Controllo e responsabilità - Bilancio e contabilità
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Controllo e responsabilità Finanza e tributi locali / 8_2021
Controllo e responsabilità
L’applicazione del Piano nazionale
di ripresa e resilienza (PNRR):
“Ricordiamoci della competitività
dei territori e della programmazione
2022-2024”
Fascicolo ad uso esclusivo di: - - fede -
di Marco Castellani e Antonio Formentini
Il PNRR è dai più considerato lo strumento che può glio ai sensi dell’art. 170 del TUEL, del “DUP” 2022
attivare un nuovo rinascimento italiano, potrebbe - 2024 con l’obiettivo cardine del PNRR.
essere definito il Documento Unico di Program- Si ritiene, invece, che questo tema sia di fonda-
mazione, “DUP”, dell’Italia, il cui obiettivo cardine mentale importanza affinché gli Enti locali assu-
mano un ruolo proattivo nell’applicazione del PN-
è l’incremento dei livelli di competitività del Paese
RR e, in definitiva ai fini del successo del Piano.
e dei suoi territori.
Ciò in termini di “correzione” delle traiettorie com-
Il dibattitto degli operatori, sull’applicazione del
petitive (dei livelli di produttività del lavoro e, di oc-
Piano, appare incentrato essenzialmente sui crite- cupazione) che distinguono, ad oggi, i molteplici
ri di ripartizione dei fondi connessi al “Next Gene- sistemi territoriali del nostro Paese.
ration EU”1, sulle modalità di rendicontazione dei La correzione delle traiettorie competitive del “si-
fondi e del rispettivo utilizzo, nonché sulla rendi- stema Italia”, definito, spesso, al riguardo il “ma-
contazione delle inerenti operazioni di gestione. lato d’Europa”, pur essendo la seconda econo-
Sembrerebbe così del tutto marginale una proble- mia manifatturiera del vecchio Continente, è da
matica solo formalmente scontata: l’integrazione considerarsi una priorità del più generale “dise-
gno” di rilancio economico e politico dell’Unio-
della programmazione degli Enti locali, già in vi-
ne Europea.
sta dell’imminente approvazione, fissata al 31 lu-
Non a caso il 13 luglio scorso, ad esito del bene-
stare da parte della Commissione Europea, il Con-
(1) Next Generation EU è uno strumento di finanziamento siglio dei ministri economici e finanziari dell’Unione
temporaneo, che prevede uno stanziamento di 750 miliar- Europea (ECOFIN), ha approvato definitivamente,
di di euro, approvato dall’Unione Europea per fronteggiare i
danni economici e sociali immediati causati dalla pandemia senza alcuna riserva, i 12 piani nazionali di ripresa
Covid-19. L’Italia in totale riceverà 209,7 miliardi su 750. e resilienza (PNRR), incluso quello predisposto dal
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governo Draghi2. A dimostrazione della centralità devi morire”; risposta di Massimo Troisi: “Sì, sì, mo’
dell’Italia, si evidenzia che nel novero dei 390 mi- me lo segno, non vi preoccupate”.
liardi di euro resi disponibili dall’UE, quasi la metà Non intendiamo in alcun modo rivestire i panni dei
(esattamente 191,5 miliardi di euro) sarà erogata a “Savonarola” di turno, anche in considerazione di
favore del nostro Paese. rischi annessi e connessi, vogliamo, comunque,
Al termine dell’ECOFIN, inoltre, i ministri, a mez- ricordare che il PNRR può essere definito come
zo comunicato stampa, dichiarano che “Tutti i 12 un insieme di obiettivi organizzati gerarchicamen-
Stati membri hanno chiesto un prefinanziamento te secondo una logica che si sviluppa dal gene-
dei fondi loro assegnati. Le decisioni adottate og- rale al particolare. L’obiettivo generale, del PNRR,
gi dal Consiglio costituiscono l’ultima tappa pri- che assicura la coerenza della struttura (articolata
ma che gli Stati membri possano concludere con- in tre assi strategici; 6 missioni;16 componenti; 48
venzioni di sovvenzione e accordi di prestito con linee di intervento), si identifica, come già detto,
la Commissione e iniziare a ricevere fondi per at- nell’incremento degli attuali livelli di competitività
tuare i rispettivi piani nazionali”. del nostro Paese e dei rispettivi territori.
