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QUALE
COESIONE TERRITORIALE NELLE REGIONI ITALIANE
TERRITORIAL
QUALE TERRITORIAL IMPACT ASSESSMENT DELLA
IMPACT
Dipartimento di Management e Diritto
ASSESSMENT
DELLA
COESIONE
TERRITORIALE
NELLE
REGIONI
ITALIANE
LA CONCETTUALIZZAZIONE
DEL PROBLEMA
a cura di M. Prezioso a cura di Maria Prezioso
€ 00,00QUALE TERRITORIAL
IMPACT ASSESSMENT DELLA
COESIONE TERRITORIALE
NELLE REGIONI ITALIANE
LA CONCETTUALIZZAZIONE
DEL PROBLEMA
a cura di Maria Prezioso
Pàtron Editore
Bologna 2018Copyright © 2018 by Pàtron editore - Quarto Inferiore - Bologna ISBN 9788855534406 I diritti di traduzione e di adattamento, totale o parziale, con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi. È vietata la riproduzione parziale, compresa la fotocopia, anche ad uso interno o didattico, non autorizzata. Le fotocopie per uso personale possono essere effettuate nei limiti del 15% di ciascun volume dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall’art. 68, commi 4 e 5, della legge 22 aprile 1941 n. 633. Le fotocopie effettuate per finalità di carattere professionale, economico o commerciale o comunque per uso di- verso da quello personale possono essere realizzate a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da CLEARedi, Centro Licenze e Autorizzazioni per le Riproduzioni Editoriali, Corso di Porta Romana 108, 20122 Milano, e-mail autorizzazioni@clearedi.org e sito web www.clearedi.org Prima edizione, dicembre 2018 Ristampa 5 4 3 2 1 0 2023 2022 2021 2020 2019 2018 PÀTRON Editore - via Badini, 12 Quarto Inferiore, 40057 Granarolo dell’Emilia (BO) Tel. 051.767 003 e-mail: info@patroneditore.com http://www.patroneditore.com Il catalogo generale è visibile nel sito web. Sono possibili ricerche per autore, titolo, materia e collana. Per ogni volume è presente il sommario, per le novità la copertina dell’opera e una breve descrizione del contenuto. Impaginazione: DoppioClickArt - San Lazzaro di Savena (Bo) Stampa: Mediagraf Spa, Noventa Padovana (PD), per conto della Pàtron editore.
INDICE
Lista delle Unità e dei partecipanti alla ricerca PRIN . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 9
Lista delle Figure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 11
Lista dei Grafici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 13
Lista delle Tabelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 14
Lista dei Box . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 16
Lista degli Acronimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 17
Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 21
1. Quale TIA per una Politica di Coesione territoriale 2020 e post . . . . . » 29
1.1. Dall’Impact Assessment al Territorial Impact Assessment . . . . . . . . » 30
1.2. Il Territorial Impact Assessment (TIA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 31
1.3. Obiettivi di TIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 34
1.4. Come identificare le opzioni di policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 35
1.5. Come identificare gli indicatori utili alla TIA . . . . . . . . . . . . . . . . . » 39
1.6. Come identificare gli impatti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 44
1.7. Come identificare tipo di impatto (diretto, indiretto) e il suo peso . . . » 44
1.7.1. L’approccio e la metodologia CoR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 45
1.8. I metodi più discussi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 48
1.8.1. Il Modello STeMA TIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 49
1.8.2. Il Modello TEQUILA (1 e 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 57
1.8.3. Il Metodo EATIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 59
1.8.4. ESPON ARTS e ESPON TIA Quick Check . . . . . . . . . . . . » 63
1.8.5. Il JRC Model MIDAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 66
1.9. La posizione della DG Regio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 676 Indice
1.10. Come procedere per una TIA della Coesione territoriale secondo
l’esperienza STeMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 69
1.11 Recenti evoluzioni del TIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 70
2. Dalla Politica di Coesione alla Coesione territoriale . . . . . . . . . . . . . . » 73
2.1. L’emergere del concetto di coesione territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . » 73
2.2. Verso una definizione di coesione territoriale: dall’etimologia alla
pianificazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 76
2.3. Alla ricerca di un nuovo paradigma per la politica regionale europea . » 77
2.4. Verso una misura: criteri per metodologia e indicatori . . . . . . . . . . . » 79
2.5. La coesione territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 82
2.6. Alle origini della coesione territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 83
2.7. La coesione territoriale nel quadro politico europeo, nazionale e
regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 85
2.8. La Coesione territoriale nella UE post Brexit . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 90
2.9. La misura della coesione in relazione a variabili e indicatori. . . . . . . » 91
2.10. Agenda 2030: obiettivi di Sviluppo Sostenibile e Politiche di
Coesione. Quali relazioni? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 93
2.11. Approfondire la coesione: povertà e inclusione sociale . . . . . . . . . . » 97
2.11.1. L’inclusione sociale come fenomeno ed espressione di un
contesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 100
2.11.2. L’inclusione sociale a scala europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 102
2.11.3. Inclusione sociale e territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 104
2.11.4. L’esclusione sociale e le migrazioni internazionali . . . . . . . » 105
2.11.5. La Raccomandazione Europea sull’Inclusione sociale
attiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 108
2.11.6. Metodologia e prospettive di lavoro sull’inclusione
sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 110
2.12. Approfondire la coesione: città e inclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 110
2.12.1. Inclusione come percorso territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . » 111
2.12.2. Inclusione: fra progetto sociale e policy making . . . . . . . . » 113
2.12.3. Inclusione progettuale: la città da ri-progettare. . . . . . . . . » 114
2.12.4. Inclusione come prodotto delle politiche globali . . . . . . . » 116
2.13. Approfondire la coesione: il ruolo del Cultural Heritage . . . . . . . . » 121
2.13.1. Definizione e delimitazione dell’Heritage . . . . . . . . . . . . . » 121
2.13.2. Il Cultural Heritage come fattore di coesione . . . . . . . . . . » 122
2.13.3. Il ruolo della qualità per l’uso sostenibile del Cultural
Heritage nel processo di coesione territoriale . . . . . . . . . . » 127
3. Introduzione ai concetti: il razionale che costruisce il lessico comune . » 131
3.1. Il metodo di lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 132
3.1.1. Un commento ai risultati dei questionari . . . . . . . . . . . . . . . » 133
3.2. Il Glossario condiviso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 138Indice 7
4. Approfondimenti concettuali tematici: background diversi e
convergenza di vedute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 145
4.1. Il concetto di Capitale Territoriale: una sintetica review. . . . . . . . . . » 145
4.1.1. Il concetto di capitale territoriale e le sue declinazioni. . . . . . » 145
4.1.2. Il capitale territoriale nel quadro politico internazionale . . . . » 147
4.1.3. Il capitale territoriale nel quadro politico nazionale e
regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 148
4.1.4. La misura del capitale territoriale in relazione a variabili e
indicatori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 149
