Il controllo sulla gestione: il ruolo della Corte dei conti - di Carmela Mirabella Primo referendario della Corte dei conti
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Il controllo sulla gestione: il ruolo della Corte dei conti
di Carmela Mirabella
Primo referendario della Corte dei contiIL CONTROLLO SULLA GESTIONE: IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI 1
IL CONTROLLO SULLA GESTIONE: IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI
1. Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli: nuovo assetto istituzionale, natura, funzioni e
organizzazione della Corte dei conti.
2. Il controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti: legge n. 20/1994.
3. Il controllo sugli enti locali: riferimenti normativi.
4. Il controllo della Sezione delle autonomie.
5. Il controllo delle Sezioni regionali:
requisiti fissati dalla legge, soggetti controllati, ambiti oggettivi della verifica e finalizzazione dell’attività di controllo;
metodologia del controllo;
procedimento di controllo.
6. Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana.
7. I rapporti con gli organi di controllo interno.2
Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli
Nuovo assetto istituzionale
Da un assetto nel quale lo Stato godeva di una posizione di sovraordinazione sugli enti territoriali, si è passati ad un sistema
che intende assicurare una forte autonomia agli enti, con una forte spinta verso il federalismo. Il sistema dei controlli, la cui
riforma è in corso ormai da tempo, si è adeguato al nuovo assetto con il superamento dei controlli tradizionali, caratterizzati
da misure coercitive ed interdittive, ed il rafforzamento dei controlli di risultato e dei controlli interni, assicurandone in
generale la funzionalità.
Enti locali – Regioni – Stato:
o nel nuovo sistema sono attori con pari dignità della finanza pubblica, tutti interessati ad un uso
corretto ed economico delle risorse della collettività da parte di ciascuno;
o perseguono i propri interessi particolari e, in quanto componenti uno Stato unitario, anche gli
interessi generali della Repubblica, nell’ambito di limiti validi per tutti (quali quelli derivanti dalla
partecipazione ad ordinamenti sopranazionali), necessitando di conseguenza di un’attenta opera di
coordinamento.
Necessità di un controllo esterno e neutrale, svolto da un soggetto indipendente, che assicuri medesime garanzie a tutti i
soggetti controllati, individuato dalla legge n. 131/2003 nella Corte dei conti.Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli 3
Natura della Corte dei conti
Organo di rilievo costituzionale, al servizio dello Stato-Comunità.
Soggetto autonomo ed indipendente, cui la Costituzione assegna funzioni giurisdizionali e di controllo (artt. 100 e 103
Costituzione).
Composizione magistratuale anche nell’esercizio della funzione di controllo.
Garanzia di un controllo esterno e neutrale, svolto in modo imparziale rispetto agli interessi perseguiti dalle
amministrazioni controllate, nel pieno rispetto dell’autonomia degli enti locali.Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli 4
Funzioni della Corte dei conti
Funzioni di controllo
Controllo preventivo su atti: forte riduzione degli atti sottoposti a controllo, prevista dalla legge n. 20/1994, nell’ambito della
più ampia riforma dei controlli
Controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (legge n. 158/1958)
Controllo successivo sulla gestione (legge n. 20/1994) di :
1. Amministrazioni dello Stato
2. Regioni
3. Enti locali
Attribuzioni specifiche: controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa (art. 11ter legge n. 468/1978), certificazione
finanziaria dei contratti collettivi di lavoro (art. 51 del d. lgs. n. 29/1993 e successive modifiche).Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli 5
Funzioni giurisdizionali
Giudizi volti ad accertare la responsabilità di soggetti legati all’amministrazione pubblica (amministratori, funzionari, agenti
contabili) per i danni all’erario dagli stessi causati nell’esercizio delle rispettive funzioni. Giudizi pensionistici.
L’azione viene esercitata dal pubblico ministero contabile.
Altre funzioni
Funzioni consultive nei confronti degli organi elettivi: audizioni davanti al Parlamento su questioni specifiche di finanza
pubblica
Nuove funzioni assegnate dalla legge 131/2003 (art. 7, comma 8) alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti:
richiesta di pareri in materia di contabilità pubblica;
ulteriori forme di collaborazione, non meglio specificate dalla legge, che ne prevede soltanto la finalizzazione alla
regolare gestione finanziaria e all’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.
Le richieste possono essere formulate dalle Regioni e da Comuni, Province e Città metropolitane, di norma tramite il
Consiglio delle autonomie locali, se istituito.Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli 6
Necessità di tenere separate le funzioni della Corte dei conti
Non vi è un collegamento diretto ed automatico tra risultanze dell’attività delle Sezioni del controllo e attività della Procura e
delle Sezioni giurisdizionali in quanto:
le Sezioni di controllo verificano gestioni finanziarie, delle quali accertano conformità alle norme ed ai principi di
efficienza ed economicità, in un rapporto di ausilarietà con gli enti controllati;
le Procure indagano su condotte di singoli dipendenti ed amministratori al fine di accertare l’esistenza di un danno
all’erario, collegabile da un rapporto causale al comportamento gravemente colposo del dipendente e/o
amministratore;
le risultanze del controllo possono comunque costituire fonte da cui la Procura può ricavare notizie utili per la sua
attività, in relazione alla quale dovrà comunque svolgere una propria istruttoria per l’accertamento di tutti gli elementi
della responsabilità.Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli 7
Organizzazione
ATTIVITÀ GIURISDIZIONALE
Sezioni giurisdizionali regionali
Procure regionali
Sezioni centrali d’appello
Procura generale
ATTIVITÀ DI CONTROLLO
Sezioni centrali
1. controllo su amministrazioni statali (preventivo su atti e successivo sulla gestione)
2. controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
3. affari comunitari ed internazionali
4. autonomie
Sezioni regionali: controllo su enti locali, regioni ed amministrazioni periferiche dello Stato. Istituite in ogni Regione a
statuto ordinario con regolamento della Corte dei conti del 16 giugno 2000.
