiche, con rischio di domanda (i cosiddetti project
financing "caldi"), e non anche a quelli con rischio di disponibilità (infrastrutture sociali).
Veronica Vecchi, prof alla Bocconi, coordinatrice dell'osservatorio Bocconi MP3 sul Ppp e
consulente in materia di molte Pa, dà in sostanza un'interpretazione "a metà strada". Anche lei,
come Dalla Longa, ritiene che il rischio operativo (quello vero, il rischio di non riuscire a
ripagare neppure l'investimento fatto) ci debba essere solo nelle concessioni, ma poi su cosa sia
una concessione usa una lettura molto meno giuridica, più sostanziale. «Quel che conta è
Eurostat - ci spiega - che negli ultimi anni ci ha mazzuolato riclassificando tutti i nostri project
come "appalti pubblici". Quel che conta è che ci sia un rischio vero per il privato (niente canoni o
volumi di traffico garantiti, per capirci), ma anche una possibilità vera di guadagno. Sono
dunque concessioni, con rischio operativo, anche i contratti di disponibilità (i project financing
"freddi", ndr) e la "finanza di progetto", che il nostro Codice mette nei Ppp ma nei fatti sono
concessioni. È chiaro invece che il leasing è un appalto pubblico».
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2/5/2018 Dossier Linee guida/2. Il Ppp nel Codice: i vari contratti e gli introiti della gestione
01 Mag 2018
Dossier Linee guida/2. Il Ppp nel Codice: i
vari contratti e gli introiti della gestione
Roberto Mangani
Il partenariato pubblico privato nell'accezione accolta dal D.lgs. 50/2016 indica qualunque
forma di cooperazione tra soggetto pubblico e operatore privato finalizzata alla realizzazione di
un'opera o alla gestione di un servizio. Esso trova poi concretizzazione in una pluralità di
tipologie contrattuali in cui ad alcuni tratti comuni si accompagnano elementi differenziali.
È quindi utile ripercorrere di seguito i tratti essenziali dell'istituto come sono ricostruibili
dall'esame delle definizioni contenute nel D.lgs. 50 e di alcune disposizioni contenute negli
articoli 180 e seguenti, che non è sempre agevole inquadrare in maniera coordinata e
sistematica. Molte previsioni infatti si intrecciano tra loro e in parte si sovrappongono, in un
continuo rimando di nozioni che non rende immediatamente percepibile il quadro complessivo.
I ricavi dell'operatore privato
Il comma 2 dell'articolo 180 prevede che i ricavi di gestione dell'operatore privato possano
derivare dal canone riconosciuto dall'ente concedente o da qualsiasi altra forma di contropartita
economica che lo stesso riceve, anche sotto forma di introito diretto derivante dai proventi
assicurati da un'utenza esterna.
Ciò che va evidenziato è che la norma prevede esplicitamente che i ricavi possano derivare da un
canone corrisposto all'operatore privato direttamente dall'ente concedente, cosicché si vengono
a configurare due fattispecie: una prima con una pluralità indistinta di utenti/clienti e una
seconda in cui vi è una cliente unico, rappresentato dall'ente concedente.
In questo senso la previsione normativa sancisce l'abbandono definitivo di un'impostazione che
risulta ormai da tempo superata che identifica i ricavi di gestione esclusivamente come quelle
provenienti dall'utenza, non ammettendo la corresponsione diretta di un canone da parte
dell'ente concedente.
L'allocazione dei rischi
Qualunque sia la forma che il partenariato pubblico privato assume – e quindi qualunque sia la
relativa tipologia contrattuale – il rischio operativo deve far capo al privato. La definizione di
rischio operativo è contenuta all'articolo 3, comma 1, lettera zz). In base ad essa tale rischio
sussiste nella misura in cui l'operatore privato non ha alcuna preventiva garanzia in merito
all'effettivo recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti a fronte della
realizzazione dell'opera o della gestione del servizio. In sostanza vi deve essere una reale
esposizione dell'operatore alle fluttuazioni del mercato, in maniera che le eventuali perdite non
siano puramente nominali o del tutto trascurabili.
A completamento di questa impostazione si colloca la previsione dell'ultima parte del comma 3,
http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/print/AEhFqtgE/0 1/4
2/5/2018 Dossier Linee guida/2. Il Ppp nel Codice: i vari contratti e gli introiti della gestione
secondo cui il contenuto del contratto deve stabilire che il recupero degli investimenti effettuati
e dei costi sostenuti dall'operatore privato deve dipendere dall'effettiva fornitura del servizio o
utilizzabilità dell'opera, nel rispetto comunque degli standard qualitativi predefiniti.
Viene in questo modo ribadito che il partenariato pubblico privato può andare in una duplice
direzione. In un caso il servizio viene reso al pubblico e il rischio del mancato recupero degli
investimenti è collegato al fatto che i proventi ricavabili dalla gestione – che normalmente
derivano dall'offerta al pubblico secondo tariffe predeterminate - non sono sufficienti al fine
suddetto.
Il secondo caso si ha invece quando il servizio viene reso all'ente committente e deve rispettare
determinati standard qualitativi, in mancanza dei quali il canone non viene corrisposto, con
conseguente impossibilità di ripagare l'investimento.
Emblematica sotto questo secondo profilo è la previsione del comma 4, dove viene precisato che
il canone da versare ad opera dell'ente concedente è proporzionalmente ridotto o annullato nei
periodi di ridotta o mancata disponibilità dell'opera o di ridotta o mancata prestazione dei
servizi.
Inoltre, è anche previsto che a fronte della disponibilità dell'opera l'ente committente può
corrispondere una diversa utilità economica. Si tratta di una previsione che sembra configurare
la possibilità che in luogo della corresponsione del canone l'ente committente attribuisca un
diverso corrispettivo, la cui natura è lasciata alla discrezionalità dell'ente committente.
