Partenariato Pubblico Privato: il punto di vista della Pubblica Amministrazione - Libera Università di Bolzano - Cipe
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Tecnica Finanza di Progetto
Tecnica Finanza di Progetto
Partenariato Pubblico Privato: il punto di vista della Pubblica
Amministrazione
Libera Università di Bolzano
Bolzano, 25 novembre 2014Agenda L’Unità Tecnica Finanza di Progetto Note introduttive Perché il PPP e il Project Finance La classificazione delle opere Le forme di contribuzione pubblica La fase di programmazione della Pubblica Amministrazione Il Project Risk Management (PRM) Il PRM e la Decisione Eurostat 11.02.2004 L’Analisi di Fattibilità Finanziaria (AFF) Valutazione di Congruità del Contributo (Vcc) PRM concessione o appalto di servizi Le fonti normative e regolamentari Gli indirizzi comunitari vigenti Tratti distintivi
L’Unità Tecnica Finanza di Progetto
L’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) è un organismo tecnico istituito dall'art. 7 della
legge 144/1999 presso il CIPE. Ai sensi dell’art. 7 e delle successive norme che ne hanno
ampliato l’ambito di competenza, le attività svolte dall’UTFP includono:
l’assistenza tecnica, legale e finanziaria gratuita alle Pubbliche Amministrazioni, in
tutte le fasi dei procedimenti attraverso cui si realizzano progetti in Partenariato
Pubblico Privato, in particolare:
nella fase di programmazione dell’iniziativa, per l’individuazione delle necessità
(opere pubbliche, opere di pubblica utilità e/o servizi) suscettibili di finanziamento
con capitale privato e per l’individuazione delle procedure più idonee;
nella fase di valutazione delle proposte presentate dai promotori;
nelle fasi di gara, per la predisposizione dei relativi bandi e della documentazione
necessaria al confronto concorrenziale, nonché per la valutazione delle offerte
ricevute a seguito della gara;
nella fase di esecuzione del contratto per l’analisi delle eventuali problematiche
insorte.
1L’Unità Tecnica Finanza di Progetto
il supporto al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed alle decisioni del CIPE nei
procedimenti istruttori relativi alla implementazione, attraverso schemi di PPP, di
infrastrutture strategiche di cui alla l. n. 443/2001 (c.d. Legge Obiettivo);
la promozione e la diffusione, all'interno della Pubblica Amministrazione, di modelli di
Partenariato Pubblico Privato per la realizzazione e gestione di opere pubbliche o di
pubblica utilità, utilizzando tecniche di finanziamento con ricorso a capitali privati;
la raccolta dei dati e il monitoraggio ai fini della stima dell’impatto sul bilancio pubblico
delle operazioni in PPP specificate nella decisione EUROSTAT dell’11 febbraio 2004, in
funzione della loro contabilizzazione on – off balance;
l’attivazione di rapporti di collaborazione con istituzioni, enti ed associazioni operanti
nei settori di interesse per l'azione dell'UTFP, anche attraverso la presenza istituzionale in
contesti internazionali sui temi del PPP e la partecipazioni a gruppi di lavoro inter-
istituzionali.
2Note introduttive
Note introduttive
Perché il PPP e il Project Finance
Alcune ragioni:
il superamento del gap infrastrutturale e lo sviluppo delle infrastrutture a livello
nazionale e locale;
necessità di rispettare i vincoli di bilancio legati al Patto di Stabilità Europeo e al
Patto di Stabilità Interno;
contenimento della spesa per investimento e ottimizzazione dei costi operativi;
coinvolgimento di risorse e competenze private in tutte le fasi della gestione
dell’opera e dell’erogazione dei servizi;
l’opportunità di perseguire una più elevata qualità della progettazione e una
maggiore efficienza gestionale;
trasferimento ottimale dei rischi al settore privato.
3Note introduttive
La classificazione delle opere
Opere Calde
Iniziative in cui i ricavi consentono al privato un integrale
Progetti dotati di una
recupero dei costi di investimento nell’arco della vita della
intrinseca capacità di
concessione. Coinvolgimento del settore pubblico limitato ad
generare reddito attraverso
identificare le condizioni necessarie per consentire la
ricavi da utenza.
realizzazione del progetto.
Opere tiepide
Iniziative i cui ricavi da utenza sono di per se stessi insufficienti a
Progetti che richiedono una generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione
componente di genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali
contribuzione pubblica. indotti dalla infrastruttura. Tali esternalità giustificano
l’erogazione di una componente di contribuzione pubblica.
