La pianificazione dei centri storici in Sardegna: la sostituzione del tessuto edilizio incongruo per la riqualificazione del paesaggio urbano ...
←
→
Trascrizione del contenuto della pagina
Se il tuo browser non visualizza correttamente la pagina, ti preghiamo di leggere il contenuto della pagina quaggiù
La pianificazione dei
centri storici in
Sardegna: la sostituzione
del tessuto edilizio
incongruo per la
riqualificazione del
paesaggio urbano storico
Anna Maria Colavitti*, Sergio Serra** parole chiave: centri storici, riqualificazione,
flessibilità, piano particolareggiato, pianificazione paesaggistica
Abstract
Le politiche di tutela e valorizzazione degli insediamen- Oltre alle misure di conservazione degli episodi monu-
ti storici si sono gradualmente evolute da un approccio mentali e dell’edilizia minore con carattere storico tradi-
prevalentemente conservativo e vincolistico, teso a man- zionale, la strumentazione urbanistica prevede norme
tenere inalterata la struttura fisica del tessuto edilizio, ad per la riqualificazione dei tessuti alterati che contempla-
un approccio flessibile ed argomentativo volto alla riqua- no un complesso di regole insediative, espresse anche
lificazione del contesto storico paesaggistico. Il Codice mediante abachi, da applicare agli interventi di ristruttu-
Urbani e la Convenzione Europea del Paesaggio pro- razione o di sostituzione delle unità edilizie e dei tessu-
muovono strategie di intervento improntate ad obiettivi ti recenti che per densità, rapporti tra pieni e vuoti, altez-
di qualità paesaggistica da condividere con le comunità ze, allineamenti e affacci risultino incompatibili con i
locali attraverso modalità di pianificazione partecipata e valori delle preesistenze e del contesto.
consensuale. Tali misure trovano solitamente scarso consenso da par-
La Regione Sardegna ha assunto un ruolo chiave nel- te dei proprietari di immobili legittimamente edificati
l’implementazione di politiche per il recupero e la riqua- all’interno del tessuto storico in conformità agli strumenti
lificazione dei centri di antica e prima formazione, indi- urbanistici vigenti e successivamente dichiarati dal pia-
viduati dal Piano Paesaggistico Regionale (PPR). Tale com- no particolareggiato incompatibili. Si tratta di azioni di
pito viene affidato essenzialmente al piano particola- piano che comporterebbero talvolta una sostanziale per-
reggiato, strumento di tipo tradizionale contemplato dal- dita economica per il proprietario, in nome del priorita-
le normative nazionali e regionali. rio obiettivo di qualità paesaggistica, e sono destinate a
rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017 79non essere attuate in assenza di una reale convenienza tirne la convenienza economica. La proposta finale pre-
economica per il privato. sentata ipotizza la costruzione di un modello che tiene
Nel presente lavoro si propone una valutazione di mas- in conto le premialità volumetriche. Esse sfruttano le
sima dei fattori determinanti la fattibilità dell’intervento recenti novità normative in tema di trasferimento dei
di demolizione e ricostruzione delle volumetrie incom- diritti edificatori per perseguire obiettivi di riqualifica-
patibili e si discute una stima approssimata degli eventuali zione paesaggistica dei tessuti insediativi storici della
incrementi della capacità edificatoria necessari per garan- Sardegna.
1. DALLA TUTELA DEL MONUMENTO ALLA li, 2015). Trattandosi di un’entità dinamica e mutevole nel
RIQUALIFICAZIONE DEL TESSUTO STORICO tempo, si rendono necessarie metodologie di intervento
costantemente aggiornate al variare delle condizioni di
La questione dei centri storici si è evoluta nel corso dei carattere politico, sociale ed economico (Gabrielli, Gastal-
decenni attraverso un continuo confronto tra le esigenze di, 2004)
della tutela e quelle della trasformazione (Angiuli, 2015). Nel corso degli anni Settanta la nozione di centro storico si
Le politiche di recupero urbano devono necessariamente
arricchisce di nuove potenzialità dato il suo carattere di
orientarsi alla ridefinizione del nuovo ruolo giocato dalla
bene economico dotato di una capacità di rendita, sia in
città tenendo conto dell’integrazione di conservazione e
termini finanziari sia in termini di uso sociale (Mazzoleni,
innovazione nel pieno rispetto del senso della memoria
1991; Tallon, 2010), salvo i casi in cui i centri antichi si trovi-
del luogo (Clementi, 1990; Wallach, 2000).
no in aree caratterizzate da fenomeni di spopolamento e di
I processi di industrializzazione e la mercificazione del suo- regresso economico che rendono il recupero dell’edifica-
lo (De Seta, 2010) hanno alimentato, a partire dalla secon- to storico poco appetibile se non per un riuso con desti-
da metà dell’Ottocento, il rapido sviluppo urbano che ha nazione museale.
reso sempre più marcato il distacco tra la città storica e le
Nella Carta di Amsterdam del 1975 si diffondono i principi
nuove edificazioni attraverso pratiche di sventramento e
della conservazione integrata, che associa alle tecniche di
di allineamento per dare risposta alle nuove esigenze del-
restauro architettonico la ricerca di funzioni appropriate, in
la città moderna (Colavitti, Serra, 2013).
modo da garantire la salvaguardia delle specificità d’ambi-
A partire dalle leggi Bottai del 1939, che introducono nor- to che mantenendo viva la dialettica tra urbs e civitas raffor-
me per la tutela del singolo monumento storico artistico, si zano il senso di appartenenza della comunità nei confronti
assiste ad un intenso dibattito sulla necessità di estendere dei luoghi (Aristone, Palazzo, 2000; Bandarin, Van Oers,
la tutela alla scala urbanistica, ossia ad intere porzioni urba- 2012).
ne di valore storico, non necessariamente di carattere
Dal punto di vista normativo l’introduzione del Piano di
monumentale (Bonfantini, 2012; Giambruno, 2007).
recupero, con la L. 457/1978, rappresenta un passo impor-
La classificazione del tessuto operata dai piani regolatori tante per le politiche di recupero dei centri storici. Si trat-
generali e l’identificazione della zona A si rivelano insuffi- ta di uno strumento attuativo, di iniziativa pubblica o privata,
cienti per preservare i nuclei storici da processi di altera- specifico per determinate aree di recupero individuate nel
zione, terziarizzazione, abbandono e rapido mutamento PRG che, sulla base di un accurato rilievo dei valori storici
dei tessuti fisici e sociali (Angiuli, 2015). Tuttavia in alcune e architettonici, definisce le modalità di intervento per la
realtà regionali, ad esempio nei centri urbani della Sarde- conservazione, il risanamento e la ricostruzione del patri-
gna, la struttura sociale e lo scarso sviluppo economico, monio edilizio esistente.
basato prevalentemente sulle attività agropastorali, hanno
mantenuto inalterata la struttura urbana storica sino al Gli esiti talvolta deludenti nell’attuazione dei piani di recu-
secondo conflitto mondiale (Colavitti, Serra, 2013; Cervel- pero sono in parte imputabili all’apporto poco significati-
lati, 1991). vo delle risorse private (Karrer et al.,1998).