SEZIONI RIUNITE
Organo di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo-contabile con competenza a decidere sulle questione di
massima e conflitti di competenza. Competenza articolata nell’ambito della funzione di controllo.Il controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti 8
Il controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti
Art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive integrazioni e modificazioni
SOGGETTI CONTROLLATI: amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 1, comma 2 d. lgs. n. 23/1993 (anche regioni ed
enti locali).
OGGETTO DELLA VERIFICA
Legittimità e regolarità delle gestioni
Rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge
Funzionamento dei controlli interni.
PROCEDURA:
Metodo comparativo
Principi generali:
definizione annuale dei programmi e dei criteri di riferimento;
possibilità di richiedere all’amministrazione e agli organi di controllo interno qualsiasi notizia o atto e di
effettuare ispezioni ed accertamenti diretti;
referto sull’esito del controllo agli organi elettivi ed invio dello stesso anche alle amministrazioni
interessate.Il controllo sugli enti locali 9
Il controllo sugli enti locali
D. L. 22 dicembre 1981, n. 786 (art. 13, commi 4 e 5) - legge n. 20/1994 - TUEL
Costituzione Sezione enti locali della Corte dei conti.
Trasmissione alla Sezione enti locali dei conti consuntivi unitamente alla relazione dei revisori da parte dei comuni
aventi più di 8000 abitanti, le province, le città metropolitane e i comuni i cui rendiconti si chiudano in disavanzo
ovvero rechino l’indicazione di debiti fuori bilancio.
Referto annuale al Parlamento sui risultati dell’esame compiuto sulla gestione finanziaria e sul buon andamento
dell’azione amministrativa.Il controllo sugli enti locali 10
Legge 5 giugno 2003, n. 131 (art. 7, comma 7)
"Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 "
Attribuzione alla Corte dei conti di due tipologie di funzioni, diversificate in relazione all’oggetto, la finalizzazione del
controllo e l’articolazione competente della Corte dei conti:
1. Sezione delle autonomie: attività avente ad oggetto la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio, in relazione al patto di
stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, finalizzata al coordinamento della finanza
pubblica;
2. Sezioni regionali di controllo: controllo avente ha ad oggetto il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali
di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali e il funzionamento dei controlli interni, da svolgersi nel
rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione.Il controllo della Sezione delle autonomie 11
Il controllo della Sezione delle autonomie
La legge n. 131/2003 ha inserito l’attività di referto già svolta dalla Corte ai sensi del D. L. n. 786/1981, prima richiamata,
nell’ambito del nuovo assetto costituzionale.
Elementi caratterizzanti:
Finalizzazione dell’attività di controllo: coordinamento della finanza pubblica.
Destinatario primario: Parlamento.
Soggetti controllati: tendenzialmente tutti gli enti locali o intere categorie di enti, dei quali vengono verificati gli
andamenti complessivi.
Oggetto della verifica: rispetto degli equilibri di bilancio, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli
derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
Funzione di chiusura del sistema: la Corte dei conti, in quanto titolare del controllo su Enti Locali, Regioni e Stato e
depositaria di una piena conoscenza della finanza pubblica, può fornire al Parlamento nazionale gli elementi necessari all’esercizio
della funzione di coordinamento della finanza pubblica. L’attività già svolta dalla Corte, a conclusione dei controlli ad essa intestati,
analizzando il rendiconto dell’amministrazione statale e riferendo al Parlamento, viene estesa agli enti locali, per pervenire ad una
valutazione generale della finanza pubblica, svolta da un superiore organo di controllo, a garanzia dell’ordinamento, al di sopra degli
interessi particolari dei vari soggetti istituzionali.
Nell’esercizio del potere di auto-organizzazione, la Corte si è adeguata alla riforma, assegnando il compito di riferire al
Parlamento alla nuova Sezione delle autonomie, considerata ora diretta espressione delle Sezioni regionali di controllo, i cui
Presidenti sono chiamati ad integrarne la composizione tradizionale.Il controllo della Sezione delle autonomie 12
Acquisizione telematica dei dati contabili degli enti locali
Art. 227 del TUEL, così come integrato dall’art. 28 della legge n. 289/2002 (finanziaria 2003)----Invio telematico alla
Sezione Autonomie (ora Sezione delle autonomie) del rendiconto completo di allegati, le informazioni relative al patto
di stabilità interno e i certificati del conto preventivo e consuntivo.