Opere fredde
Progetti in cui il
Iniziative - carceri, ospedali, scuole - per le quali il soggetto
concessionario privato
privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione
fornisce direttamente servizi
esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla
alla Pubblica
pubblica amministrazione.
Amministrazione.
4Note introduttive
Le forme di contribuzione pubblica
Tradizionalmente il contributo pubblico è assegnato sotto forma di contribuzione in denaro
al concessionario. Esso può essere erogato a seconda dei casi in fase di costruzione,
oppure in fase di gestione dell’opera.
Principali forme di contribuzione pubblica
Contributo Integrazione di
Immobili Canoni
finanziario ricavi
Contributo in Trasferimento
Canone di Integrazione
conto proprietà
disponibilità tariffaria
investimenti immobiliari
Cessione aree
Canone di servizi
pubbliche
Fase di Fase di
costruzione gestione
5La fase di programmazione della
Pubblica AmministrazioneLa fase di programmazione della Pubblica Amministrazione
Il percorso decisionale
Quadro conoscitivo generale
Analisi domanda e offerta Analisi contesto socio Mantenimento Status
NO
Definizione degli obiettivi economico Quo
Individuazione delle alternative
SI Realizzazione dell’intervento
Aspetti preliminari
Valutazione fattibilità
economico sociale NO
SdF dell’intervento
SI Realizzazione dell’intervento
PPP
PPP Test PPP decision
test
SI NO
Aspetti economico finanziari
Partenariato
Procurement
AFF Vcc PRM Pubblico
tradizionale
Privato
6La fase di programmazione della Pubblica Amministrazione
Alcune definizioni
Lo Studio di Fattibilità (SdF) di un progetto di investimento ha come obiettivo
quello di trasformare un'idea progettuale in concrete proposte di investimento
SdF
basate sulla valutazione degli strumenti, delle tecniche e delle risorse necessarie
a realizzare uno specifico progetto.
Il PPP test si può definire come l’insieme di una serie di analisi volte ad
PPP
individuare la possibilità e il vantaggio per la PA di realizzare un’infrastruttura
test
pubblica con schemi di Partenariato Pubblico Privato.
L’Analisi di Fattibilità Finanziaria (AFF) di una infrastruttura utilizza le
metodologie dell’analisi finanziaria per esprimere un giudizio sull’equilibrio
AFF economico finanziario degli investimenti e della connessa gestione di un progetto
infrastrutturale tenendo in considerazione le sue diverse modalità di
finanziamento.
7La fase di programmazione della Pubblica Amministrazione
Alcune definizioni
Si può definire Valutazione di Congruità del Contributo (Vcc) pubblico il processo
valutativo mediante il quale si determina la quantità di contribuzione pubblica da
Vcc garantire in un progetto al fine di far raggiungere l’equilibrio economico
finanziario degli investimenti e della connessa gestione in un’operazione di
Partenariato Pubblico Privato.
Il Project Risk Management (PRM) consiste in una metodologia in grado di
PRM
identificare, valutare, gestire e monitorare i rischi del progetto.
8Il Project Risk Management (PRM)
I rischi possono essere associati alle diverse fasi del ciclo di vita del progetto:
rischi progettuali connessi al periodo di realizzazione del progetto;
rischi generali di progetto legati a fattori che permangono in tutte le fasi (rischio
finanziario, rischio normativo, ecc.);
rischi connessi alla gestione economica dell’opera (es. rischi di disponibilità e di
domanda).
Una corretta operazione di PPP deve mirare ad una allocazione ottimale dei rischi. In tale
ottica l’Amministrazione dovrebbe trasferire al privato i rischi che quest’ultimo, per
competenze tecniche specialistiche o per conoscenze ed esperienze precedenti, è in grado
di minimizzare.
Il PRM si articola in 4 fasi sequenziali: identificazione, valutazione, gestione, monitoraggio.
L’allocazione dei rischi di progetto è una delle fasi del processo di gestione del rischio. In
particolare, si allocano le diverse responsabilità tra i soggetti che partecipano al progetto.
9Il PRM e la Decisione Eurostat 11.02.2004
La Decisione Eurostat “Treatment of public-private partnerships”
Riguarda il trattamento contabile dei contratti sottoscritti dalla PA con imprese private e
specifica l’impatto di tali PPP sul rispetto dei vincoli al Patto di Stabilità Europeo e sui conti
delle Amministrazioni Pubbliche con riferimento al Patto di Stabilità Interno.
La decisione si applica solo nei casi in cui lo Stato sia il principale acquirente dei beni e servizi
forniti dall’infrastruttura (cd. PPP "Freddo"). Ad esempio nel caso di servizi pubblici, come la
sanità o l’istruzione, nei quali, per un meccanismo di sostituzione, le prestazioni erogate ai
cittadini sono pagate dalla Pubblica Amministrazione.
