IL PROJECT FINANCE E LE INFRASTRUTTURE FERROVIARIE: MODALITA' DI APPLICAZIONE
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Area Tematica – Modi di Finanziamento e di Realizzazione
IL PROJECT FINANCE E LE INFRASTRUTTURE FERROVIARIE:
MODALITA’ DI APPLICAZIONE
Autore: Dott. Ing. Marco Santo Spinelli
Ente di Appartenenza: Dottore di Ricerca in Ingegneria delle Infrastrutture Viarie presso
l’Università degli Studi di Catania
Contatti: marcospinelli@alice.it
INTRODUZIONE
La realizzazione delle infrastrutture ferroviarie italiane, dalla nazionalizzazione dei primi anni del
‘900 ad oggi, è stata storicamente demandata allo Stato che, con le proprie risorse ha contribuito
in modo esclusivo al finanziamento delle stesse. Le esperienze internazionali hanno evidenziato
come sia possibile realizzare tale tipo di infrastrutture ricorrendo a forme di Partenariato Pubblico
Privato (PPP), intendendo con tale termine una vasta gamma di modelli di cooperazione tra settore
pubblico e privato ai quali si può ricorrere in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione intenda
affidare ad un operatore privato l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere pubbliche
o di pubblica utilità e per la gestione dei relativi servizi. In tale contesto il Project Finance (PF) si
colloca come una delle possibili modalità di finanziamento che può essere utilizzato per finanziare
un progetto infrastrutturale in PPP la cui capacità di generare flussi di cassa costituisca la garanzia
primaria per il rimborso del debito e per la remunerazione del capitale di rischio dei finanziatori
privati.
Il PPP in Europa ha trovato la sua prima applicazione fin dagli inizi degli anni ‘90 e poi la sua
massima diffusione nel Regno Unito: emblematici sono i casi del tunnel ferroviario sotto la Manica
e delle linee della metropolitana di Londra. In Italia il ricorso al PPP in gare di opere pubbliche è
via via aumentato negli anni passando, secondo i dati contenuti nel rapporto 2012 “Il Project
Financing in Italia” curato dall’ANCE (Associazione Nazionale Costruttori Edili), dal 13,9% del 2003
al 42,3% del 2011 rispetto al numero totale di gare bandite per opere pubbliche. Tuttavia
l’adozione del PPP rimane abbastanza limitata rispetto agli altri paesi europei, sia nella quantità
che nel perimetro di applicazione, rappresentato generalmente da opere non molto complesse, perle quali il flusso di cassa è facilmente prevedibile e il rischio di mercato è presumibilmente contenuto. Le gare in PPP di opere infrastrutturali riconducibili al trasporto ferroviario rimangono poche eccezioni (1% sul numero totale di gare aggiudicate, con lavori iniziati nel 60% dei casi e con nessuna gestione ancora avviata, nel periodo di riferimento 2003-2011) sebbene comunque abbiano un peso molto elevato in termini di valore economico dell’opera. Esempi che rientrano in questa casistica sono il sistema integrato di tranvia nei territori dei comuni di Firenze e Scandicci (292 M€); la linea 5 della metropolitana di Milano (503 M€); l’infrastruttura di trasporto rapido di massa per il collegamento tipo people mover tra l'aeroporto G. Marconi e la stazione centrale FS di Bologna (90 M€). Oltre all’esiguo numero di infrastrutture viarie realizzate nel nostro paese ricorrendo al PPP, sono da segnalare le lungaggini ed i perditempi che ritardano l’avvio dei cantieri (a gara aggiudicata) e l’avvio della gestione dell’opera (a lavori ultimati): nel primo caso risulta particolarmente critica l’attività di redazione e approvazione del progetto definitivo, mentre al secondo caso risultano imputabili i contenziosi dovuti a carenze contrattuali o ad eventuali inadempienze del concessionario. Infatti sebbene le opere in PPP vengano generalmente realizzate in tempi più brevi rispetto alle procedure di appalto tradizionali, esistono larghi margini di miglioramento in termini gestionali e procedurali per meglio cogliere tutte le potenzialità positive del partenariato pubblico privato. PROJECT FINANCE PER INFRASTRUTTURE FERROVIARIE Il PPP ricomprende sia iniziative “financially free standing” che “non financially free standing” tali cioè da generare o non generare rispettivamente flussi finanziari sufficienti a garantire un adeguato ritorno agli investimenti effettuati. Nel caso in cui i flussi di cassa siano insufficienti, il settore pubblico oltre a svolgere il ruolo di volano dell’iniziativa è chiamato, con forme e modalità diverse, a farsi carico di una componente di rischio economico-finanziario attraverso una contribuzione pubblica (necessaria al raggiungimento dell’equilibrio economico e finanziario del progetto) che va a sommarsi al capitale di rischio, di debito o intermedio apportato dal settore privato. Tra le forme di contribuzione pubblica di tipo monetario si possono ricordare il contributo finanziario (contributo in conto investimenti, valore di subentro), i canoni (canone di disponibilità e canone di servizi), l’integrazione di ricavi (contributo in conto gestione, integrazione tariffaria e tariffe ombra). Per garantire la remuneratività di tali opere è possibile che la parte pubblica possa apportare anche una contribuzione non monetaria, utilizzando leve quali l’arco temporale della concessione, una fiscalità di vantaggio, i crediti d’imposta e gli strumenti di garanzia oppure agendo sul patrimonio immobiliare (trasferimento di proprietà di immobili, diritti reali di godimento di beni immobili, cessione di aree pubbliche). Proprio quest’ultimo è il caso tipico delle opere puntuali ed in particolare dei nodi ferroviari e delle aree di stazione ove generalmente in operazioni di PPP si procede con la concessione di aree per la gestione commerciale o la vendita di interi asset patrimoniali per coprire parte dei costi di investimento (2000-4000 €/mq). Le opere ferroviarie di tipo lineare rientrano nella fattispecie di un’opera fredda che raggiunge l’equilibrio economico-finanziario attraverso la contribuzione pubblica (contributo finanziario in conto investimenti, canoni di esercizio ferroviario, integrazione tariffaria) in quanto i costi di investimento sono così elevati (25-75 M€/km) che qualora le sole tariffe dovessero garantire l’equilibrio economico-finanziario, sarebbero talmente elevate da annullare i benefici prodotti (riduzione delle emissioni inquinanti, minore consumo di territorio, minore consumo energetico, maggiore sicurezza di trasporto, diminuzione della congestione del traffico stradale) connessi alla realizzazione di questo genere di opere. Un caso particolare di infrastruttura ferroviaria è rappresentato dai sistemi urbani di trasporto rapido di massa quali metropolitane, metropolitane leggere e tram. Tali infrastrutture appartengono tutte alle cosiddette opere tiepide: sebbene abbiano una domanda di trasporto superiore ad una tradizionale linea ferroviaria, hanno comunque bisogno di un contributo pubblico per raggiunge l’equilibrio economico-finanziario del progetto in ragione degli elevati costi di investimento (70-150 M€/km per metropolitane, 50-70 M€/km per metropolitane leggere, 15-25 M€/km per tram) e dei vincoli sul versante delle tariffe e dei costi di esercizio. Nessun sistema di trasporto su ferro si finanzia da sé attraverso i flussi di cassa che genera, né è pensabile che le tariffe possano autofinanziare l’opera. Risulta quindi decisivo l’approccio adottato dalla parte pubblica nei confronti dell’opera da realizzare, in funzione dell’obiettivo di migliorare la dotazione infrastrutturale e l’offerta di servizi di trasporto a beneficio dell’intera collettività.