Decreto di attuazione del 24 giugno 2004, emanato dal Ministero dell’Interno di concerto con il Ministero
dell’economia e delle finanze ---- Fissazione delle indicazioni tecniche (tempi e modalità di invio telematico) per la
realizzazione della trasmissione telematica dei dati contabili degli enti locali, dei principi dell’attuazione graduale e di
quelli della condivisione dei dati.
Avvio di una fase preliminare di sperimentazione alla quale partecipano un numero ridotto di enti selezionati d’intesa
con ANCI, UPI e UNCEM, privilegiando il criterio della volontarietà; l’attuazione del decreto è prevista in un arco di
tempo triennale e la prima scadenza riguarda la trasmissione, entro il corrente mese di novembre, del rendiconto
dell’esercizio 2004 da parte delle province e dei comuni di maggiori dimensioni.13
Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti
Requisiti fissati dalla legge n. 131/2003
Soggetti controllati: enti singolarmente considerati.
Oggetto della verifica: perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma,
sana gestione finanziaria, funzionamento dei controlli interni.
Finalizzazione dell’attività di controllo: interesse del singolo ente controllato, al quale la Corte intende fornire
ausilio, agevolando il controllo politico dei rispettivi organi elettivi sulla gestione delle risorse pubbliche ed offrendo
elementi per migliorare la propria attività.
La disciplina prevista dalla legge n. 131/2003 specificamente per la verifica sugli enti locali, va integrata con le norme di altre
disposizioni, quali anzitutto la legge n. 20/1994, che disciplina, in generale, il controllo sulla gestione della Corte dei conti.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 14
Soggetti controllati
Il numero dei soggetti interessati e le risorse attuali della Corte dei conti impongono una selezione degli enti da controllare,
effettuata secondo criteri che, a garanzia della neutralità della verifica e dell’autonomia degli enti, devono essere:
obiettivi;
trasparenti;
predeterminati;
significativi.
In relazione ad alcuni aspetti della verifica, il controllo potrebbe riguardare tutti gli enti della Regione, al fine di individuare
anomalie generalizzate riguardanti singole poste contabili o situazioni ritenute sintomatiche di gestioni irregolari o non rispettose dei
principi di economicità, efficacia ed efficienza.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 15
Ambiti oggettivi della verifica
La legge n. 131/2003 individua gli ambiti ed i parametri del controllo sugli enti locali in modo non dissimile rispetto a quelli
del controllo sulla gestione assegnato genericamente alla Corte dalla legge n. 20/1994 su tutte le amministrazioni pubbliche.
Di conseguenza deve essere verificata:
• la sana gestione finanziaria: conformità alle norme (cosiddetta legalità sostanziale) ed ai principi di buon andamento;
• la rispondenza dei risultati agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutandone comparativamente costi, modi e tempi del
relativo svolgimento;
• il funzionamento dei controlli interni.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 16
Ambiti oggettivi della verifica
Verifica comprensiva del controllo di regolarità contabile amministrativa
La verifica della Corte comprende anche il controllo di regolarità contabile amministrativa, esercitata sulla base di parametri
di legittimità e regolarità, accertando l’affidabilità dei conti, intesa quale conformità alle regole che ne disciplinano la formazione e
come veridicità dei dati esposti negli stessi. Ciò in quanto:
le norme assegnano una competenza molto ampia alla Corte;
la distinzione delle due tipologie di controllo, di gestione e di regolarità contabile amministrativa, prevista dalle
norme in relazione ai controlli interni (d. leg.vo n. 286/1999), non esclude che le stesse possano essere affidate
al medesimo controllore esterno;
un principio di ragionevolezza richiede che la Corte verifichi direttamente, senza doversi affidare all’attività di
altri soggetti, l’affidabilità dei dati e la legittimità e regolarità delle procedure amministrative e contabili,
ottenendo così una ragionevolezza certezza circa la veridicità degli strumenti (documenti contabili) che
contribuiscono a fornire notizie sulla realtà da indagare dal punto di vista gestionale;
appare inverosimile che il legislatore abbia attribuito ad un organo esterno ed indipendente, di composizione
magistratuale, il controllo sulla gestione, che implica valutazioni extragiuridiche, sottraendogli allo stesso tempo
valutazioni più segnatamente giuridiche.
Nell’ambito della verifica della Corte dei conti il controllo di regolarità contabile amministrativa, rientrando nell’ambito di
una più ampia attività, oltre a svolgere la sua funzione tipica, diventa anche strumentale al controllo sulla gestione strettamente
inteso, con il quale si condiziona reciprocamente; nella realtà valutazioni gestionali facilmente si intrecciano a valutazioni di
regolarità, a volte costituendone la logica conseguenza o, in altri casi, facendo emergere fenomeni da indagare dal punto di vista
della regolarità contabile.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 17
Ambiti oggettivi della verifica
Accertamenti indefettibili
Rispetto del patto di stabilità interno (vincolo imposto da fonti superiori, che limitano anche l’autonomia degli enti
locali);
limiti all’indebitamento posti dall’art. 119 della Costituzione;
leggibilità per programmi dei documenti contabili, al fine di essere posti nella condizione di valutare la capacità
dell’ente di realizzare i propri obiettivi.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 18
Finalizzazione dell’attività di controllo
L’attività è finalizzata a fornire ausilio all’ente, in modo da indurlo ad adottare processi di autocorrezione e di miglioramento.