4.2. Le varietà di capitale territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 155
4.2.1. Il capitale territoriale nel quadro politico internazionale,
nazionale, regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 158
4.2.2. Il capitale territoriale nel quadro politico nazionale. . . . . . . . » 160
4.2.3. Il capitale territoriale nei documenti di programmazione
regionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 162
4.2.4. Misure del capitale territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 165
4.3. Il Capitale territoriale, tema politico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 168
4.3.1. Come il capitale territoriale si inserisce nel quadro politico
internazionale, nazionale, regionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 171
4.3.2. Variabili/ indicatori che misurano il capitale territoriale . . . . » 173
5. Coesione e mutamenti economici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 177
5.1. Come cambia la produttività alla luce della competitività . . . . . . . . » 177
5.1.1. Dalla Produttività alla Competitività . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 177
5.1.2. Competitività nell’economia politica e nella teoria
dell’impresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 179
5.1.3. La relazione fra competitività e crescita economica
(economic growth) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 180
5.1.4. La relazione fra competitività e geografia . . . . . . . . . . . . . . . » 182
5.1.5. La relazione fra competitività e territorio . . . . . . . . . . . . . . . » 183
5.1.6. La relazione fra competitività e politiche territoriali
(e la centralità della redistribuzione) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 185
5.1.7. La relazione fra competitività e sostenibilità nelle politiche
territoriali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 186
5.2. Il concetto di Green economy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 187
5.2.1. La green economy: le origini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 187
5.2.2. La green economy e la sfida dell’Unione europea . . . . . . . . . » 190
5.2.3. Gli strumenti della green economy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 192
5.2.4. Misurare la green economy: gli indicatori . . . . . . . . . . . . . . . » 193
6. Approfondimenti concettuali per tipologia territoriale . . . . . . . . . . . . » 197
6.1. Inner areas/periferie metropolitane e differenze con le internal areas. . » 197
6.1.1. Internal areas tra marginalità e potenzialità per lo sviluppo
locale sostenibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 1988 Indice
6.1.2. Perifericità e quadro politico (internazionale, nazionale,
regionale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 199
6.1.3. Leggere e interpretare le differenti perifericità: dalla
rigenerazione urbana alle politiche per le aree interne e rurali . » 202
6.1.4. Indicatori per una possibile individuazione . . . . . . . . . . . . . . » 203
6.2. Inner areas/periferie metropolitane e differenze con le internal areas. . » 205
6.2.1. Il tema delle inner peripheries metropolitane nel quadro
politico internazionale, nazionale, regionale . . . . . . . . . . . . . » 207
6.2.2. Le inner peripheries: variabili e indicatori . . . . . . . . . . . . . . . » 209
6.3. Inner areas/periferie metropolitane e differenze con le internal areas. . » 212
6.3.1. Internal areas nel quadro politico internazionale,
nazionale, regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 213
6.3.2. Inner Areas o peripheries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 219
7. Un contributo degli osservatori istituzionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 225
7.1. Dall’Agenzia della Coesione, Patti Per lo Sviluppo per le Città
e le Regioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 225
7.1.1. Cosa sono i Patti? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 225
7.1.2. I Patti per il Sud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 227
7.1.3 I Patti per lo Sviluppo: Uso dell’FSC come addizionalità e
Complementarietà rispetto alla Programmazione SIE:
una opportunita’ (difficile) da cogliere . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 227
7.1.4. I Patti per lo sviluppo per le regioni e i patti per le città . . . . » 228
7.1.5. Dimensione finanziaria dei Patti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 228
7.1.6. I Patti per lo sviluppo delle città . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 231
8. Le criticità emerse nel dialogo tra ricercatori e prime conclusioni
per il prosieguo della ricerca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 233
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 239
Credits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 269
Annex: Analisi del questionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 273LISTA DELLE UNITÀ E DEI PARTECIPANTI
ALLA RICERCA PRIN
Unità 1 – Università degli studi di Roma “Tor Vergata”: Maria Prezioso (PI e coord.),
Angela D’Orazio, Maria Coronato*, Michele Pigliucci* – Dip. di Management e Di-
ritto; Isabella Carbonaro, Dip. di Economia e Finanza; Franco Salvatori, Marina Fac-
cioli, Simone Bozzato, Alessandro Ricci – Dip. di Storia, patrimonio culturale, forma-
zione e società; Università europea di Roma: Gianluca Casagrande, Carmen Bizzarri.
Unità 2 – Università degli studi di Sassari: Giuseppe Scanu, Catina Madau, Cinzia Pod-
da* – Dip. di Storia, scienze dell’Uomo e della formazione; Gavino Mariotti, Veronica
Camerada – Dip. di Scienze umanistiche e sociali; Carlo Donato, Silvia Battino, Sal-
vatore Lampreu*- Dip. di Scienze economiche e aziendali.
Unità 3 – Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano: Flora Pagetti, Paolo Molinari;
Università e-Campus: Daniele Ietri.
Unità 4 – Università degli studi di Salerno: Teresa Amodio, Maria Giovanna Riitano,
Stefania Leone – Dip. di Scienze del patrimonio culturale; Giorgia Iovino, Massimi-
liano Bencardino – Dip. di Scienze Politiche, Sociali e della Comunicazione; Silvia
Siniscalchi – Dip. di Studi umanistici.
Unità 5 – Università degli studi del Sannio di Benevento: Filippo Bencardino, Angela
Cresta, Ilaria Greco – Dip. Studi dei Sistemi Economici, Giuridici e Sociali; Univer-
sità degli studi di Foggia: Isabella Varraso, Dip. di Economia.
Unità 6 – Università degli studi del Salento: Stefano De Rubertis, Marilena Labianca* –
Dip. di Scienze dell’Economia; Università degli studi di Bari: Maria Fiori, Anonietta
Ivona*, – Dip. Scienze economiche e Metodi matematici; Rosalina Grumo* – Dip. di
Economia e Finanza; Alessandra Giannelli* – Dip. di Studi umanistici.
* La ricerca, per sua definizione, ha anche lo scopo di formare nuove generazioni dotate di forti
competenze geografiche. Per questo il PRIN ha aperto le porte alla partecipazione di giovani ricerca-
tori afferenti alle diverse Unità(*), i quali collaborano alla discussione e all’accrescimento dei risultati,
beneficiando, dove possibile, di assegni di ricerca co-finanziati dalle singole Unità con fondi PRIN.10 Lista delle Unità e dei partecipanti alla ricerca PRIN
Unità 7 – Università degli studi di Catania: Luigi Scrofani, Claudio Novembre* – Dip.
di Economia e Impresa; Luca Ruggiero, Gianni Petino, Arturo S. Di Bella* – Dip.
di Scienze politiche e sociali; Università degli studi di Messina: Elena Di Blasi,
Alessandro Arangio*, Nunziata Messina* – Dip. di Scienze politiche e giuridiche;
Università degli studi di Enna “Kore”: Claudio Gambino*, Dip. di Scienze econo-
miche e giuridiche.
Unità 8 – Università degli studi di Trieste: Francesca Krasna – Dip. di Scienze Economi-
che Aziendali Matematiche e Statistiche; Giuseppe Borruso – Dip. di Scienze geogra-
fiche e storiche; Giovanni Mauro – Dip. di Studi umanistici; Gian Pietro Zaccomer
– Dip. di Scienze statistiche.