Da questo punto di vista il nostro paese non occupa una posizione dominante per quanto riguarda
lo sviluppo della rete ferroviaria: i circa 24.300 Km (50,8 Km/1000Kmq) della rete italiana sono
inferiori rispetto ai 36.000 Km (95,4 Km/1000Kmq) della rete tedesca e ai 30.000 Km (54,3
Km/1000Kmq) di quella francese (considerazioni analoghe valgono anche in relazione alla densità
per Kmq di superficie). Lo stato fortemente antropizzato del territorio italiano, unito ad una
situazione orografica complessa, non rende facile lo sviluppo della rete ferroviaria. A questo si
aggiunge il sistema di economia italiana, che è orientato verso il trasporto su gomma piuttosto che
su quello su rotaia. Analoghe considerazioni valgono per il patrimonio infrastrutturale dei nodi
urbani nei quali, sia per le merci che per i passeggeri, è la mobilità privata a predominare sul
trasporto collettivo, mancando le adeguate opere di collegamento intermodale tra la rete locale e
quella regionale, nazionale o sovranazionale.
Tuttavia il core network della rete globale TEN-T (Trans European Transport Network) che ha
come principale obiettivo quello dell’integrazione europea attraverso il miglioramento della mobilità
di passeggeri e merci in termini di aumento della loro velocità, qualità e quantità di trasporto,
comprende dieci corridoi da realizzarsi in via prioritaria entro il 2030, tra i quali il corridoio 1
Helsinki-Ravenna, il corridoio 3 Algeciras-Budapest, il corridoio 5 Helsinki-La Valletta, il corridoio 9
Genova-Rotterdam, che nel loro complesso contengono quei progetti di linee ferroviarie che
costituiscono l’ossatura del sistema italiano su rotaia: collegamenti Milano-Venezia-Trieste-Divaca,
Genova-Milano, Lione-Torino, Vienna-Udine-Venezia-Ravenna, Monaco-Verona, Napoli-Bari,
Napoli-ReggioCalabria, Mesina-Catania-Palermo.
Il volume delle risorse necessarie per il completamento della quota parte italiana dei progetti TEN-
T è elevato e la totale copertura diviene ancor più difficile a causa della crisi economica in atto e
del debito pubblico dello Stato. Risulta dunque di fondamentale importanza considerare il PPP
quale strumento di finanziamento delle infrastrutture ferroviarie.
Due sono i modelli tecnico-funzionali di partenariato pubblico privato maggiormente utilizzati: il
modello DBFM (Design Build Finance Maintenance) ed il modello DBFOM (Design Build Finance
Operate Maintenance), dove alla prima tipologia corrispondono minori rischi per la parte privata
rispetto alla seconda.
Con il modello DBFM alla parte privata è affidata la progettazione, il finanziamento, la costruzione
e la manutenzione dell’opera ed è generalmente applicabile alla sola tecnologia ferroviaria
(energia, controllo comando e segnalamento, supervisione della circolazione). La parte privata non
si assume il rischio di domanda ma ad essa viene attribuito esclusivamente il rischio della
costruzione degli impianti tecnologici, della manutenzione e della relativa garanzia di disponibilità.
Il ruolo della parte pubblica è rilevante in quanto si occuperà di finanziare la costruzione delle
opere civili (60%-65% del valore totale opera) e dell’armamento (12%-16% del valore totale opera)
a servizio dell’infrastruttura ferroviaria mentre affiderà al modello di PPP la costruzione e
manutenzione della tecnologia ferroviaria (22%-26% del valore totale opera), riducendo i rischi di
implementazione del progetto. La gestione dell’infrastruttura, sia tecnica che commerciale, rimane
in capo al gestore nazionale. La gestione complessiva dell’infrastruttura può essere infatti
suddivisa nelle seguenti attività:
la commercializzazione dell’infrastruttura (definizione delle tracce orarie di esercizio,
definizione delle tariffe dei pedaggi di infrastrutture, vendita delle tracce agli operatori
ferroviari). La commercializzazione è una attività che verrà svolta dal gestore
dell’infrastruttura;
gestione dell’esercizio (gestione delle circolazione, comando degli itinerari). Tale attività
verrà svolta dal gestore dell’infrastruttura;
gestione degli impianti (trazione elettrica, segnalamento e sicurezza, telecomunicazioni e
trasmissione dati). Tale attività verrà svolta dal gestore dell’infrastruttura;
manutenzione e rinnovo degli impianti. Tale attività verrà svolta dalla parte privata.