Sanità
Esempi Istruzione
Uffici pubblici
L’applicabilità della Decisione Eurostat è da verificare per il singolo caso. Essa propone
comunque una trattazione dei rischi di validità generale.
10Il PRM e la Decisione Eurostat 11.02.2004
La classificazione on/off balance di un asset oggetto di un contratto di PPP
Gli assets sono registrati
off balance
La PA è il principale fuori bilancio delle
NO Il PPP è un investimento
acquirente? amministrazioni
del partner privato
pubbliche.
SI SI
Il partner privato Il partner privato
sostiene il rischio di SI sostiene il rischio di SI
costruzione? disponibilità?
NO NO
Il contributo della PA
in conto capitale per la
realizzazione dell’asset On balance Il partner privato
sarà registrato come Il PPP è un investimento NO sostiene il rischio di
formazione di capitale, dell’Amministrazione domanda?
con impatto negativo
su bilancio e debito.
11L’analisi di Fattibilità Finanziaria (AFF)
Studio di fattibilità
CE
Dati e ipotesi di input Elaborati di output
Ipotesi tecnico operative
Piano Conto economico
Economico SP
Ipotesi fiscali Stato Patrimoniale
Ipotesi finanziarie Finanziario Flussi di cassa
Ipotesi macroeconomiche Prospetto fonti-impieghi
FC
Moduli di calcolo Valutazione
Analisi investimenti Redditività
Eq. Eco-Fin
Ricavi/Costi operativi Bancabilità
Tassazione Congruità contributo pubblico
Debito
VCC
12L’analisi di Fattibilità Finanziaria (AFF)
Redditività - Convenienza economica
Capacità del Progetto di creare valore e generare un livello di redditività per
il capitale investito adeguato rispetto alle aspettative dell’investitore
privato.
La redditività viene valutata sia per il Progetto sia per gli Azionisti attraverso
l’analisi dei seguenti indicatori:
Tasso Interno di Rendimento (TIR);
Valore Attuale netto (VAN).
Eq. Eco-Fin
Bancabilità - Sostenibilità Finanziaria
Capacità del Progetto di generare flussi monetari sufficienti a garantire il
rimborso dei finanziamenti attivati, compatibilmente con una adeguata
remunerazione degli investitori privati coinvolti nella realizzazione e nella
gestione dell’iniziativa.
La Bancabilità viene misurata attraverso l’utilizzo dei seguenti indicatori:
Debt Service Cover Ratio;
Loan Life Cover Ratio.
13Valutazione di Congruità del Contributo (Vcc)
Congruità del contributo pubblico
E’ quel processo valutativo mediante il quale si determina la quantità ottimale di contribuzione
pubblica in un progetto pubblico, al fine di garantire l’equilibrio economico finanziario
dell’investimento e della connessa gestione in un’operazione di PPP.
Contributo pubblico
Art. 143 comma 4 Codice degli appalti
Il soggetto concedente stabilisce in sede di gara anche un prezzo *…+ qualora sia necessario assicurare al
concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico finanziario degli investimenti e della connessa gestione.
Equilibrio Economico
Finanziario
Convenzienza Sostenibilità
economica finanziaria
Redditività Bancabilità
TIR VAN DSCR LLCR
14Valutazione di Congruità del Contributo (Vcc)
La valutazione di Conguità del contributo pubblico: in fase di programmazione
Gestione corrente
Gestione investimenti
Flussi di cassa netti
Gestione finanziamenti
Gestione azionisti
Project Cash Flow
Calcolo del PCF, CFD,
Cash Flow per il Debito
SCF
Shareolder Cash Flow
Calcolo dell’equilibrio L’equilibrio ECO – FIN è Il contributo pubblico non
SI
ECO - FIN stato raggiunto viene previsto
NO L’equilibrio ECO – FIN non è stato raggiunto
Si prevede un VCC
contributo pubblico
Verifica dell’equilibrio
ECO - FIN
15Valutazione di Congruità del Contributo (Vcc)
La valutazione di Conguità del contributo pubblico: in fase di programmazione
Contributo pubblico
Equilibrio Economico
TIR Az. >= Ke
TIR Pr. >= WACC
E’ quello ottimale per raggiungere
Equilibrio finanziario
l’equilibrio economico finanziario degli Ottimalità Cover ratio min e medio
investimenti?
