PROCESSO TRIBUTARIO E UDIENZA DA REMOTO: UN'OCCASIONE ANCORA MANCATA - MYSOLUTION
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COMMENTO
EMERGENZA CORONAVIRUS, PROCESSO TRIBUTARIO
Processo tributario e udienza da remoto:
un’occasione ancora mancata
di Valeria Nicoletti | 18 GIUGNO 2020
Con il Decreto Cura Italia il Legislatore aveva previsto per il rito civile la possibilità di tenere le udienze a
distanza con una norma applicabile anche al rito tributario, in quanto compatibile, sebbene questo
avesse da tempo una propria normativa rimasta inattuata. Il Decreto Rilancio è intervenuto modifican-
do quest’ultima normativa che, sia considerando i tempi della conversione in Legge del Decreto, ma so-
prattutto la mancanza dei necessari decreti attuativi, non potrà garantire l’udienza da remoto nel pe-
riodo emergenziale sino al 31 luglio 2020. La trattazione scritta, prevista in via alternativa, e che di fatto
forzosamente rimane l’unica praticabile, non è in linea con i canoni del giusto processo.
Le misure emergenziali applicabili “in quanto compatibili” al processo
tributario: udienza da remoto e contraddittorio documentale
L’emergenza sanitaria che ha coinvolto il nostro paese ha imposto a tutti noi una brusca frenata che
ha portato a ripensare, oltre che a riprogrammare, ogni tipo di attività.
In questo non ha fatto eccezione il mondo della giustizia, compresa quella tributaria.
Già nei primi giorni dell’emergenza, in alcune Commissioni Tributarie (si veda Provvedimento del 23
febbraio 2020 del Presidente della Commissione Regionale del Veneto) le udienze erano state sospe-
se, mentre in altre le udienze venivano tenute rispettando le misure sanitarie impartite.
Con l’art. 83, D.L. 17 marzo 2020 n. 18, c.d. Decreto Cura Italia, il Legislatore prevedeva il rinvio
d’ufficio di tutte le udienze civili e penali previste dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020, a data successiva
al 15 aprile 2020.
Il Decreto stabiliva per il medesimo periodo la sospensione dei termini per il compimento di qualsiasi
atto dei procedimenti civili e penali, nonché per i termini per la notifica del ricorso in primo grado in-
nanzi alle Commissioni tributarie e il termine di cui all’art. 17-bis, comma 2 del D.Lgs. 31 dicembre
1992 n. 546.
Per contrastare l’emergenza epidemiologica da Covid-19 e contenerne gli effetti negativi sullo svolgi-
mento dell’attività giudiziaria, per il periodo compreso tra il 16 aprile e il 30 giugno 2020 venivano in-
trodotte una serie di misure tra cui:
la previsione dello svolgimento delle udienze che non richiedono la presenza di soggetti di-
versi dai difensori e dalle parti mediante collegamenti da remoto individuati e regolati con
provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della
Giustizia. Lo svolgimento dell’udienza deve in ogni caso avvenire con modalità idonee a
salvaguardare il contraddittorio e l’effettiva partecipazione delle parti;
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lo svolgimento delle udienze che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle
parti mediante lo scambio e il deposito in telematico di note scritte contenenti le sole
istanze e conclusioni, e la successiva adozione fuori udienza del provvedimento del giudi-
ce.
Ricorda
Queste misure pensate per il processo civile erano, e sono, applicabili anche al processo tribu-
tario poiché le disposizioni dell’art. 83 ”in quanto compatibili, si applicano altresì ai procedimenti
relativi alle commissioni tributarie.”
Attenzione
Questa norma, tuttavia, mal si adattava, e mal si adatta, al processo tributario se si considera
che lo scambio di memorie e note, il c.d. contraddittorio documentale, si sovrappone a quan-
to già prevede ex se il rito tributario per il deposito di memorie e documenti. Pertanto, tale
modalità non può dirsi “equivalente” alla pubblica udienza poiché non garantisce un contrad-
dittorio tra le parti.
