L'intervento militare umanitario a dieci anni dal Kosovo
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Andrea Carati
N. 125 - MARZO 2009
L’intervento militare umanitario
a dieci anni dal Kosovo
Abstract
Nel 1999, la campagna aerea emerse con forza negli anni
della Nato per il Kosovo si pre- Novanta. Ten years on from the NATO interven-
sentò come l’esempio più com- tion in Kosovo, the humanitarian inter-
piuto ed efficace di ingerenza ference issue does not appear to have
retained the importance that it took on
umanitaria, frutto dell’evolu- L’ingerenza umanitaria in the 1990s. Many of the new ele-
zione delle pratiche di interven- negli anni Novanta ments that emerged during the inter-
to emerse nel corso degli anni vention have to a large extent lost their
Novanta. L’intervento sembrò Negli anni Novanta si è aperta political and legal precedent value to a
inaugurare un nuovo diritto una stagione nuova per le pra- new type of humanitarian goal inter-
all’ingerenza per la salvaguar- ventionism.
tiche di intervento negli affari
dia dei diritti umani, declinati interni degli stati, sostanzial- Today humanitarian interference is still
per la prima volta in senso a rare event. It has not been formalized
mente per via dell’indebo- in any doctrine subscribed to by the
universalistico. La difesa degli limento della norma di non- key international players, and is still
affari interni di uno stato – se- ingerenza. Anzitutto, la fine based on political desires and the
condo il principio di sovranità – della guerra fredda è coincisa availability of the necessary means,
sembrò invece indebolirsi di con la fine di un equilibrio nella which differ from time to time. Indeed,
fronte a sistematiche e persi- distribuzione internazionale del humanitarian goals appear to have
been replaced by new security priori-
stenti violazioni dei diritti umani. potere, che come ogni equili- ties.
Tuttavia, tanto la questione del brio garantiva alcune aspettati-
The decade prior to the intervention in
diritto a interferire nella giurisdi- ve circa le pratiche di interven- Kosovo is therefore a mirror image of
zione interna di uno stato so- to. La dissoluzione dei due the decade following it. In the 1990s,
vrano quanto la questione rela- blocchi – reciprocamente inac- the priority of individual rights over
tiva a quali mezzi fossero più cessibili ma entro i quali le due those of states did in fact appear to
superpotenze esercitavano ri- have been affirmed for good, to the
adeguati per fermare sistemati- extent that they were defended in
che violazioni dei diritti umani spettivamente la loro influenza violation of the principle of sover-
non raccolsero un consenso e in qualche caso intervenivano eignty. On the contrary, the following
unanime. Al contrario, la cam- militarmente – ha lasciato il ten years have been devoid of humani-
pagna aerea della Nato sollevò posto a un sistema più aperto e tarian intervention, and the exceptional
diverse critiche e generò divi- imprevedibile in materia di inge- nature of humanitarian military inter-
1 vention – rather than the reinforcement
sioni all’interno dell’Alleanza renza .
of a new practice – has been gradually
stessa. A questo va aggiunto Nel nuovo scenario post- unveiled.
che i dieci anni successivi non bipolare, gli Stati Uniti hanno
hanno confermato le speranze potuto godere di un margine di
di coloro che nel Kosovo videro manovra e di opportunità di
un precedente: non si è affer-
mata una dottrina di ingerenza
umanitaria condivisa, i principali 1
Benché già il sistema della guerra
attori statali del sistema inter- fredda, rispetto al sistema degli
nazionale rimangono poco stati moderno, avesse indebolito la
inclini ad adottarla e il tema norma (prevedendone la violazione
dell’ingerenza sembra rispon- nelle relazioni intrablocco), nelle
dere a nuove esigenze di sicu- relazioni interblocco la non- Andrea Carati è Research Fellow ISPI
ingerenza rimaneva un principio e collabora con la cattedra di Relazioni
rezza, le quali rischiano di o- internazionali all’Università degli Studi
scurare le ragioni umanitarie ancora valido. J. VINCENT, Nonin-
tervention and International Order, di Milano.