L'insieme delle disposizioni analizzate trovano poi completamento nel comma 3 dell'articolo
180, che definisce in maniera puntuale le varie configurazioni che può assumere il rischio
operativo, che viene declinato secondo differenti modalità (vedi articolo a parte, sempre a firma
Mangani).
L'equilibrio economico-finanziario.
L'equilibrio economico – finanziario è quello che potremmo definire un prerequisito per
l'efficace funzionamento di qualunque operazione di partenariato pubblico privato. Secondo la
definizione contenuta alla lettera fff) del comma 1 dell'articolo 3 esso si compone di due
elementi, uno di natura più strettamente economica e l'altro di carattere finanziario.
Così la convenienza economica è la capacità del progetto di creare valore durante il periodo di
durata del contratto e di generare un livello di redditività adeguato rispetto al capitale investito.
La sostenibilità finanziaria è invece la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti
a garantire il rimborso del finanziamento.
In sostanza, la gestione dell'opera o del servizio realizzati con la formula del partenariato
pubblico privato deve garantire, proprio assicurando l'equilibrio economico – finanziario, una
redditività che offre sufficienti garanzie sia sotto il profilo economico (capacità di generare
reddito) che sotto quello finanziario (capacità di rimborsare il finanziamento).
Per garantire il raggiungimento dell'equilibrio economico – finanziario l'ente committente può
stabilire anche il riconoscimento di un contributo a favore dell'operatore privato ovvero la
cessione di beni immobili che non assolvono più a funzioni di interesse pubblico. Questa
previsione riecheggia quella esaminata più sopra che fa riferimento alla possibilità che l'ente
committente corrisponda all'operatore privato una diversa utilità economica.
La concessione di lavori pubblici
Sulla base delle caratteristiche sopra analizzate vanno esaminate le diverse tipologie contrattuali
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2/5/2018 Dossier Linee guida/2. Il Ppp nel Codice: i vari contratti e gli introiti della gestione
riconducibili al partenariato pubblico privato.
La prima è la concessione di lavori pubblici che ha per oggetto la progettazione e la
realizzazione dell'opera, a fronte della quale è riconosciuto al concessionario a titolo di
corrispettivo il diritto di gestire l'opera realizzata eventualmente accompagnato da un prezzo,
fermo restando che sul concessionario deve gravare il rischio operativo.
Si tratta della figura più tradizionale di partenariato pubblico – privato, che si caratterizza per il
fatto che la fonte esclusiva o quanto meno prevalente del corrispettivo del concessionario è
costituita dai proventi della gestione, a loro volta conseguenti all'offerta di un servizio a una
massa indistinta di utenti.
In realtà accanto a questa figura negli ultimi anni se ne è collocata un'altra, sempre nell'ambito
della concessione. Si tratta della concessione relativa alle così dette opere fredde, contrapposta a
quella sopra esaminata relativa alle così dette opere calde.
La differenza sta nel fatto che mentre nelle opere calde vi è un mercato degli utenti nell'ambito
del quale può trovare spazio la gestione del servizio (l'esempio classico è costituito dalle
concessioni autostradali), nelle opere fredde tale mercato manca. In quest'ultima ipotesi il
corrispettivo per il concessionario è normalmente rappresentato da un canone pagato dall'ente
concedente, a fronte dello svolgimento di un servizio di cui l'ente concedente è l'unico fruitore.
Gli esempi tipici sono rappresentati da quelle opere, quali gli ospedali o le carceri, in cui a fronte
dell'ente concedente fruitore, vi sono degli utilizzatori ultimi dei relativi servizi che
evidentemente non pagano alcun corrispettivo. E' quindi l'ente concedente che, ponendosi in
una posizione intermedia tra concessionario e fruitori ultimi dei servizi, corrisponde al
concessionario stesso una canone per la gestione. Come si vedrà meglio parlando delle diverse
tipologie di rischio, è comunque necessario che a fronte del pagamento sia garantito un certo
livello qualitativo, cui corrisponde appunto l'assunzione del rischio da parte del privato.
La concessione di servizi
In termini sostanzialmente analoghi si pone la concessione di servizi. In essa il concessionario
fornisce e gestisce un servizio ricevendo come corrispettivo il diritto di gestire il servizio stesso
eventualmente accompagnato da un prezzo. L'elemento differenziale rispetto alla concessione
di lavori è che in quest'ultima vi è la realizzazione dell'opera da parte del concessionario, che
invece manca nella concessione di servizi. Analogamente a quanto avviene nella concessione di
lavori il servizio viene gestito a favore di una massa indifferenziata di utenti, per cui sul
concessionario grava il rischio operativo.
Il contratto di disponibilità
In termini innovativi rispetto alle figure concessorie si pone il contratto di disponibilità. In esso
al privato è affidata la costruzione e la messa a disposizione a favore dell'ente pubblico di
un'opera che resta privata, a fronte del pagamento di un corrispettivo. La messa a disposizione
implica la fruibilità dell'opera secondo standard di funzionalità individuati nel contratto, il che
implica il corrispondente onere del privato di provvedere alla manutenzione e alla gestione
tecnica dell'immobile.
A fronte della messa a disposizione dell'immobile al privato è riconosciuto il canone di
disponibilità, che è ridotto o annullato a fronte di ridotta o nulla disponibilità dell'opera. A tale
canone può essere aggiunto un contributo in corso d'opera, nonché un prezzo finale di
trasferimento.
Sono evidenti le affinità tra questa figura contrattuale e la concessione di opera fredda, posto che
in entrambi i casi si ha la messa a disposizione di un'opera a fronte del pagamento di un
corrispettivo da parte dell'ente pubblico.