>= valore prefissato
Rispetto della struttura
finanziaria D/E ottimale
Aumentare il
E’ troppo basso?
contributo
SI NO Vcc Eq. ECO-FIN
Diminuire il
E’ troppo alto?
contributo
OK
16PRM concessione o appalto di servizi
PRM: concessione o appalto di servizi
Le fonti normative e regolamentari
Articolo 3 del Codice Appalti:
comma 12: definisce la concessione di servizi come "quel contratto che presenta le stesse
caratteristiche di un appalto di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della
fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto
accompagnato da un prezzo, in conformità all’art. 30”;
comma 15-ter: "i contratti di partenariato pubblico privato sono contratti aventi per
oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la
manutenzione di un’opera pubblica, oppure la fornitura di un servizio […] con allocazione
dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti”.
Articolo 30, comma 2 del Codice Appalti:
Il concedente stabilisce in sede di gara anche un prezzo in favore del concessionario, allorché
"sia necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico-
finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da
prestare”.
17PRM: concessione o appalto di servizi
Gli indirizzi comunitari vigenti
La Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 relativa
alle aggiudicazioni delle concessioni
il concessionario deve essere contrattualmente esposto al rischio di “non riuscire a
recuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per la realizzazione dei lavori o la
fornitura dei servizi, anche se una parte del rischio resta a carico dell’amministrazione
aggiudicatrice";
non può configurarsi come concessione il contratto nel quale siano presenti clausole che
abbiano l’effetto di eliminare il rischio operativo a carico del concessionario, ad esempio
attraverso tariffe regolamentate o garanzie che permettano a quest’ultimo di recuperare la
totalità degli investimenti e dei costi sostenuti a fronte dell’esecuzione del contratto;
il rischio operativo deve essere inteso come rischio di esposizione reale alle fluttuazione
del mercato, “comprendente un rischio sul lato della domanda o sul lato dell’offerta, o
entrambi”, tale per cui “ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia
puramente trascurabile”;
18PRM: concessione o appalto di servizi
Tratti distintivi
L’appalto di servizi ha ad oggetto lo svolgimento di un servizio in favore della Pubblica
Amministrazione o, più raramente, in favore dell’utenza che direttamente se ne avvale, fermo
restando che il corrispettivo è dovuto dalla Pubblica Amministrazione e l’affidatario non
assume il rischio di gestione.
Il tratto distintivo della concessione di servizi è rappresentato dal fatto che la
controprestazione in favore del concessionario consiste nel diritto di gestire e di sfruttare
economicamente il servizio, dovendo l’operatore assumerne il rischio di gestione e rivalersi
necessariamente (almeno per una quota preponderante) nei confronti dell’utenza.
In altre parole:
Nell’appalto di servizi l’appaltatore ha una ragionevole certezza di incassare
dall’Amministrazione il corrispettivo del servizio previsto dal contratto.
Nella concessione di servizi, il concessionario dovrebbe basare le sue stime sull’analisi della
domanda e dei ricavi attesi dal mercato a fronte dello svolgimento del servizio, così come
tradotte nel piano economico finanziario e pertanto assumere il rischio.
19Conclusioni
Il Partenariato Pubblico Privato è un operazione strutturata e complessa.
L’utilizzo delle forme di PPP da parte della Pubblica Amministrazione non deve essere legato
“esclusivamente” alla possibilità di limitare l’utilizzo di risorse finanziarie proprie, ma anche
per migliorare la qualità dei servizi diretti alla collettività.
Il contributo pubblico ha un ruolo fondamentale nel raggiungimento dell’equilibrio
economico finanziario di un progetto e può essere sfruttato per favorire meccanismi
concorrenziali tra i partecipanti in fase di gara.
La strutturazione di un’operazione di PPP presuppone processi di negoziazione volti
all’allocazione ottimale dei rischi per una efficiente realizzazione del progetto.
L’allocazione dei rischi assume un ruolo rilevante in quanto può rappresentare un elemento
per determinare se l’affidamento di un servizio pubblico rientra nella fattispecie di un
appalto di servizi (procurement tradizionale), ovvero se lo stesso rientra nella fattispecie
della concessione di servizi (e quindi di una operazione in PPP).
L’allocazione dei rischi rappresenta una operazione necessaria al fine di stabilire se un asset
oggetto di un contratto di PPP è da considerarsi on/off balance.
20Contatti
UnitàUnità
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Tecnica Finanza di Progetto
Partenariato Pubblico Privato: il punto di
vista della Pubblica Amministrazione
A cura di
Francesco Ricciardi
Componente dell’Unità tecnica Finanza di Progetto
Tel. +39 06 67796517
Email: f.ricciardi@governo.it
www.utfp.it
Le opinioni contenute nel presente scritto sono espresse a titolo personale e non
impegnano l’Ente di appartenenza.Puoi anche leggere