Princeton 1974.2 ISPI - Policy Brief
intervento senza precedenti, ad Haiti nel 1994, in Bosnia nel nazionali 4 . All’inizio della cam-
appunto perché paese leader di 1995, in Kosovo e a Timor Est pagna aerea della Nato, ciò che
un sistema unipolare privo di un nel 1999 hanno infatti caratte- i paesi alleati sapevano di non
equilibrio che offrisse aspettati- rizzato gli anni Novanta come il possedere in termini di legalità,
ve e garanzie per il rispetto del decennio dell’interventismo uma- erano convinti di averlo in ter-
diritto internazionale 2 . Al ruolo nitario. mini di legittimità 5 . Da una
di leadership degli Stati Uniti si prospettiva democratica, rispet-
A questo si è aggiunto un nuo-
è accompagnata inoltre l’affer- tosa dei diritti umani, gli episodi
vo protagonismo delle Nazioni
mazione, anche in questo caso di pulizia etnica nella provincia
Unite, che in varie forme hanno
senza precedenti, dei valori del Kosovo erano reputati intol-
partecipato o sanzionato quegli
liberali quali principi di riferi- lerabili e altrettanto intollerabile
interventi – ricorrendo nella
mento per la convivenza e la era che il principio di sovranità
gran parte dei casi al capitolo
legittimità internazionale. La potesse impedire alla Nato o ad
VII della Carta dell’Onu, il quale
dottrina liberale prevede altri di intervenire per porvi
costituisce un’eccezione alla
un’attenzione ai diritti dell’in- rimedio.
norma di non-ingerenza, a sua
dividuo in una prospettiva co-
volta formalizzata nell’articolo A questo si è aggiunto il fatto
smopolitica la quale inevitabil- 3
2(7) . La campagna aerea della che l’intervento in Kosovo, più
mente incontra un limite nella
Nato per il Kosovo, a chiusura di ogni altro, è apparso privo di
difesa della giurisdizione inter-
del decennio, benché non go- ragioni strategiche e questo gli
na degli stati, soprattutto quan-
desse della legittimazione da ha garantito una legittimità
do questa difesa impedisce la 6
parte dell’Onu o probabilmente ancora maggiore . Il fatto che
salvaguardia dei diritti umani
proprio in forza dell’assenza di solo la difesa dei diritti umani
fondamentali. In altri termini, da
quella legittimazione, è stata il motivasse l’uso della forza ha
una prospettiva liberale, la
frutto dei processi di mutamen- posto ancora più in evidenza la
tutela dei diritti dell’uomo deve
to nelle pratiche di ingerenza dimensione umanitaria dell’inter-
essere una tutela universale –
maturati negli anni Novanta, vento7 . Da questo punto di vista,
perché quei diritti sono univer-
della nuova distribuzione inter- la novità del Kosovo ha riguar-
sali – e la norma di non-
nazionale del potere con il ruolo dato il fatto di proporre un diritto
ingerenza può rappresentare
dominante degli Stati Uniti e del o un dovere all’ingerenza uma-
un impedimento al loro pieno
nuovo approccio normativo rispet- nitaria, appunto perché non vi
rispetto.
to ai diritti umani. erano altre ragioni manifeste
Le nuove condizioni nella di- per intervenire, se non quelle
stribuzione internazionale del umanitarie. Nei casi della Bo-
potere e il nuovo approccio L’intervento in Kosovo: snia, Haiti, Timor Est, Somalia
normativo orientato alla difesa le aspettative e, successivamente, in Afgha-
dei diritti umani anche oltre le nistan la presenza di una guer-
frontiere nazionali si sono quasi L’intervento della Nato in Koso- ra civile, il fallimento di uno
subito tradotte in diversi casi di vo ha rappresentato il punto più stato, le conseguenze sull’ordine
intervento militare, nei quali in alto delle nuove pratiche di
misura più o meno marcata si è ingerenza umanitaria afferma- 4
manifestata una nuova dimen- tesi nello scenario internaziona- J.L. HOLZGREFE - R.O. KEO-
sione umanitaria. Gli interventi le post-guerra fredda. La ten- HANE (eds.), Humanitarian Inter-
in Iraq nella primavera del 1991 vention. Ethical, Legal, and Political
sione fra la legittimità dell’in-
Dilemmas, Cambridge 2003.