Negli anni Sessanta l’istituzione dell’ANCSA (Associazio- A partire dagli anni Ottanta si contrappongono tesi diffe-
ne nazionale centri storico-artistici) contribuisce a rinsal- renti sulle modalità di intervento nei tessuti storici, tra cui
dare una rinnovata sensibilità verso il tema del recupero quella più conservazionista che antepone i valori storico-
nella cultura italiana, accompagnata dalla redazione della artistici del centro storico al contesto socio-economico e
Carta di Gubbio, nel 1960, che definisce i principi sulla sal- pertanto non concepisce alcun intervento differente dalla
vaguardia dei centri storici, esaltando il ruolo della piani- integrale conservazione del tessuto storico in chiave di
ficazione urbanistica nella tutela e nel risanamento della valorizzazione museale (Cervellati, 1991).
struttura urbana, esito di processi plurisecolari. La ricerca Le politiche di tutela integrale hanno avuto spesso con-
di un’universalità di approcci e pratiche per l’intervento seguenze negative sulla permanenza delle attività pro-
nei tessuti storici appare difficile da perseguire date la duttive, commerciali e della stessa residenza, innescan-
complessità e la singolarità di ciascun insediamento (Angiu- do processi di gentrification, oltre a rivelarsi inefficaci
80 rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017La pianificazione dei centri storici in Sardegna: la sostituzione del tessuto edilizio incongruo
per la riqualificazione del paesaggio urbano storico
per la difficile verifica del rispetto della norma (Indovina, (PPR)1, in ricezione delle norme nazionali in materia di tute-
Savino, 1997). L’estremizzazione dei vincoli e la conser- la dei beni culturali e paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004; Cam-
vazione integrale a priori, anche in presenza di un patri- melli, 2004), sono state innovate profondamente le moda-
monio edilizio di scarso pregio, hanno determinato diver- lità di pianificazione dei tessuti storici, inquadrati nell’as-
si atteggiamenti: l’abbandono e il conseguente degrado setto storico culturale del piano. Il PPR sottopone a tutela
fisico o il mancato rispetto delle regole, l’abusivismo edi- le aree caratterizzate da insediamenti storici ossia le matri-
lizio. Inoltre il recupero urbano ha spesso trascurato l’a- ci di sviluppo dei centri di antica e prima formazione, letti
spetto sociale ed economico, dedicandosi ai temi morfo- da cartografia storica, comprensivi anche dei centri di fon-
logici ed al loro grado di trasformabilità, tralasciando dazione moderni e contemporanei, i nuclei specializzati
dunque la messa a punto di strategie di reinserimento del lavoro e l’insediamento sparso (art. 51 NTA PPR).
del patrimonio storico nel mercato immobiliare (Savino,
Esso definisce prescrizioni e indirizzi specifici per le aree di
2005).
prima ed antica formazione, da recepire in sede di ade-
La strumentazione urbanistica tradizionale si è rivelata spes- guamento degli strumenti urbanistici comunali. In parti-
so incapace di interpretare il centro storico in un’accezio- colare opera una netta distinzione tra i comuni dotati di
ne ampia, come bene culturale complesso, superando la piano particolareggiato per il centro storico, per i quali
semplice classificazione della zona A. Interessante appa- sono consentiti tutti gli interventi previsti dal piano, purché
re in tal senso l’orientamento del Piano Regolatore Gene- quest’ultimo abbia superato la verifica di conformità al PPR,
rale della città di Roma che sposta l’attenzione dal centro mentre in caso di assenza di uno strumento particolareg-
storico al nuovo soggetto “città storica“, intesa come con- giato sono ammessi esclusivamente gli interventi di manu-
testo urbano e territoriale diffuso da tutelare, a prescinde- tenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risana-
re dalla qualificazione dei singoli immobili rinvenibili all’in- mento conservativo e di ristrutturazione edilizia interna
terno del tessuto (Ricci, 2011).
(art. 52, comma 1, NTA del PPR).
Nel passaggio dalla fase di espansione urbana a quella di
In primo luogo, l’amministrazione comunale è tenuta a
riqualificazione dell’esistente, il Codice Urbani del 2004 ha
verificare le perimetrazioni dei centri di antica e prima for-
affidato alla pianificazione paesaggistica diversi compiti,
mazione, attraverso l’analisi approfondita del tessuto edi-
tra cui: individuare i diversi ambiti di paesaggio e i relati-
lizio che tenga in considerazione i diversi fattori che ne
vi obiettivi di qualità; definire gli interventi di recupero e
testimoniano la “storicità” (Colavitti, Serra, 2013).
riqualificazione delle aree significativamente compro-
messe o degradate; attuare strategie di valorizzazione Successivamente, in fase di redazione del piano particola-
compatibili con le esigenze della tutela; prevedere misu- reggiato per il centro matrice2, tale analisi viene ulterior-
re utili al corretto inserimento, nel contesto paesaggisti- mente dettagliata al fine di indagare i diversi aspetti fisici e
co, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine socioculturali dell’insediamento storico, in particolare i
di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interes- caratteri dell’edificato, lo stato di conservazione del patri-
sate. monio storico e le criticità in atto, i problemi di recupero e
La componente partecipativa e consensuale della pianifi- riuso emergenti.
cazione paesaggistica è sottolineata dalla Convenzione Il piano particolareggiato suddivide il tessuto urbano in
Europea del Paesaggio del 2000 che ha definito il cosid- unità minime di intervento (UMI) ed opera una classifica-
detto “obiettivo di qualità paesaggistica” come la formula- zione dei corpi di fabbrica esistenti sulla base dell’epoca di
zione da parte delle autorità pubbliche competenti, per impianto, del carattere storico tradizionale o della compa-
un determinato paesaggio, delle aspirazioni delle popola- tibilità con il contesto nel caso di edifici recenti. Infine
zioni per quanto riguarda le caratteristiche paesaggistiche esprime un giudizio di valore storico paesaggistico che si
del loro ambiente di vita. traduce in un differente grado di trasformabilità e in una
Le novità nel panorama nazionale ed internazionale hanno disciplina specifica per gli interventi.
avuto una ricaduta significativa anche nel contesto sardo Nell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali, il
che ha mostrato segnali di cambiamento nell’approccio PPR prescrive la messa a punto di un insieme di interventi
alla tutela ed alla valorizzazione, in particolare a seguito volti alla conservazione della stratificazione storica del-
dell’adozione del Piano Paesaggistico Regionale nel 2006. l’insediamento, in modo da consentire la lettura delle fasi
evolutive del tessuto, e la valorizzazione delle tracce che
2. L’APPROCCIO PAESAGGISTICO
ALLA PIANIFICAZIONE DEI CENTRI STORICI
IN SARDEGNA 1 Il PPR viene approvato e pubblicato nel Bollettino Ufficiale del-
La Regione Sardegna ha da tempo rivolto particolare atten- la Regione Autonoma della Sardegna n. 30 del 08/09/2006.