Trattasi di una caratteristica tipica del controllo sulla gestione, che costituisce estrinsecazione della natura collaborativa della
verifica delle Sezioni regionali, il cui rispetto è espressamente richiesto dalla legge n. 131/2003.
Il richiamo espresso del legislatore, il quale non offre peraltro alcuna indicazione circa il significato ed i contenuti della natura
collaborativa, sembra da ricollegare:
alla necessità di caratterizzare nettamente la nuova forma di controllo della Corte dei conti, diversa da:
o a) controllo preventivo su atti, che si esprime in un giudizio conclusivo
potenzialmente interdittivo dell’operato dell’amministrazione;
o b)verifica svolta dalla Sezione delle Autonomie con referto al
Parlamento e finalità di coordinamento della finanza pubblica.
all’esigenza di garantire l’autonomia degli EELL, in un momento di forte affermazione degli stessi.
Tale finalizzazione trova espressione:
nella garanzia del contraddittorio;
nella natura delle misure consequenziali al controllo;
nell’individuazione del destinatario del referto finale.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 19
Finalizzazione dell’attività di controllo
Corte costituzionale, sentenza n. 29/1995
La nozione della natura collaborativa del controllo della Corte dei conti è stata enucleata dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 29/1995, che ha affermato la compatibilità del controllo sulla gestione, attribuito alla Corte dei conti dalla legge n.
20/1994, con l’autonomia costituzionalmente garantita delle Regioni.
La sentenza ha affermato tra l’altro che:
le previsioni costituzionali in materia di controllo sulle pubbliche amministrazioni non costituiscono un sistema
esaustivo delle forme di controllo possibili e non precludono al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo
diverse e ulteriori, purché sia rintracciabile nella Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro
ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati;
la Corte dei conti è organo dello Stato-Comunità, garante neutrale ed indipendente degli equilibri della finanza
pubblica;
il controllo sulle Regioni non incide sull’autonomia di queste ultime e, quindi, non contrasta con la Costituzione, in
quanto, per la sua funzione collaborativa, da esso non può derivare alcuna sanzione nel senso proprio del termine,
essendo lo stesso diretto a stimolare nell’ente o nell’amministrazione controllata processi di autocorrezione sia sul
piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli
interni.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 20
Finalizzazione dell’attività di controllo
Significato della funzione collaborativa
Appare necessario, nell’interesse dello stesso ente controllato, il superamento di facili strumentalizzazioni tese a svilire il
controllo della Corte dei conti, sottraendo allo stesso effettività ed autorevolezza, in nome di un malinteso concetto di
“collaboratività”. In sintesi:
l’ente non è posto nella condizione di poter decidere se corrispondere alle richieste della Corte o se accoglierne o
meno le osservazioni, nel nome di un’invertita nozione di collaborazione (è la Corte che collabora con l’ente, in
quanto svolge nei suoi confronti una funzione ausiliaria);
l’autonomia dell’ente è garantita nella scelta delle misure conseguenti alle osservazioni dell’organo di controllo;
l’assenza di sanzioni nel senso tradizionale del termine, che connota con maggior forza anche il controllo sulla gestione
svolto sugli enti territoriali, non giustifica la possibilità per l’ente di sottrarsi al controllo ed alle conseguenze previste
dalla legge, consistenti nella necessità che gli organi competenti adottino idonee misure di autocorrezione e di
miglioramento, nell’interesse dello stesso ente;
in ogni caso, soprattutto nelle ipotesi in cui vengano verificate violazioni di norme giuridiche, difficilmente gli organi
istituzionali dell’ente potranno non condividere le conclusioni della Corte, assumendosene altrimenti la piena
responsabilità politica (nei confronti del consiglio e del corpo elettorale) e giuridica (ove di quest’ultima ne ricorressero
gli estremi), anche in termini di responsabilità per danno all’erario.
L’attribuzione del controllo sulla gestione ad un organo magistratuale, che svolge altresì specifiche funzioni giurisdizionali,
consente, infatti, di trasporre in ambito giurisdizionale gli esiti del controllo, nella misura in cui l’ente, nell’esplicazione della sua
autonomia- responsabilità, ritenga di non adeguarvisi, in quanto:
le conclusioni del controllo possono essere liberamente valutate ai fini dell’accertamento del danno all’erario, qualora
ne ricorrano, naturalmente, anche gli altri requisiti tipici;
l’eventuale rifiuto di aderire alle osservazioni della Corte in ordine all’attività svolta potrà costituire elemento
sintomatico della colpa grave nell’accertamento della responsabilità di chi agisce in rappresentanza
dell’amministrazione locale.
