L'Organizzazione Interprofessionale nel tabacco, le relazioni contrattuali e l'erga omnes - Mipaaf
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L’Organizzazione Interprofessionale nel tabacco, le
relazioni contrattuali e l’erga omnes
agriregionieuropa.univpm.it/en/node/9685
Introduzione
La coltivazione del tabacco in Europa è stata per lungo tempo possibile grazie a forti
sostegni pubblici (Rossi e Sediari, 1997; Joosens e Raw, 1991; Arfini et al., 2005). Nel
corso del periodo 1992-2014, il processo di riforma dell’Organizzazione comune di mercato
(Ocm) del tabacco (poi confluita nell’Ocm unica) ha progressivamente contribuito a rendere
le aziende tabacchicole meno dipendenti dal sostegno pubblico, favorendo un
riavvicinamento dei prezzi rilevati sul mercato interno unionale anche tramite una profonda
ristrutturazione del comparto (Sardone, 2008; Manos et al., 2009). Nel recente passato
nella filiera tabacchicola si sono verificati cambiamenti epocali che hanno costituito vere e
proprie innovazioni per l’intero settore primario e hanno posto il tabacco nuovamente in
posizione di “pioniere”, questa volta nel ruolo di un cuneo che lentamente porta a una
progressiva entrata dell’agricoltura italiana a pieno titolo nell’economia contrattuale
(Ventura, 2011)
Di recente, a seguito dell’abrogazione delle norme comunitarie relative al sostegno diretto
del tabacco, decretata dalla riforma della Pac 2014-2020, si è venuto a creare un vuoto
normativo per quanto riguarda le regole di commercializzazione del prodotto e di
riconoscimento dei soggetti autorizzati alla contrattazione. In Italia – uno dei principali paesi
europei produttori di tabacco – per sopperire a tale mancanza di regole nell’estate del 2014
è stata costituita l’Organizzazione Interprofessionale Tabacco Italia (Oit), che ha
rappresentato il primo caso di OI costituita in Italia ai sensi del nuovo regolamento
comunitario sull’Ocm unica – Reg.(UE) 1308/2013 – nonché la prima OI europea nel
comparto tabacchicolo.
L’Ocm unica e gli strumenti indiretti di politica agraria
La riforma della Pac 2014-2020 ha decretato l’abolizione di qualsiasi forma di sostegno
accoppiato alla produzione per il comparto tabacchicolo a partire dal 1° gennaio 2015
(Ciliberti e Frascarelli, 2015). Fino a quel momento l’articolo 68 del Reg.(UE) 73/2009
aveva incentivato la produzione di tabacco di qualità assicurando al contempo una
”ordinata commercializzazione”, prevedendo l’assegnazione di un aiuto alla produzione a
condizione che la cessione di tabacco greggio (con specifici requisiti qualitativi) avvenisse
per mezzo di accordi contrattuali con l’industria di prima trasformazione (Frascarelli, 2015).
Pertanto, in assenza di un tale incentivo a stipulare un accordo contrattuale per ottenere
1/12l’aiuto alla produzione, si è palesato il rischio di un progressivo indebolimento delle relazioni
contrattuali all’interno della filiera tabacchicola italiana nonché di un ulteriore
ridimensionamento della produzione di tabacco in Italia (Tabella 1).
Tabella 1 – Tabacco greggio: produttori, superfici, produzioni e prezzi nel
periodo 2000-2014
Fonte: Oit
Al fine di affrontare e superare tale pericolo che avrebbe comportato un rilevante aumento
dell’incertezza e un contestuale aumento dei costi di transazione nei rapporti di scambio tra
la fase agricola e quella industriale, gli operatori del settore hanno reagito sfruttando le
opportunità offerte dal Reg.(UE) 1308/2013, che disciplina l’Organizzazione Comune di
Mercato, unica per imprimere una svolta nelle relazioni della filiera tabacchicola italiana
(Tabella 2).