Il DBFM già ampiamente utilizzato a livello internazionale per la realizzazione di opere
infrastrutturali, adattato alla realizzazione di opere ferroviarie, sebbene limitatamente ad una loro
parte, consente di trasferire al privato esclusivamente e totalmente il rischio della costruzione e
della manutenzione degli impianti tecnologici a fronte di canoni di disponibilità garantiti dal
pubblico. Inoltre, in relazione alla tipologia di finanziamento adottata, risulta possibile per talune
tipologie di impianti prevederne il mantenimento della proprietà (con eventuale opzione di riscatto
finale) nelle mani dell’operatore privato.Un PPP secondo il modello DBFM è previsto per il Tunnel di Base del Brennero: l’accordo del 30
aprile 2004 stipulato tra l’Italia e l’Austria prevede che le parti, richiesta la concessione delle
sovvenzioni comunitarie nella misura massima consentita, per il residuo finanziamento facciano
ricorso a mezzi privati nell’ambito di modelli di partenariato pubblico privato, suddividendo in modo
paritario la quota pubblica nell’ambito del partenariato stesso. Lo studio di fattibilità relativo a
questa ipotesi reputa che il contratto per l’attrezzaggio tecnologico abbia un valore di circa 648 M€
(il 26% del costo totale della tratta italiana quantificato in 2550 M€) e si ritiene, in via prudenziale,
che il ricorso al PPP possa rendere disponibili fonti di finanziamento pari a 400 M€. Il PPP
dovrebbe essere avviato entro il 2013, anche se le prime procedure amministrative sono già state
definite.
Con il modello DBFOM la parte privata si occupa della progettazione, della costruzione, del
finanziamento della manutenzione ed anche della gestione dell’opera per un certo periodo
temporale. Il ruolo della parte pubblica è quello di controllare che siano rispettati gli standard di
servizio e se applicato per la realizzazione dell’intera infrastruttura ferroviaria, prevede anche la
corresponsione di un contributo pubblico necessario per il raggiungimento dell’equilibrio
economico-finanziario. La parte privata in questo caso si accollerà pure il rischio di mercato.
Una proposta di PPP secondo questo modello è stata avanzata da soggetti privati per la
realizzazione della linea AV/AC Brescia-Padova facendo ricorso ad un modello finanziario che
prevede una concessione quarantennale, un contributo pubblico in conto investimenti del 25% sul
totale ed una integrazione pubblica ai ricavi da traffico ferroviario di circa il 65% sul totale.
In ogni caso, rispetto ad un appalto tradizionale, ove il trasferimento dei rischi può avvenire
contrattualmente in maniera solo puntuale e per singole attività con una inefficienza di sistema,
ricorrendo al PPP è invece possibile una allocazione efficiente dei rischi alla controparte privata
consentendo alla amministrazione pubblica di non iscrivere in bilancio l’investimento a debito e nel
contempo di beneficiare delle competenze ed economie dei privati. La ripartizione dei rischi tra il
partner pubblico ed il partner privato si effettua caso per caso, in funzione della capacità delle parti
di identificare, valutare, controllare e gestire i rischi stessi (rischio di costruzione, di disponibilità, di
domanda). In funzione della ripartizione dei rischi (Decisione Eurostat dell’11.02.2004)
l’investimento potrà considerarsi della pubblica amministrazione e quindi da consolidarsi nel
relativo bilancio (on balance), oppure del partner privato (rischio di costruzione ed almeno uno tra
disponibilità e domanda) e dunque deconsolidato dal bilancio pubblico (off balance),. Occorre però
che il contratto utilizzato abbia dei meccanismi di penalità che sanciscano l’effettivo trasferimento
dei rischi. In particolare l’applicazione delle penali prevista nel contratto dovrà avere quali
caratteristiche essenziali l’automaticità, la proporzionalità e la significatività (nel senso che le
penali devono avere impatto sul bilancio del partner privato).
Per ciò che attiene alle modalità procedurali di strutturazione giuridica dei vari modelli di PPP, è
innanzitutto possibile distinguere due macro categorie di partenariati in base agli strumenti previsti
dall’ordinamento italiano attraverso i quali si realizzano tali operazioni:
partenariato contrattuale, basato su legami contrattuali tra i soggetti partecipanti alle
operazioni, in cui si prevede l’affidamento di uno o più compiti ad un partner privato;
partenariato istituzionalizzato, che implica l’esistenza di un’entità dotata di personalità
giuridica propria detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato.