2 I piani particolareggiati, sino all’entrata in vigore del PPR, disci-
zione verso il tema del recupero dei centri storici (Regione
plinavano gli ambiti classificati come zona A nei piani urbanistici
Sardegna, 2013), come dimostra la Legge regionale 29/1998 comunali mentre oggi si estendono al perimetro del centro di
“Tutela e valorizzazione dei centri storici della Sardegna”. antica e prima formazione risultante dalla copianificazione tra
Con l’entrata in vigore del Piano Paesaggistico Regionale Comune e Regione.
rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017 81testimoniano l’origine storica dell’insediamento. La tutela le preesistenze storiche e del contesto, ai segni e alle tracce delle specificità di ciascun centro storico e il mantenimento presenti sul territorio, in funzione del disegno di nuovi trac- della separazione tra nuclei adiacenti passa per la valoriz- ciati e delle configurazioni plano volumetriche degli edifici zazione dei margini e perimetri dell’edificato storico. Per (art. 65 NTA PPR). La progettazione degli interventi di tra- quanto riguarda le azioni di riqualificazione e recupero sformazione e di nuova costruzione si basano su criteri e dell’insediamento il PPR promuove la ricerca dell’assetto regole desunte dagli Abachi delle tipologie edilizie, parte urbano originario, attraverso interventi di ristrutturazione integrante del piano particolareggiato, espressamente cita- edilizia ed urbanistica mediante la sostituzione delle par- ti nelle norme del PPR all’art. 52. L’applicazione degli abachi ti incongrue ed incompatibili e la riqualificazione degli spa- è finalizzata all’interpretazione dei rapporti spaziali del tipo zi pubblici, preferibilmente con il ricorso al partenariato edilizio storico, specifici per ciascun centro matrice, evitan- pubblico privato (art. 53 NTA PPR). do il cosiddetto “degrado tipologico” causato dall’inseri- Sono frequentemente rilevabili, all’interno del perimetro mento nei contesti storici di modelli insediativi incompati- storicamente identificato, porzioni urbane profondamen- bili, ad esempio l’edificazione della villetta al centro del lot- te alterate in epoca recente da interventi di sostituzione o to, nei tessuti di case a corte della Sardegna meridionale. di evidente trasformazione, che hanno reso oggi poco rico- I piani comunali possono prevedere operazioni di demo- noscibili gli elementi storico-identitari, i caratteri tipologi- lizione parziale o totale, con o senza ricostruzione, per gli ci e costruttivi dell’edificato, l’impianto fondiario e la strut- interventi edilizi incompatibili con la conservazione e la tura degli isolati. corretta e adeguata fruizione delle preesistenze storiche, In sede di redazione del piano particolareggiato sono pre- o per quelli che limitano prospettive visuali determinanti viste misure atte a garantire la riqualificazione di tali tes- per la stessa fruizione del bene e ne snaturino dunque l’i- suti con un complesso di regole, espresse mediante abachi, dentità (art. 53 NTA PPR). rivolte a favorire la conservazione degli elementi identita- Spesso la pianificazione particolareggiata dei centri stori- ri superstiti. In particolare, per le unità edilizie e i tessuti ci si è rivelata inadeguata a governare i processi di riquali- sostituiti di recente, sono previsti interventi di ristruttura- ficazione, essenzialmente a causa dell’assenza di una visio- zione edilizia e urbanistica che per densità, rapporti tra ne strategica, alla staticità delle normative di attuazione ed pieni e vuoti, altezze, allineamenti e affacci risultino coerenti alla scarsa redditività e convenienza dell’investimento nel e non pregiudiziali delle preesistenze (art. 52 NTA PPR). tessuto consolidato che hanno indirizzato i privati preva- In letteratura, il centro storico è stato spesso trattato come lentemente verso aree esterne al nucleo storico originario depositario di una serie di valori identitari da sottoporre a (Wallach, 2000). tutela, trascurando talvolta il carattere processuale e di In particolare, in Sardegna la struttura e la metodologia uti- perenne modificazione del tessuto storico per adattarsi ad lizzate per la pianificazione particolareggiata dei centri sto- esigenze sociali ed economiche altrettanto mutevoli e più rici mostrano una forte omologazione rispetto agli indi- volabili. rizzi tecnici della Regione, che si focalizzano sull’analisi L’elemento chiave nell’impianto del PPR si sostanzia appun- tipo-morfologica del tessuto ed evidenziano una conno- to nell’innovativa apertura alla trasformazione del tessuto tazione fortemente prescrittiva dell’impianto normativo, storico, in funzione di un uso attuale, nel rispetto della pre- orientata ad un approccio strettamente conservativo (Leo- minenza dei valori del contesto e del carattere identitario ne, Zoppi, 2014). presente in ogni manufatto, anche nel caso di edilizia mino- Nella normativa regionale appare in profonda contraddi- re, spesso oggetto di degrado, distruzione o travisamen- zione con la tutela del contesto storico paesaggistico l’at- to, data la scarsa consapevolezza interpretativa dei quadri tribuzione di un incentivo volumetrico per l’ampliamento valoriali in essa contenuti. degli edifici all’interno dei centri matrice, quando questi Il PPR non esclude la programmazione di interventi di nuo- sono definiti dalla strumentazione urbanistica comunale va costruzione, all’interno dei Piani Particolareggiati per i privi di valore storico e incompatibili con il contesto pae- Centri Storici, per eventuali completamenti funzionali e saggistico. Si fa riferimento alla norma di carattere straor- addizioni di nuovi volumi oppure in caso di lotti storica- dinario e con validità limitata, la legge regionale n. 4/2009, mente inedificati o resi tali dal progressivo degrado del- comunemente nota come “Piano Casa“, più volte proro- l’edificato esistente, che ha portato al crollo pressoché gata e modificata sino alla recente L.R. 8/2015, che consen- totale dei manufatti, sebbene auspichi un’attenta valuta- te interventi di trasformazione all’interno del tessuto sto- zione dell’opportunità di mantenere inedificate le aree rico, in palese contrasto con gli obiettivi del Piano Paesag- attualmente libere per finalità di utilità pubblica. Ulteriori gistico Regionale ed in deroga alle prescrizioni agli stru- interventi di trasformazione edilizia possono essere previsti menti della pianificazione comunale. nell’ambito di un intervento di demolizione di volumetrie Paradossalmente, il piano particolareggiato nel costatare edificate legittimamente, ma improprie rispetto ai caratte- l’incompatibilità di un edificio esistente, spesso imputabi- ri originari dell’edificio con contestuale ricostruzione all’in- le ad un’eccessiva dimensione e volumetria del manufatto, terno dello stesso lotto, anche su una differente area di prescrive la riconfigurazione volumetrica e, al contempo, sedime (art. 52 NTA PPR). consente l’ampliamento volumetrico in deroga alla stru- I nuovi interventi edilizi devono conformarsi ai caratteri del- mentazione urbanistica. 82 rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017
La pianificazione dei centri storici in Sardegna: la sostituzione del tessuto edilizio incongruo
per la riqualificazione del paesaggio urbano storico
Gli ampliamenti possibili all’interno del centro storico, Si considerano incongrui, in linea generale, i manufatti che
secondo il Piano Casa redatto dalla Regione Sardegna, sono creano dissonanze con l’intorno paesaggistico prossimo
consentiti esclusivamente per le costruzioni aventi meno e globale. Per quanto riguarda gli edifici in centro storico si
di cinquant’anni, per le quali il consiglio comunale abbia tratta di identificare la disarmonia che il manufatto genera
adottato apposita deliberazione con cui dichiari che que- con l’immediato intorno, l’andamento irregolare dello sky-
sti siano in contrasto con i caratteri tipologici e architetto- line, il contrasto formale e cromatico, la perdita dell’iden-
nici del contesto, e per gli edifici con più di cinquant’anni tità dei luoghi, l’alterazione dei caratteri tipologici e volu-
qualora abbiano subito modifiche radicali dopo il 1959. metrici, l’inadeguatezza formale, la sproporzione volume-
Solitamente, all’interno della normativa tecnica di attua- trica e la mancanza di equilibrio e armonia tra gli elemen-
zione dei piani particolareggiati si dispone che vengano ti (Villari, 2013). In alcuni casi, tali incongruità possono esse-
considerati tali gli edifici classificati dallo strumento in con- re rimosse mediante interventi di ristrutturazione edilizia
trasto con i caratteri tipologici e architettonici del contesto del manufatto, in altri occorre necessariamente sostituire
(Colavitti, Serra, 2013). integralmente l’edificio previa demolizione.