La letteratura scientifica classifica come “strumenti indiretti” di politica agraria le soluzioni
organizzative volte a facilitare la concentrazione dell’offerta e a migliorare il rapporto tra
produttori e primi acquirenti, promuovendo l’auto-organizzazione dei produttori tramite la
cooperazione, l’associazionismo, i contratti e l’interprofessione (Saccomandi, 1991;
Frascarelli, 2012). Ad esse appartengono dunque le Organizzazioni Interprofessionali (OI)
che riuniscono due o più stadi delle filiere produttive: agricoltori, trasformatori, distributori e
dettaglianti. Le OI hanno, nella maggior parte dei casi, lo scopo di riunire i soggetti attivi
nell’intera catena produttiva e possono svolgere un ruolo utile facilitando il dialogo tra gli
attori della filiera, promuovendo le buone pratiche e la trasparenza del mercato (Frascarelli,
2012).
Le OI evidenziano molteplici potenziali vantaggi, sebbene esse dipendano dalla capacità di
condivisione e di coesione economica da parte degli attori della filiera. Esse possono
contribuire a migliorare notevolmente il coordinamento e il funzionamento della filiera
2/12agroalimentare e agroindustriale e, in misura marginale, a contrastare la volatilità dei
prezzi. D’altra parte, esse si dimostrano invece del tutto inefficaci per l’aumento del potere
di contrattazione degli agricoltori, in quanto all’interno delle OI il potere di mercato dei
contraenti da ambo le parti rimane del tutto invariato.
Sebbene storicamente in Italia le OI abbiano dimostrato una scarsissima efficacia, poiché
nella maggior parte dei casi sono state costituite per ottemperare a obblighi normativi,
anziché per la volontà di collaborazione tra gli attori della filiera nel caso di seguito
analizzato, gli stakeholders del comparto tabacchicolo hanno intuito che nell’attuale
contesto economico-politico l’integrazione verticale rappresenta la principale strategia da
perseguire al fine di affrontare la competizione sui mercati mondiali. Di conseguenza, i
rappresentanti della fase agricola e di quella industriale hanno agito al fine di creare le
condizioni per favorire il rafforzamento delle relazioni fra fornitori di materie prime agricole
e trasformatori, adattando il mutato quadro normativo europeo alle loro nuove esigenze
organizzative, di coordinamento e di governance dei rapporti commerciali.
In dettaglio, il nuovo regolamento comunitario sull’Ocm unica (Reg. (UE) 1308/2013) ha
previsto che ciascuno Stato Membro può riconoscere le OI purché: i) siano costituite da
rappresentanti delle attività economiche connesse alla produzione ed almeno una delle fasi
della catena di approvvigionamento (trasformazione o commercio, compresa la
distribuzione, di prodotti di uno o più settori), b) sono costituite per iniziativa di tutte o di
alcune delle organizzazioni o delle associazioni che le compongono, c) perseguono una
finalità specifica, tenendo conto degli interessi dei loro aderenti e dei consumatori.
Inoltre, l’articolo 164 del Reg.(UE) 1308/2013 ha sancito che un’OI riconosciuta possa
richiedere l’estensione delle regole (c.d. erga omnes) nei casi in cui essa sia considerata
rappresentativa della produzione o del commercio o della trasformazione di un dato
prodotto. L’iter prevede che in tal caso “lo Stato membro interessato può, su richiesta di
tale organizzazione, disporre che alcuni degli accordi, decisioni o pratiche concordate
convenuti nell'ambito dell'organizzazione richiedente siano resi obbligatori, per un periodo
limitato, nei confronti degli altri operatori attivi, individualmente o in gruppo, nella o nelle
medesime circoscrizioni economiche e non aderenti all'organizzazione o associazione”. In
particolare, nel comparto tabacchicolo un’organizzazione/associazione è ritenuta
rappresentativa laddove, in una o più circoscrizioni economiche di uno Stato membro,
riunisce almeno due terzi del volume della produzione, del commercio o della
trasformazione del prodotto.