Unità 9 – Università degli studi di Genova: Gian Marco Ugolini, Stefania Mangano*,
Monica Penco*, Reyes Gonzalez Relano* – Dip. di Scienze politiche, Mauro Spotorno –
dip. di Lingue e Culture moderne; Università degli studi di Sassari: Brunella Brundu
– Dip. di Scienze economiche e aziendali.
Unità 10 – Università degli studi di Firenze: Francesco Dini, Patrizia Romei, Filippo
Randelli, Federico Martellozzo*, Marco Tortora* – Dip. di Scienze per l’Economia e
l’Impresa; Università di Modena e Reggio Emilia: Silvia Grandi.
Osservatori istituzionali**
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche di Coesione:
Carmen Giannino, Marco Magrassi, Ilias Tasias.
Agenzia per la Coesione territoriale: Paolo Galletta, Alberto Versace, Giovanni Pine-
schi, Massimiliano Pacifico, Filippo Lavecchia, Viviana Russo.
Ministero delle Infrastrutture – Direzione Generale per lo sviluppo del territorio,
la programmazione e i progetti internazionali: Zaira Piazza (ESPON 2020), Da-
niela Versino (URBACT III).
Ministero dell’Ambiente: Paolo Angelini, Maria Teresa Idone, Luca Cetara.
Centro Interregionale Studi e Documentazione (CINSEDO): Andrea Ciaffi, Cecilia
Odone.
** Il tema della ricerca PRIN, dalle forti implicazioni di policy nazionali e regionali nel contesto
europeo, e il periodo in cui si sviluppa (conclusione programmazione 2020 e avvio del post), ha
ispirato il PI ad avviare uno stabile dialogo con gli stakeholder istituzionali responsabili delle strategie
del Paese, a cui sono rivolti i risultati della ricerca PRIN per una più efficace e rafforzata relazione tra
scienza e politica.LISTA DELLE FIGURE Fig. 0.1 - Relazione possibile tra scienza e politica Fig. 0.2 - Albero logico della ricerca PRIN Fig. 0.3 - Schermata iniziale del sito del PRIN Fig. 0.4 - Cronoprogramma del Progetto Fig. 0.5 - Fasi e attività del progetto Fig. 0.6 - Scenari per il futuro della politica di coesione Fig. 0.7 - Peso della Coesione Individuale Fig. 1.1 - Esempio di componenti e combinazioni riferite alla coesione territoriale Fig. 1.2 - Coesione Territoriale e TIA: esempio di catena casuale WFD di combinazioni Fig. 1.3 - Obiettivi in relazione ai tre principali livelli gerarchici Fig. 1.4 - Tasso di occupazione (20-64 anni) 2013 in UE a 28 Figg. 1.5 e 1.5a - Mappe della Qualità sociale e della Coesione e dell’indice composito sintetico territoriale della Determinante Qualità Fig. 1.6 - Modello per il calcolo casuale degli impatti Fig. 1.7 - Il processo TIA nella visione CoR Fig. 1.8 - Logical Framework del processo decisionale STeMA-TIA applicato alla com- petitività in sostenibilità in ambito regionale e provinciale su base coesiva Fig. 1.9 - Esempio di interazione matriciale qualitativa tra due indicatori Fig. 1.10 - Matrice di correlazione STeMA Fig. 1.11 - TEQUILA Model nella relazione con la coesione territoriale (componenti e sub-componenti) Fig. 1.12 - I sette step nella procedura di valutazione multi-criteria adottati dal Modello TEQUILA Fig. 1.13 - L’approccio scientifico EATIA Fig. 1.14 - EATIA screening Fig. 1.15 - Architettura EATIA: screening e scoping Fig. 1.16 - La matrice di valutazione EATIA Fig. 1.17 - Guida pratica per policy maker e practitioner basatata sui contributi dei pro- getti ESPON e della CE e Schema di orientamento
12 Lista delle figure Fig. 1.18 - Modello Concettuale ART. Effetti potenziali deducibili dalle direttive Fig. 1.19 - Tipi di regioni ‘esposte’ sulla base del giudizio di esperti Fig. 1.20 - Esempio di ‘esposizione’ prodotta da una Direttiva UE. Giudizio degli esperti Fig. 1.21 - Esempio di Impatto territoriale sulle regioni Fig. 1.22 - Esposizione per sensitività territoriale da cui deriva l’impatto territoriale Fig. 1.23 - Logical Framework dell’IA territoriale Fig. 1.24 - Schema logico per l’applicazione di metodo Fig. 1.25 - Mappa dei risultati IA a trasporto unificato 2030 Fig. 1.26 - Proposta iniziale di una nuova struttura TIA Tool Fig. 2.1 - Aree di cooperazione transnazionale nell’ambito del FESR 2014-2020 Fig. 2.2 - Tasso di incidenza della povertà relativa familiare (per 100 famiglie con le stesse caratteristiche) Fig. 2.3 - Tasso di povertà suddiviso per età e divari di povertà tra giovani e anziani Fig. 2.4 - Redditi minimi garantiti Fig. 2.5 - Ripartizione del piano finanziario del PON inclusione Fig. 2.6 - Concettualizzazione del Cultural Heritage Fig. 2.7 - Il Diagramma Qualitest Fig. 4.1 - Il capitale territoriale come progetto di territorio Fig. 4.2 - Il ruolo degli asset intangibili come risposta alla complessità Fig. 4.3 - Il capitale umano nel Programma di sviluppo rurale della Regione Puglia 2014-2020 Fig. 5.1 - L’economia circolare Fig. 5.2 - Le Quattro dimensioni che caratterizzano il GGEI (tra parentesi il peso rela- tivo di ogni dimensione) Fig. 5.3 - Gli indicatori OCSE per l’assessment della Green Growth Fig. 5.4 - Indice di Green Economy 2014: la classifica delle regioni italiane Fig. 6.1 - Schema delle principali tappe che hanno portato all’Agenda Urbana Europea Fig. 6.2 - Le politiche urbane in Italia
LISTA DEI GRAFICI Grafico 1 - Partecipanti per posizione Grafico 2 - Partecipanti per livello istituzionale Grafico 3 - Partecipanti per tipologia di programmi utilizzati Grafico 4 - Utilizzo delle informazioni ricavate dai programmi europei
LISTA DELLE TABELLE Tab. 1.1 - Lista di policy utili al calcolo della coesione territoriale Tab. 1.2 - Nuova lista di policy utili al calcolo della coesione territoriale Tab. 1.3 - Tipologie STeMA e Tipologie funzionali ESPON 2017 Tab. 1.4 - Struttura degli indicatori per la misura della CT e loro processo di indiciz- zazione Tab. 1.5 - Esempio di impatti economici Tab. 1.6 - Esempio di impatti ambientali Tab. 1.7 - Esempio di impatti sociali Tab. 1.8 - STeMA Operational process Tab. 1.9 - Elenco dei principali strumenti TIA conosciuti in Europa, loro fase decisio- nale e focus Tab. 2.1 - Incidenza di povertà assoluta tra le famiglie e gli individui per gruppo sociale Tab. 4.1 - Componenti del capitale territoriale secondo vari approcci, quadro sinottico Tab. 4.2 - Documenti di programmazione significativi analizzati in riferimento al capitale territoriale Tab. 4.3 - Piano Strategico del turismo della Regione Puglia 2016-2025 Tab. 4.4 - Documenti di programmazione significativi analizzati in riferimento al capi- tale territoriale Tab. 4.5 - Documenti di programmazione significativi analizzati in riferimento al capitale territoriale Tab. 4.6 - Componenti socio-culturali immateriali: capitale umano e sociale Tab. 4.7 - Componenti socio-culturali materiali: capitale fisso, strutture e infrastrutture Tab. 4.8 - Componenti fisico-ambientali Tab. 4.9 - Riconoscimento e consapevolezza Tab. 4.10 - Schema esplicativo del criterio tassonomico proposto da Camagni Tab. 4.11 - Le cinque classi del capitale territoriale Tab. 6.1 - Alcuni indicatori estratti dal minimum set predisposto per il Bando Urban II in relazione all’area selezionata nel comune di Milano