Anche la previsione di un collegamento da remoto non teneva in alcun conto di quanto già previsto
nell’ambito del processo tributario dove questa possibilità era già stata prevista dall’art. 16, comma 4,
D.L. 23 ottobre 2018, n. 119 convertito con modificazioni, dalla Legge 17 dicembre 2018, n. 136.
Detta norma prevedeva che la partecipazione delle parti all’udienza pubblica di cui all’art. 34 del
D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, potesse avvenire a distanza, su apposita richiesta formulata da al-
meno una delle parti nel ricorso o nel primo atto difensivo, mediante un collegamento audiovisivo tra
l’aula di udienza e il luogo del domicilio indicato dal contribuente, dal difensore, dall’ufficio impositore
o dai soggetti della riscossione con modalità tali da assicurare la contestuale, effettiva e reciproca vi-
sibilità delle persone presenti in entrambi i luoghi e la possibilità di udire quanto viene detto.
La norma stabiliva che con uno o più provvedimenti del direttore generale delle finanze, sentito il
Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria e l’Agenzia per l’Italia Digitale, fossero individuate le
regole tecnico-operative per consentire la partecipazione all’udienza a distanza, la conservazione del-
la visione delle relative immagini, e le Commissioni tributarie presso le quali attivare l’udienza pubbli-
ca a distanza. Provvedimenti, questi, mai attuati.
Le modifiche al Decreto Cura Italia e le raccomandazioni del Consiglio di
Presidenza della Giustizia Tributaria
L’art. 83, D.L. 17 marzo 2020 n. 18, è stato modificato, per la parte che qui attiene, dall’art. 36, comma
1, D.L. 8 aprile 2020, n. 23 e dall’art. 3, D.L. 30 aprile 2020, n. 28, a seguito dei quali la sospensione dei
termini è stata prorogata sino all’11 maggio 2020, mentre la disciplina delle misure emergenziali, tra
cui l’udienza da remoto e il contraddittorio cartolare, è stata estesa al periodo 12 maggio – 31 luglio
2020.
La modifica più incisiva è stata l’introduzione nel comma 7, lettera f), che si occupa delle udienze da
remoto, dopo le parole “deve in ogni caso avvenire” della previsione “con la presenza del giudice
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nell’ufficio giudiziario”, il che impone la presenza dei giudici in sede anche in caso di udienza da remo-
to.
Questo ha sollevato diverse critiche, anche da parte di alcuni magistrati tributari, posto che non solo
impone spostamenti verso sedi distanti dalla propria residenza, ma la presenza dell’intero Collegio in
sede presuppone locali idonei a mantenere il rispetto delle distanze, di cui le Commissioni a volte non
dispongono, oltre alla sanificazione degli stessi.
Attenzione
Il Tribunale di Mantova, con ordinanza del 19 maggio 2020, ha sollevato la questione di legit-
timità costituzionale della norma in esame come modificata dall’art. 3 comma 1 lett. c) D.L. 30
aprile 2020, n. 28 per il palese contrasto con gli artt. 3, 32, 77 e 97 della Costituzione proprio
limitatamente alle parole “con la presenza del giudice nell’ufficio giudiziario”.
In questo contesto, si inserisce il comunicato del 5 maggio 2020 del Consiglio di Presidenza della Giu-
stizia Tributaria sulle indicazioni relative alla fissazione e trattazione delle udienze, dove al fine di of-
frire una prassi uniforme sul territorio nazionale veniva indicato lo schema di un protocollo relativo
alle udienze da remoto, nonché alle udienze a trattazione scritta, quest’ultima da usarsi per le udien-
ze camerali.
Si precisava, tuttavia, che si trattava di uno strumento contenente mere indicazioni operative con fi-
nalità di organizzazione delle attività giurisdizionali che non limitava in alcun modo l’interpretazione
delle norme, rimessa ai magistrati.
Questo, di fatto, lasciava piena libertà operativa alle singole Commissioni.