In questo modo si chiude un circolo virtuoso, a garanzia dell’ordinamento, reso possibile dall’attribuzione allo stesso
soggetto di funzioni di controllo e di giurisdizione.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 21
Finalizzazione dell’attività di controllo
Garanzia del contraddittorio
Esigenza sostanziale, alla quale è improntata tutta l’attività istruttoria, per il soddisfacimento della quale non sono previste
stringenti forme procedurali (e tanto meno quelle proprie delle attività svolte dai magistrati contabili nell’esercizio delle funzioni
giurisdizionali), ma è sufficiente il rispetto di alcuni principi generali ed alcuni adempimenti minimi:
comunicazione dell’atto di programmazione ai soggetti controllati in modo da renderli edotti dell’avvio della verifica,
dell’oggetto, dei tempi e delle modalità della stessa;
confronto costante, costruttivo e informale con i soggetti preposti ai vari organi dell’ente e con i responsabili degli
uffici di controllo interno;
invio della relazione conclusiva della verifica all’amministrazione e fissazione contestuale di un termine entro il quale la
stessa può formulare osservazione in merito alla correttezza dei dati esposti e alla fondatezza ed opportunità delle
analisi e delle valutazioni condotte. Tali osservazioni vengono prese in considerazione dalla Corte al fine
dell’approvazione del referto, riportandole in quest’ultimo unitamente alle proprie conseguenti decisioni. Tale scambio
di deduzioni con l’amministrazione1, oltre a svolgersi in forma cartolare, può anche esprimersi in un confronto diretto
con i rappresentanti dell’ente, ammessi a partecipare all’adunanza pubblica, a seguito della quale il referto viene
approvato con delibera formale, che è l’atto tipico in cui si estrinseca di norma l’attività della Corte. In questo modo
viene assicurata alla verifica svolta trasparenza e idonea pubblicità, a favore dell’organo rappresentativo (il consiglio) e
della stessa collettività rappresentata che, seppure dall’esterno del procedimento di controllo, è così posta nelle
condizioni di conoscerne lo svolgimento, oltre alle conclusioni, e di attivare tempestivamente tutti gli strumenti di
controllo sociale a sua disposizione (organizzazioni di categoria, stampa, ecc.).
1 Attualmente tutte le sezioni della Corte dei conti, sia pure con prassi differenziate, in mancanza di una procedimentalizzazione disciplinata dalle norme, assicurano la fase del
contraddittorio finale.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 22
Finalizzazione dell’attività di controllo
Misure consequenziali al controllo
Soluzioni individuate autonomamente dall’ente, ritenute idonee alla eliminazione di criticità o al miglioramento delle proprie
performances.
L’ordinamento non prevede altre sanzioni, anche per i casi in cui vengano accertate violazioni di norme alla cui osservanza gli
enti sono assoggettati, sia nell’esercizio del controllo sulla gestione (relativamente agli aspetti di legalità sostanziale delle attività
esaminate), sia nell’esercizio del controllo di regolarità contabile amministrativa, per le verifiche di legittimità in esso rientranti.
Non è consentito alla Corte assumere misure interdittive dell’efficacia degli atti o direttamente incidenti sulla legittimazione e
funzionalità degli organi, in quanto tale potere non le è attribuito espressamente dalla legge, come sarebbe necessario.
La Corte può tuttavia suggerire soluzioni ritenute particolarmente idonee all’eliminazione delle criticità evidenziateControllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 23
Finalizzazione dell’attività di controllo
Individuazione del destinatario del referto finale
L’individuazione del destinatario dell’esito del controllo costituisce manifestazione diretta della finalizzazione del controllo e
condizione necessaria per l’operatività delle misure conseguenti.
Necessità di riferire all’ente nel cui interesse il controllo stesso è svolto.
Esclusione di qualsiasi possibilità di riferire ad organi dello Stato o delle Regioni.
Necessità di riferire al Consiglio dell’ente, il quale è in grado di orientare l’attività amministrativa dall’esterno. Sulla
base delle informazioni fornite, infatti, il Consiglio può esercitare in modo più incisivo la funzione di controllo
politico sulla Giunta e sull’apparato amministrativo, in presenza di irregolarità e risultati non conformi ai parametri e
agli obiettivi predeterminati e, nell’esercizio delle sue prerogative deliberative, può modificare tali obiettivi laddove li
ritenesse difficilmente raggiungibili in presenza di determinate situazioni concrete.
Opportunità di riferire agli organi di amministrazione attiva, operativamente interessati alle risultanze del controllo.
Conoscibilità dei referti della Corte, in quanto gli stessi sono pubblici e sono resi facilmente accessibili mediante gli
strumenti che ne garantiscono maggiore diffusione (quale la pubblicazione su Internet).
Garanzia di democrazia: la pubblicità delle relazioni conclusive del controllo costituisce stimolo al controllo politico
del corpo elettorale, il quale viene posto nella condizione di valutare i propri organi rappresentativi, attraverso gli esiti
del controllo, sia per la maniera in cui hanno gestito la cosa pubblica, utilizzando correttamente ed in modo
economico ed efficiente le risorse dell’ente ed erogando i servizi nella misura e nella qualità programmata, sia per le
misure adottate a seguito delle osservazioni dell’organo di controllo.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 24
Metodologia del controllo
Insieme di regole che disciplinano l’esercizio del controllo, adeguate alla verifica sugli enti locali.
Necessità di una fase di sperimentazione che, in considerazione della novità delle funzioni, attraverso un processo per gradi
di approssimazione, porti all’individuazione di criteri e parametri in base ai quali svolgere la verifica.
In sede di prima applicazione della legge n. 131/2003, ciascuna Sezione regionale ha fissato in via preliminare la metodologia
individuando le regole ritenute adeguate alla verifica sugli enti locali tra quelle proprie del controllo sulla gestione (tra cui le regole
introdotte annualmente dalle Sezioni riunite nelle delibere che dettano i criteri per i programmi di controllo e i principi dei superiori
organi di controllo).