(successivamente alla guerra tervento e la sua illegalità for- 5
R. CAPLAN, Humanitarian Inter-
del Golfo), in Somalia nel 1992, male (per via della mancanza di vention: Which Way Forward?, in
una risoluzione del Consiglio di F.A. LANG (ed.), Just Intervention,
Sicurezza) ha dato la misura Washington D.C. 2003, pp. 131-
2
G.J. IKENBERRY, America Unri- della maturazione di un nuovo 144.
6
valed. The Future of the Balance of approccio alla difesa dei diritti T. TODOROV, Right to Intervene
Power, Ithaca N.Y. 2002, trad. it., umani al di là delle frontiere or Duty to Assist?, in OWEN N.
America senza rivali?, Bologna (ed.), Human Rights, Human
2002; K.N. WALTZ, Structural Wrongs, Oxford 2002, pp. 26-48.
7
Realism after the Cold War, in K.R. RIZER, Military Resistance
«International Security», 25, 2000, to Humanitarian War in Kosovo
pp. 5-41; M. WIGHT, Power Poli- and Beyond. An Ideological Expla-
3
tics, Harmondsworth 1979, pp. S.N. MACFARLANE, Intervention nation, Maxwell Air Force Base
190-191. in Contemporary World Politics, Alabama, Air University Press
Adelphi Paper n. 350, 2002. 2000.ISPI - Policy Brief 3
regionale o la reazione a minac- L’intervento in Kosovo, inoltre, Per tutte queste ragioni – la
ce alla sicurezza convivevano è stato alla base del progetto forza della sua legittimità anche
con la volontà di difendere o più ambizioso di revisione nor- contro la sua illegalità,
promuovere i diritti umani. In mativa del principio di non- l’assenza di palesi ragioni stra-
questi casi dunque si era posta ingerenza degli ultimi anni. Nel tegiche, le reazioni dell’Onu e il
in maniera meno evidente la 2000, infatti, il governo canade- dibattito sulla responsibility to
questione di un diritto all’in- se ha raccolto l’invito di Kofi protect – l’intervento in Kosovo
gerenza umanitaria. Annan a ripensare un nuovo ha dato l’impressione di aprire
equilibrio fra principio di sovra- una stagione nuova, nella quale
Va inoltre sottolineato che la
nità e difesa dei diritti umani. La la difesa dei diritti umani possa,
legittimità dell’intervento in
commissione di esperti che ne nel caso limite, prevedere an-
Kosovo si è rivelata in modo
è scaturita (International Com- che l’ingerenza militare negli
ancor più significativo nelle
mission on Intervention and affari interni di uno stato sovra-
reazioni da parte delle Nazioni
State Sovereignty) ha prodotto no.
Unite. Il Segretario Generale
un rapporto dal titolo emblema-
Kofi Annan, benché l’intervento
tico: The Responsibility to Pro-
della Nato avesse marginaliz- 10
tect . Il documento rimane I limiti dell’intervento in
zato l’Onu e avesse violato la
tuttora il più influente, sia per il Kosovo: il tramonto
Carta, riconobbe implicitamente
dibattito accademico sia per il dell’intervento umanitario?
la legittimità dell’intervento e
dibattito politico internazionale,
visse l’inazione o la mancata
in materia di intervento umani- I dieci anni successivi all’in-
sanzione del Consiglio di Sicu-
tario. Nel 2005, il concetto di tervento in Kosovo hanno tutta-
rezza come un limite dell’organiz-
“responsabilità di proteggere” – via dissipato l’impressione che
zazione più che come una viola-
il quale implica anche un dove- potesse costituire un chiaro
zione del diritto internazionale.