Lista delle tabelle 15 Tab. 6.2 - Un confronto tra aree interne e inner peripheries Tab. 6.3 - Caratteristiche socio-economiche, politiche e fisico-ambientali delle inner pe- ripheries Tab. 7.1 - Allocazione totale dei Patti suddivisa per città e regioni (milioni di euro) Tab. 7.2 - I Patti per lo sviluppo Tab. 7.3 - Confronto tra dimensione finanziaria dei Patti Tab. 7.4 - Allocazioni dei Patti: totale regioni e città (milioni di euro) Tab. 7.5 - Allocazioni dei Patti per lo sviluppo delle regioni (milioni di euro) Tab. 7.6 - Allocazioni dei Patti per lo sviluppo delle città (milioni di euro)
LISTA DEI BOX Box 1 - Strumenti operativi per l’attuazione della Politica di Coesione Box 2 - POR Campania: un esempio di strategia Box 3 - Agenda 2030 e Coesione: osservazione sugli elementi di metodo, applicativi ed operativi Box 4 - Agenda 2030 e Coesione: osservazioni sugli elementi di contenuto Box 5 - Il PON Inclusione Box 6 - Roma Capitale nell’applicazione dell’Inclusione Sociale Attiva Box 7 - Contenuti della Raccomandazione 2008/867/CE Box 8 - Responsabilità del government in materia di inclusione Box 9 - Principi guida per i processi di policy making trasparenti e inclusivi Box 10 - Cultural heritage e comunità locali: un rapporto complesso Box 11 - Definizione dei concetti PRIN coesione Box 12 - L’area progetto sperimentale di rilevanza nazionale Valle del Simeto Box 13 - L’area progetto del Calatino Box 14 - L’area progetto dei Nebrodi Box 15 - L’area progetto delle Madonie Box 16 - L’area progetto delle Terre Sicane Box 17 - Alcune riflessioni sulle differenze concettuali tra aree interne e periferie metro- politane Box 18 - L’area dei comuni del Golfo di Augusta, un possibile caso di Inner Periphery
LISTA DEGLI ACRONIMI
AdP Accordo di Partenariato
AI Area Interna
AIT Ambiti di Integrazione Locale
AP Area Progetto
APQ Accordo di Programma Quadro
CAP Common Agricultural Policy
CBC Cross Border Cooperation
CEC Commission of European Communities
CGR Rapporto sulla Competitività Globale
CIPE Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica
CIPU Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane
CLLD Community Led Local Development
CoR European Committee of the Regions
CT-TC Coesione Territoriale-Territorial Cohesion
DEA Dipartimento di Emergenza e Accettazione
DPCM Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
DPS Dipartimento per le Politiche di Sviluppo
EC European Commission
ECOLABEL Ecological Quality Label
ECTP – CEU European Council of Spatial Planners – Conseil Européen des
Urbanistes
EESC European Economic and Social Committee
EMAS Eco-Management and Audit Scheme
EP European Parliament
ESA European Aviation Safety Agency
ESDP European Spatial Development Perspective
ESPON European Territorial Observatory Network
ESIF-SIE European Structural and Investment Funds – Fondi strutturali
e di investimento europei18 Lista degli acronimi
EU European Union
FAS Fondo per le Aree Sottoutilizzate
FESR Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
FORMEZ Centro di formazione e studi per il Mezzogiorno
FSC Fondo per lo Sviluppo e la Coesione
FSE Fondo Sociale Europeo
FUA Functional Urban Area
GAL Gruppo di Azione Locale
GCI Global Competitiveness Index
GGEI Global Green Economy Index
GIS Geographical Information System
GREMI Groupe de Recherche Européen sur les Milieux Innovateurs
IA Impact Assessment
IC Inner City
ICT/TIC Innovation and Communication Technologies –
Tecnologie della Informazione e della Comunicazione
IDE Investimenti Diretti esteri
InA - AIn Internal areas – Aree interne
IP Inner Periphery
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change
IRES Istituto di Ricerche Economico Sociali del Piemonte
ISCED Indice del Grado di Formazione Scolastica
ISCO International Standard Classification of Occupations
ISEE Indicatore di Situazione Economica Equivalente
ISEW Index of Sustainable Economic Welfare
ITI Integrated Territorial Investments
JRC Joint Research Centre
LAU Local Administrative Unit
LEADER Links between Actions for the Development of the Rural Economy
LUZ Large Urban Zone
LRA Local and Regional Authority
MS(s) Member State(s)
MATTM Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
MEGA Metropolitan European Growth Area
MiBACT Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo
MIT Ministero delle Infrastrutture
MLP Multi-Level Perspective
NDIL Nuova Divisione Internazionale del Lavoro
NUTS Nomenclature of Territorial Units for Statistics
OCSE (OECD) Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico
ONG Organizzazione Non Governativa
ONU Organizzazione delle Nazioni Unite
OST Open Space Technology
OT Obiettivo tematico
PACo Piano di Azione Coesione
PCM Project Cycle ManagementLista degli acronimi 19
PdC Politica di Coesione
PI Principal Investigator
PIC Programma di In iziativa Comunitaria
PIL - GDP Prodotto Interno Lordo
PIT Piano Integrato Territoriale
PMI Piccole-Medie Imprese
PON Piano Operativo Nazionale
POR Piano Operativo Regionale
PRIN Progetto di Rilevante Interesse Nazionale
PRS Piano Regionale di Sviluppo
PRUSST Programmi di Riqualificazione Urbana e Sviluppo Sostenibile del
Territorio
QCS Quadro Comunitario di Sostegno
QFP Quadro Finanziario Pluriennale
QSN Quadro Strategico Nazionale
R&S/R&D Ricerca e Sviluppo
RPAS Remotely Piloted Aircraft Systems
SAU Superficie Agricola Utilizzata
SDG Sustainable Development Goals
SEA-VAS Strategic Environmental Assessment-Valutazione Ambientale
Strategica
SIC Sito di Interesse Comunitario
SLoT Sistema Locale Territoriale
SIEG-SGEI Servizi di interesse economico generale
SNAI Strategia Nazionale per le Aree Interne
STAI Strategia Territoriale Aree Interne
STeMA Sustainable Territorial economic/environmental Management Approach
SUAP Sportello Unico per le Attività Produttive
TA Territorial Agenda
TENs Trans European Networks
TG Target Group
TIA Territorial Impact Assessment/Valutazione di Impatto Territoriale
TPF Total Factor Productivity
U Unità PRIN
UE Unione europea
UNEP United Nations Environmental Programme
UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees
URBACT Urban Action
VIA Valutazione d’Impatto Ambientale
WCED World Commission on Environment and Development
WEF World Economic Forum
WP Working PackageCapitolo 1
QUALE TIA PER UNA POLITICA DI COESIONE
TERRITORIALE 2020 E POST*
Dai primi anni 2000, l’Impact Assessment (IA) Territoriale (TIA) è al centro del
dibattito sull’appropriatezza della politica europea nel dare risposta alla domanda di
cittadini e cittadinanze:
“We should make policy choices that ensure that our various objectives are mutu-
ally reinforcing. Actions that promote competitiveness, growth and jobs, as well
as economic and social cohesion and a healthy environment reinforce each other.