Si è ritenuta non necessaria una disciplina di dettaglio, quanto la fissazione di linee-guida e principi metodologici, allo scopo
di garantire:
il raggiungimento degli obiettivi del controllo programmato;
certezza e trasparenza alle verifiche;
omogeneità all’attività svolta dalle diverse Sezioni regionali di controllo;
autonomia degli enti controllati.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 25
Procedimento del controllo
Allo stato attuale manca una disciplina del procedimento di controllo dettata dall’esterno o fissata in modo dettagliato dalla
stessa Corte dei conti.
Sono unanimemente riconosciuti tuttavia alcuni principi generali che, partendo dalle indicazioni normative e dalle prassi,
individuano le fasi della procedura di controllo ed alcuni criteri guida della verifica.
Fasi della procedura del controllo:
programmazione;
istruttoria;
referto (comunicazione all’amministrazione, discussione e deliberazione); verifica dell’adozione delle misure
consequenziali.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 26
Procedimento del controllo
Programmazione dell’attività di controllo
La necessità di una previa programmazione è insita nel concetto stesso di controllo di gestione, costituendo una condizione
necessaria per l’organizzazione del lavoro, in funzione del raggiungimento degli obiettivi del controllo.
La Sezione adotta con delibera, a seguito di apposita adunanza, l’atto di programmazione di tutta l’attività relativa all’anno
successivo (di norma entro il mese di novembre); la delibera, nel rispetto del principio del contraddittorio, viene comunicata alle
amministrazioni da controllare.
Contenuto dell’atto di programmazione, che presuppone uno studio di fattibilità dell’analisi da eseguire:
1. indicazione dei soggetti da sottoporre a controllo, con gli eventuali criteri di campionamento;
2. l’attività da controllare, con i relativi riferimenti temporali e gli obiettivi specifici;
3. la definizione dei tempi dell’attività di controllo: fissazione di un “cronoprogramma” (così come definito dalle stesse
SSRR della Corte dei conti), che fissi i tempi della verifica, con riferimento necessario alla data di ultimazione e
presentazione del referto al Consiglio;
4. criteri e parametri da seguire nello svolgimento dell’attività.
Per il controllo di regolarità contabile, i parametri sono individuabili anche attraverso l’esperienza della Corte dei conti
europea, la manualistica degli organi superiori di controllo e i principi della revisione aziendale (particolarmente interessante, ai fini
dell’attività della Corte dei conti, la recente fissazione di principi contabili da parte dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità
degli enti locali).
Al riguardo l’attività ermeneutica della Corte è continua e costante, in quanto la sua natura magistratuale consente ai suoi
componenti, per preparazione e funzione istituzionale, di interpretare le norme per trarne anche le più dettagliate disposizioni
applicative, senza incontrare limiti che non siano autoimposti e senza avere necessità di riconoscimento condiviso.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 27
Procedimento del controllo
Fase istruttoria della verifica
Finalità: pervenire alla conoscenza della realtà esaminata, previa raccolta ed analisi dei dati necessari, e alla valutazione della
gestione secondo i parametri e con gli obiettivi fissati nella programmazione.
Attività svolta dal magistrato istruttore, che riceve un incarico formale in tal senso, coadiuvato dal personale della Sezione.
Fase non codificata né procedimentalizzata (in tal modo più facilmente adeguabile alle caratteristiche dell’attività da svolgere),
per la quale è sufficiente il rispetto del principio del contraddittorio con l’ente esaminato e l’osservanza del principio di adeguatezza,
nell’ambito di un dialogo costante ed un confronto aperto con l’amministrazione e gli organi di controllo interno.
Strumenti a disposizione del controllore:
richiesta di dati:
deve essere specifica, concreta e strettamente strumentale agli obiettivi da raggiungere, anche al fine di non
appesantire inutilmente l’attività della amministrazione;
può concernere la comunicazione di notizie, anche attraverso la risposta a questionari sintetici appositamente
predisposti, o la trasmissione di atti che la Corte acquisisce e analizza direttamente;
ragioni di economicità impongono di verificare anticipatamente l’eventuale disponibilità già acquisita dei
medesimi dati anche ad altri fini e la possibile utilizzazione di banche dati preesistenti delle quali, tuttavia,
deve essere vagliata in via preliminare la validità dei sistemi di raccolta e di gestione dei dati, al fine di
garantirne veridicità e correttezza;
ispezioni;
accertamenti diretti.
La funzione collaborativa del controllo, già diffusamente trattata, non sottrae autorevolezza alle richieste formulate nel corso
dell’istruttoria, in quanto non offre all’amministrazione controllata la possibilità di non ottemperarvi, né determina per la Corte la
necessità di doversi attenere ad una sorta di collaborazione “al contrario” del controllato; in ogni caso il rifiuto del controllato ad
una richiesta specifica della Corte dei conti può acquisire un significato specifico, purché tale significato sia preventivamente
comunicato.Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 28
Procedimento del controllo
Referto e verifica delle misure conseguenti
Contenuto minimo del referto:
le difformità dell’attività o delle singole gestioni rispetto ai parametri normativi generali e a quelli fissati dallo stesso
ente (quali regolamenti di contabilità e atti di programmazione);
eventualmente le soluzioni ritenute più rispettose dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità rispetto a quelle
adottate dall’amministrazione;
gli scostamenti rispetto agli obiettivi previsti dalle leggi di principio e di programma, con contestuale individuazione di
tali obiettivi, nell’ambito di una corretta opera di interpretazione delle leggi (interpretazione non sempre facile per gli
organi di amministrazione attiva, anche a causa, spesso, della farraginosità dei testi normativi).