re a intervenire in difesa dei precedente politico e giuridico
Poche settimane dopo l’inter-
diritti umani, se necessario, almeno per due ragioni, la pri-
vento, nel suo rapporto annuale
anche con l’uso della forza – ma relativa alla volontà politica
all’Assemblea Generale, pose
viene adottato al Vertice mon- e la seconda ai mezzi militari
una domanda retorica circa la 11
diale dell’Onu . Più recente- necessari per affermare una
possibilità di rimanere inattivi di
mente, il nuovo Segretario dottrina dell’ingerenza umanita-
fronte a un genocidio (come 13
Generale Ban Ki-moon ha indi- ria . Infatti, per rendere il caso
quello in Ruanda) in assenza di
viduato una delle priorità del del Kosovo una regola piuttosto
un’autorizzazione del Consiglio
8 suo mandato proprio nello sfor- che un’eccezione sarebbe stato
di Sicurezza . La risposta sot-
zo di rendere effettivo necessario in primo luogo che
tintesa era evidentemente ne-
l’impegno sul fronte della re- gli stati e le organizzazioni che
gativa e riguardava anche il
sponsibility to protect, passan- vi presero parte lo riconosces-
caso più recente del Kosovo.
do “dalle parole ai fatti” 12 . sero come un precedente. E, in
Nello stesso discorso Kofi An-
nan sottolineò inoltre che la secondo luogo, che la Nato – e
Carta delle Nazioni Unite, nel non solo gli Stati Uniti – mo-
strasse di possedere i mezzi
suo spirito più autentico, non
impedisce la difesa dei diritti human rights. In short, it is not the militari necessari ad intervenire
umani anche oltre le frontiere deficiencies of the Charter which in crisi analoghe potenzialmen-
have brought us to this juncture, te ovunque.
nazionali degli stati, come vor-
but our difficulties in applying its
rebbe una concezione tradizio- Sul versante della volontà poli-
9 principles to a new era; an era
nale e superata di sovranità . when strictly traditional notions of tica, non basta notare che il
sovereignty can no longer do jus- decennio successivo è stato
tice to the aspirations of peoples privo di guerre umanitarie nella
8
K. ANNAN, Secretary-General everywhere to attain their funda- stessa accezione che si usò nel
presents his Annual Report to the mental freedoms». 1999 in riferimento al Kosovo.
10
General Assembly, September 20, ICISS, The Responsibility to
1999, http://www.un.org/News/oss Protect, Canada 2001.
11
g/sg/stories/statments_search_full. 2005 World Summit Outcome,
asp?statID=28. http://daccessdds.un.org/doc/UND s/news/infocus/sgspeeches /sear
9
Ibidem, «Nothing in the Charter OC/GEN/N05/487/60/PDF/N05487 ch_full.asp?statID=122.
13
precludes a recognition that there 60.pdf?OpenElement. J. KURTH, Humanitarian Inter-
12
are rights beyond borders. Indeed, B. KI-MOON, Annual Address to vention After Iraq: Legal Ideas vs.
its very letter and spirit are the the General Assembly (25 settem- Military Reality, in «Orbis», Winter
affirmation of those fundamental bre 2007), http://www.un.org/app 2006, pp. 87-101.4 ISPI - Policy Brief
Ma ancor più importante è rile- Ma anche dal punto di vista dei ra condotta tramite i processi
vare che durante la campagna mezzi militari necessari per decisionali dei comitati dell’Al-
aerea della Nato, gli stessi affermare una dottrina leanza Atlantica, la regola
protagonisti e sostenitori dell’in- dell’ingerenza, il Kosovo ha dell’unanimità (che fornì un
tervento dichiararono la sua alimentato l’illusione che la potere di veto sproporzionato
eccezionalità. Il ministro degli Nato potesse diventare lo stru- anche agli alleati minori) e il
Esteri tedesco Kinkel, quello mento di un nuovo interventi- fatto che i target ritenuti essen-
francese Védrine, il primo mini- smo umanitario. L’operazione ziali per gli americani fossero
stro inglese Tony Blair e il se- Allied Force realizzò un mas- molto spesso respinti dagli
gretario di stato americano siccio bombardamento di 78 alleati europei finì per limitare il