La locazione finanziaria
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2/5/2018 Dossier Linee guida/2. Il Ppp nel Codice: i vari contratti e gli introiti della gestione
L'ultima figura contrattuale tipica del partenariato pubblico – privato è la locazione finanziaria.
Si tratta del contratto che ha ad oggetto la prestazione dei servizi finanziari e la realizzazione
dell'opera. Il legislatore ha in realtà esplicitamente previsto che tale contratto costituisca un
appalto di lavori pubblici, anche se la struttura e il funzionamento presentano dei significativi
tratti differenziali rispetto all'appalto. Nella locazione finanziaria, infatti, a fronte del
finanziamento dell'opera e della successiva realizzazione – ed eventualmente della gestione
tecnica - da parte del privato (locatore) l'ente pubblico paga un canone di locazione. A fronte di
questa ipotesi vi è anche quella in cui il locatore acquista l'opera – già realizzata – che risponde
alle esigenze dell'ente pubblico e la offre poi in locazione a quest'ultimo. In entrambi i casi vi è
quindi una differenza sostanziale rispetto all'appalto, mentre elementi di assonanza si trovano
con il contratto di disponibilità.
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http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/print/AEhFqtgE/0 4/42/5/2018 Dossier Linee guida/3. Rischio operativo solo per le opere con «rischio di domanda»
01 Mag 2018
Dossier Linee guida/3. Rischio operativo
solo per le opere con «rischio di domanda»
Remo Dalla Longa (*)
(*) Professore all'Università Bocconi/SDA, coordinatore scientifico dell'Osservatorio PREM – Public
Real Estate Management di SDA Bocconi e coordinatore di GePROPI – Gestione dei Processi
Realizzativi di Opere Pubbliche ed Infrastrutture
La recente approvazione del 28 marzo delle linee Guida n. 9 da parte dell'ANAC, poco
commentate, ma importanti per sancire un passaggio sull'attuazione del PPP, ci permettono di
fare alcune considerazioni generali sulla partizione IV del D.lgs 50 del 2016 e sulle stesse Linee
Guida.
Il D.lgs 50 nel comma 4 dell'art. 181 indicava, per il soggetto pubblico, la necessità di utilizzare
sistemi di monitoraggio per il PPP sull'attività dell'operatore economico secondo modalità
definite da linee guida adottate dall'ANAC, entro novanta giorni dall'entrata in vigore del codice
(quindi scadenza 18 luglio 2016), verificando in particolare la permanenza in capo all'operatore
economico dei rischi trasferiti.
Sono passati non novanta giorni ma quasi due anni per la delibera definitiva di ANAC, ritardo
non da attribuire espressamente o prevalentemente ad ANAC (cfr. fig. 1) ma, si presume, alla
difficoltà del tema e all'intreccio con i pareri del Consiglio di Stato.
Si veda Figura 1
Gli articoli 180, 181 e 182, avendo, chi scrive, contribuito a redigerli, avevano come elemento
sotteso:
a) una scissione tra infrastruttura economica e sociale, con il tentativo di porre rimedio alla non
distinzione precedente tra tariffa e canone applicata alla finanza di progetto (ex. art. 153 del
D.lgs 163 del 2006). La distinzione mette in chiaro la differente tipologia di rischio
espressamente quello di "domanda", per l'infrastruttura economica, e di "disponibilità" per
l'infrastruttura sociale;
b) il PPP come congegnato negli articoli 180, 181 e 182 si riferisce sia alle concessioni che agli
appalti; il riferimento sono le categorie del diritto comunitario rappresentate dalle direttive del
2014/23,24,25. Lo sviluppo del PPP nel D.lgs è intenzionalmente demandato allo sviluppo di
contratti ‘adhocratici', i quali sono chiamati a dar vita e corpo al PPP rispettando le regole
generali di riferimento.
La direttiva comunitaria 2014/23 (concessione) introduce il concetto di ‘rischio operativo',
collegato alla domanda e all'alea del mercato, che fa in modo che se trasferito, tale rischio, non
sia garantito per l'operatore economico il recupero dell'investimento effettuato. Vale a dire non
http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/print/AE52h0gE/0 1/42/5/2018 Dossier Linee guida/3. Rischio operativo solo per le opere con «rischio di domanda»
vi è recupero se l'offerta del ‘servizio' non è rispondente alla domanda espressa dagli utenti, così
come avviene del resto per tutti gli investimenti che hanno il mercato come riferimento. Il D.lgs
50, riprendendo le categorie da Eurostat, introduce anche altre tre macro tipologie di rischi quali
quello di costruzione, di disponibilità e di domanda indicate nel art. 3 comma 1 lettere (aaa),
(bbb), (ccc).
La genesi delle quattro macro tipologie di rischio (operativo, costruzione, disponibilità,
domanda) hanno caratteri differenti e di questo bisogna tenerne conto.
Non è stato semplice in fase di scrittura del D.lgs 50 distinguere la natura dei diversi rischi, la
stessa difficoltà la si ritrova qualche mese dopo nelle prime bozze di Linee Guida sul PPP
pubblicate (giugno 2016) e sottoposte agli stakeholders in cui ANAC nel punto 1 secondo
capoverso indicava – non senza qualche criticità - alcune tipologie di sintesi dei PPP, poi
ricordava i tre macro rischi (costruzione, disponibilità, domanda) per poi far rientrare questi nel
rischio operativo, il quale si riferisce alle sole concessioni ma è limitativo, e non corretto, se
esteso a tutte le categorie di PPP (espressamente, ma non solo, le infrastrutture sociali). Questo
errore, o semplificazione, faceva rientrare tutto il PPP all'interno della concessione e non anche
negli appalti. Elemento questo già in passato segnalato dalle pagine di questo quotidiano (Remo
Dalla Longa, Edilizia e Territorio del 28 aprile 2016).