Fascicolo ad uso esclusivo di: - - fede -
In seguito alla storica decisione dell’ECOFIN, al- Tali obiettivi, sono le premesse di un sistema di
lora, il nostro Paese riceverà un prefinanziamento decisioni pubbliche d’investimento, che dovran-
dei fondi previsti, successivamente dovrà proce- no assumere i soggetti deputati, in primis gli Enti
dere con convenzioni di sovvenzione e accordi di locali, all’attuazione dello stesso PNRR, grazie al
prestito con la Commissione Europea, per riceve- soddisfacimento, si spera, del requisito della rifles-
re le ulteriori somme restanti. sione pubblica e delle condizioni di imparzialità.
Il prefinanziamento di 25 miliardi di euro (pari al In sintesi, l’obiettivo cardine del Piano, consolida-
13% del totale) dovrebbe essere erogato a favore re gli attuali livelli di competitività dei territori, è la
del nostro Paese tra la fine di luglio e l’inizio di ago- “Stella Polare” di un processo decisionale teso
sto. Non saranno però destinati a opere specifiche. all’ottima allocazione degli investimenti pubblici.
L’Unione Europea, quindi, ha posto tutte le condi- Il PNRR offre implicitamente una definizione di
zioni necessarie per l’avvio del nuovo rinascimento competitività, la quale può esprimersi nell’esigen-
accennato poc’anzi. La “palla”, nel linguaggio calci- za di sviluppare le azioni di politica economica a
stico, in voga di questi tempi, passa ora allo Stato partire da tre assi strategici:
italiano e, alle sue articolazioni territoriali che ai fi- 1) La digitalizzazione e l’innovazione;
ni dell’applicazione del PNRR dovranno mobilitare 2) La transizione ecologica;
le capacità organizzative (soprattutto in termini di 3) L’inclusione sociale.
ottimizzazione delle risorse umane) e, lo spirito di Siffatte politiche dovrebbero consentire di realiz-
squadra che hanno assicurato alla nostra Nazionale zare le attività economiche con più elevati livelli di
di calcio la recente conquista della vetta d’Europa. produttività e, occupazione, nonché con maggio-
A proposito di rinascimento e, di apparenti ov- re capacità di differenziazione.
vietà, il titolo dell’articolo trae spunto dal famoso L’esplicitazione della nozione di competitività per-
film “Non ci resta che piangere”, interpretato da mette di affrontare, almeno, tre questioni (che, co-
Roberto Benigni e Massimo Troisi. me già detto, sembrano trascurate dal dibattito
In una scena del film, Girolamo Savonarola, rivol- pubblico) sottostanti all’elaborazione del proces-
gendosi a Massimo Troisi, avverte: “Ricordati che so di decisioni pubbliche d’investimento e, da cui
dipende, l’esito del Piano stesso:
1. “Dove siamo oggi?” Per rispondere a questa
(2) Il nulla osta definitivo per i Recovery Plan (PNRR nazionali) domanda, è fondamentale ideare un coerente
riguarda in tutto 12 Paesi oltre all’Italia. Si tratta di Austria,
Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Lettonia, set di indicatori attorno al concetto di competi-
Lussemburgo, Portogallo, Slovacchia e Spagna. tività; che illustri chiaramente le relazioni di cau-
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Grafico 1 - Posizionamento relativo delle Regioni italiane rispetto ai principali indicatori di competitività (media italiana = 100,
valori a prezzi correnti, anno 2019) (a)
Fascicolo ad uso esclusivo di: - - fede -
a) L’area delle bolle è proporzionale al tasso di occupazione di ciascuna Regione; “FVG”: Friuli-Venezia Giulia. Fonte: ns. ela-
borazione su dati Istat
sa ed effetto tra le variabili socioeconomiche. Dove siamo oggi? La costruzione di un coeren-
Si tratta di una “tappa” essenziale per formu- te set di indicatori
lare un sistema di decisioni pubbliche “calato” A supporto delle decisioni pubbliche, è necessa-
nel contesto socioeconomico di riferimento. rio elaborare un sistema di indicatori teso ad of-
2. Cosa vogliamo fare e, soprattutto come de- frire informazioni preliminari circa lo “stato di salu-
cidere? Giacché si tratta di decisioni pubbliche te” del sistema socioeconomico di riferimento – in
che incidono sul futuro dei cittadini, gli Enti lo- ordine all’obiettivo generale del PNRR – funziona-
cali, essendo i soggetti più vicini a questi ulti- le, anche, al monitoraggio dei risultati conseguiti.