These are all essential components of the overarching objective of sustainable de-
velopment, on which we must deliver.” The Commission’s Strategic Objectives
2005-2009, COM(2005) 12.
“Proposals must be prepared on the basis of an effective analysis of whether it is ap-
propriate to intervene at EU level and whether regulatory intervention is needed.
If so, the analysis must also assess the potential economic, social and environmental
impact.” White Paper on European Governance, 2001, COM(2001) 428.
Maturata in contesti apparentemente diversi, il tema della valutazione degli impatti
su stati e regioni di direttive, policy, raccomandazioni, indirizzi ha prodotto molta let-
teratura scientifica, tecnica e ‘grigia’, al cui interno si posiziona al 6° posto il contribu-
to della geografia (analysis network, Caschili et al., 2014) per originalità, complessità e
innovazione1, arricchendo i risultati del TIA e i processi decisionali ad esso correlati di
place evidence, analisi e dati territorializzati (EC, 2005; Prezioso, 2006). Tra questi, come
effetto dell’impiego dei fondi della Politica di Coesione (PdC), si colloca la coesione ter-
ritoriale (CT), la cui crescita rappresenta la principale sfida per l’Europa 2020 e il dopo
Brexit, ma soprattutto la base per costruire un post (2030) sulle diversità geografiche.
* Maria Prezioso, Università degli studi di Roma “Tor Vergata” – Dip. Management e Diritto.
1
Dopo ambiente, pianificazione e studi urbani, formazione, scienza della politica.30 Capitolo 1
1.1. Dall’Impact Assessment al Territorial Impact Assessment
L’Impact Assessment – fin dall’inizio considerato una procedura strumentale e insie-
me di passaggi logici che accompagnano, strutturalmente, la predisposizione di proposte
di direttive, raccomandazioni e policy – contribuisce a costruire, autonomamente, le
pratiche associate al processo di sviluppo e scelta di politiche, formalizzandone ex ante
e/o ex post gli effetti attesi o indesiderati.
Tenendo a mente che l’IA accompagna il policy maker nella scelta, ma non si sostitu-
isce ad esso, è opinione comune che una ‘buona’ IA necessiti di un poderoso supporto
di dati (analitico e cartografico) e di modelli quali-quantitativi per associare giudizi in
risposta ai quesiti per cui è richiesta la valutazione: 1. Identificazione del problema, 2.
Definizione degli obiettivi, 3. Sviluppo delle principali opzioni politiche, 4. Analisi dei
loro impatti, 5. Confronto delle opzioni, 6. Schema di monitoraggio e valutazione della
politica. Il processo è oggi implementabile in continuo nello spazio e nel tempo, grazie
all’utilizzo di Geographical Information System (GIS) capaci di gestire la complessità
e l’interazione settoriale dei quesiti, avvicinando sempre più ricerca, politica e società
civile attraverso il contributo di una geografia attenta alla condizione sociale, economica,
culturale e ambientale.
Avvalendosi di questa conoscenza, la valutazione degli impatti, diretti ed indiretti,
prodotti dalle policy testimonia tangibilmente come questo processo metodologico oltre
che strumentale contribuisca a chiarire i limiti entro cui si attuano le strategie integrate
europee, come nel caso, ad esempio, di Lisbona (competitività) e di Gothenburg (soste-
nibilità), migliorando la qualità delle proposte, dei progetti e degli investimenti renden-
doli flessibili ed appropriati alle diversità geografiche dei territori europei pur nel quadro
unitario dettato da indirizzi comuni.
L’IA si relaziona con molte dimensioni, tra cui quelle finanziarie, della Capacity Bu-
ilding e della Better Regulation, imponendo a stati, regioni e sistemi locali di stabilire
un rapporto coerente tra valutazione ex ante ed ex post, aprendo alla necessità di una
revisione/integrazione legislativa sul tema in Europa2 e in Italia3. Casi studio sperimen-
tali – relativi principalmente al planning politico e non territoriale – hanno segnato il
passaggio dall’IA alla TIA anticipandone l’applicazione in alcuni contesti: TIA ex ante
della Circular economy (September 2014) e della Smooth phasing out of the milk quotas
(November 2014); TIA ex post di Port reception facilities for ship-generated waste and
cargo residues (June 2015), della Birds and Habitats Directives (July 2015), dell’Urban
Energy performance of Buildings Directive (November 2015).
Il Bureau of the Committee of Regions – CoR (2009, 2014, 2015) è fortemente
impegnato sull’argomento considerando l’Impact Assessment uno strumento capace di
rendere migliore e di qualità la legislazione (di stati e regioni) e di integrare politiche
settoriali permettendone una più veloce accettazione. Questa posizione conferma l’idea
che il «Territorial Impact Assessment is interpreted as an ex-ante mechanism that can be used
to identify such impacts at national, regional and local levels in Member States to help iden-
2
Una direttiva che introduce la TIA nell’UE è prevista per il 2018.
3
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2017, n. 169 “Regolamento recan-
te disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamenta-
zione e la consultazione” (17G00182).Quale TIA per una politica di coesione territoriale 2020 e post 31
tify potential policy conflicts or inconsistencies. It can also identify the differential nature of
potential impacts between different places and in this sense it can provide a means of consid-
ering the spatial dimension of EU policy impacts» (Fisher et al., 2013, p. 3) anche a valere
sulla Politica di Coesione. Il CoR, tuttavia, sottolinea come gli aspetti territoriali delle
valutazioni di impatto abbiano finora prodotto risultati deludenti soprattutto in materia
di Politica di Coesione rispetto ad un’adeguata applicazione nell’UE e in Italia: seppure
già presente nel Trattato di Lisbona, la “coesione territoriale” è divenuta oggetto solo
nel 2013 di una guida operativa della DG Regio su “come valutare l’impatto regionale e
locale della legislazione dell’UE”.