Fasi del procedimento preordinato, tra l’altro, al rispetto del principio contraddittorio:
comunicazione all’amministrazione di una “bozza” (in quanto ancora modificabile) di referto predisposta dal
magistrato che ha condotto l’istruttoria, con indicazione del termine entro il quale l’amministrazione stessa può
presentare osservazioni;
discussione in adunanza da parte della Sezione, appositamente convocata, della bozza e delle eventuali osservazioni
presentate dall’amministrazione, dopo aver sentito il magistrato istruttore/relatore; alcune Sezioni hanno optato per
un’adunanza pubblica, alla quale sono formalmente invitati i rappresentanti dell’amministrazione, i quali possono far
valere le proprie osservazioni nella medesima adunanza;
conseguente eventuale modifica della bozza ed approvazione con delibera della Sezione;
formale invio del referto ai destinatari (individuati come riferito in precedenza);
verifica, nel tempo, dell’adozione di misure idonee all’eliminazione delle criticità riscontrate dalla Corte dei conti, alla
quale l’amministrazione è tenuta normativamente a trasmettere le stesse (art.3, comma 8, della legge n. 20/1994).29
Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione
Toscana.
Fase di prima applicazione della legge n. 131/2003 — attività 2004:
Verifica su due Comuni consenzienti;
individuazione di un metodo di selezione degli enti da controllare a regime;
fissazione della prima metodologia del controllo;
programma di attività per il 2005.Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana. 30
Selezione degli enti
Impossibilità di programmare annualmente controlli su tutti o su un numero considerevole di enti della Regione, in
considerazione delle risorse e delle strutture attualmente a disposizione della Corte.
Necessità di effettuare una scelta dei comuni da controllare attraverso un metodo di campionamento oggettivo e
trasparente.
Opportunità di orientare la scelta sulla base di specificità meritevoli di approfondimento, sulla base degli obiettivi della
verifica.
Obiettivo perseguito: consentire, oltre alla verifica sugli enti selezionati, il contemporaneo approfondimento delle
problematiche maggiormente rilevanti in materia di sana gestione finanziaria e di rendere poi noti a tutti gli enti gli
orientamenti e i suggerimenti della Sezione per ciascuno dei settori approfonditi.
Esclusione dell’utilizzabilità del metodo del sorteggio, in quanto la casualità dell’esito non avrebbe consentito di
predeterminare alcuni aspetti “strategici” sui quali condurre valutazioni approfondite nell’interesse di tutti gli enti e,
comunque, non avrebbe reso possibile una verifica sulla totalità degli enti regionali se non in un lungo arco temporale.Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana. 31
Operazioni di selezione
Eseguite in due fasi:
1. individuazione preliminare di una cerchia di enti (33 Comuni), mediante l’utilizzazione di due strumenti: una griglia di
indicatori finanziari e gestionali costruita sulla base delle certificazioni di bilancio relative agli esercizi 2001 e 2002 e un
questionario di carattere elementare rivolto a tutti i 287 comuni della Toscana;
2. richiesta ai comuni così pre-selezionati di ulteriori elementi informativi (mediante un questionario) per pervenire, sulla
base delle risposte ottenute, alla scelta dei comuni da controllare, nel numero di otto.Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana. 32
Prima fase delle operazioni
Utilizzazione degli indicatori allo scopo di individuare enti contrassegnati da peculiarità settoriali sui quali effettuare
successivi specifici approfondimenti e non quali indizi attestanti sinteticamente possibili situazioni di maggior “rischio” per gli
equilibri finanziari; ciò in quanto le valutazioni sulle gestioni esaminate devono basarsi sulle concrete attività istruttorie condotte sul
campo.
La griglia di indicatori gestionali e finanziari è stata predisposta dalla Sezione con l’ausilio di un Gruppo di docenti ed esperti,
adattando studi già effettuati e noti in dottrina alle esigenze e agli obiettivi del controllo della Corte dei conti.
Per aspetti non ricavabili dalle certificazioni di bilancio, si è ritenuto indispensabile inviare a tutti gli enti un questionario
elementare (al quale ha fornito risposta circa il 90% degli enti interpellati), riguardante:
il sistema dei controlli interni;
la situazione patrimoniale;
il rispetto del patto di stabilità;
i profili dell’indebitamento e dell’esternalizzazione dei servizi.Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana. 33
Seconda fase delle operazioni
Invio di un ulteriore questionario di approfondimento, calibrato sulle peculiarietà finanziarie o gestionali riscontrate a
conclusione della prima fase.
Definitiva scelta di otto comuni sulla base delle risposte ai suddetti questionari, tenendo conto del peso decisivo di alcuni
profili, quali il mancato rispetto del patto di stabilità interno e l’esame del funzionamento dei controlli interni. Si è ritenuto equo,
inoltre, inserire negli otto uno dei comuni che non ha fornito risposte al questionario di base.