Tabella 2 – Ocm unica e interprofessione: i riferimenti principali del Reg.(UE)
1308/2013
3/12Fonte: Reg.(UE) 1308/2013
Il caso studio del tabacco italiano
L’Oit: organizzazione, governance e mission
Lo smantellamento del regime di aiuti accoppiati, subordinato alla stipulazione di contratti di
cessione fra tabacchicoltori e primi trasformatori, avrebbe potuto rimettere in discussione
l’intero quadro di relazioni all’interno del quale per anni erano state stabilite e condivise le
regole per la coltivazione e i rapporti commerciali (Tabella 3). In assenza di un tale
incentivo alla produzione di tabacco di qualità, in grado di assolvere anche una funzione di
”ordinata commercializzazione”, si sarebbe potuto innescare un meccanismo perverso,
poiché in un contesto istituzionale caratterizzato da una maggiore incertezza
tradizionalmente viene meno l’affidamento alle regole e agli accordi preesistenti da parte
degli operatori economici di una filiera e si diffonde il classico atteggiamento “mordi e fuggi”
praticato in special modo dagli attori della fase agricola.
Tabella 3 – Fasi del sostegno Pac al tabacco in Italia dal 2000 al 2014 (per
gruppo varietale - GV).
[1] In Puglia 100% disaccoppiato
Fonte: elaborazione propria su dati Agea
Di fronte a tale minaccia che avrebbe potuto penalizzare l’intera filiera tabacchicola italiana
in termini di capacità produttiva e competitività sul mercato internazionale, nell’agosto 2014
l’Unione nazionale tabacco (Un.I.Tab.), l’Organizzazione nazionale tabacco Italia (O.N.T.) e
l’Associazione professionale trasformatori tabacchi italiani (A.P.T.I.) hanno costituito l’Oit,
sfruttando prontamente il nuovo quadro comunitario.
Scendendo nel dettaglio, l’Un.I.Tab. è l’associazione dei produttori di tabacco italiano, che
aderisce insieme ai rappresentanti di altri dieci paesi europei all’associazione europea dei
4/12tabacchicoltori (“The European Association of Tobacco Growers”). L’O.N.T. Italia scarl,
costituita nel 2002 e riconosciuta ai sensi del d.lgs. 102/2005 nel 2010, associa
Organizzazioni di Produttori del tabacco in Campania, Umbria, Toscana e Veneto
e rappresenta oltre il 60% della produzione nazionale. L’A.P.T.I., infine, rappresenta le
aziende di prima trasformazione del tabacco e gli esportatori di tabacco operanti sul
territorio italiano. Gli associati sono le maggiori imprese del settore (gruppi industriali
facenti capo a multinazionali, a società private italiane e a cooperative di trasformazione)
che rappresentano nel complesso una produzione industriale di circa 75.000 tonnellate
annue, pari complessivamente a circa il 60% di quella nazionale. Nel complesso l’OIT
aggrega circa l’85% del volume di tabacco prodotto e l’80% del volume di tabacco
trasformato in Italia ed è stata successivamente riconosciuta dal Mipaaf con Decreto
direttoriale n. 9510 del 16 febbraio 2015, ai sensi dei sopra citati articoli 157-59 e 162 del
Reg.(UE) 1308/2013 (OCM unica) (Figura 1).
Gli organi dell’Oit sono il Consiglio di Amministrazione (CdA), l’Assemblea dei soci (AdS), il
Presidente, il Collegio dei Revisori dei Conti (Crc). Essa è amministrata da un CdA che
resta in carica tre anni e i cui componenti sono pariteticamente distribuiti tra i
rappresentanti dei due raggruppamenti in cui si articola l’Assemblea, designati da ciascuna
Organizzazione socia. Il Presidente del CdA sarà, di norma, alternativamente un
rappresentante della parte agricola e di quella relativa all’industria-commercio. Egli, per il
raggiungimento degli scopi sociali dell’Oit, promuove la costituzione dei Comitati di
Prodotto (CP) e ne individua i componenti, nonché delibera in merito all’adesione dell’Oit
ad organismi nazionali, europei o internazionali.