mi, dovrebbero promuovere la riflessione pub- I relativi indicatori possono essere elaborati grazie
blica, attraverso il coinvolgimento dei mede- ad una semplice formalizzazione della nozione di
competitività poc’anzi estratta dal PNRR. Quest’ul-
simi cittadini, sul tema degli assi strategici da
tima, si riflette nel PIL pro-capite, che a sua volta
cui dipende la competitività e, più in generale
è scomponibile nelle due seguenti determinanti:
lo sviluppo del territorio di riferimento.
3. Come stiamo andando? In base al sistema di
Y (PIL Y (Produttività L (Tasso di
indicatori illustrati al punto 1, occorrerebbe mo- 1.
pro-capite)
=
del lavoro)
X
occupazione)3
P L P
nitorare costantemente gli effetti, sui rispettivi
sistemi socioeconomici, delle decisioni pubbli-
che allo scopo di assicurare l’efficiente alloca- (3) Dove: “Y” è il Valore aggiunto generato dal sistema eco-
zione dei rispettivi investimenti. nomico considerato, “P” è la popolazione, “L” l’occupazione.
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In base a questa semplice identità il PIL pro-capi- dicatori inerenti alla media italiana, grafico 1. Tale
te, dipende dalla produttività del lavoro e dal tas- descrizione, anche declinata per contesti territo-
so di occupazione. Nella miriade di fattori da cui riali più ridotti, può rappresentare l’inquadramento
dipende, a sua volta, la produttività del lavoro, il generale della “Sezione strategica” del DUP vol-
PNRR individua sei “missioni” strettamente inter- ta ad accogliere, ai sensi del principio contabile
dipendenti: 4/1 allegato al d.lgs. 118/2011, l’analisi della situa-
1. Digitalizzazione, innovazione, cultura; zione socioeconomica del territorio di riferimento.
2. Rivoluzione verde e transizione ecologica;
Il grafico 1 mostra chiaramente il persistere del
3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile;
carattere dualistico del sistema economico italia-
4. Istruzione e ricerca;
no, aspetto di cui si dovrà necessariamente tene-
5. Inclusione e coesione;
6. Salute. re conto in sede di applicazione del PNRR.
Ai fini dell’elaborazione dei rispettivi indicatori è Si consideri, infatti, che la totalità delle regioni
possibile avvalersi dei dati macroeconomici e, non dell’Italia del Nord, si connota per un livello di PIL
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solo, disaggregati territorialmente; prevalentemen- pro-capite e, della Produttività del lavoro ampia-
te di fonte ISTAT e, reperibili al seguente indirizzo mente superiore alla media italiana, grafico 1.