Per quanto concerne i controlli interni, sono stati inclusi nei 33 enti originariamente selezionati sia il più piccolo
(demograficamente) dei comuni in cui risultavano funzionanti tutti e quattro i controlli interni, sia il più grande, nel quale tre dei
quattro controlli non risultavano operativi. A conferma che le “criticità” prese in considerazione dalla Sezione non riguardano
profili di per sé negativi, si è ritenuto più utile far cadere la scelta definiva sul primo dei due descritti comuni, la cui gestione potrà
offrire proficue occasioni di approfondimento in materia di controlli interni.Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana. 34
Attività 2005
Verifica sugli otto comuni selezionati. L’istruttoria è stata estesa all’intera attività gestionale e darà luogo ad un
referto, concernente i risultati dell’esercizio 2003, indirizzato al Consiglio comunale; con riferimento ai profili che
hanno orientato la scelta di ciascun ente, sono in corso specifici approfondimenti nell’interesse anche degli altri enti
della Regione.
Affinamento del metodo del campionamento con implementazione della griglia di indicatori finanziari e gestionali,
anche nell’ottica di utilizzare quest’ultima, nel tempo, quale banca-dati utile non soltanto per la programmazione dei
controlli, ma anche per l’analisi di andamenti generali in ambito regionale.
Aggiornamento della metodologia.
Programmazione 2006, che includerà anche le province e i comuni capoluogo, esclusi dalla programmazione per il
2005.35
Rapporti con gli organi di controllo interno
Verifica del funzionamento degli organi di controllo interno
La verifica del funzionamento degli organi di controllo interno, ai sensi dell’art. 7, comma 7, legge n. 131/2003, costituisce un
adempimento espressamente richiesto alle Sezioni regionali nello svolgimento della verifica della sana gestione finanziaria degli enti
locali, da effettuarsi secondo la programmazione della propria attività da parte di ciascuna Sezione.
In effetti già da diversi anni la Sezione autonomie (ora Sezione delle autonomie), ancor prima che nuove competenze fossero
assegnate alle Sezioni regionali, ha condotto indagini sui controlli interni, previste dalla legge n. 20/1994, anche nei confronti degli
enti locali, con valutazioni complessive sull’attuazione della riforma dei controlli.
Nell’ambito del controllo ex legge n. 131/2003, le Sezioni regionali eseguono verifiche sugli organi di controllo interno dei
singoli enti nei confronti dei quali programmano annualmente il controllo.Rapporti con gli organi di controllo interno 36
Obbligo di informazione
La legge n. 20/1994 ha attribuito alla Corte dei conti, nell’esercizio del controllo sulla gestione, il potere di richiedere qualsiasi
atto o notizia atti agli organi di controllo interno, oltre che alla stessa amministrazione controllata: a ciò corrisponde, naturalmente,
l’obbligo per gli organi di controllo interno di corrispondere alle richieste della Corte dei conti.
La previsione normativa ben si giustifica in relazione:
alla natura di organo di controllo esterno della Corte dei conti, che difficilmente potrebbe svolgere la
sua funzione se non acquisendo da altri i dati necessari alla propria attività,
all’importanza delle risultanze del controllo interno per la verifica della sana gestione finanziaria degli
enti;
alla composizione magistratuale della Corte dei conti.
Nella prassi i rapporti tra controllore esterno ed interno sono in genere improntati ad un confronto costante e ad un dialogo
aperto, nello svolgimento di funzioni diverse ma indirizzate entrambe all’interesse dell’ente.Rapporti con gli organi di controllo interno 37
Possibilità di utilizzazione degli esiti del controllo interno
La legge 20/1994, art. 3, comma 4, attribuisce alla Corte dei conti, nell’esercizio del controllo successivo sulla gestione, la
possibilità di basarsi anche sull’esito di altri controlli. È da ritenere che per gli enti locali, la disposizione possa riferirsi agli organi di
controllo interno, senza alcun condizionamento in ordine alla finalizzazione delle risultanze del controllo interno.
Queste ultime possono costituire elemento utile per la valutazione della Corte, relativamente non solo al funzionamento degli
stessi organi, ma anche con riferimento alla correttezza ed economicità delle gestioni esaminate.
Nella prassi il magistrato istruttore analizza di norma gli esiti del controllo interno, anche quando non costituiscono allegati
obbligatori alle delibere dell’ente.Rapporti con gli organi di controllo interno 38
Atti di affidamento di incarichi di studio, ricerca e consulenza a soggetti estranei all’Amministrazione
La legge n. 311/2004 (finanziaria 2005), commi 11 e 42 del suo unico articolo, prevede l’obbligo di comunicazione alla Corte
dei conti degli atti di affidamento di incarichi di studio, ricerca e consulenza a soggetti estranei all’Amministrazione.
Con delibera n. 6/CONTR./05 le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno chiarito alcuni dubbi interpretativi della norma:
le Sezioni competenti a ricevere gli atti di affidamento a soggetti estranei all’Amministrazione sono, per gli enti locali, le Sezioni
regionali di controllo, nell’ambito della verifica della sana gestione finanziaria degli enti locali;
gli atti stessi vengono utilizzati dalle Sezioni secondo i principi ed il procedimento del controllo, i rispettivi criteri organizzativi e
programmi di attività.Puoi anche leggere