Madeleine Albright, in quei giorni che riguardò inizialmente potenziale militare degli Stati
giorni, sostennero pubblica- solo la provincia del Kosovo e Uniti e la loro libertà di azione
mente la natura singolare progressivamente tutto il territo- sul campo. Ciò a fronte del fatto
dell’intervento, il fatto che non rio jugoslavo, fino a includere che il contributo maggiore alla
dovesse costituire un prece- Belgrado. Se paragonata all’in- campagna aerea, il numero più
dente e che nessuna lezione tervento in Bosnia, di pochi elevato di voli e la fornitura dei
andava tratta da un episodio anni precedente, la campagna mezzi militari indispensabili per
14
isolato . Per i principali leader aerea del 1999 sembrò rispon- l’efficacia delle operazioni ven-
politici occidentali – in particolar dere più prontamente alla crisi nero sostanzialmente dagli
modo negli Stati Uniti – era umanitaria e giungere con de- Stati Uniti – gli alleati europei
evidente che un impegno come terminazione allo scopo dell’Al- infatti erano quasi del tutto privi
17
quello assunto in Kosovo non leanza: la resa di Milošević. di quei mezzi . Nel 2001, infat-
poteva essere garantito ovun- Tuttavia, il modo con cui si ti, gli Stati Uniti decisero di
que e secondo una regola ge- arrivò alla decisione di lanciare intervenire in Afghanistan unila-
nerale valida per ogni crisi u- una campagna esclusivamente teralmente con l’operazione
manitaria. Ciò li avrebbe obbli- aerea (unica opzione su cui vi Enduring Freedom, proprio in
gati a giustificare la loro inazio- era un consenso fra gli alleati), virtù dell’insoddisfazione ricava-
ne in altre aree di crisi altrettan- l’uso graduale della forza, i ta dalla performance della Nato
to drammatiche e, più in gene- processi decisionali interni alla in Kosovo 18 . La marginalizza-
rale, li avrebbe vincolati per il Nato, le divergenze circa zione dell’Alleanza avvenne
futuro a intervenire, privandoli un’eventuale azione di terra e, paradossalmente proprio nel
della libertà di decidere caso soprattutto, i conflitti sulla scelta momento in cui, per la prima
per caso su quando e come dei target militari della campa- volta nella sua storia, la Nato
agire. gna rivelarono quanto fosse invocava l’articolo 5 del Patto
difficile realizzare una missione Atlantico, riconoscendo negli
collettiva anche quando lo sco- attentati dell’11 settembre un
po “umanitario” di fondo era attacco “a tutti” gli alleati.
15
condiviso .
14
Sulle dichiarazioni dei principali Infine, va sottolineato che nel
leader politici dei paesi membri La prova più evidente delle decennio successivo all’intervento
della Nato si vedano: M. BYERS - perplessità sull’efficienza della in Kosovo sono emerse minac-
S. CHESTERMAN, Changing the Nato è stata l’accezione negati- ce alla sicurezza che hanno
Rules about Rules? Unilateral va attribuita da parte americana finito per mettere in secondo
Humanitarian Intervention and the alla cosiddetta war by commit- piano le ragioni umanitarie
Future of International Law, in J.L.
tee, in riferimento all’operazione dell’ingerenza. L’intervento in
HOLZGREFE - R.O. KEOHANE
(eds.), Humanitarian Intervention: Allied Force 16 . Infatti, una guer- Afghanistan e la guerra in Iraq
Ethical, legal, and political dilem- del 2003 hanno mostrato quan-
mas, Cambridge 2003, pp. 177- to l’interferenza negli affari
15
203; S. CHESTERMAN, Hard D.P. AUERSWALD, Explaining interni di uno stato rispondesse
Cases Make Bad Law: Law, Ethics, Wars of Choice: An Integrated
and Politics in Humanitarian Inter- Decision Model of NATO Policy in
17
vention, in F.A. LANG (ed.), Just Kosovo, in «International Studies D.P. AUERSWALD, Explaining
Intervention, Washington D.C. Quarterly», 48, 2004, pp. 631-662; Wars of Choice: An Integrated
2003, pp. 46-61; J. STROMSETH, J.E. PETERS et al., European Decision Model of NATO Policy in
Rethinking Humanitarian Interven- Contributions to Operation Allied Kosovo, cit.