web: http://dati.istat.it/. In siffatto contesto, si distingue il Trentino-Alto
Grazie ai dati di fonte ISTAT e, all’equazione 1) vo- Adige. Il numero indice relativo al PIL pro-capite
gliamo offrire un’illustrazione esemplificativa del dell’omonima Regione (costruito ponendo uguale
posizionamento competitivo delle regioni italiane a 100 il valore assunto dall’analogo indicatore re-
posto uguale a 100 il valore dei corrispondenti in- lativo alla media italiana) assume, infatti, un valo-
Grafico 2 - Posizionamento relativo delle Province dell’Emilia - Romagna rispetto ai principali indicatori di competitività (me-
dia italiana = 100, valori a prezzi correnti, anno 2018) (b)
b) L’area delle bolle è proporzionale al tasso di occupazione di ciascuna Provincia. Fonte: ns. elaborazione su dati Istat
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re pari a circa 146; segnalando che il PIL pro-ca- 1. La movimentazione delle sezioni
pite del Trentino-Alto Adige è superiore di ben il del DUP 2022-2024
46% rispetto alla media italiana. Le esemplificazioni analitiche sopra descritte in-
La brillante performance della Regione in esame si tendono, dunque, offrire agli Enti locali una sorta
spiega ricordando l’equazione 1). Il Trentino - Alto di modello di riferimento, per agevolare l’integra-
Adige, infatti, si caratterizza per un numero indi- zione/aggiornamento dei rispettivi Documenti Uni-
ce della Produttività del lavoro e, del Tasso di oc- ci di Programmazione (DUP) in funzione dell’appli-
cupazione nettamente superiori alla media italia- cazione del PNRR.
na (rispettivamente 114 e, 123) che determinano In dettaglio, affinché gli Enti locali possano svol-
un valore del PIL pro-capite regionale altrettanto gere un ruolo proattivo nell’applicazione del PN-
superiore rispetto alla media del Paese. RR sarebbe bene, già in vista dell’imminente sca-
All’estremo opposto, si colloca la Calabria che mo- denza del 31 luglio, integrare i rispettivi “DUP
stra un numero indice relativo al PIL pro-capite, 2022-2024” mediante una “batteria” di indicatori
pari a 58,6, inferiore quindi di ben il 41,4% rispet-
Fascicolo ad uso esclusivo di: - - fede -
ad hoc, tesa a descrivere lo “stato di salute” del
to alla media nazionale, in virtù di un livello della
sistema socioeconomico di riferimento, coeren-
Produttività del lavoro e, del Tasso di occupazio-
te con l’obiettivo cardine del Piano già più vol-
ne relativamente inferiore.
te richiamato.
La medesima analisi può essere svolta anche a li-
L’illustrazione di tali indicatori, ai sensi del princi-
vello provinciale. In via esemplificativa, illustriamo
pio contabile 4/1, dovrebbe trovare la sua natura-
il posizionamento competitivo delle province della
le espressione nella “Sezione strategica” del DUP,
Regione Emilia-Romagna, grafico 2.
adeguando così il sistema di programmazione e
Com’è noto, il sistema economico dell’Emilia-Ro-
controllo, ai fini dell’implementazione del Piano.
magna non manifesta il dualismo, che invece, di-
Tale precisazione è doverosa, giacché frequen-
stingue quello italiano. La quasi totalità delle pro-
temente la “Sezione strategica” dei Documenti
vince della stessa Regione, infatti, sperimenta un
livello del PIL pro-capite marcatamente superiore Unici di Programmazione (DUP) redatti dagli en-
alla media italiana. Ciò a motivo, chiaramente, di ti locali, non sembra porre l’accento sull’obietti-
un livello della Produttività del lavoro e, del Tasso vo della competitività del territorio e della sua tra-
di occupazione superiori, grafico 2. duzione nei livelli di produttività del lavoro e del
Vale la pena evidenziare che sussistono, tuttavia, tasso di occupazione. Di conseguenza, i mede-
significative differenze in merito al livello relativo simi documenti sono scevri dal presentare un set
di PIL pro-capite tra le province della regione in di indicatori concepito in funzione del consolida-
esame. mento della competitività e della differenziazio-
Al riguardo, è sufficiente evidenziare che tra la Pro- ne dei territori. Dato il ben noto fenomeno della
vincia di Bologna e, quella di Ferrara si registra globalizzazione dei mercati, indipendentemente
un differenziale di circa 49 punti indice, sempre in dall’applicazione del PNRR, l’obiettivo dell’incre-
termini di PIL pro-capite, a vantaggio della stes- mento dei livelli di produttività nonché della diffe-
sa provincia di Bologna. renziazione del territorio (nel senso della valoriz-
In definitiva, quindi, l’applicazione del PNRR, ai zazione delle peculiarità del medesimo) dovreb-
differenti livelli territoriali, dovrà necessariamen- be essere l’imperativo della politica economica
te consistere nell’adozione di quelle misure che, a livello locale.