Le Linee guida definitive del 28 marzo 2018correggono l'errore originale quando, nell'ultimo
capoverso del punto 5.8, sostengono: devono essere trasferiti all'operatore economico il rischio
di costruzione, di disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l'esterno, il rischio di
domanda dei servizi resi, e per i contratti di concessione il rischio operativo.
Con questo passaggio si ristabilisce qualche cosa che non era stato pienamente compreso ma
che era implicito negli articoli 180, 181 e 182. L'art. 180 comma 3 indica infatti il trasferimento
del rischio in capo all'operatore economico, termine generico di rischio e non di quello operativo
altrimenti il riferimento sarebbe stato di ricondurre il PPP all'interno delle concessioni con tutto
quello che ciò avrebbe comportato, in termini limitativi, per lo sviluppo del PPP nel nostro
paese.
L'ANAC nella descrizione della tipologia dei rischi presenti nelle Linee Guida n 9, approvata
definitivamente, indica i macro rischi di riferimento presenti nel D.lgs 50 (operativo, di
costruzione, di domanda, di disponibilità) aggiungendo a questi altri rischi che possiamo
definire ‘minori' o caduchi (punto 2.8).
Diviene utile partire dai macro rischi e trovare attorno a questi una strutturazione, una matrice
dei rischi come quella indicata nel punto 5.7 delle Linee Guida, che seppur presentata come
esempio, può apparire riduttiva in quanto non è in grado di dimensionare correttamente le tre
principali categorie dei rischi, semmai la matrice indicata è un qualche cosa che si aggiunge alla
macro categoria e cessa con il passaggio da una categoria all'altra. Senza una precisazione di
questo tipo si rischia di depotenziare soprattutto il concetto di rischio di disponibilità e di
domanda.
Con qualche semplificazione, se si riprende la scissione tra le infrastrutture economiche e quelle
sociali e si applicano i rischi le prime hanno come riferimento principale il rischio di domanda.
Vale a dire che gli errori sulla costruzione o sulla disponibilità finiscono per organizzare male
l'erogazione del servizio e allontanare l'utenza. Per le infrastrutture sociali il riferimento
principale è invece il rischio di disponibilità in quanto può esservi nella riduzione di canone, in
merito alla non disponibilità di prestazioni, anche una parte del rischio di costruzione.
Quest'ultima può ripercuotersi sull'erogazione qualora qualche disfunzione realizzativa finisce
per incidere sul grado di disponibilità di un'erogazione. Ciò non vuol dire che il rischio di
http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/print/AE52h0gE/0 2/42/5/2018 Dossier Linee guida/3. Rischio operativo solo per le opere con «rischio di domanda»
costruzione debba essere declassato, ma contestualizzato.
Alcuni errori, o incongruenze, devono essere intercettati in fase di collaudo. Altri minori e di
difficile intercettazione potrebbero emergere con il rischio di disponibilità sempre se esso è ben
presidiato.
Una vera differenza è che l'operatore economico, per entrambi i tipi di infrastrutture, è chiamato
ad organizzare l'offerta, con l'enorme differenza sul lato della domanda.
Nel caso dell'infrastruttura economica, che spesso coincide con la concessione, organizzare
l'offerta vuol dire dimensionarsi da parte dell'operatore economico all'utenza e alla
‘molecolarizzazione' (e segmentazione) che questa può assumere con le sue scelte. Il riferimento
è il mercato, per definizione ben conosciuto dall'operatore economico.
Per l'infrastruttura sociale è l'operatore pubblico che organizza la domanda attraverso
elaborati, documenti di gara e contratti, mentre l'operatore economico è chiamato ad
organizzare l'offerta. Una domanda organizzata male (da parte del pubblico) sul versante della
quantità o che non tenga conte dell'evoluzione temporale della domanda per l'infrastruttura
sociale incide notevolmente sull'offerta dell'operatore economico e sulla distribuzione dei rischi.
Non è paragonabile quanto indicato all'offerta in capo alla responsabilità dell'operatore
economico quando organizza l'offerta cercando di intercettare la domanda dell'utente e la
dinamica che questa assume nel tempo. In quest'ultimo caso il riferimento è l'applicazione del
rischio operativo. Si tratta per le infrastrutture sociali ed economiche di due culture differenti
che devono essere separate e con pesi diversi essere riorganizzate.
Tuttavia la suddivisione in infrastrutture economiche e sociali e quindi nel privilegiare il rischio
di domanda e di disponibilità nella realtà non si dimostra così semplice ed univoco.
Vi sono alcune infrastrutture economiche come la costruzione di una centrale di produzione di
energia trigenica (dal gas metano l'ottenere calore - MWHt; oppure elettricità - MWHe) che ha
un rischio (operativo) di domanda quando i consumatori finali sono utenti. La stessa
infrastruttura assume un forte rischio di disponibilità quando la stessa centrale viene pagata con
il canone pubblico, quando la sua costruzione e funzionamento ha come unico utente per es. un
ospedale; vale a dire è l'operatore pubblico che stabilisce per ogni vano l'erogazione (es. gradi di
calore, o raffreddamento, per tipologia di vano), calcolando l'uso di una quantità rilevante di
vani e il mantenimento del livello di erogazione per vano nel tempo, prefigurando in forma
dinamica l'evoluzione di utilizzo di questi. In realtà, nonostante i ricavi siano coperti da un
canone rimane vivo anche il rischio di domanda. Vale a dire la Pubblica Amministrazione si
impegna ad acquistare MWHe nel tempo solo se questa è ad un costo inferiore a quella venduta
da un altro vettore che opera sul mercato, al netto degli impianti costruiti che vengono poi
trasferiti dall'operatore economico all'operatore pubblico dopo 20 o 30 anni. Vi è però per questi
impianti un'alta obsolescenza economica. Si tratta di valutare se il risparmio energetico (e di
costi) del nuovo investimento rimanga comunque vantaggioso per tutto il ciclo del contratto di
Long Term Contract (LTC); possibile ma da dimostrare.