Le figure di partenariato contrattuale, al quale generalmente si ricorre nei due modelli di PPP prima
esposti, sono definite nel D.lgs. 163/2006 (Codice dei Contratti pubblici di lavori, servizi e forniture)
che recependo le direttive comunitarie 2004/17/CE e 2004/18/CE, sancisce i principi cardine che
devono regolare l’affidamento dei contratti. I principali istituti giuridici previsti dal Codice utilizzati
per il finanziamento con capitali privati delle opere pubbliche si elencano di seguito:
la concessione di costruzione-gestione e/o servizi (artt. 143, 153, 174)
il leasing in costruendo (art. 160 bis)
il contratto di disponibilità (art. 160 ter)
Il contratto di costruzione e gestione è caratterizzato da un trasferimento della responsabilità di
gestione al concessionario. Questo tipo di rischio di domanda, che dipende strettamente dai
proventi che il concessionario può trarre dalla gestione, costituisce un importante elemento per
distinguere tale tipo di contratto dalle semplici concessioni degli appalti pubblici di lavori. Lo
schema della concessione è utilizzabile anche per l’affidamento a privati della gestione di opere
destinate all’utilizzo diretto della pubblica amministrazione, in quanto funzionali alla gestione diservizi pubblici, a condizione che resti a carico del concessionario l’alea economico-finanziaria della gestione dell’opera (il corrispettivo dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo). Analoghe considerazioni valgono per la concessione di servizi dove il contratto presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo. Il contratto di leasing in costruendo prevede che la società di leasing si assuma l’obbligo di finanziare la realizzazione di un’opera, di farla realizzare e di consegnarla all’amministrazione aggiudicatrice, che si obbliga ad utilizzarla per un certo periodo di tempo, pagando un canone con la possibilità di riscattarla, una volta che sia scaduto il termine previsto dal contratto. L’uso del contratto di locazione finanziaria è consentito per la realizzazione, l’acquisizione ed il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità, da parte di committenti privati. Il contratto di disponibilità, recentemente introdotto nel codice degli appalti mediante la Legge 27/2012, è il contratto mediante il quale sono affidate, a rischio e a spesa dell'affidatario, la costruzione e la messa a disposizione a favore dell'amministrazione aggiudicatrice di un'opera di proprietà privata destinata all'esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo. Si intende per messa a disposizione l'onere assunto a proprio rischio dall'affidatario di assicurare all'amministrazione aggiudicatrice la costante fruibilità dell'opera, nel rispetto dei parametri di funzionalità previsti dal contratto, garantendo allo scopo la perfetta manutenzione e la risoluzione di tutti gli eventuali vizi, anche sopravvenuti. L'affidatario del contratto di disponibilità è retribuito con i seguenti corrispettivi, soggetti ad adeguamento monetario secondo le previsioni del contratto: un canone di disponibilità, da versare soltanto in corrispondenza della effettiva disponibilità dell'opera; un eventuale prezzo di trasferimento, (parametrato in relazione ai canoni già versati e all'eventuale contributo in corso d'opera, al valore di mercato residuo dell'opera) da corrispondere al termine del contratto, in caso di trasferimento della proprietà dell'opera all'amministrazione aggiudicatrice. L'affidatario assume il rischio della costruzione e della gestione tecnica dell'opera per il periodo di messa a disposizione dell'amministrazione aggiudicatrice. Per ciò che attiene alle modalità di finanziamento dei due modelli di PPP citati, il DBFM ed il DBFOM, è possibile ricorre, indifferentemente in entrambi i casi, ad una delle tipologie di seguito elencate: il project financing, il leasing finanziario, il finanziamento strutturato propriamente detto. Sebbene le prime due modalità di finanziamento rappresentino anch’esse forme di finanziamento strutturato, per finanziamento strutturato propriamente detto, si intende un finanziamento di medio- lungo periodo realizzato dal promotore privato che raccoglie sul mercato capitali di debito per finanziare generalmente non più della metà dell’importo complessivo dell’opera in PPP. Il costo del capitale è stabilito riferendosi alle garanzie di credito dell’operatore privato. A tale ambito appartengono i project bond recentemente introdotti e resi operativi nella legislazione italiana, sottoscrivibili unicamente da investitori qualificati (banche, società di gestione, sicav, fondi pensione, assicurazioni, fondazioni bancarie) ed il cui sistema di garanzie viene basato sul rating del soggetto emittente e sul rating dell’opera. Il leasing finanziario consiste nel finanziare un progetto in PPP attraverso il ricorso totale al capitale di debito utilizzando una società di leasing. In questo caso il costo del capitale è stabilito riferendosi alle garanzie di credito della parte pubblica e risulta perciò inferiore rispetto ad altre forme di finanziamento strutturato poiché è permesso un minor accantonamento di vigilanza per la controparte privata finanziatrice. In ogni caso è prevista per la parte pubblica una opzione di riscatto finale dell’opera realizzata. Il project financing prevede sempre, a differenza delle altre due forme di finanziamento prima citate dove può essere una opzione, che il finanziamento non sia diretto ad un'impresa preesistente bensì vada a beneficio di una società di nuova costituzione (società di progetto o anche SPV Special Purpose Vehicle) la cui esclusiva finalità è la realizzazione e la gestione del progetto stesso. La società di progetto è un'entità giuridicamente distinta da quella del promotore del progetto, con la conseguente separazione dei flussi generati dal progetto da quelli relativi alle altre attività del promotore. Il duplice risultato é che, in caso di fallimento del progetto, il finanziatore non potrà rivalersi su beni del promotore diversi da quelli di proprietà della società di progetto e, simmetricamente, in caso di fallimento del promotore la società di progetto continuerà ad esistere perseguendo le proprie finalità. Inoltre, la costituzione di una SPV consente agli enti finanziatori l'applicazione di formule di controllo nonchè di vincoli contrattuali e societari molto stringenti. E' possibile sintetizzare le principali caratteristiche del project financing come segue:
il progetto viene valutato dai finanziatori principalmente (ma non esclusivamente) per la sua
capacità di generare flussi di cassa;
i flussi di cassa, connessi alla gestione del progetto, costituiscono la fonte primaria per il
rimborso del debito e per la remunerazione del capitale di rischio;
al fine di isolare i suddetti flussi di cassa dalle altre attività degli azionisti è costituita
un'apposita società di progetto che ha il compito di sviluppare l'iniziativa e di beneficiare
delle risorse finanziarie necessarie alla sua realizzazione;
la fase di gestione dell'opera costituisce elemento di primaria importanza (al pari della sua
costruzione), in quanto soltanto una gestione efficace e qualitativamente elevata consente
di generare i flussi di cassa necessari a soddisfare banche ed azionisti;
le principali garanzie connesse all'operazione sono di natura contrattuale piuttosto che di
natura reale;
la struttura dell'operazione è definita a seguito di un processo di negoziazione tra i diversi
soggetti coinvolti (azionisti, banche, controparti commerciali) in merito alla ripartizione dei
rischi dell'iniziativa tra i diversi partecipanti.