L’AdS (ordinaria e straordinaria) è articolata pariteticamente in due raggruppamenti che
rappresentano, da un lato, le organizzazioni dei tabacchicoltori e, dall’altro, le
organizzazioni dei trasformatori e dei commercianti. All’Assemblea sono invitati, senza
diritto di voto, i Coordinatori dei CP, a loro volta composti dai rappresentanti dei soggetti
dell’Oit interessati ad uno specifico gruppo varietale di tabacco. L’Assemblea ordinaria,
infine, provvede all’approvazione del bilancio di previsione e consuntivo e della relazione
annuale predisposti dal CdA, ad eleggere l’organo amministrativo e a fissarne il numero dei
componenti, ad istituire e ad adottare i regolamenti di funzionamento dei CP e dell’Oit,
nonché ad impartire le direttive generali di azione dell’organizzazione.
Figura 1 -La filiera del tabacco in Italia dopo la costituzione dell’Oit
5/12Fonte: elaborazioni dell’autore
L’Oit si prefigge principalmente due obiettivi di fondamentale importanza per risollevare le
sorti del comparto tabacchicolo italiano, esposto alla libera concorrenza in un mercato
internazionale deregolamentato e minacciato dall’espansione del commercio dei prodotti
contraffatti e di contrabbando: i) coordinare l’offerta e la commercializzazione della
produzione dei propri aderenti e ii) contribuire ad un migliore coordinamento delle modalità
di immissione del tabacco greggio sul mercato. Essa, in relazione al tabacco greggio
italiano destinato al mercato interno ed internazionale e tenuto conto degli interessi dei
consumatori, persegue scopi riconducibili alle seguenti aree di attività, debitamente
illustrate in tabella 4:
Organizzazione dell’offerta e controllo dei mercati;
Coordinamento delle relazioni di filiera;
Qualità e politiche della concorrenza;
Ricerca e sviluppo;
Rispetto dell’ambiente e sostenibilità delle produzioni.
Tabella 4 – Attività e finalità dell’Oit
6/12Fonte: Statuto Oit
L’Accordo Interprofessionale
Coerentemente agli obiettivi statutari e al nuovo quadro normativo dell’Ocm unica, l’azione
dell’Oit si è concretizzata nel maggio 2015 attraverso la definizione e l’approvazione da
parte del Mipaaf dell’Accordo Interprofessionale (AI) tabacco per il periodo 2015-2017,
relativo alle condizioni che possono consentire alla produzione italiana di tabacco greggio
di rispondere alle esigenze di mercato. Tale Accordo si occupa, in particolare, dei rapporti
con l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (Agea) per un efficace coordinamento della
produzione, di stabilire lo schema per contratti di coltivazione fra venditori (OP e loro
associazioni) e acquirenti (imprese di prima trasformazione e manifatture), di promuovere
la sottoscrizione di assicurazione dei raccolti e, inoltre, istituisce un sistema di
contribuzione (Tabella 5).
7/12Tabella 5 -Aspetti salienti dell’AI del tabacco 2015-2017
Fonte: AI
L’AI si applica agli agricoltori che coltivano tabacco nel periodo 2015-2017, alle
Organizzazioni di Produttori riconosciute, ai primi acquirenti di tabacco greggio nel territorio
nazionale (imprese di prima trasformazione, imprese manifatturiere di prodotti del tabacco
o imprese affiliate). In attuazione dell’art.168 del Reg.(UE) 1308/2013, ogni consegna di
tabacco greggio prodotto in Italia ad un primo acquirente deve formare obbligatoriamente
oggetto di un contratto scritto. I contratti di coltivazione per la commercializzazione del
tabacco greggio prodotto nel territorio nazionale sono sottoscritti dalle Organizzazioni dei
Produttori o loro Associazioni e da imprese di prima trasformazione o imprese
manifatturiere, entro il 15 maggio di ciascun anno. Tali contratti devono essere redatti
secondo lo schema di contratto-tipo annesso all’AI. Esso ha una validità annuale e
comprende alcuni elementi minimi di seguito elencati:
gli elementi necessari a consentire la tracciabilità del prodotto;
i piani di coltivazione dei produttori interessati;
l’utilizzo di semente selezionata, registrata e certificata, testate ed esente Ogm,
fornita o approvata dall’acquirente;
l’impegno a rispettare le “Linee guida di buona pratica agricola per la produzione di
tabacco in Italia”, i disciplinari di produzione specifici per ciascuna varietà di tabacco
e le buone pratiche di lavoro concordate tra le parti;
il prezzo da pagare alla consegna, definito nel contratto di coltivazione, differenziato
per gradi qualitativi, in base alla quantità e alla composizione del tabacco
effettivamente consegnato;
la quantità e le caratteristiche qualitative minime riportate del tabacco che deve
essere consegnato;
il calendario delle consegne;
la durata del contratto e le clausole di risoluzione;
le precisazioni riguardanti le scadenze e le procedure di pagamento del prezzo
contrattuale che, in ogni caso, non potrà superare i trenta giorni dalla data di ciascuna
8/12consegna e dovrà essere eseguito mediante bonifico, al fine di garantirne la
tracciabilità;
le modalità previste per la consegna del tabacco, comprese le caratteristiche e le
condizioni di utilizzo degli imballaggi;
le norme e le condizioni applicabili in caso di controversie.