La sola indicazione dell’epoca di costruzione degli edifici Il piano particolareggiato opera un’analisi di dettaglio del
o il loro carattere contrastante con il tessuto storico non tessuto insediativo all’interno del centro matrice e classifica
giustifica la legittimità delle operazioni di aumento della gli edifici recenti sulla base della compatibilità con i carat-
volumetria: al fine della tutela e della riqualificazione, occor- teri del contesto paesaggistico. Lo strumento non può
re dunque preservare i rapporti tra pieni e vuoti e l’armo- imporre la demolizione del volume edilizio esistente, sep-
nico sviluppo dei prospetti degli edifici, per cui un aumen- pure incompatibile con il contesto storico paesaggistico,
to volumetrico, seppur limitato ad un edificio senza alcun quando si tratta di edifici regolarmente assentiti sulla base
valore storico, potrebbe portare conseguenze negative per della normativa e degli strumenti urbanistici in vigore all’at-
l’intero tessuto storico. to della realizzazione del manufatto. Tuttavia, al fine di
In tale direzione, il Piano Casa della Regione Sardegna non riqualificare il tessuto urbano storico può definire misure
utilizza i meccanismi premiali come strumenti di riqualifi- restrittive nella trasformazione edilizia dei manufatti, limi-
cazione, bensì attribuisce una minore rilevanza alla scala tando gli interventi alla sola manutenzione straordinaria, e
urbanistica degli interventi rispetto a quella edilizia (Laz- subordinando alla demolizione dell’edificio incongruo il
zarotti, 2010a). In linea con la situazione nazionale, sem- rilascio del titolo abilitativo per operazioni di nuova costru-
bra prevalere l’idea di poter agire in deroga agli strumenti zione o di ampliamento nell’ambito di una unità minima
urbanistici per qualunque operazione, intervento o pro- di intervento definita dal piano attuativo. Talvolta gli stru-
getto, che abbia qualche carattere di priorità o urgenza. menti particolareggiati cercano di incentivare l’adesione
del privato a tale meccanismo consentendo la ridistribu-
zione della volumetria esistente, secondo forme coerenti
3. LA RIQUALIFICAZIONE DIFFUSA DEL con l’assetto storico del tessuto urbano e compatibili per
TESSUTO STORICO ATTRAVERSO caratteri costruttivi, altezze, ombre portate e posiziona-
L’ELIMINAZIONE DELL’INCONGRUO mento del volume nel lotto, in deroga ai parametri ed indi-
ci urbanistici maggiormente restrittivi.
La Regione e gli enti locali, nel restituire livelli di valore
paesaggistico elevati al contesto ambientale, storico cul- L’esperienza dimostra che sono rarissimi i casi in cui il pri-
turale o insediativo, devono intervenire per eliminare o vato è disposto ad attuare questo genere di intervento, for-
mitigare i manufatti e le opere incongrue, legittimamente te della legittimità proprietaria e data la scarsa convenien-
autorizzate, di valore estetico nullo o negativo o in disar- za economica dell’operazione. Qualunque approccio ven-
monia con il contesto, che possono causare una perdita in ga assunto dal pianificatore si scontra con lo scarso con-
termini di identità e di qualità dei luoghi (art. 11 NTA PPR). senso del proprietario. Un atteggiamento eccessivamen-
Questa problematica appare di notevole rilievo nei conte- te impositivo e rigido può paradossalmente portare al man-
sti insediativi storici e richiede l’adozione di una strategia tenimento dello status quo e all’inerzia, non solo nella
di riqualificazione paesaggistica da parte del piano parti- richiesta di demolizione e ricostruzione in forme compa-
colareggiato, oltre che dallo strumento urbanistico gene- tibili, ma anche nella manutenzione ordinaria del manu-
rale. fatto, che si traduce in un peggioramento delle condizioni
di degrado.
Un nodo preliminare da sciogliere riguarda i criteri per l’i-
dentificazione dei manufatti incongrui nel paesaggio, giu- Il piano particolareggiato si rivela spesso particolarmente
dizio che può essere espresso solo se si possiede un elevato efficace nella tutela del patrimonio storico superstite, ossia
grado di conoscenza e consapevolezza dell’identità stori- nell’apposizione di vincoli conservativi, ma ha prestazioni
ca dei luoghi. Sebbene gli elementi e i criteri per valutare deludenti in termini di efficacia per ciò che riguarda i temi
l’incongruità degli edifici rispetto al paesaggio storico sia- di qualità degli interventi di trasformazione del tessuto sto-
no numerosi ed eterogenei si ritiene necessario applica- rico consolidato.
re, in sede di redazione del piano, una metodologia che Il patrimonio edilizio definito incompatibile dai piani par-
tenti di esprimere un valore unanime e condiviso di incon- ticolareggiati risale alla seconda metà del Novecento per cui
gruità. si tratta, in linea di massima, di edifici in buono stato di
rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017 83conservazione che trovano un ottima collocazione e valo- manufatti incongrui, senza considerare l’incidenza dell’a-
rizzazione nel mercato immobiliare. Inoltre l’incompatibi- rea nella stima e ipotizzando che le condizioni del conte-
lità con il contesto storico paesaggistico è spesso imputa- sto consentano di ridistribuire in maniera coerente le volu-
bile alla dimensione dell’edificio e alla posizione nel lotto metrie all’interno della stessa unità minima di intervento o
per cui qualunque obiettivo di riqualificazione comporta addirittura sia possibile pervenire ad una soluzione pae-
necessariamente una riduzione della volumetria, delle saggisticamente compatibile, anche con un incremento
altezze e talvolta una ricollocazione spaziale, rendendo premiale della capacità edificatoria assegnata.