Comunque, in termini più generali, la realizzazione di un'operazione di PF può essere
comunemente disaggregata in tre specifiche fasi:
• Ideazione o identificazione: questa fase comprende la descrizione della business idea
(identificazione del target di domanda da soddisfare, della strategia di offerta,
identificazione di assets, prezzi, struttura operativa e costi), la sua proposta ai finanziatori
(definizione di una matrice dei rischi per una loro allocazione contrattuale, security
package), gli studi e le analisi del caso che prevedono una attenta raccolta ed analisi di tutti
i dati necessari. Ciò si traduce nella redazione di uno studio di fattibilità, di un modello
finanziario (piano economico e finanziario o PEF) e di un term sheet (analisi di sensitività
per la verifica dell’equilibrio economico-finanziario sia in termini di convenienza economica
o redditività, sia in termini di sostenibilità finanziaria o bancabilità, e definizione dello
scenario quantitativo ed economico più probabile).
• Start-up o implementazione (gara, progettazione, costruzione e avvio): in questa fase viene
costituita la SPV attraverso la predisposizione degli opportuni documenti (atto costitutivo e
statuto), vengono firmati i contratti commerciali e di finanziamento, vengono costruite,
monitorate ed infine collaudate le opere previste dal progetto. I soggetti finanziatori mettono
progressivamente a disposizione del progetto le risorse finanziarie necessarie alla sua
realizzazione. Normalmente la maggior parte delle risorse finanziarie è messa a
disposizione da pool di banche finanziatrici attraverso appositi contratti di finanziamento nei
quali sono previste rigorose procedure che di volta in volta consentono l'erogazione di
singole tranche del finanziamento per stati di avanzamento lavori (SAL). Si verifica se il
progetto è stato realizzato secondo le modalità previste. Vengono, pertanto, attivati un
serie di test volti, in particolare, a verificare la capacità del progetto di funzionare secondo
le modalità previste nel contratto di costruzione e, pertanto, di generare i flussi di cassa
necessari a rimborsare i debiti contratti con i soggetti finanziatori. Qualora il progetto non
esprima i livelli di performance attesi dovranno essere attivati tutta una serie di azioni volte
a riportare il progetto nelle condizioni di erogazione di prestazioni previsti dal contratto di
costruzione.
• Gestione operativa: una volta completata la fase di start-up, il progetto inizia a generare i
flussi di cassa necessari a rimborsare i finanziamenti (ripagamento del debito nel periodo di
rimborso stabilito) attraverso la gestione delle attività/servizi creati ed il relativo incasso dei
ricavi commerciali (alla gestione delle opere si affiancano anche le operazioni di
manutenzione). E' in questa fase che potrà essere realmente verificata la capacità del
progetto di far fronte ai finanziamenti contratti per la sua realizzazione attraverso il flusso di
cassa generato. Appartengono a questa fase anche le operazioni di pagamento dei
dividendi ed infine di trasferimento alla pubblica amministrazione delle opere realizzate.
Da un punto di vista strettamente finanziario è poi possibile classificare le strutture di PF in
funzione della tipologia di rivalsa dei soggetti finanziatori sugli azionisti della società di progetto. In
particolare, è possibile identificare:
operazioni "senza rivalsa" (without recourse): operazioni di PF in cui è esclusa la rivalsa dei
finanziatori sugli azionisti; in questo caso le banche operano secondo logiche nontradizionali accollandosi rischi vicini a quelli imprenditoriali, alternativamente, esistono
soggetti terzi che forniscono singolarmente o in modo combinato appropriate garanzie;
operazioni con "rivalsa limitata" (limited recourse): operazioni di PF in cui la rivalsa dei
finanziatori sugli azionisti è limitata nel tempo e/o nell'ammontare e/o nella qualità;
operazioni con "rivalsa piena" (total recourse): operazioni di PF in cui la rivalsa dei
finanziatori sugli azionisti della società di progetto è totale.
Altra importante fonte di finanziamento delle opere ferroviarie offerta dalla legislazione europea e
recepita dall’ordinamento italiano, da intendersi quale strumento a possibile supporto e incentivo
anche delle operazioni di PF, è rappresentata dalla direttiva 1999/62/CE “Eurovignette”,
recentemente rivista ed emendata nel settembre del 2011. Si tratta di una forma di finanziamento
cross-modal che prevede degli introiti aggiuntivi provenienti da sovrapedaggi sull’infrastruttura
stradale da utilizzare per finanziare infrastrutture ferroviarie. La direttiva nasce dalla necessità di
una più equa tariffazione per l'utilizzo dell'infrastruttura stradale, basata sul principio «chi usa
paga» e sulla capacità di applicare il principio «chi inquina paga», ad esempio, attraverso una
differenziazione dei pedaggi intesa a tenere conto della prestazione ambientale degli autoveicoli e
per incentivare condizioni di trasporto sostenibili all'interno della UE. La direttiva 1999/62/CE
“Eurovignette”, autorizza gli Stati membri a prevedere oneri in funzione della distanza percorsa dai
veicoli stradali per coprire i costi di costruzione, manutenzione ed esercizio delle opere ferroviarie.
I pedaggi variano in funzione delle norme in materia di emissioni dei veicoli. Nel 2006 la direttiva è
stata modificata una prima volta prevedendo un aumento dei sovrapedaggi fino al 25%, al fine di
finanziare i progetti prioritari delle reti tran europee (TEN-T). In Italia nello specifico la Legge
296/06 recepisce la direttiva prevedendo le modalità di applicazione, nonché le tratte della rete
stradale soggette al sovrapedaggio. Si distinguono nello specifico:
i pedaggi (il pagamento di una determinata somma per un autoveicolo che effettua un
tragitto fra due punti di una delle infrastrutture, basata sulla distanza percorsa e sulla
categoria dell'autoveicolo);
i diritti d’utenza (il pagamento di una somma determinata che dà il diritto all'utilizzo da parte
di un autoveicolo, per una durata determinata, delle infrastrutture).