I due pilastri del rischio trasferito rimangono quelli di domanda (o operativo) e quello di
disponibilità. Per il rischio di costruzione permane ancora aperta una contraddizione con l'art.
179 del D.lgs 50 laddove si indica la nomina del Direttore dei Lavori (DL). La perplessità è su chi
nomina il DL, se rimane in capo all'operatore pubblico si riduce la responsabilità dell'operatore
economico in capo al rischio di costruzione, con alte implicazioni sul off balance calcolate da
Eurostat.
http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/print/AE52h0gE/0 3/42/5/2018 Dossier Linee guida/3. Rischio operativo solo per le opere con «rischio di domanda»
Siamo solo all'inizio dell'attivazione di PPP vi sono una quantità rilevante di tipologie da poter
sperimentare, diviene però importante poter iniziare con coerenza partendo proprio da una
chiara identificazione e trasferimento dei rischi.
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http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/print/AE52h0gE/0 4/42/5/2018 Dossier Ppp/4. Linee guida Anac importanti, ma non prive di errori economico-finanziari
01 Mag 2018
Dossier Ppp/4. Linee guida Anac importanti,
ma non prive di errori economico-finanziari
Veronica Vecchi (*)
(*) Associate Professor of Practice, SDA Bocconi School of Management, coordinatore scientifico di
Bocconi MP3 (l'osservatorio dell'Università Bocconi dedicato alle partnership pubblico-privato)
Le Linee Guida ANAC sul Monitoraggio dei Contratti di PPP, approvate il 28 marzo 2018,
rappresentano un importante passo in avanti per assicurare l'utilizzo adeguato del Partenariato
Pubblico Privato in Italia. Esse forniscono principi fondamentali, non solo per il monitoraggio,
ma anche e soprattutto per la corretta strutturazione di questi contratti complessi. Infatti, solo
una strutturazione robusta, basata su una allocazione rigorosa dei rischi, incardinata nel
contratto e nel Piano Economico e Finanziario (PEF), consentono il conseguimento del Value for
Money (efficienza, efficacia ed economicità) e, quindi, del valore aggiunto di una operazione di
PPP.
Prima di commentare le Linee Guida, specie da un punto di vista economico e finanziario, è utile
analizzare le direttrici attorno cui un contratto di PPP deve essere strutturato. Direttrici che
rendono questi contratti complessi, ma anche, se ben concepiti, un fondamentale volano per
riattivare la capacità del nostro Paese, delle nostre imprese e delle nostre Istituzioni, di
realizzare investimenti, offrendo una "classe di investimento" per trattenere in Italia
l'importante liquidità disponibile. A titolo di esempio si ricorda che oltre il 90% delle risorse dei
fondi pensione Italiani investite in Equity vanno all'estero. Si tratta di un dato estremamente
negativo, poiché significa che la liquidità dei nostri cittadini, di coloro che usano e che
necessiterebbero di migliori infrastrutture e servizi, non trova impiego in Italia, ma altrove.
Questo dovrebbe richiamare l'attenzione della classe politica verso un "rilancio del PPP", non
solo come strumento contrattuale ma anche come politica economica.
Quando si struttura una operazione di PPP è necessario, in primis, definirne i suoi obiettivi, che
devono essere per loro natura di tipo strategico. Infatti, solo la necessità di perseguire obiettivi
strategici, e non ordinari, è alla base, da un punto di vista manageriale, della scelta di una forma
di partnership in luogo di un tradizionale appalto. Se gli obiettivi da perseguire sono quindi
strategici e non ordinari, ne deriva che l'operatore economico deve essere incentivato verso il
co-perseguimento, con la PA, di questi obiettivi. La responsabilizzazione passa attraverso
l'allocazione di rischi, che, se non gestiti, devono generare delle perdite economico-finanziarie
per l'operatore economico. Esattamente come avviene in una normale attività di impresa: il
driver alla base di una continua capacità di adattamento, di innovazioni e investimenti è
l'incremento del valore dell'impresa e la sua profittabilità.
Questi incentivi, che passano attraverso l'allocazione di rischi, che se non gestiti comportano
l'impossibilità di coprire i costi di gestione e di investimento, richiamano il concetto di rischio
operativo, elemento che distingue un appalto da una concessione. Pertanto, un vero PPP deve
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necessariamente essere concepito come concessione.
Come ribadito da ANAC (punto 2.1), il rischio operativo non è un rischio a sé stante, come
spesso capita di leggere in alcune matrici di rischio prodotte negli ultimi mesi. Esso è il
combinato disposto di una serie di rischi, tra cui quello di costruzione, di domanda, di
disponibilità e finanziario.
ANAC presenta una lunga disamina, a carattere esemplificativo, dei principali rischi di una
operazione di PPP, con il forte limite, però, di concentrare la propria analisi sulle infrastrutture
"hard" (con una forte componente di lavori). Da questo punto di vista, è importante, che le
amministrazioni e gli operatori economici sappiano cogliere i principi essenziali di queste linee
guida, per intraprendere un percorso di puntuale definizione del significato di rischio operativo
riferito a ciascuna operazione, perché solo in questo modo si potranno raggiungere quegli
obiettivi strategici alla base della scelta dello strumento del PPP.
Peraltro, sarebbe fondamentale, che ogni operazione di PPP venisse corredata da una
quantificazione del rischio operativo, affinché si abbia la prova numerica che questo rischio
operativo esiste effettivamente. In questo, la necessità di iniziare a "riflettere" sulla probabilità
di manifestazione e sui costi associati alla manifestazione del rischio è un input fondamentale
fornito dalle linee guida. Sarà un cammino da intraprendere in considerazione del fatto che oggi
i dati a disposizione, sia nel mercato sia nella PA, sono abbastanza scarsi.