nel quadro dei tre principali assi strategici, siano
in grado di incrementare i livelli di Produttività del 2. Come assumere le decisioni?
lavoro e, del Tasso di occupazione, ossia, il livello La riflessione pubblica
di competitività del Paese e dei territori per elimi- La formalizzazione degli obiettivi del Piano, con
nare/ridurre le disparità territoriali. l’esplicitazione delle relazioni di causa ed effetto,
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dovrebbe facilitare l’adozione, da parte degli En- Le anzidette criticità sono da considerarsi su-
ti locali, di un metodo di governo del Piano stes- perabili, in ragione del fatto che i sistemi conta-
so capace di favorire un’ampia partecipazione dei bili non rappresentano un’entità sui generis im-
singoli cittadini al processo decisionale. modificabile.
In merito, si rimarca che la conoscenza neces- Già nel d.l. 77/2021 si è intervenuti per consentire
saria, per assumere decisioni pubbliche effica- agli enti in disavanzo di applicare sempre l’avan-
ci, non è concentrata esclusivamente nel baga- zo vincolato da fondi PNRR in deroga ai limiti fis-
glio culturale di pochi soggetti ma è diffusa a tut- sati commi 897 e 898 dell’articolo 1 della Legge di
ti i livelli della società (lavoratori, tecnici, ammi- Bilancio 2019 (n. 145/2018). Con ogni probabilità
nistratori, ecc.). sarà necessario un ulteriore intervento per chia-
L’adozione di tale metodo decisionale può in- rire le modalità di accertamento e di impegno dei
contrare un certo “attrito” nella compresenza, fondi per la generalità degli enti locali.
in seno alla nostra Pubblica Amministrazione, di Al di là di questi necessari accorgimenti, si ritie-
due fattori di natura prevalentemente culturale: ne che la cronica difficoltà del nostro Paese ad
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l’eccessivo tecnicismo (per cui esclusivamente impiegare i finanziamenti europei dipenda, pre-
i tecnici dispongono delle conoscenze necessa- valentemente, da fattori culturali che impedisco-
rie per assumere decisioni pubbliche) accompa- no l’individuazione degli obiettivi prioritari per un
gnato dal ben noto eccessivo ricorso alla produ-
equilibrato sviluppo dei sistemi socioeconomi-
zione normativa.
ci territoriali.
3. Come stiamo andando? 4. Conclusioni
Il monitoraggio dei risultati conseguiti In sintesi, riteniamo che l’obiettivo cardine del Pia-
Una volta definite, auspicabilmente in base a pro-
no, la competitività del Paese e, dei suoi territori,
cessi decisionali condivisi, le azioni progettua-
dovrebbe sempre orientare i processi decisionali
li da attuare nel quadro degli obbiettivi stabili-
sottostanti all’applicazione del PNRR.
ti dal PNRR, occorrerebbe prevedere un dupli-
Ciò allo scopo di favorire l’adozione di un sistema
ce sistema di monitoraggio. Il primo teso, come
di decisioni pubbliche fondato sulla valutazione
già detto, a valutare l’impatto, sui sistemi socio-
(preventiva e consuntiva) dei risultati conseguiti
economici delle decisioni di investimento pubbli-
co. In primis in termini di incremento dei livelli di dai sistemi socio-economici di riferimento, nonché
produttività del lavoro e del tasso di occupazio- su un’ampia partecipazione dei cittadini alla defi-
ne. Questo aspetto del monitoraggio dei risultati nizione delle stesse decisioni pubbliche.