La posizione del CoR fa sì che nel 2015 la TIA entri definitivamente tra i tool in
uso e utili all’agire della Commissione europea e che la dimensione territoriale sia espli-
citamente menzionata come un punto del Better Regulation pakage (EC, 2015). Nello
stesso periodo, la DG Regio istituisce un Gruppo di lavoro sulla TIA e avvia un progetto
pilota sull’urban impact assessment, mentre il Consiglio degli Affari Generali UE invita la
Commissione ad adottare specifiche e immediate misure per “migliorare la valutazione
d’impatto ex ante delle nuove iniziative e della legislazione dell’UE con riferimento al
loro impatto territoriale e alle conseguenze sulle autorità locali” come parte dell’Agenda
urbana europea. La stessa forte raccomandazione viene dal Parlamento europeo (2015),
che chiede la sistematica applicazione della TIA alla dimensione urbana, affinché le po-
litiche settoriali siano correttamente indirizzate a towns, cities and larger functional urban
areas, tenendo conto, prioritariamente, di tre elementi: sviluppo territoriale equilibrato,
integrazione territoriale e governance territoriale, guardando alla Politica di Coesione
e al ruolo che aspetti e fattori territoriali hanno sulla crescita economica, sulla creazione
di occupazione, sullo sviluppo sostenibile, anche in vista della ‘revisione’ della Strategia
Europe 2020 nella prospettiva post 2020. Una posizione, questa, sostenuta da molte
altre istituzioni europee, come l’European Economic and Social Committee (2015).
1.2. Il Territorial Impact Assessment (TIA)
Come nota Evers (2011), quello che fa del TIA una ‘novelty’ è la coerenza con un
approccio d’area vasta, cioè territoriale, anche se le sue origini sono legate all’impatto di
politiche settoriali europee come quella agricola, ambientale e dei trasporti. La tesi di
base, condivisa anche da altri autori, è che, conoscendo gli impatti territoriali prodotti
da una politica, è possibile adottare azioni compensative e di mitigazione, e allo stesso
tempo minimizzare i costi derivanti dall’assenza di coordinamento politico nell’agire
territoriale (planning), sia a livello orizzontale che verticale.
La domanda di valutazione degli impatti territoriali delle policy che orientano il plan-
ning risale alla fine del secolo scorso (Evers, 2011; Dijkstra, 2012) e deriva dall’esperien-
za (approccio informale) dell’European Spatial Development Perspective (ESDP 1998-
1999). Benché in nessun modo l’ESDP possa essere considerato un master plan, esso ne
richiama lo schema in termini di impronta politica (scenario). Per cui i principi che lo
hanno ispirato (development of a balanced polycentric urban system and a new urban-ru-
ral relationship, securing parity of access to infrastructure and knowledge and sustainable
development, prudent management and protection of nature and cultural heritage) sono di
fatto posti in stretta correlazione con il TIA, argomentando che «in the future, Territo-28 Introduzione
Fig. 0.6 - Scenari per il futuro della Politica di Coesione.
Fonte: EC, 2018, p. 4
Fig. 0.7 - Peso della Coesione Individuale.
Fonte: Rethink Europe, 2017, p. 33
rappresenti anche una risposta concreta e un valore aggiunto del Paese per invertirne
la posizione (Fig. 0.7).
Lo sforzo richiesto al Paese e alle regioni non è piccolo in un tempo così breve. Tut-
tavia, la rinnovata collaborazione tra ricerca e politica, che il PRIN ha l’ambizione di
sviluppare, traccia già il percorso da approfondire.
Roma, marzo 2018 Maria Prezioso32 Capitolo 1
Fig. 1.1 - Esempio di componenti e combinazioni riferite alla coesione territoriale.
Fonte: Camagni, ESPON, 2010b; ESPON, 2006, p. 77
rial Impact Assessment should be the basic prerequisite» soprattutto nei casi di progetti
cross-border (ESPON 3.1 2004, p. 428).
Dall’inizio del secolo, sono stati sviluppati approcci metodologici che correlano il TIA
alla coesione territoriale (CT) anche nell’ambito di politiche settoriali (Hague, 2001;
Prezioso, 2003, 2006, 2006a, 2008, 2012; Radej, 2008; Evers, 2009; Camagni, 2010).
Il Territorial Impact Assessment fa la sua comparsa applicativa nel contesto degli stu-
di sulla “Dimensione territoriale della Strategia di Lisbona/Gothemburg” dando per la
prima volta evidenza della capacità ex ante ed ex post della competitività in sostenibilità
delle regioni e delle province europee (Prezioso, 2006), italiane (Prezioso, 2011) e della
relazione di questa capacità con la coesione territoriale in un’ottica fortemente geografico
economica. Parallelamente, viene affermata la stretta correlazione transcalare tra TIA e
Strategic Environmental Assessment (SEA) all’interno del/i piano/i sussidiari (Prezioso,
2003 e 2016), che Farinos (2013) definisce “il vero strumento di potere” se si considera il
piano non più avulso dalle policy e dalla loro evoluzione, al di là della scala di pertinenza.
Il dibattito che segue l’uscita del Green Paper on Territorial Cohesion (2008) rilancia la
necessità del TIA, che diviene esplicita nella Territorial Agenda 2020 (2011) e, come pun-
to di azione a sé, nella Roadmap towards an integrated, territorial approach adottata durante
la Presidenza polacca (2011). In questo periodo è ancora la DG Regio – che dagli anni
’80 dello scorso secolo sperimentava l’IA sulla PAC – a sollecitare la preparazione di un
“manuale IA” che guardi al territorio, chiedendo un impegno in questa direzione da parte
dei governi nazionali per dare risposta ad alcuni interrogativi: la dimensione territoriale
dell’IA; l’impatto specifico su alcune regioni; la possibilità che un singolo stato membro,
o regione o settore sia sproporzionatamente colpito (cd. effetto “outlier”); l’influenza che
l’IA territoriale potrebbe avere sull’accesso a beni e servizi, in particolare su quelli di in-
teresse economico generale (salute, accessibilità, educazione) e sulla loro localizzazione.
In realtà, le riflessioni sugli effetti che un IA territorializzato potrebbe avere nell’utilizzo
di nuove aree (greenfields) o su aree particolarmente sensibili per ragioni ecologiche sembra
funzionale a chi afferma che non serve cambiare le linee guida IA in TIA (Dijkstra, 2012),Quale TIA per una politica di coesione territoriale 2020 e post 33
Fig. 1.2 - Coesione Territoriale e TIA: esempio di catena di combinazioni causali per la Direttiva
quadro sulle acque (Water Framework Directive).
Fonte: ESPON 2.4.1, 2006, p. 114
rimarcando la forte influenza che l’approccio economico-spaziale ha sulla scelta. Valutare
l’impatto territoriale significa, dunque, per la DG Regio verificare la presenza di impatti
territoriali asimmetrici; mentre includere il termine ‘territoriale’ significherebbe attribuire
più ‘spazio’ ai diversi punti di vista (diversità geografiche) espressi dai livelli amministrativi
o politici (nazionali, regionali o locali), a tipi di regione o dimensioni settoriali quali quelle
trans-frontaliere o rurali, o ad aree funzionali quali: macro-regioni, bacini fluviali, aree del
mercato del lavoro, aree di servizio, aree metropolitane. Chiedendosi, in questo secondo
caso, se è cambiato qualcosa, ad esempio nell’uso del suolo, nel divario tra zone rurali e
urbane, nel tipo di agricoltura, prima e dopo la valutazione d’impatto delle policy scelte.