imprescindibile la demolizione dell’esistente. Il ragionamento si fonda sul presupposto che la conve-
Pertanto la convenienza economica per il privato nell’a- nienza economica sia garantita nel caso in cui il valore del-
desione alle proposte di piano si riflette in maniera diret- l’edificio ricostruito sia maggiore o almeno pari a quello
ta sul suo consenso e sull’efficacia dello strumento parti- esistente e, al contempo, copra i costi derivanti dalla demo-
colareggiato che non può essere garantita in assenza di lizione e ricostruzione.
una reale fattibilità degli interventi di riqualificazione pro- VmP ≥ VmE + KdE + KcP + ST + OC + SG + OF + P
posti. Tale problematica può essere affrontata con un mec-
dove
canismo premiale, in termini di incentivo monetario, diffi-
cilmente attuabile nelle attuali condizioni di bilancio degli VmP = valore di mercato del nuovo edificio
enti locali, o volumetrico attraverso l’utilizzo dei diritti edi- VmE = valore di mercato dell’immobile esistente
ficatori in funzione compensativa. KdE = costi di demolizione dell’immobile esistente
La valutazione puntuale della convenienza economica di KcP = costi di costruzione del nuovo edificio
ciascun intervento e l’eventuale attribuzione di premialità
volumetriche per garantirne l’attuazione, calibrate ad hoc ST = spese tecniche
per ciascuna proprietà nella fase di redazione del piano, si OC = oneri concessori
rivelerebbe onerosa per il pianificatore e probabilmente SG = spese generali
determinerebbe iniquità nel trattamento della proprietà OF = oneri finanziari
privata. Ne consegue la necessità di sviluppare modelli
valutativi semplificati che, posti alla base del processo di P = profitto al lordo di tasse e imposte
pianificazione, consentano di strutturare, in linea di mas- La programmazione di interventi di trasformazione urbana
sima, un insieme di azioni di recupero e riqualificazione attraverso la demolizione e ricostruzione di edifici esistenti
che troveranno una reale attuazione e contribuiranno al determina evidentemente diverse criticità rispetto alle ope-
raggiungimento del livello di qualità paesaggistica auspicato. razioni perequative di trasferimento dei potenziali volu-
metrici su suoli inedificati. Se nella definizione di compar-
ti perequativi tradizionali si procede alla classificazione dei
4. LA FATTIBILITÀ DEGLI INTERVENTI DI terreni e alla conseguente attribuzione di indici di edifica-
DEMOLIZIONE E RICOSTRUZIONE IN LOCO bilità, nel caso di ambiti edificati si tratta di convertire l’e-
Per rispondere alle problematiche evidenziate si è studia- dificato esistente in volumetrie edificabili, valutandone la
to un modello semplificato per la valutazione della fattibi- consistenza, lo stato di conservazione, la condizione e la
lità economica delle proposte di riconfigurazione volu- destinazione d’uso (Stanghellini, 2013).
metrica o di demolizione e ricostruzione, con o senza ridu- Nella stima del valore dell’edificato esistente si ritiene cor-
zione della capacità edificatoria, avanzate diffusamente retto operare mediante un procedimento per punti di meri-
all’interno dei piani particolareggiati per il recupero dei to (D’Agostino, 2008). In questo caso, il valore di mercato
centri storici della Sardegna. Il modello può essere utiliz- dell’organismo edilizio esistente può essere valutato, in
zato per una quantificazione indicativa dell’indice edifica- maniera semplificata, sulla base della quotazione di mercato
torio da assegnare a ciascuna unità minima di intervento, al delle nuove residenze nell’ambito di riferimento oppor-
fine di rendere economicamente conveniente l’operazio- tunamente adeguato mediante coefficiente di deprezza-
ne di demolizione delle volumetrie incompatibili e la rico- mento relativo alla vetustà ed allo stato di conservazione del
struzione di organismi edilizi inseriti armonicamente nel manufatto edilizio:
contesto paesaggistico. VmE = b × VE × vu
In letteratura la valutazione delle condizioni di convenienza dove
della trasformazione della città esistente, secondo model-
VE = volume edilizio esistente
li insediativi intensivi, risulta legata all’indice edificatorio
attribuito all’area, al rapporto tra il valore degli immobili b = coefficiente di deprezzamento per vetustà e stato di
esistenti e quelli di nuova realizzazione e al coefficiente di manutenzione dell’edificio esistente
incidenza dell’area, che esprime la qualità posizionale del- vu = valore di mercato al metro cubo delle nuove costru-
l’immobile e determina superiori condizioni di fattibilità zioni.
nei progetti di demolizione e ricostruzione (Micelli, 2014). Ai fini della valutazione della fattibilità degli interventi di tra-
Nel presente lavoro si sviluppa, in primis, una riflessione sul- sformazione con demolizione e ricostruzione, oltre ai costi
le proposte di demolizione e ricostruzione in loco dei di costruzione dei nuovi manufatti edilizi, occorre pren-
84 rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017La pianificazione dei centri storici in Sardegna: la sostituzione del tessuto edilizio incongruo
per la riqualificazione del paesaggio urbano storico
dere in considerazione ulteriori fattori inerenti il processo va costruzione, definito dalla Regione Sardegna per la rea-
di trasformazione, tra cui i costi di demolizione del fabbri- lizzazione di edifici di edilizia residenziale pubblica, è pari
cato3 esistente, le spese tecniche di progettazione e di a 906,48 euro al metro quadro4.
gestione dell’operazione, gli oneri concessori, le spese La valutazione del coefficiente di deprezzamento rappre-
generali e gli eventuali oneri finanziari e profitti. senta un elemento cruciale per la stima del valore dell’e-
Tali fattori vengono valutati, in questa sede, in misura pari dificio esistente. Esistono numerose tabelle per la defini-
al 25% del costo di costruzione sebbene, nella realtà, essi zione del coefficiente rilevabili in alcuni provvedimenti
possono incidere significativamente sull’esito dell’opera- normativi, ad esempio la circolare del Ministero dei Lavo-
zione ed impongono una stima più generosa rispetto a ri pubblici del 1949 e la legge sull’equo canone n.392/1978,
quella proposta, che potrebbe differire dall’esperienza alcune formule convenzionalmente adottate nella pratica
empirica. estimativa e diverse proposte nella manualistica (Cipollot-
Ad esempio gli oneri di urbanizzazione primaria e secon- ti, 2013). Lo studio di un set di coefficienti ad hoc deve esse-
daria possono variare notevolmente nelle diverse realtà re un’operazione da effettuare in sede di redazione del
comunali e nei differenti ambiti di sviluppo delle nuove piano particolareggiato. Ai fini del presente lavoro, si ipo-
volumetrie. Inoltre l’amministrazione comunale potrebbe tizzano alcuni valori indicativi che consentono di svilup-
introdurre delle agevolazioni o delle esenzioni totali nel pare ulteriori riflessioni teoriche sulla questione.
pagamento degli oneri concessori al fine di incentivare la Considerato che gli immobili oggetto delle proposte di
riqualificazione del tessuto storico. demolizione non potranno essere antecedenti agli anni
Il processo di trasformazione edilizia è caratterizzato da Cinquanta - Sessanta, poiché in tal caso soggetti a vincolo
una complessità variabile a seconda dell’entità dell’inter- di tutela, il deprezzamento risulterà comunque inferiore
vento, dell’eventuale trasferimento delle volumetrie in al 40%, a prescindere dallo stato di conservazione del manu-
ambiti esterni al centro storico, delle tempistiche legate fatto.
alla progettazione, al rilascio delle autorizzazioni da parte
degli organi competenti e alla successiva realizzazione.