L’AI prevede inoltre che l’Oit, per svolgere il proprio ruolo di coordinamento della
commercializzazione della produzione italiana di tabacco greggio, debba conoscere
tempestivamente le informazioni pubbliche relative alle quantità prodotte, ai flussi di
trasformazione e all’andamento delle consegne. Per quanto concerne queste ultime,
l’acquirente deve comunicare all’Organismo pagatore l’inizio delle attività e all’atto della
consegna le parti redigono un bollettino di perizia completo di tutti gli elementi qualitativi,
quantitativi e di valore, da trasmettere settimanalmente ad (Agea), ai fini della verifica del
pagamento del prezzo contrattuale da parte dell’acquirente. In merito alle modalità
operative, Agea definisce i criteri per il riconoscimento di primi acquirenti di tabacco
greggio prodotto nel territorio nazionale autorizzati alla contrattazione, le modalità di
contrattazione e le relative procedure di controllo.
L’estensione delle regole (c.d. erga omnes)
Lo Statuto dell’Oit prevede che alcune decisioni assunte dall’AdS possono essere
considerate valevoli ed applicabili erga omnes, stabilendo le condizioni per l’estensione nei
confronti degli altri operatori attivi, qualora esse siano assunte in conformità alla normativa
dell’Unione Europea e nazionale in materia e vertano, tra le altre cose, su tematiche quali:
(i) la conoscenza della produzione e del mercato, (ii) le regole di produzione più restrittive
rispetto alla normativa dell’Unione Europea o nazionale, (iii) la stesura di contratti tipo
compatibili con la normativa dell’Unione Europea, (iv) le regole relative alla
commercializzazione e alla tutela ambientale, (v) le azioni di promozione e valorizzazione
del potenziale dei prodotti, (vi) le azioni di tutela dell’agricoltura biologica nonché delle
denominazioni di origine, dei marchi di qualità e delle indicazioni geografiche, (vii) le attività
di ricerca intese a conferire valore aggiunto ai prodotti, (viii) gli studi volti a migliorare la
qualità dei prodotti.
L’articolo 9 dell’AI inoltre chiede, a norma degli articoli 164 e 165 del Reg.(UE) 1308/2013 e
del d.lgs 173/1999, l’estensione del medesimo accordo da parte del Mipaaf anche agli
operatori non aderenti all’OIT. Riconoscendo che l’Oit possiede il requisito di
rappresentatività agricola economica (almeno 2/3 della produzione nazionale) e ritenuto
che le attività disciplinate sono di interesse economico generale, il Mipaaf con decreto
dipartimentale n. 2858 del 7 agosto 2015 ha esteso l’AI e reso obbligatorie le regole di
commercializzazione del tabacco greggio nazionale per i raccolti 2015-2017 nei confronti di
tutti gli operatori attivi sul territorio nazionale, anche non aderenti all'Oit (Tabella 6).