Le modifiche all’udienza da remoto già prevista per il rito tributario e le
criticità attuative
Il D.L. 19 maggio 2020, n. 34, il Decreto c.d. Rilancio, interviene con una norma specifica, l’art. 135,
proprio sulle udienze da remoto nel processo tributario, modificando l’art. 16 del D.L. 23 ottobre
2018, n. 119.
Art. 135, D.L. 19 maggio 2020, n. 34
2. All’articolo 16 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, dalla legge dicem-
bre 2018, n. 136, il comma 4 è sostituito dal seguente:
“4. La partecipazione alle udienze di cui agli articoli 33 e 34 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.
546, può avvenire a distanza mediante collegamento audiovisivo tra l’aula di udienza e il luogo del colle-
gamento da remoto del contribuente, del difensore, dell’ufficio impositore e dei soggetti della riscossione,
nonché dei giudici tributari e del personale amministrativo delle Commissioni tributarie, tali da assicurare
la contestuale, effettiva e reciproca visibilità delle persone presenti in entrambi i luoghi e di udire quanto
viene detto. Il luogo dove avviene il collegamento da remoto è equiparato all’aula di udienza. La partecipa-
zione da remoto all’udienza di cui all’articolo 34 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, può esse-
re richiesta dalle parti processuali nel ricorso o nel primo atto difensivo ovvero con apposita istanza da de-
positare in segreteria e notificata alle parti costituite prima della comunicazione dell’avviso di cui
all’articolo 31, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546. Con uno o più provvedimenti del
Direttore Generale delle Finanze, sentito il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, il Garante per
la protezione dei dati personali e l’Agenzia per l’Italia Digitale, sono individuate le regole tecnico operative
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per consentire la partecipazione all’udienza a distanza e le Commissioni tributarie presso cui è possibile at-
tivarla. I giudici, sulla base dei criteri individuati dai Presidenti delle Commissioni tributarie, individuano le
controversie per le quali l’ufficio di segreteria è autorizzato a comunicare alle parti lo svolgimento
dell’udienza a distanza.”
La norma, rispetto alla precedente formulazione, ha un’indubbia portata più ampia: il riferimento agli
artt. 33 e 34 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, porta a considerare l’udienza a distanza applicabile,
non solo alla pubblica udienza ex art. 34 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ma anche ai giudizi di
ottemperanza, nonché alle udienze cautelari dove le parti devono essere sentite in Camera di consi-
glio.
Essa prevede inoltre che il collegamento da remoto possa avvenire “tra l’aula di udienza e il luogo del
collegamento da remoto del contribuente, del difensore, dell’ufficio impositore e dei soggetti della riscossio-
ne, nonché dei giudici tributari e del personale amministrativo delle Commissioni tributarie”, superando
così non solo il problema legato alla presenza dei giudici nell’ufficio giudiziario durante l’udienza, ma
anche quello legato alla presenza del personale delle segreterie che deve redigere il verbale di udien-
za, poiché il luogo dove avviene il collegamento da remoto è equiparato dalla norma all’aula di udien-
za.
Attenzione
Tuttavia, la tempistica con cui la norma è stata emanata non risolve i problemi dell’udienza da
remoto, soprattutto, per il periodo 12 maggio – 31 luglio 2020.
Infatti, se l’art. 83, D.L. 17 marzo 2020 n. 18 è una norma di carattere generale che disciplina il proces-
so civile e per quanto compatibile il rito tributario, la normativa specifica prevista per il rito tributario,
come modificata dal D.L. 19 maggio 2020, n. 34, è di fatto inapplicabile nel breve periodo.