Possono essere applicati anche a strade che non fanno parte della rete stradale transeuropea,
quali strade parallele ovvero in diretta concorrenza con alcune parti di tale rete, nel rispetto dei
principi di non discriminazione e di libera concorrenza. L’Eurovignette costituisce uno strumento
per imputare i costi interni ed esterni a chi li produce, quindi impatta su diversi soggetti in senso
positivo o negativo. I proprietari di veicoli pesanti e le imprese di trasporto subiscono un impatto
negativo, il sovrapedaggio si tramuta in un aumento dei costi complessivi e quindi incrementi di
costi di produzione dell’autotrasporto. I gestori autostradali potrebbero subire una riduzione di
introiti, legata alla riduzione di traffico determinata dal sovrapedaggio, ma allo stesso tempo
potrebbero essere incentivate a farsi promotrici di investimenti in PPP per la realizzazione di
infrastrutture ferroviarie. Gli abitanti degli assi stradali alternativi non pedaggiati subirebbero un
incremento di traffico pesante con conseguente aumento dell’inquinamento e riduzione della
sicurezza. La sua introduzione porterebbe per la pubblica amministrazione una monetizzazione
delle esternalità negative generate dal traffico pesante, utilizzabile per il finanziamento del
trasporto alternativo su rotaia (autostrade viaggianti). Per le società di trasporto ferroviario si
avrebbe un incremento notevole dei ricavi. Per gli utenti dei veicoli leggeri una migliore
percorribilità delle strade di grande comunicazione.
Dunque l’amministrazione pubblica deve e può svolgere un essenziale ruolo attivo e propulsivo di
catalizzatore delle risorse private: in assenza del contributo pubblico, tali risorse non si potrebbero
spendere nell’operazione di finanziamento, essendo la remunerazione dell’investimento privato
non adeguata al profilo di rischio insito nello svolgimento di tali attività. Soprattutto nel caso dei
sistemi di trasporto pubblico locale ad impianti fissi e per il servizio ferroviario “universale”, la
giustificazione più ricorrente dell’intervento pubblico, in tali progetti, si fonda sui benefici economici
e sociali legati all’effettiva attuazione dell’opera (esternalità positive):
riduzione della congestione del traffico,
riduzione dell’inquinamento,
riduzione dei costi per i viaggi suburbani ed infraurbani,
riqualificazione di aree urbane legate ad interventi di realizzazione di tramvie o
metropolitane.Caratteristiche principali da tenere presenti nel PF applicato a sistemi di trasporto pubblico locale
(TPL) sono:
che l’equilibrio economico-finanziario è molto influenzato dalla variazione del numero dei
passeggeri,
che è necessario un opportuno coordinamento con gli altri mezzi di trasporto pubblico,
che bisogna tenere conto delle politiche della mobilità,
che bisogna tenere conto delle politiche tariffarie.
Da ciò si evince il ruolo centrale che la parte pubblica deve necessariamente assumere per la
definizione di una operazione di PF che possa avere successo. Uno studio eseguito dalla Banca
Mondiale (2002), con riferimento alle metropolitane, ha evidenziato che la completa copertura dei
costi di costruzione si può avere solo quando i ricavi sono almeno il doppio dei costi di gestione.
La conclusione è che nessuno di questi sistemi si finanzia da sé, né è pensabile che le tariffe
possano autofinanziare l’opera (inattuabilità di una politica di tariffe che aumenti al massimo
possibile i ricavi, riducendo però al contempo l’utilizzo del sistema, perdendo così margini di
profitto ed incidendo inoltre sulla funzione sociale del TPL).
C’è poi l’incognita delle previsioni dei flussi di traffico passeggeri, che rappresenta il principale
elemento critico per il PF: una errata stima dei flussi di traffico e del giro di affari delle linee
metropolitane o tranviarie finisce col creare problemi ai piani economici e finanziari. Gli
investimenti sono molto onerosi se manca una attiva partecipazione della parte pubblica anche in
relazione al rischio di gestione che in qualche misura dovrà essere condiviso dalla pubblica
amministrazione ovvero mitigato attraverso la previsione di meccanismi compensativi, senza che
ciò snaturi l’operazione: nella logica del PPP si potrà adottare o la forma della concessione o
quella delle società a capitale misto pubblico-privato, disciplinate dal D.lgs. 267/2000 ed
appartenenti al partenariato istituzionalizzato. Il rischio di gestione si compone del:
rischio di disponibilità, legato alla capacità del concessionario di erogare le prestazioni
contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità (sistemi di pagamento tipo
incentives/penalties);
rischio di domanda, originato dalla variabilità della domanda, che non dipende dalla qualità
del servizio fornito dal concessionario, bensì da altri fattori estranei alla sua sfera di volontà
(ad esempio presenza di alternative più convenienti per gli utenti, nuove tendenze del
mercato, adozione di particolari scelte amministrative, perseguimento di determinate
politiche pubbliche attive).
Nel TPL i servizi oggetto della gestione sono assoggettati a tariffa ed il concessionario non è da
solo in condizione di stimolare o governare autonomamente la domanda, senza la collaborazione
o l’attiva cooperazione delle pubbliche autorità (ad esempio per quanto riguarda le politiche
amministrative di incentivazione dell’uso del mezzo pubblico). Risulta quindi decisivo l’approccio
adottato dalla parte pubblica nei confronti dell’infrastruttura da realizzare in funzione dell’obiettivo
di migliorare la dotazione infrastrutturale e l’offerta di servizi pubblici a beneficio della comunità
locale. Ciò può consentire di considerare la concessione uno strumento per il conseguimento
dell’interesse pubblico e può giustificare la condivisione di una parte del rischio connesso alla
gestione del pubblico servizio, ed in particolare di quella parte relativa alle dinamiche della
domanda.