Tale fattore potrebbe incidere notevolmente sugli oneri e
sugli interessi passivi legati al finanziamento dell’opera-
zione.
In sintesi si ritiene che:
Vp × vu ≥ b × VE + vu + Vp (cc + 25% cc)
dove
Vp = volume edilizio di progetto
cc = costo medio di costruzione al metro cubo
La capacità edificatoria di progetto sarà il risultato dell’in-
cremento del volume esistente per un coefficiente di pre-
mialità p tale da garantire la fattibilità dell’intervento:
Vp = VE
Pertanto:
p × VE × vu ≥ b × VE × vu + p × VE × 1,25 cc
Al fine di valutare il coefficiente di premialità si esplicita la
formula in funzione della variabile p:
( vu
p ≥ b ––––––––––––
vu – 1,25 cc )
Nella formula le variabili rappresentate dal costo di costru-
Figura 1 - Ipotesi di valutazione del coefficiente di premialità sul-
la base del valore di mercato degli immobili nuovi e del coef-
ficiente di deprezzamento dei manufatti esistenti (sull’asse
delle ascisse è riportato il fattore di deprezzamento dell’im-
zione e dal valore degli immobili di nuova edificazione pos- mobile esistente, sull’asse delle ordinate il coefficiente di pre-
sono essere espresse indifferentemente in euro al metro mialità)
quadro o in euro al metro cubo.
Il costo base di realizzazione tecnica per interventi di nuo-
Si formulano dunque delle ipotesi di calcolo in funzione di
differenti quotazioni degli immobili residenziali e di tre
gradi di conservazione degli organismi edilizi esistenti.
3 La demolizione totale dei fabbricati con struttura portante in
cemento armato e muratura per la parte fuori terra è valutato pari
a 28,85 euro al metro cubo al 2009 (Prezzario regionale per i lavo-
ri pubblici, disponibile su https://www.regione.sardegna.it/
j/v/572?s=1&v=9&c=4365&va=x&esp=1). 4 Delibera RAS Assessorato ai Lavori Pubblici del 2014.
rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017 85In particolare si valuta il coefficiente di deprezzamento b re le volumetrie premiali. In entrambi i casi questo com-
pari a: porta un ulteriore onere per l’acquisto o per il risarci-
• b = 1 nel caso di edifici nuovi di recente costruzione e in mento del diritto di superficie al proprietario dell’area
ottimo stato di manutenzione ricevente.
• b = 0,8 per edifici in medio stato di conservazione ma Nel caso di incremento della volumetria esistente emerge
comunque abitabili; un ulteriore questione legata alla dotazione di standard
• b = 0,6 per edifici obsoleti e da ristrutturare. urbanistici da reperire: nell’ipotesi di un ampliamento limi-
tato in loco è possibile prevedere una monetizzazione degli
La tabella mostra alcuni valori indicativi del coefficiente di standard, con un aggravio dei costi a carico del promotore
premialità, calcolati sulla base della formula proposta, da uti- dell’intervento, oppure è indispensabile la cessione di aree
lizzare nella definizione della capacità edificatoria da asse- a standard in caso di trasferimento in ambiti esterni al tes-
gnare a ciascuna unità minima di intervento in caso di pro- suto urbano consolidato.
posta di demolizione e ricostruzione dell’edificato esi-
stente, al fine di garantirne la fattibilità.
Ciascuna retta indica il valore del coefficiente di premialità 5. IL DIRITTO EDIFICATORIO IN FUNZIONE
al variare del fattore di deprezzamento dell’immobile esi- COMPENSATIVA E PREMIALE
stente calcolato per una specifica quotazione degli immo-
Preso atto della ridotta probabilità che possa essere previ-
bili di nuova costruzione sul mercato.
sto un incremento della capacità edificatoria in loco, a fron-
Per gli edifici obsoleti e da ristrutturare (b=0,60) l’inter- te della demolizione delle volumetrie incompatibili, si ragio-
vento di riconfigurazione volumetrica, con una capacità na sull’ipotesi di trasferimento del surplus di diritti edifi-
edificatoria equivalente a quella esistente, è conveniente catori in ambiti di trasformazione esterni al tessuto storico,
nel caso di una valorizzazione delle nuove volumetrie resi- individuati nel piano urbanistico comunale.
denziali di almeno 3.000 euro al metro quadro. Nel caso
di contesti urbani con quotazioni immobiliari superiori a Il recente intervento legislativo statale del 2011 ha sancito
tale soglia è possibile che l’operazione risulti convenien- la legittimità dei meccanismi di trasferimento dei poten-
te anche con una riduzione della capacità edificatoria di ziali edificatori prescrivendone la trascrizione dei relativi
progetto. contratti, sebbene la normativa urbanistica sarda non abbia
ancora recepito i provvedimenti nazionali.
Diverse considerazioni scaturiscono dalle ipotesi elabora-
te per gli edifici abitabili in medio stato di conservazione La possibilità di consentire un aumento di volumetria, nel-
(b=0,8), che rappresentano la categoria più diffusa nei tes- l’ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici, per
suti insediativi. Per garantire la fattibilità dell’intervento interventi finalizzati alla realizzazione di edilizia residenziale
appare sempre necessaria l’attribuzione di volumetrie pre- sociale, di rinnovo urbanistico ed edilizio, di riqualifica-
miali, anche in contesti con notevole apprezzamento degli zione e miglioramento della qualità ambientale degli inse-
immobili. diamenti compare già nella Legge Finanziaria del 2008, men-
tre oggi numerose leggi di riforma regionali hanno intro-
Nell’ipotesi di demolizione e ricostruzione di manufatti
dotto meccanismi di attuazione del piano urbanistico basa-
edilizi nuovi o in ottimo stato di conservazione (b=1) si ren-
de indispensabile un consistente incremento della capacità ti su una più o meno estesa mobilità dei potenziali edifi-
edificatoria. catori sul territorio.