Il Decreto infatti deve essere convertito in legge entro il 18 luglio 2020; la norma potrebbe, quindi,
subire ulteriori modifiche. In ogni caso, basandosi sull’attuale testo normativo mancano:
il Decreto del Direttore Generale delle Finanze, sentito il Consiglio di Presidenza della Giustizia
Tributaria, il Garante per la protezione dei dati personali e l’Agenzia per l’Italia Digitale, per
l’individuazione delle regole tecnico operative;
il Decreto del Direttore Generale delle Finanze, sentito il Consiglio di Presidenza della Giustizia
Tributaria che individua le Commissioni tributarie presso cui è possibile attivare l’udienza da re-
moto;
il Decreto del Presidente della Commissione che individua i criteri generali, in base ai quali i Pre-
sidenti di collegio (ed i Giudici monocratici) individuano le controversie per le quali le segreterie
sono autorizzate a comunicare alle parti lo svolgimento dell’udienza a distanza.
I provvedimenti attuativi arriveranno dopo la conversione in Legge del Decreto e verosimilmente do-
po la c.d. sospensione feriale, 1° agosto – 31 agosto.
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MySolution | Commento| 18 giugno 2020Processo tributario e udienza da remoto: un’occasione ancora mancata
L’udienza da remoto nel periodo emergenziale, un’occasione mancata
Attenzione
Pertanto, nel breve periodo l’art. 83, D.L. 17 marzo 2020 n. 18 rimane astrattamente applicabi-
le, ma di fatto inattuabile per la mancanza di protocolli, e le Commissioni Tributarie stanno
chiedendo la trattazione scritta, anche dove è stata richiesta la pubblica udienza, sebbene ciò
non sia garanzia di quel contraddittorio che è condizione stessa affinché si possa parlare di
processo.
Infatti, come ha sostenuto il Consiglio di Stato, proprio in merito al Decreto Cura Italia, “Il contradditto-
rio cartolare «coatto» – cioè non frutto di una libera opzione difensiva, bensì imposto anche contro la vo-
lontà delle parti che invece preferiscano differire la causa a data successiva al termine della fase emergen-
ziale, pur di potersi confrontare direttamente con il proprio giudice – non appare una soluzione ermeneuti-
ca compatibile con i canoni della interpretazione conforme a Costituzione, che il giudice comune ha sempre
l’onere di esperire con riguardo alla disposizione di cui deve fare applicazione” (Cons. Stato, ordinanza 21
aprile 2020, n. 2539).
Esso costituirebbe, quindi, una deviazione irragionevole rispetto ai principi del «giusto processo»: “il
comma 2 dell’art. 111 della Costituzione, nello stabilire che il «giusto processo» – qualsiasi processo –
debba svolgersi «nel contraddittorio delle parti, in condizioni di parità», impone, non solo un proce-
dimento nel quale tutti i soggetti potenzialmente incisi dalla funzione giurisdizionale devono esserne neces-
sariamente “parti”, ma anche che queste ultime abbiamo la possibilità concreta di esporre puntual-
mente (e, ove lo ritengano, anche oralmente) le loro ragioni, rispondendo e contestando quelle degli
altri” (Cons. Stato, ordinanza 21 aprile 2020, n. 2539).
Questi principi statuiti per il processo amministrativo sono valevoli anche per il rito tributario.
Chiedere da parte delle Commissioni, la rinuncia alla pubblica udienza per poter procedere in luogo
di essa con un contraddittorio cartolare per arrivare a sentenza, non appare una soluzione condivisi-
bile, anzi appare come “una brutta toppa” ad un buco legislativo, che sarebbe potuto essere facilmen-
te colmato all’entrata in vigore del processo tributario telematico, vista la normativa già all’epoca esi-
stente sulle udienze a distanza, e che avrebbe portato questa giurisdizione un passo in avanti rispetto
alle altre.
Si spera che, questa volta, l’udienza a distanza nel rito tributario non rimanga prigioniera della man-
canza dei provvedimenti attuativi e che alla ripresa dell’attività giudiziaria in modo ordinario sia una
realtà.
Riferimenti normativi
D.L. 17 marzo 2020 n. 18, art. 83;
D.L. 19 maggio 2020, n. 34, art. 135;
Trib. Mantova, ordinanza del 19 maggio 2020;
Cons. Stato, ordinanza 21 aprile 2020, n. 2539.
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