18
tion: the Case for Incremental Force, RAND 2001. CRS, NATO in Afghanistan: A
16
Change, in J.L. HOLZGREFE - J.E. PETERS et al., European Test for Transatlantic Relations,
R.O. KEOHANE (eds.), Humanitar- Contributions to Operation Allied Congressional Research Service -
ian Intervention, cit., pp. 232-272. Force, cit. Report for Congress, May 6, 2008.ISPI - Policy Brief 5
anzitutto a nuove sfide di sicu- umani – da questo punto di
rezza: attori non-statali, terrori- vista la centralità della respon-
smo e proliferazione di armi di sibility to protect ne rappresen- La ricerca ISPI analizza le di-
distruzione di massa. Questo ta il retaggio più significativo e namiche politiche, strategiche
tipo di minacce, per la loro attuale. Dall’altro, diversi altri ed economiche del sistema
natura interna o trasversale agli fattori hanno contribuito a miti- internazionale con il duplice
stati, implicano necessariamen- gare il significato dell’intervento obiettivo di informare e di o-
te la previsione – in via di prin- in Kosovo: la riluttanza dei rientare le scelte di policy.
cipio – dell’ingerenza militare paesi della Nato nell’adottare
nella giurisdizione interna di una dottrina dell’intervento
I risultati della ricerca vengono
alcuni stati 19 . Pertanto, benché umanitario, la volontà di consi-
scopi di natura umanitaria siano
divulgati attraverso pubblica-
derare il Kosovo come
stati presenti anche negli inter- un’eccezione piuttosto che una zioni ed eventi, focalizzati su
venti militari successivi, questi regola, l’assenza di interventi tematiche di particolare inte-
non hanno più avuto una posi- umanitari simili a quello in Ko- resse per l’Italia e le sue rela-
zione di rilievo – se non il carat- sovo e l’emersione di nuove zioni internazionali e articolati
tere esclusivo – nel motivare minacce le quali hanno ripropo- in:
l’ingerenza come nel caso del sto le tradizionali priorità relati-
Kosovo. In sostanza, vista la ve alla sicurezza su quelle 9 Programma Africa
natura transnazionale delle strettamente umanitarie. 9 Programma Caucaso e Asia
nuove minacce internazionali – Centrale
Questo secondo ordine di fatto-
in particolare quelle legate al 9 Programma Europa
ri a poco a poco ha assunto più
terrorismo – e la necessità di 9 Programma Mediterraneo e
importanza rispetto alle aspet-
porvi rimedio anche interferen- Medio Oriente
tative iniziali. Il caso del Koso-
do con gli affari interni di alcuni 9 Programma Russia e Vicini
vo, col passare degli anni, ha
stati, la questione dell’ingerenza Orientali
infatti perso la forza normativa
militare tende ancora oggi a ri- 9 Programma Sicurezza e
del “precedente”. Al contrario,
spondere principalmente a que- Studi Strategici
sembra progressivamente con-
stioni di sicurezza, prima anco-
fermare il suo carattere di ec-
ra che a emergenze di caratte- 9
cezione: l’intervento militare in Progetto Argentina
re umanitario.
caso di sistematiche violazioni 9 Progetto Asia Meridionale
dei diritti umani rimane ancora 9 Progetto Diritti Umani
oggi un’opzione, la cui scelta 9 Progetto Disarmo
Conclusioni
dipende da volontà politiche e 9 Progetto Emergenze e Affa-
mezzi disponibili di volta in ri Umanitari
L’eredità dell’intervento militare volta diversi.
umanitario in Kosovo è stata 9 Progetto Internazionaliz-
dunque ambigua. Da un lato, zazione della Pubblica
come si è visto, l’intervento ha Amministrazione
sollevato molte aspettative
perché sembrava raccogliere le ISPI
opportunità fornite dalla nuova Palazzo Clerici
distribuzione del potere interna- Via Clerici, 5
zionale e, soprattutto, dall’affer-
I - 20121 Milano
mazione di un nuovo approccio
www.ispionline.it
normativo alla difesa dei diritti
19 Per informazioni:
La necessità dell’abbandono di
un rispetto assoluto della norma di ispi.policybrief@ispionline.it
non-ingerenza per ragioni di sicu- ispi.policybrief1@ispionline.it
rezza è emerso in tutti i principali
documenti strategici americani
© ISPI 2009
successivi all’11 settembre; U.S.
Department of Defense, Quadren-
nial Defense Review Report, 2001;
2006; White House, National Secu-
rity Strategy, 2002; 2006.Puoi anche leggere