ASPETTI GESTIONALI PER OPERE IN PROJECT FINANCE
In ogni caso, affinchè una infrastruttura ferroviaria realizzata in PPP abbia successo è necessaria
una grande accuratezza nella definizione delle diverse fasi di cui si compone una operazione di
finanza di progetto, fin dal processo di progettazione dell’opera, a partire dagli studi di fattibilità e
dalle prime indagini preliminari, in modo da garantire tempi e costi certi per la successiva
costruzione ed assicurarsi di ottenere un’opera finale di qualità dalla cui gestione efficiente e
qualitativamente elevata sia consentito generare i flussi di cassa attesi.
Per valutare, monitorare e ridurre i rischi connessi alla realizzazione del PF e porre in essere le
eventuali necessarie azioni correttive, risulta indispensabile avvalersi di una struttura organizzativa
e gestionale che abbia il compito di sovrintendere e coordinare le diverse fasi del processo:
progettazione, costruzione, finanziamento, gestione e manutenzione. Il Project Management, il
Construction Management, il Project Control, il Service Management ed il Facility Management
vanno applicati alle diverse attività del progetto al fine di minimizzarne la probabilità di insuccesso,
mantenerne invariato lo standard tecnico-qualitativo, economico e temporale, ottimizzarel’allocazione delle risorse (uomini, mezzi, materiali, servizi) ed integrare gli input necessari a conseguirne gli obiettivi definiti. Il processo di management, inteso quale progressione di azioni temporalmente e logicamente connesse tra loro allo scopo di raggiungere gli obiettivi voluti, si articola su quattro fasi principali: la previsione, l’organizzazione, la comunicazione ed il controllo. Nella prima fase sulla base degli obiettivi individuati si definiscono le politiche di azione e direzione, attraverso procedure e metodi. La seconda fase, di natura strategica, definisce ed attua la struttura del sistema, attraverso il coordinamento delle attività e delle risorse, definendo ruoli e responsabilità. Nella terza fase riveste carattere prioritario la comunicazione, sia interna che esterna: le informazioni vengono diffuse e trasferite dal livello decisionale a quello operativo, avendo cura di relazionarsi con tutte le realtà circostanti interessate. L’ultima fase si delinea come quella di verifica del flusso input-output con gli eventuali processi di correzione. La fase di comunicazione sebbene rivesta un ruolo fondamentale per la riuscita del progetto, spesso viene trascurata comportando notevoli ritardi nel raggiungimento degli obiettivi previsti (proprio per colmare tale mancanza, di recente il legislatore è intervenuto introducendo la procedura di consultazione pubblica per le opere infrastrutturali di impatto significativo sotto il profilo socio-economico, ambientale e dell’assetto territoriale). Inoltre il processo di comunicazione essendo diretto a fare comprendere gli obiettivi e valorizzare contenuti e finalità del progetto presso una quantità di pubblici diversi e differenziati (media, particolari target interni ed esterni) permette di promuovere anche l'organizzazione che lo realizza e di utilizzarne i valori per il marketing aziendale. Gli strumenti di management, intesi sia come le tecniche utilizzate per supportare la realizzazione delle attività di progetto e sia come i prodotti software che implementano tali strumenti e li forniscono contestualmente ad un insieme integrato di servizi e funzionalità, sono molteplici e si specializzano in relazione alla fase di progetto alla quale si applicano. Tuttavia risulta possibile l’adozione nella gestione dell’opera, fin dalla sua iniziale fase progettuale, della metodologia BIMM (Building Information Modelling and Management) che attraverso un sistema informativo n- dimensionale, simile ai GIS (Sistema Informativo Geografico), ne permette però la gestione nel suo intero ciclo di vita, integrando al suo modello spaziale tridimensionale (digitalizzazione del progetto tecnico, 3D modelling), la programmazione temporale (4D modelling) e quella economico- finanziaria (5D modelling), ovvero l’nD modelling desiderato. Il BIMM è dunque una metodologia incentrata sulla raccolta e sull'uso delle informazioni che riguardano una commessa, dalla progettazione alla gestione dell'opera, basata sulla rappresentazione tridimensionale di oggetti che, essendo parametrici e relazionali, rimandano a una base dati non grafica e che possono essere trasferiti da un software a un altro (di carattere interoperabile) così da impegnare un solo dato (univoco e verificato all’atto dell’immissione) per tutte le simulazioni e le modellazioni necessarie. Non si tratta, quindi, di tecniche CAD 2D e 3D utili per il disegno dell’opera, bensì di metodi e di strumenti gestionali che presuppongono l’agire in rete, incentrati sulla collaborazione e sull'integrazione tra gli operatori, dalla committenza ai progettisti, ai produttori, alle imprese di costruzione, alle società di gestione e manutenzione. L’adozione di tale metodologia permette di conseguire economie della spesa pubblica e incrementi di produttività (ottenere più con meno) tanto che in alcuni paesi sta per diventare obbligatoria: il Regno Unito renderà il BIMM obbligatorio per la maggior parte degli appalti e delle concessioni pubbliche a partire dal 2016. Perché lo si possa utilizzare, risulta però necessario disporre di linee guida sulla impostazione della commessa secondo i criteri del BIMM (BIMM requirements) e di un programma di gestione della commessa (BIMM execution plan) relativo alle varie fasi di sviluppo (progettazione, affidamento della commessa, esecuzione, gestione, manutenzione) e aree di competenza (tempo, costo, qualità, quantità, salute, sicurezza, ambiente, sostenibilità, ecc.). Proprio in questa direzione, per ciò che riguarda gli aspetti del finanziamento di un’opera in PPP, l’UNI (Ente Nazionale Italiano di Unificazione) ha recentemente pubblicato la specifica tecnica UNI/TS 11453 “Linee guida per l’iter di finanziamento per le costruzioni - Criteri e parametri omogenei di gestione economica- finanziaria nei progetti”. Si tratta di una specifica tecnica, scritta sotto forma di linea guida, che si pone l’obiettivo di introdurre una metodologia comune, ad applicazione volontaria da parte del mercato, che permetta di raccogliere e riordinare i dati tecnici, progettuali e finanziari di un’opera, al fine di migliorare l’attuale livello di pianificazione e di monitoraggio dei progetti, garantendo trasparenza negli investimenti nelle costruzioni. La Specifica presenta criteri e parametri oggettivi attraverso cui fornire garanzie alle banche sulla regolarità dell’andamento del progetto e