L'allocazione del rischio operativo, ampiamente inteso e da declinare e sartorializzare caso per
caso, come detto, è alla base di due elementi fondamentali per una corretta gestione degli
investimenti pubblici.
In primis, una operazione di PPP deve essere conveniente. L'Italia, come molti altri paesi, ha
sempre e sta continuando a guardare (si vedano per esempio le raccomandazioni della Corte dei
Conti in relazione agli investimenti sanitari – Deliberazione 9 marzo 2018, n. 4/2018/G), in
modo erroneo e parziale, all'esperienza anglosassone nel PPP. Questo è avvenuto anche con il
recepimento, tel quel, della metodologia anglosassone per l'analisi di Value for Money, disegnata
per rispondere all'assetto di governance anglosassone. Quindi, l'efficacia, intesa come capacità
di risposta ai fabbisogni, veniva interiorizzata dagli inglesi attraverso la scelta di un tasso di
attualizzazione di tipo sociale; oppure il comparatore tradizionale (PSC – Public Sector
Comparator) era basato sull'assunzione che l'alternativa finanziaria al PPP fosse l'utilizzo di
entrate erariali (modello pay as you go).
Le competenze peculiari sviluppate in questo paese in materia di PPP hanno portato nel tempo a
concepire analisi ben più sofisticate di Value for Money, in modo sartorializzato rispetto agli
specifici progetti, perché, anche rispetto all'analisi di convenienza, non è possibile pensare di
applicare tel quel un rigido schema valutativo, pena la scelta ex ante del PPP come soluzione
ottimale che poi, in fase di esecuzione, si mostra non sostenibile. Esattamente come è accaduto
nel Regno Unito.
Peccato che molti guardino ancora al modello anglossassone, da questo punto di vista, come un
faro, senza accorgersi dell'accumulo di competenze avvenuto anche in Italia, anche grazie alla
"ristrutturazione" di molti progetti per renderli più sostenibili e convenienti.
L'analisi di convenienza deve essere un processo interattivo e non un esercizio teorico. Essa deve
poter influenzare la strutturazione del contratto, in termini di definizione del perimetro
contrattuale, di allocazione dei rischi e di strutturazione del PEF (definizione dei costi e del
meccanismo di pagamento). Nell'analisi di convenienza, come ricorda il Codice, all'art. 182
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comma 3, vi deve essere anche una analisi degli impatti. E questo si ricollega strettamente al
raggiungimento di obiettivi strategici del PPP, che deve chiaramente generare una addizionalità
sociale non possibile con un contratto tradizionale.
Il secondo elemento da considerare, collegato all'allocazione del rischio, è la contabilizzazione
del PPP. E' evidente che per molto tempo le amministrazioni si sono affacciate al PPP come
modalità per superare i vincoli di bilancio e per contabilizzare non a debito l'investimento. La
contabilizzazione off-balance delle operazioni di PPP, specie quelle in cui il principale pagatore
è la PA, va a braccetto con il modo in cui i rischi sono modellizzati nel contratto. Un elemento
essenziale alla base del manuale Eurostat è il concetto di risk & rewards, che spesso cozza con
una impostazione più conservativa del PPP, volta a limitare la capacità di profitto dell'operatore
economico. Il principio è chiaro: l'operatore economico deve assumersi dei rischi, veri, e questo deve
comportare conseguenze, positive o negative, in termini di profittabilità.
Se questo concetto non viene interiorizzato, dal mercato e dalle PA, sarà sempre più difficile
poter contabilizzare queste operazioni off-balance per le amministrazioni.
Da questo punto di vista, un importante strumento di soft law, sarà presto disponibile: la bozza
di convenzione della Ragioneria Generale dello Stato, redatta nell'ambito di un gruppo di
lavoro multidisciplinare che ha portato nel lavoro, in modo rigoroso, l'esperienza sul campo e le
raccomandazioni delle istituzioni comunitarie, tra cui Eurostat ed Epec. La bozza di
convenzione limita in modo significativo le cause di rinegoziazione del PEF e da questo punto di
vista le linee guida di ANAC potrebbero in parte risultare superate, in quanto, in più parti si
legge nella rinegoziazione del PEF il principale driver per la riduzione del rischio in capo
all'operatore economico durante l'esecuzione del contratto.
ANALISI ECONOMICO-FINANZIARIA DELLE LINEE GUIDA ANAC
Fatte queste premesse, di public management, si passa ora ad analizzare da un punto di vista
economico e finanziario lelinee guida di Anac.
Come già scritto, i principi contenuti devono guidare la strutturazione del contratto e non solo il
suo monitoraggio.
Ciò significa che nella concettualizzazione del contratto, deve essere chiaro che il rischio deve
essere un elemento dinamico, deve, cioè, permanere nel contratto.
Vi sono alcuni rischi che si esauriscono nel tempo, come per esempio quello di costruzione, ma
anche quello finanziario. Con riferimento a quest'ultimo, esso assume il suo massimo picco nel
periodo che intercorre dall'aggiudicazione del contratto alla stipula del financial close, quando
generalmente viene fissato un tasso fisso per il finanziamento del progetto. Da questo punto di
vista, è molto importante quanto affermato al punto 2.8.2, basato sulle osservazioni giunte in
fase di consultazione, ovvero che le amministrazioni devono valutare che il costo del debito e
dell'equity siano appropriati e non sovrastimati, onde evitare un "annacquamento" del rischio
finanziario.