Tra il 2006 e il 2009 Prezioso e Schön sollecitano a discutere di territorial assessment
in termini di place evidence a fronte dei risultati delle ricerche applicate promosse dal
programma ESPON (European Territorial Observation Network), suggerendo di lan-
ciare specifici porgetti di ricerca. E tuttavia nell’ambito dell’ESDP si rafforza anche il
legame tra TIA, Cohesion Policy e CT, come dimostrano scientific paper (Fisher et al.,
2013), ricerche applicate (Camagni, 2010) e report (Böhme, Holstein & Toptsidou,
2015), riaprendo il tema degli indicatori e delle policy correlate nel quadro della Europe
2020 Strategy e dei fondi strutturali post 2020. Quest’ultimo punto, letto attraverso la
place evidence, suggerisce che TIA, anche diverse tra loro, vengano comunque utilizzate
in relazione alla CT per delineare scenari e rafforzare il dialogo con e tra stakeholder nel
quadro dei fondi europei di investimento che sottendono alla Territorial Agenda e, ora
anche a quella “Urbana” (Prezioso, 2013), con la possibilità di trasformare il TIA anche
in un “meccanismo di coordinamento” (Eser, Böhme, 2015). Farinos (2013) ha giusta-
mente osservato che, in questo senso, la TIA e la SEA sono processi fortemente integrati34 Capitolo 1
che possono applicarsi alla stessa scala di piano o programma; e che questo pone un
problema di politica pubblica (da analizzare in termini critici nel caso dell’Italia e delle
sue regioni) proprio in relazione alla valutazione ex ante, il cui impiego consentirebbe
di rimodulare in continuo scelte e decisioni strategiche. La “flessibilità strutturale” è
dunque un carattere del TIA.
Nella letteratura internazionale corrente, il tema della valutazione, cui si ascrive la TIA,
è trattato in termini interdisciplinari, come già notava Camagni (1997, 2006, 2007) (Fig.
1.1). Tanto più se la si correla, anche causalmente, alla coesione territoriale (Fig. 1.2).
1.3. Obiettivi di TIA
Qualcuno (Madeiros, 2014) ha definito superficialmente TIA un “new kid on the
block”, ma nessuno ne nega la necessità per misurare e aumentare i livelli di coesione
territoriale nel tempo e nello spazio (RSA, 2015). Secondo la Commissione europea,
la TIA 2020 dovrebbe perseguire obiettivi SMART, cioè Specific (Specifici), Measura-
Fig. 1.3 - Obiettivi in relazione ai tre principali livelli gerarchici.
Fonte: EC, 2005a, p. 21Quale TIA per una politica di coesione territoriale 2020 e post 35
ble (Misurabili), Achievable (Raggiungibili), Realistic (Realistici), Time-Based (defi-
niti nel tempo), a diversi livelli sussidiari e gerarchicamente organizzati.
Poiché nessun obiettivo di policy è un unicum isolato ma si relaziona sempre, diret-
tamente o indirettamente con altri obiettivi di policy, le azioni/interventi che un TIA
permette di scegliere dovrebbero risultare singolarmente selezionabili in un quadro in-
tegrato, pur contribuendo a realizzare la cd. main policy.. La metodologia STeMA ha
sviluppato un modello in questa direzione organizzato in 9 step logici (Prezioso, 2006)
(Cfr. par. 1.8). In questo come in altri modelli è evidente l’importanza della dimensione
territoriale, come sottolinea anche il CoR (2014, p. 3) quando raccomanda l’«access to
specific analysis and information that can be used to improve the territorial dimension». Una
questione cruciale, cui ESPON ha offerto supporto nei programmi 2013 e 2020.
‘Il lavoro’ che la TIA al momento produce è rivolto principalmente ad assistere ed
aumentare le capacità decisionali delle regioni, le quali dovrebbero scegliere, compara-
tivamente, azioni attuative appropriate alla domanda di sviluppo dei propri territori,
individuando nel contempo i cosiddetti ‘punti caldi’ e ‘punti freddi’ del policy making,
adottando azioni e soluzioni diversificate in base alla diversità geografica dei contesti.
Questo perché TIA consente di sviluppare anche valutazioni della performance eco-
nomica e finanziaria regionale, il livello potenziale occupazionale, il sostegno a fattori
importanti di sviluppo localizzati come la R & S, l’accessibilità, le TIC, la natura, i
beni culturali, ecc. rivelandosi uno strumento utile a valutare anche la capacità di
innovazione.
1.4. Come identificare le opzioni di policy
Dopo l’esperienza Lisbona/Gothenburg, la lista delle policy europee di cui studiare
l’impatto significativo sullo sviluppo regionale è notevolmente aumentata. In generale
possiamo considerare, da un lato i grandi settori come:
• Agriculture (CAP)
• Development aids
• Economic and monetary affairs
• Education
• Energy
• Enlargement
• Enterprise
• Environment
• Market and Trade (external and internal)
• See and Fishery
• Institutional affairs
• Regional policy
• Transport
dall’altro quello dei principi di indirizzo (pillar e flags strategici):
– Polycentric development
– Urban-Rural Relations
– Lisbon/Gothenburg Strategy, Europe 2020 Strategy, Territorial Agenda, urban Agenda
– Cohesion Policy e Territorial cohesion36 Capitolo 1
Tra il 2006 e il 2011 e poi nel 2015-16, Prezioso ha argomentato che le principali
politiche connesse all’impatto della Politica di Coesione sono rappresentate dai seguenti
campi:
1. Esclusione sociale, povertà e emarginazione sociale, invecchiamento della po-
polazione
2. Welfare
3. Risorse (anche finanziarie) dedicate alla coesione sociale
4. Capacità istituzionale e governance
5. Variabili infrastrutturali di coesione
6. Variabili economiche
7. Qualità della vita
8. Politiche pubbliche sostenibili;
9. Contrasto al cambiamento climatico
10. Contrasto ai rischi per la salute pubblica
11. Esaurimento delle risorse naturali
12. Inquinamento, congestione del traffico e utilizzo del territorio
costruendo così una prima lista di policy capace di individuare la performace territoriale
della coesione e i gap di miglioramento (Tab. 1.1):
Tab. 1.1 - Lista di policy utili al calcolo della coesione territoriale.
Bridging digital divide
Technological\innovative dissemination for the enterprises and institutions
Innovation Support to trans-regional cooperative projects
Use/development of environment friendly technologies
Quality certification and assessment tools
R&D infrastructures
R&D Support to BAT
Development of waste recycling technologies
Supply of education
Human Capital
Human capital internationalisation
Re-involvement of ageing people
Support leisure
Social integration
Child protection
Poverty reduction
Policies dissemination for transparency and efficiency of bureaucracy
Cultural integration
Support Local productive identity
Promotion of a global enterprise culture
Economic development New business/service instruments
Inflation control
Internationalisation of goods and servicesQuale TIA per una politica di coesione territoriale 2020 e post 37
Homogenisation of enterprise costs
Support enterprise creation
Employment
Support worker mobility
Support equal opportunities
Development of telecommunication networks
Transport/network Development of energy networks
Increase of physical accessibility
Use of renewable resources
Active Protection of Natural resources
Natural Resources
Reduction of Natural Resources consumption
Natural hazard prevention
Energy policies
Climate Change Flexible Mechanisms
Climate Active Protection
Social Programme Financing
Public Health Safety
Support Welfare
Fonte: Prezioso, 2006 e 2011
La lista includeva azioni integrate, simultaneamente utili alla realizzazione di molte
strategie sostenute dalla Politica di Coesione, poi rilanciate da Europe2020, il cui rag-
giungimento – è ormai accertato – dipende dal livello di coesione territoriale.