agevolarne il dialogo con le imprese, e assicurare agli enti pubblici costi, tempi e tracciabilità dei
pagamenti dei sub-appalti. La UNI/TS 11453 definisce una metodologia di lavoro che permette di
raccogliere e riordinare le molte informazioni e dati di tipo tecnico-progettuale-finanziario all’interno
di un archivio unico e specialistico che possa essere applicabile alle diverse tipologie di intervento,
secondo una precisa relazione tra fasi progettuali ed iter del finanziamento: dall’iniziale raccolta di
dati necessari alla verifica della bancabilità del progetto in relazione a quanto previsto in fase di
studio di fattibilità e dal piano economico finanziario, per poi passare alle successive fasi della
progettazione e della costruzione fino alla sua conclusione (predisposizione-gestione-chiusura del
contratto di finanziamento e restituzione del debito), con l’obiettivo di garantire il rigoroso rispetto
dei termini e patti contenuti nel contratto di finanziamento dell’opera. Oltre ad unificare la gestione
dell’iter di finanziamento ed a migliorare l’attuale livello di pianificazione e monitoraggio dei
progetti, la specifica tecnica fornisce agli operatori la possibilità di utilizzare criteri oggettivi di
valutazione del progetto (rating), di gestire con sistematicità appalti e sub-appalti, di generare un
archivio unico dei progetti, adottando un processo di qualità tecnico-finanziaria che consente la
riduzione dei costi di finanziamento. Infatti ogni modifica al cronoprogramma dei lavori a seguito di
ritardi o varianti, se gestibile entro certi limiti con una modifica al piano economico finanziario,
determina tuttavia un impatto negativo sul contratto di finanziamento ed un aumento dei relativi
costi. Per le infrastrutture ferroviarie particolare attenzione dovrà riporsi nelle attività
potenzialmente più critiche quali la socializzazione del progetto, le bonifiche dei terreni da ordigni
bellici o da inquinanti, gli scavi archeologici, lo spostamento dei sottoservizi, gli espropri.
CONCLUSIONI
Il ricorso al PPP sta diffondendosi sempre più, a livello europeo ed internazionale,
fondamentalmente per due ordini di motivi:
il settore privato è posto nelle condizioni di fornire le proprie capacità manageriali,
commerciali ed innovative nella progettazione, finanziamento, costruzione e gestione di
infrastrutture di pubblica utilità, ottenendone un ritorno economico. La fase di gestione
dell'opera, che rappresenta il necessario risultato di una corretta progettazione e
costruzione, costituisce elemento di primaria importanza, in quanto soltanto una gestione
efficiente e di qualità consente di generare i flussi di cassa necessari a rimborsare il debito
contratto e remunerare gli azionisti;
il settore pubblico trae beneficio, in termini economico-finanziari, dalla presenza dei privati,
attraverso una riduzione del proprio impegno finanziario complessivo e, più in generale, da
un miglioramento della qualità dei servizi erogati.
Il PPP può divenire una risorsa per la realizzazione delle opere ferroviarie a patto che la
progettazione fin dall’inizio da parte della stazione appaltante sia indirizzata verso tale soluzione.
Pertanto occorre seguire un apposito percorso di valutazione, in particolare:
avvalersi di personale qualificato nella implementazione e nella gestione del modello di
PPP prescelto;
realizzare appositi studi di fattibilità che evidenzino la convenienza economico finanziaria
per la pubblica amministrazione;
implementare procedure di gara premianti per la parte privata che riuscirà ad offrire il
migliore progetto e il migliore servizio per la parte pubblica;
creare sistemi di controllo che riescano a verificare la capacità della parte privata a gestire
l’opera.
Una infrastruttura ferroviaria è un’opera con un elevato livello di complessità tecnica ed un elevato
costo di investimento. Pertanto il coinvolgimento dei capitali privati può avvenire solo attraverso
l’intervento della parte pubblica che può realizzarsi nella maggior parte dei casi con:
la concessione di un contributo finanziario in conto investimenti e/o di una integrazione
tariffaria a condizione che vi sia uno stringente monitoraggio e controllo;
pagamento di canoni connessi a meccanismi di incentivo e penalità.
Ulteriori misure per il finanziamento delle opere ferroviarie potrebbero essere:
la creazione di un fondo per il finanziamento di opere ferroviarie (nel fondo dovrebbero
confluire tutte le risorse rinvenibili al fine di finanziare le infrastrutture ferroviarie);
l’attuazione piena della liberalizzazione del trasporto ferroviario e delle misure per stimolare
il trasferimento modale gomma–ferro; la riduzione dei costi di trasporto (treni più lunghi, di lunghezza superiore a 600 m e con un
carico più pesante, superiore a 20 t);
semplificare e standardizzare le procedure di gara in PPP, con particolare riferimento al
contratto di disponibilità;
l’utilizzo di modelli di partenariato pubblico privato di tipo DBFM (Design Build Finance
Maintenance) o DBFOM (Design Build Finance Operate Maintenance), anche
eventualmente per il solo attrezzaggio tecnologico.
BIBLIOGRAFIA
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[6] AA.VV. – Il Project Financing in Italia: l’indagine ANCE sulla realizzazione delle opere – ANCE
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