Analoga estensione ha riguardato i contributi per coprire le spese derivanti dall'esecuzione
delle attività previste nell’AI, che i non aderenti devono quindi versare all’Oit. Infine,
l’articolo 5 del sopracitato decreto disciplina le modalità operative, il regime di controllo e il
sistema sanzionatorio per garantire l’efficacia e l’esecutività dell’estensione delle regole.
Tabella 6 - Decreto 7 agosto 2015: elementi principali
9/12Fonte:Decreto Dipartimentale n. 2858 del 7/8/15
Considerazioni conclusive
L’Oit rappresenta un interessante (e al momento unico) caso-studio nazionale per
comprendere e analizzare l’interazione fra il quadro normativo comunitario in materia di
mercati agricoli e l’organizzazione e le varie forme di governance delle filiere
agroalimentari: essa rappresenta un chiaro esempio di applicazione dei nuovi strumenti
dell’Ocm unica. Dopo la soppressione degli aiuti accoppiati, il comparto tabacchicolo
italiano ha conosciuto un periodo di intenso e costante declino – sia in termini di produzione
che d’occupazione – che i vari players coinvolti nelle relazioni produttive e commerciali
lungo la filiera hanno deciso di affrontare utilizzando gli strumenti forniti dal nuovo
regolamento comunitario sull’Ocm unica in materia di OI, estensione delle regole e
relazioni contrattuali.
Il presente lavoro, descrivendo e analizzando la governance e le finalità dell’Oit,
evidenziando i principali contenuti dell’AI che regolerà le relazioni contrattuali relative alla
cessione di tabacco greggio in Italia per il periodo 2015-2017, nonché descrivendo il
funzionamento del cosiddetto erga omnes, ha messo alla luce gli aspetti salienti degli
strumenti adottati per ridurre l’incertezza e i comportamenti opportunistici nel comparto
tabacchicolo. Ciò che emerge è che il nuovo quadro istituzionale stabilito dal Reg.(UE)
1308/2013 e le nuove forme organizzative da esso promosse e incentivate (in primis,
l’istituzione dell’Oit), volte a perseguire una maggiore trasparenza delle relazioni
commerciali, hanno creato le condizioni per aumentare la frequenza delle transazioni fra la
fase agricola e quella industriale riducendo i costi ad esse legate lungo la filiera
10/12tabacchicola. Più in generale, il presente caso di studio ha evidenziato come la virtuosa
interazione fra le dimensione pubblica (istituzionale) e quella privata (aziendale) può
concorrere a creare le condizioni per il raggiungimento di accordi collettivi volti a garantire
la stabilità e una maggiore qualità delle produzioni e degli approvvigionamenti per
l’industria, al fine di accrescere la competitività dell’intera filiera nel mercato mondiale e di
contribuire all'aumento della redditività per i vari attori che vi operano.
Nel prossimo futuro, non appena sarà disponibile una mole di dati e informazioni
soddisfacente per qualità e continuità temporale, ulteriori sviluppi di ricerca potranno essere
rivolti ad analizzare e verificare se la costituzione dell’Oit ha effettivamente influito in
maniera positiva sulla tenuta del comparto tabacchicolo e dell’intera filiera agro-industriale.
Nel dettaglio, una tale indagine permetterebbe di comprendere se, di fronte all’eliminazione
di una componente di sostegno legato alla produzione e finalizzata a garantire relazioni
commerciali sicure e stabili, il tentativo di rafforzare il coordinamento tra le varie fasi della
filiera tabacchicola italiana ha invero consentito di recuperare margini di redditività
realizzando gli scopi istituzionali dell’Oit, in ottemperanza a quanto previsto dal Reg.(UE)
1308/2013.
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11/12Organizzazione Interprofessionale Tabacco Italia (2015), Accordo interprofessionale
tabacco per i raccolti 2015-2016-2017 - schema di contratto di coltivazione - requisiti
qualitativi del tabacco per la commercializzazione. Disponibile al sito:
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Regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17
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Perugia
Siti di riferimento
Mipaaf: Autorità garante della concorrenza e del mercato: www.politicheagricole.it
Unione Europea: https://europa.eu
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