Riorganizzando ed integrando l’elenco per renderlo conforme al TIA della CT su
base Europe 2020, Smart Growth (Education, Innovation, Digital Society), Sustainable
Growth (Competitiveness, Resource efficiency, Climate change, Biodiversity), Inclusive
growth (Employment, Poverty and exclusion) sono state incluse per aggiornare l’elenco
delle policy (Tab 1.2).
Tuttavia, un’ulteriore integrazione sembra necessaria alla luce dell’Urban Agenda
2016, del VII Rapporto di Coesione 2017 e delle discussioni sulle diversità geografi-
che in corso per il post 2020, affinché sia possibile misurare da un lato la CT iniziale,
da un altro l’impatto delle politiche 2020 ed i target raggiungibili a questo scopo, da
un altro ancora le misure utili alla costruzione di scenari post 20204. Confrontando
le varie applicazioni di TIA (Tab. 1.7), alcuni policy sector non possono essere trala-
sciati nel calcolo della CT: efficienza nell’impiego delle risorse antropiche/naturali;
adattamento e mitigazione al Cambiamento Climatico; legislazione; capacità ammi-
nistrativa; governance; gestione del planning; tassazione; trasporto a bassa emissione
di carbone; energia; investimenti e occupazione; inclusione; accessibilità; formazione;
servizi.
4
La nuova ‘Lista’ sarà elaborata nel corso del PRIN, anche a fronte della pubblicazione del VII
RAPPORTO DI COESIONE.38 Capitolo 1
Tab. 1.2 - Nuova lista di policy utili al calcolo della coesione territoriale.
Education and Supply of education
Human Capital Human capital internationalisation
Bridging digital divide and digital transition
Technological\innovative dissemination for the enterprises and
institutions
Digital society
Support to trans-national cooperative projects
Use/development of environment friendly technologies
Smart
Quality certification and assessment tools
Growth
R&D infrastructures
Innovation and Support to BAT
R&D Development of recycling technologies and products (circular
economy)
Development of telecommunication networks
Transport/
Development of energy networks
network
Increase of physical accessibility
Support Local productive identity
Competitiveness Promotion of a global enterprise culture
and Economic New business/service instruments
development Inflation/Deflaction control
Internationalisation of goods and services
Use of renewable resources
Sustainable Natural Active Protection of Natural resources
Growth Resources
efficiency Reduction of Natural Resources consumption (Green economy)
Natural hazard prevention
Energy policies
Climate Change Flexible Mechanisms
Climate Change adaptation and mitigation
Bio-diversity Green and eco-services
Re-involvement of ageing people
Support leisure
Social inclusion
Age Child protection
Poverty reduction
Policies dissemination for transparency and efficiency of bureaucracy
Inclusive Cultural integration
Growth Homogenisation of enterprise costs
Support enterprise creation
Employment
Support worker mobility
Support equal opportunities
Social Programme Financing
Public Health Safety
Support Welfare
Fonte: elab. dell’A. 2017Quale TIA per una politica di coesione territoriale 2020 e post 39
1.5. Come identificare gli indicatori utili alla TIA
Il ‘Rapporto’ Böhme, Holstein & Toptsidou (2015) sull’Assessment of Territorial
Cohesion and the Territorial Agenda 2020 of the European Union non fa molti passi avanti
sull’argomento. Avvalendosi tra l’altro di pochi indicatori (p. 9):
Fig. 1.4 - Tasso di occupazione (20-64 anni) 2013 in UE a 28.
Fonte: 6th Cohesion Report, 2014, p. 5940 Capitolo 1
– popolazione a LAU2 dentro un raggio di 50 km per valutare la tendenza alla con-
centrazione/agglomerazione demografica;
– PIL pro capite per collegarsi agli standard della coesione economica;
– copertura/uso del suolo per collegarsi alla coesione ambientale;
sembra voler convermare l’dea di TIA SMART auspicata dalla Commissione europea. Il
principale indicatore di confronto è “il tasso di occupazione”, assunto come principale
risultato della Politica di Coesione rispetto al target del 75% fissato dall’UE nel 2014.
Il ‘Rapporto’ richiama comunque il policentrismo come indicatore per la territoria-
lizzazione dell’auspicato sviluppo equilibrato atteso per il 2020 (relazione tra cambia-
mento demografico e livello di urbanizzazione), declinandolo attraverso tipologie funzio-
nali, non dissimili da quelle STeMA basate sull’urbano-rurale, ma orientate nella diversa
interpretazione dal criterio della cooperazione (Tab. 1.3).
Tab. 1.3 - Tipologie STeMA e Tipologie funzionali ESPON 2017.
Tipologie STeMA Tipologie Funzionali ESPON 2017
Alta influenza urbana con MEGA funzionali Regioni urbane funzionali. Cooperazione tra autorità di
Alta influenza urbana con funzioni transna- città, loro parti e zone urbane funzionalmente intercon-
zionali e nazionali nesse tra loro (es. sistemi locali del lavoro).
Alta influenza urbana con funzioni regiona- Regioni rurali funzionali. Cooperazione tra autorità di
li/locali zone rurali limitrofe che sono funzionalmente intercon-
nesse (es. sistemi locali del lavoro o offerta di servizi)
Alta influenza urbana senza funzioni specia-
lizzate Partenariati urbano-rurali funzionali. Cooperazione tra
autorità delle di zone urbane e rurali limitrofe, funzional-
Bassa influenza urbana con funzioni trans-
mente interconnesse.
nazionali e nazionali
Regioni transfrontaliere. Cooperazione tra territori con-
Bassa influenza urbana con funzioni regio-
termini al di là dei confini nazionali (es. regioni transfron-
nali/locali
taliere INTERREG, IPA preadesione, euroregioni, coo-
Bassa influenza urbana senza funzioni spe- perazione bilaterale)
cializzate
Transnazionale/macroregioni. Area di cooperazione a sca-
la europea che include regioni di più paesi europei; reti e
corridoi anche di trasporti (programmi INTERREG, ba-
cini marittimi, il corridoio del, le 4 strategie macroregio-
nali approvate dal Consiglio europeo: Baltico, Danubio,
adriatica e ionica, regione alpina
Fonte: elaborazione dell’A. 2018 su base ESPON 2017
In realtà la lista degli indicatori è ben più ampia se si guarda alla diversità geografiche e
rende il calcolo della CT attraverso il TIA più complesso. Nel 2006-2008 Prezioso introdu-
ceva una prima lista di indicatori utili alla misura della CT, anche tenendo conto che, dal
2000, la Commissione europea sviluppa liste più o meno numerose, che orientano la com-
parazione nazionale e regionale. Tali indicatori fanno riferimento alle seguenti dimensioni:
a) indicatori classici: riguardano l’intera struttura socio-economica di una regione e
sono suddivisi in macro aree:
1. indicatori strutturali classici: adatti al confronto di un singolo tema unico tra i
paesi industrializzati dell’UE. Negli anni sono variati in numero (27, 42, 14, ecc.);
2. indicatori territoriali: adatti per il confronto tra le regioni;
3. indicatori di competitività: relativi a singoli settori d’intervento.Puoi anche leggere