In alcuni casi risulta necessario un incremento della volu- Ad esempio la Regione Veneto riconosce un credito edili-
metria edificabile in misura superiore al 100% che si sup- zio per la demolizione delle opere incongrue, l’elimina-
pone non possa essere sviluppata in loco. Si rende per- zione degli elementi di degrado, la realizzazione di inter-
tanto inevitabile la rilocalizzazione in ambiti esterni al cen- venti di miglioramento della qualità urbana, paesaggistica,
tro matrice, determinando ulteriori problematiche esti- architettonica e ambientale (L. 11/2004).
mative e gestionali per il pianificatore e per l’amministra- Recentemente si è assistito all’introduzione di meccanismi
zione comunale. di scambio pubblico-privato finalizzati alla riqualificazio-
In particolare un eventuale trasferimento delle volume- ne dei centri storici da parte di alcune regioni italiane tra
trie implica inevitabilmente l’applicazione alla stima di cui l’Umbria5. L’applicazione di tali procedure consente di
parametri di conversione che tengano conto della diver- convertire i costi del recupero del patrimonio storico pub-
sa valorizzazione delle volumetrie nel passaggio dall’area blico e privato in volumetrie premiali da edificare al di
emittente a quella ricevente (Micelli, 2011). Il ragiona- fuori del perimetro della zona A (Lazzarotti, 2010b). Sono
mento sviluppato sinora non ha infatti tenuto conto del- stati inoltre introdotti, nella legislazione sui centri storici,
l’incidenza dell’area sul valore dell’edificio esistente e nuovi strumenti (Quadro Strategico di Valorizzazione e
su quello finale, considerando questo aspetto trascurabile
nel caso di uno sviluppo integrale della capacità edifica-
toria nel lotto di origine. Il trasferimento comporta la
necessità di acquisire un’area edificabile oppure di indi- 5 Si veda la L.R. 12/08 “Norme per i centri storici” e la L.U.R. 13/09
viduare un’area di proprietà altrui disposta ad accoglie- della Regione Umbria.
86 rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017La pianificazione dei centri storici in Sardegna: la sostituzione del tessuto edilizio incongruo
per la riqualificazione del paesaggio urbano storico
Ambiti di Rivitalizzazione Prioritaria) e premialità volu- 6. VERSO LA COSTRUZIONE DI UN MODELLO
metriche per il recupero dell’edificato storico, concesse PER L’ASSEGNAZIONE DI PREMIALITÀ
dalle autorità locali in virtù dei poteri di governo del ter- VOLUMETRICHE PER LA RIQUALIFICAZIONE
ritorio, da utilizzare in aree di espansione esterne al tes- DEGLI INSEDIAMENTI STORICI
suto storico. Il bonus volumetrico, valutato sulla base del
costo dell’intervento ridotto di almeno il 30%, funge da Per la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente la
incentivo economico e viene opportunamente calibrato Regione Sardegna ha recepito le direttive nazionali attri-
nei piani regolatori comunali sulla base di fattori quali la buendo, con la L.R. 4/2009, incentivi volumetrici premiali,
dimensione del centro storico, la destinazione d’uso dei sino al 30%, per interventi di adeguamento, ampliamento,
suoli, la dotazione di parcheggi, le quotazioni immobi- demolizione e ricostruzione di edifici esistenti, da utiliz-
liari (Falco, 2012). zare in loco. Tali premialità volumetriche sono state con-
Inoltre, gli strumenti urbanistici comunali possono preve- fermate dalla legge regionale n. 8/2015 che introduce ulte-
dere compensazioni volumetriche per la demolizione sen- riori incentivi per il trasferimento dei volumi esistenti da
za ricostruzione in loco di edifici incompatibili per il ripri- aree ad elevato valore paesaggistico e ambientale o a rischio
stino e la riqualificazione di spazi, per l’eliminazione di idrogeologico. Il consiglio comunale può concedere un
detrattori ambientali (Stanghellini, 2013). Tali diritti edifi- bonus sino al 40% della volumetria esistente individuan-
catori premiali, spesso definiti crediti edilizi nelle leggi do una idonea localizzazione. La procedura può essere
regionali, si distinguono per autonomia giuridica rispetto attivata anche su richiesta del privato. Sono ammesse le
ai suoli che li hanno generati e il cui impiego è libero nel- ricostruzioni in zona A se consentita dal PPCS vigente men-
le aree destinate a trasformazione e sviluppo. Un utilizzo tre è esclusa la localizzazione di nuovi volumi nella fascia
distorto dello strumento premiale potrebbe tradursi in un dei 300 metri dalla linea di costa.
fallimento in termini di efficacia del piano o addirittura in La concessione di un incentivo sino al 40% attraverso una
profonde sperequazioni nella distribuzione dei plusvalo- decisione del consiglio comunale non appare una solu-
ri. Innanzitutto, trattandosi di un diritto attribuito in fun- zione utile alla riqualificazione urbana ed ambientale poi-
zione compensativa è necessaria una stima attenta sulla chè l’arbitraria quantificazione della premialità, in assenza
base del valore dell’indennità monetaria alternativa: se il di approfondite valutazioni e stime, rischia di rivelarsi inef-
valore della capacità edificatoria attribuita risultasse infe- ficace o iniqua.
riore al valore dell’immobile esistente il proprietario non Un sistema di incentivi e compensazioni volumetriche,
avrebbe alcun interesse ad aderire alla trasformazione pro- strutturato in maniera chiara e attenta, presenta numerose
posta mentre, viceversa, se la volumetria concessa doves- potenzialità per la realizzazione degli obiettivi di piano e per
se risultare eccessiva potrebbe tradursi in effetti econo- rinnovare la forma dello strumento in funzione delle esi-
mici ed urbanistici discutibili o addirittura negativi (Micel- genze di riqualificazione. Essi devono necessariamente
li, 2012). La stima richiede inoltre l’individuazione di un’a- essere individuati, nel dettaglio, con il calcolo del conse-
rea di atterraggio dei diritti o almeno di un ambito di utilizzo guente incremento di carico urbanistico, al fine di quanti-
caratterizzato da un’omogenea valorizzazione della capa- ficare le previsioni di aree riceventi e delle dotazioni col-
cità edificatoria. lettive.
Il diritto edificatorio, acquisito a titolo di indennizzo o La pianificazione particolareggiata per i centri di antica e pri-
incentivo, non potrà conseguentemente essere annotato ma formazione della Regione Sardegna è sicuramente un
negli appositi registri comunali senza l’indicazione di un’a- interessante campo di sperimentazione. Lo studio ha evi-
rea ricevente che ne garantisca la possibilità di sviluppo. denziato che l’incremento della capacità edificatoria neces-
In questo modo si superano anche le numerose proble- sario a rendere economicamente conveniente la demoli-
matiche giuridiche legate alla necessità di garantire un dirit- zione del volume esistente è inversamente proporzionale
to edificatorio separato dalla proprietà del suolo e alla con- al valore di mercato degli immobili. Un sistema di premia-
seguente compressione della facoltà di modifica delle pre- lità volumetriche può sicuramente essere efficace in ambi-
visioni urbanistiche per sopraggiunte ragioni di interesse ti urbani con una consistente valorizzazione degli immobili.