Di tenore analogo è un'altra importante raccomandazione, quella del punto 2.7 riferita alla
stima dei ricavi. Se i ricavi sono sottostimati, o se la domanda è rigida, non vi sarà alcun rischio
di domanda. Alcuni operatori economici, specie su progetti greenfield, potrebbero essere restii
ad assumersi il rischio di domanda, oppure vi potrebbe essere una diversa percezione del rischio
di domanda tra PA e mercato. Una soluzione a questo problema non può essere la garanzia di
minimo ricavo, che automaticamente obbligherebbe la contabilizzazione on-balance, oltre a
creare un forte disincentivo all'efficienza da parte dell'operatore economico. In tali casi è
preferibile, eventualmente, laddove possibile, un sostegno al progetto mediante un contributo a
fondo perduto con una clausola di revenue sharing, nel caso in cui i ricavi effettivi dovessero
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essere superiori a quelli previsti.
Punto critico è il 5.6 riferito al fatto che le amministrazioni possono richiedere agli operatori
economici di riportare nel PEF i costi di copertura e di gestione dei rischi. Questo elemento va
ben capito. Da un punto di vista finanziario il rischio consiste nella variabilità di un valore
atteso. Se nel PEF i costi sono corretti per tenere conto delle azioni necessarie per prevenire o
gestire i rischi, significa che l'operatore economico non si assume alcun rischio, proprio perché
l'equilibrio economico e finanziario è stato definito in modo risk-adjusted. Pertanto, quanto
scritto dall'ANAC va interpretato nel senso che un allegato al PEF, e quindi alla relazione, deve
contenere una simulazione delle conseguenze sull'equilibrio economico e finanziario della
manifestazione dei rischi. Questa è esattamente quella quantificazione del rischio operativo di
cui si faceva cenno sopra. E va anche detto che non possono essere considerati, in questo
esercizio, tutti i rischi in modo cumulato, in considerazione del fatto che sarà assai improbabile
che tutti i rischi si verifichino contemporaneamente.
In relazione alle modalità di definizione dell'equilibrio economico e finanziario, il precedente
testo dell'ANAC correttamente faceva riferimento sia agli indicatori riferiti al progetto nel suo
complesso (VAN e TIR di progetto) sia a quelli riferiti all'equity (VAN e TIR di azionista). Nel
testo adottato, invece, si fa riferimento solo agli indicatori di equilibrio calcolati con riferimento
ai flussi di cassa del progetto. Si tratta di una interpretazione, purtroppo, non corretta, in quanto
un'analisi ottimale del PEF e dell'equilibrio economico e finanziario deve tenere conto della
"bottom line" del progetto, ovvero i flussi liberi per la remunerazione dell'azionista. Se un PEF è
strutturato solo con riferimento ai flussi unlevered (e quindi senza tener conto della struttura
finanziaria) non è possibile analizzare in modo puntuale le dinamiche finanziarie del progetto,
che sono solo parzialmente catturate dal costo medio ponderato del capitale (WACC). A tal
proposito, infatti, potrebbe accadere che il VAN di progetto sia maggiore di quello dell'azionista,
e nel tentativo di "portare" a zero il VAN del progetto, si potrebbe generare un VAN dell'azionista
negativo, ovvero un rendimento previsionale (TIR) dell'equity inferiore al rendimento target
atteso dagli azionisti.
Tra l'altro questa definizione di equilibrio economico e finanziario è corretta quando il modello
di società di progetto adottato è di tipo passante, ovvero tutte le attività sono gestite da
subcontraenti, ai quali è riconosciuto un margine industriale e quindi il margine della società di
progetta è finalizzato a remunerare solo il debito e l'equity. Nel caso in cui la società di progetto
gestisse direttamente il servizio, potrebbe essere che i costi quotati nel PEF non tengano conto
del margine industriale e questo necessariamente richiedebbe una diversa concezione
dell'equilibrio economico e finanziario.
Anche in relazione alla rinegoziazione del PEF quanto scritto al punto 3.2 potrebbe portare a
interpretazioni erronee. Infatti, in fase di rinegoziazione, possibile ora in casi eccezionali e
residui, potranno essere inseriti nel PEF solo i maggiori (o minori) costi riconducibili a rischi
trattenuti dalla PA, che dovranno essere compensati (procedura di riequilibrio) attraverso
alcune modalità, tra cui un contributo a fondo perduto, una integrazione/riduzione del canone
o della tariffa e, in via residuale (specie se dovesse essere un allungamento), una modifica della
durata del contratto.
Il PEF sul quale operare deve essere quello contrattuale in modo da evitare che accadimenti
riconducibili a rischi trattenuti dal privato possano inquinare la rinegoziazione e l'allocazione
dei rischi. Se il PEF sul quale dovessero essere apportate le modifiche, finalizzate a ricreare
l'equilibrio, non fosse quello contrattuale ma interiorizzasse gli accadimenti avvenuti al progetto
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fino al momento del riequilibrio/revisione, l'amministrazione opererebbe in un contesto di forte
asimmetria informativa, in quanto sarebbe in grado di valutare solo alcuni dei modificati dati di
input del PEF pre-riequilibrio/revisione, quali per esempio eventuali decurtazioni e/o penali,
ma non sarebbe in grado di conoscere tutti gli altri accadimenti del progetto rientranti nella
sfera della responsabilità dell'operatore economico.
Quest'ultimo, chiamato a presentare il PEF pre-equilibrio, potrebbe chiaramente indicare valori
"non reali" attinenti alla manifestazione di rischi rientranti nella sua responsabilità con
l'obiettivo di indicare un valore di VAN/TIR influenzato da eventuali comportamenti di azzardo
morale e quindi funzionale a estrarre un maggior valore dalla rinegoziazione.
A tal proposito, è molto importante chiarire un "black dot" generato dal Codice dei Contratti e in
particolare dall'art. 175, in cui si legge che una modifica del contratto non può alterare
l'equilibrio economico e finanziario del PEF in modo non previsto dal contratto. E' evidente che
a fronte di maggior costi generati da una modifica, richiesta dalla PA, è necessario intervenire
per ripristinare i valori di equilibrio. Questo può essere fatto in modo abbastanza automatico,
quando ben articolato nel contratto, fugando ogni rischio di una maggiore redditività per
l'operatore economico, specie se si ancorano i maggiori costi (di costruzione e/o gestione) a
benchmark di mercato, attraverso procedure di value testing da condurre in modo aperto e
trasparente.
Infine, merita una nota il concetto di rischio di disponibilità (punto 2.4). Va precisato, che in un
PPP non è ammissibile prevedere fondi per la manutenzione straordinaria, a meno che il
progetto non preveda lo slittamento nel tempo di interventi adeguatamente pianificati dalla PA:
infatti, l'assunzione del rischio di disponibilità deve comportare che l'operatore economico sia in
grado di prevedere, anche mediante una quantificazione dei costi, le manutenzioni predittive e
programmate. La previsione, nel PEF contrattuale, di accantonamenti per manutenzioni
straordinarie, generati con i ricavi, è un modo per tener conto di maggiori costi legati alla
manutenzione dell'infrastruttura/opera/investimento, "annacquando" quindi il rischio di
disponibilità e generando anche problemi di altra natura, tra cui il fatto che potrebbe non essere
chiaro il valore sottostante delle effettive manutenzioni straordinarie, nonché un incremento dei
ricavi presenti (tra cui il canone di disponibilità o le tariffe) per un eventuale futuro ed eventuale
costo.
Legare il rischio di disponibilità al conseguimento di parametri tecnici e funzionali deve essere
fatto in modo strategico onde evitare di incorrere in un sistema di decurtazioni simile a quello
tipico delle penali in un appalto. Qui va ricordato che la possibilità di generare un reale value for
money dipende dalla possibilità di conseguire con il PPP dei risultati strategici. Spesso, il
mantenimento di parametri tecnico funzionali potrebbe non rappresentare una fonte di rischio
operativo, specie se le decurtazioni sono associate a parametrizzazioni del canone di
disponibilità sui metri quadri, giusto per fare un esempio. La continua disponibilità e
funzionalità, specie per le opere/investimenti utilizzate dalla PA per l'erogazione di servizi –
come in sanità – deve essere funzionale al conseguimento di fini istituzionali e quindi la
decurtazione deve essere commisurata alla "perdita" per la PA o per i suoi utenti. Un esempio
può essere utile a comprendere questo concetto: il non corretto funzionamento di un qualsiasi
elemento che renda indisponibile o parzialmente indisponibile una sala operatoria deve portare
a una decurtazione del canone in misura pari alla mancata produzione (DRG) previsto per quello
spazio. Meccanismi analoghi dovrebbero essere previsti, poi, per altre aree critiche di un
ospedale, tra cui le degenze, laboratori, ambulatori eccetera. Ragionamenti analoghi devono
valere per altre tipologie di opere, anche per quelle a domanda rigida, altrimenti si corre il
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rischio che le decurtazioni al canone siano un mero make up che può essere utile solo a
dimostrare sulla carta un rischio operativo, che nella sostanza, però, non esiste. Se il sistema
imparasse a concepire questo tipo di sofisticazioni avremmo raggiunto un grande traguardo,
ovvero l'interiorizzazione dei principi dell'impact investing nel PPP, che significa trovare un
punto di equilibrio tra ritorno finanziario e ritorno sociale. Solo perseguendo questa strada, in
parte avviata su piccola scala, attraverso una modello di PPP chiamato social impact bond,
riusciremo a rendere il PPP un contratto veramente strategico, conveniente e quindi più
socialmente accettato.
Le linee guida di Anac rappresentano una milestone molto importante per contribuire alla
creazione di una cultura sul PPP a patto che le amministrazioni abbiano le capacità di utilizzare
cum grano salis queste linee guida, ovvero prendendo i principi e cercando di applicarli in modo
sartorializzato ai singoli progetti.
In questo senso debbono anche ragionare le Istituzioni centrali.
Infatti, la previsione di automatizzare il monitoraggio dei contratti di PPP attraverso la banca
dati delle Amministrazioni Pubbliche, che difficilmente potrà arrivare a un livello di
sofisticazione tale da riuscire a raccogliere le piccole sfumature dei contratti di PPP, che però
sono quelle da cui dipende il vero trasferimento del rischio, non può sostituire un processo di
capacity building diffuso sul territorio, anche basato su uno stock di contratti e matrici dei rischi
raccolte, necessario per alimentare l'innovazione in questo settore e un processo di
regolamentazione e attuazione sempre più sofisticato del PPP. In questo senso sarebbe
auspicabile una maggior collaborazione tra le Istituzioni di regolamentazione, le
amministrazioni chiamate a strutturare e implementare operazioni di PPP, l'accademia e il
mercato e un maggior investimento in formazione da parte di tutti i portatori di interesse.
Formazione vera, radicata negli elementi di management, finanza e diritto. Non solo workshop!
Infine, oggi gli strumenti e le competenze, seppure a macchia di leopardo, ci sono. Sarebbe
opportuno che nell'agenda politica del nuovo governo il tema del PPP venisse affrontato in
modo più serio, per evitare che questo strumento venga utilizzato solo dai più coraggiosi o che
si perda l'opportunità di apprendere dal passato per costruire un rilancio del Paese. In questo le
PA dovrebbero saper agire molto di più da buyer sofisticati: strutturare PPP innovativi in Italia
oggi significa offrire alle nostre imprese le competenze necessarie per operare nel PPP
internazionale, ben radicato nelle agende politiche di molti paesi, emergenti e maturi.
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