pubblico da parte dell’ente locale (Trapani, 2014). Viceversa nei centri minori le quotazioni immobiliari ridot-
Assume particolare rilevanza l’incidenza dei meccanismi te potrebbero talvolta richiedere un incremento eccessivo
basati sull’assegnazione di diritti edificatori in funzione della capacità edificatoria o rivelarsi insufficienti a garanti-
compensativa e premiale sul dimensionamento del carico re una domanda reale per le nuove costruzioni, infician-
urbanistico complessivo generato dallo strumento di pia- do completamente l‘obiettivo dello strumento. Un indagi-
no. Questo aspetto deve essere sempre controllato dal pia- ne preliminare volta a verificare la presenza di un mercato
no generale per cui gli stessi meccanismi premiali devono immobiliare capace di rendere efficace il programma di
essere utilizzati in maniera limitata evitando il ricorso a incentivazione volumetrica rappresenta pertanto un’ope-
premialità generiche, come quelle per la riqualificazione razione indispensabile.
energetica degli edifici (Verones, 2015), che non consen- Nella fase di analisi di dettaglio dell’edificato, il piano par-
tono una quantificazione a priori del potenziale volumetrico ticolareggiato deve individuare l’edificato incongruo rispet-
generato. to al contesto storico paesaggistico e classificarlo sulla base
rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017 87di differenti livelli di incompatibilità ai quali corrispondo- del tessuto urbano e della sua componente sociale. Questo
no misure di mitigazione con operazioni di ristrutturazio- si traduce talvolta in prescrizioni e proposte di intervento
ne edilizia parziale oppure, in alternativa, proposte per la radicali poco condivise dalle comunità insediate, data la
sostituzione dell’edificato esistente, con o senza incre- scarsa valutazione degli effetti sugli interessi legittimi dei
mento volumetrico. In questo caso assume particolare rilie- proprietari, che determinano processi di abbandono e
vo la stima del coefficiente di deprezzamento, sul quale degrado o peggio ancora di attività edilizia illegittima.
incidono essenzialmente l’età e lo stato di conservazione L’esigenza di innovare le forme e le pratiche della pianifi-
dell’edificio esistente. Un ulteriore sviluppo della ricerca cazione dei centri storici andrebbe inserita in un quadro
potrebbe consentire la messa a punto di un set dettagliato più ampio di riforma della strumentazione urbanistica comu-
di indicatori che garantiscano maggiore efficacia ed equità nale, che apre ad una serie di questioni legate al governo del-
nell’assegnazione dei diritti edificatori premiali in relazio- la rendita fondiaria sulle quali si dibatte invano da decenni.
ne a diversi ed eterogenei fattori (caratteristiche fisiche del
È inutile negare che il piano sia spesso concepito dalle
manufatto, stato di conservazione, condizione d’uso, livel-
comunità locali come un’occasione per incamerare quo-
lo di incompatibilità, struttura proprietaria, impatto sul con-
te di rendita, in forma di capacità edificatoria, a scapito del-
testo storico, ecc.).
la cultura del recupero e della riqualificazione.
Parte della capacità edificatoria potrà essere sviluppata in
Le nuove frontiere della pianificazione prospettate da una
forme compatibili all’interno del perimetro del centro di
nuova concezione del diritto edificatorio separato dalla
antica e prima formazione al fine di ricostituire, ove possi-
proprietà del suolo ci consentono di ipotizzarne un uso
bile, l’assetto urbano storico mentre la volumetria in ecces-
esclusivo per finalità legate alla riqualificazione urbana ed
so viene trasferita in aree idonee alla trasformazione ester-
ambientale, da applicare non solo ai tessuti storici e con-
ne al centro matrice, di proprietà privata o messa a dispo-
solidati ma anche ad ambiti costieri, naturali o a rischio idro-
sizione dall’ente locale.
geologico. Ad esempio i diritti edificatori potrebbero esse-
Nel caso di proprietà privata sarà necessario prevedere un re assegnati in funzione premiale per la demolizione degli
ulteriore premialità volta a coprire l’incidenza dell’area sul edifici ritenuti incompatibili posti in aree di elevato valore
costo dell’operazione o a compensare il proprietario di storico culturale ed ambientale e la ricostruzione in ambi-
un’area disposta ad accogliere tali volumetrie. Un ulterio- ti idonei, a supporto di politiche per il recupero e la riqua-
re soluzione potrebbe prevedere la creazione di un patri- lificazione paesaggistica dei centri storici. Un approccio
monio di aree comunali per l’atterraggio di tali diritti, che simile potrebbe tradursi nell’adozione in un nuovo model-
consente inoltre di prelevare un’ulteriore quota di rendita lo di riconoscimento dei diritti edificatori nel piano generale,
e garantisce la possibilità di sviluppare la capacità edifica- strutturato su diversi livelli6: un indice territoriale di base,
toria. L’acquisizione gratuita delle aree può avvenire in via assegnato alla proprietà del fondo ricevente sulla base del
ordinaria, attraverso una modifica alla normativa urbani- valore dell’area; un indice di operatività, che rappresenta
stica, introducendo tra le cessioni per standard urbanisti- la soglia minima per avviare l’intervento di trasformazione
ci una percentuale di superficie fondiaria edificabile, da da raggiungere con diritti edificatori derivanti da compen-
utilizzare per l’atterraggio delle volumetrie compensative sazione, premialità e crediti volumetrici; un indice di soste-
e premiali. nibilità, che rappresenta la soglia auspicabile a garanzia del-
la fattibilità tecnica ed economica dell’intervento (Stan-
7. CONCLUSIONI ghellini, 2013). In questo modo si ottiene anche un efficace
meccanismo di prelievo della rendita, minimizzata per le
La stagione di adeguamento dei piani particolareggiati in aree di nuova espansione, e trasformata in buona parte in
Sardegna al PPR sta generando risultati apprezzabili in ter- incentivi volumetrici per operazioni di riqualificazione urba-
mini di costruzione di un quadro conoscitivo dettagliato na e recupero del patrimonio edilizio esistente.
sui tessuti insediativi e sulle tipologie edilizie tradizionali
delle città e dei centri minori e sta espletando in maniera
abbastanza efficace il compito di preservare gli elementi 6 Un approccio simile è stato sperimentato nel piano strutturale
storici superstiti. La struttura dei piani e l’approccio tradi- di cinque comuni associati dell’area della Sibaride in Calabria:
zionale conservativo si sta comunque rivelando eccessiva- Rossano, Corigliano, Cassano all’Ionio, Crosia, Callopezzati (Stan-
mente rigido e incapace di leggere l’evoluzione perenne ghellini, 2013; http://www.psasibaritide.it/).
* Anna Maria Colavitti, Professore Associato in Tecnica e pianificazione urbanistica, Dipartimento di Ingegneria Civile, Ambientale
e Architettura, Università di Cagliari.
e-mail: amcolavt@unica.it
** Sergio Serra, Architetto e assegnista di ricerca in Tecnica e pianificazione urbanistica, Dipartimento di Ingegneria Civile, Ambien-
tale e Architettura, Università di Cagliari.
e-mail: sergioserra@unica.it
88 rivista valori e valutazioni n. 19 - 2017Puoi anche leggere