conseguiti, ad esito dell’applicazione del Piano, In quest’ottica, affinché gli Enti locali possano svol-
è strettamente collegato al primo punto già am- gere un ruolo proattivo nell’applicazione del PNRR
pliamente discusso. sarebbe bene, già in vista dell’imminente scaden-
Nel quadro degli elementi del processo decisio- za del 31 luglio, integrare i rispettivi “DUP 2022 -
nale sin qui delineato non è certamente da trascu- 2024” con una serie di indicatori coerenti con l’o-
rare la registrazione contabile delle operazioni ge- biettivo cardine del Piano.
stionali connesse all’implementazione del PNRR. Una distrazione dall’obiettivo della competitività
Al riguardo, non andrebbero sottovalutate una se- dei territori e, delle questioni poste a corollario di
rie di criticità che potrebbero ostacolare l’impiego quest’ultimo, può aggravare il rischio di perpetua-
dei finanziamenti connessi al PNRR. re l’annosa difficoltà del nostro Paese di impiega-
In questa sede, basti ricordare il possibile disal- re i finanziamenti europei. In tal caso, ritornereb-
lineamento che connota le registrazioni dell’Ente be alla mente il film “Non ci resta che piangere”
erogatore dei finanziamenti (lo Stato o le Regioni ma non per riecheggiare una divertente comme-
ai fini del PNRR) e l’ente beneficiario (i Comuni). dia cinematografica.
38LA REVISIONE
PERIODICA DELLE
PARTECIPAZIONI
SOCIETARIE DETENUTE
DAGLI ENTI LOCALI
Il pacchetto online contiene:
› Analisi del procedimento
› Fogli di lavoro
› Diagrammi di flusso
› Modulistica
Fascicolo ad uso esclusivo di: - - fede -
IMMAGINE RAPPRESENTATIVA
ZIP SCARICABILE ONLINE
Ottobre 2020 - Codice 88.916.4583.8
Pacchetto online in formato ZIP - € 75.00
I Comuni, ai sensi del D.Lgs n. 175 2016, entro il 31 dicembre di ciascun anno, AGGIORNAMENTI NORMATIVI
devono effettuare la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute predispo- Il prodotto verrà aggiornato
nendo, ove necessario, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione attra- fino a marzo 2021
verso operazioni di cessione/liquidazione; alienazione; aggregazione; conte-
nimento dei costi; fusione/incorporazione.
Non tutti gli enti dispongono di una metodologia integrata per la ricognizione del ZIP SCARICABILE ONLINE
portafoglio delle partecipazioni detenute e per la successiva redazione del prov-
Il pacchetto, in formato zip, sarà inviato
vedimento di razionalizzazione, ivi incluso, il piano di riassetto.
tramite email. Lo zip conterrà tutti i docu-
Il pacchetto online accompagna passo passo il responsabile del servizio finan-
menti elencati in versione modificabile.
ziario deputato al controllo delle società partecipate, allo svolgimento della re-
visione periodica ed alla predisposizione dei relativi atti e in particolare:
› eBook (n. 50 pagine circa): il testo spiega analiticamente i passaggi neces-
sari e propedeutici alla ricognizione delle partecipazioni societarie detenute MARCO CASTELLANI
dall’ente, dalla stesura del provvedimento di razionalizzazione alla relazione Dottore commercialista, revisore e consulen-
tecnica, all’eventuale piano di riassetto; te di enti locali.
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pronti da personalizzare per consentire un’agevole svolgimento delle attività Dottore commercialista, revisore e consulen-
richieste: te di enti locali.
1. Mappa del procedimento, per una rapida acquisizione degli elementi es-
senziali degli adempimenti; ANTONIO FORMENTINI
Dottore in Economia, funzionario comunale,
2. Foglio di lavoro per la revisione ordinaria delle partecipazioni, redatto in
specialista in gestione contabile dell’ente
base alle indicazioni della Corte dei Conti (file excel); locale.
3. Schema di provvedimento di razionalizzazione (file word);
4. Schema di relazione tecnica da allegare al provvedimento di revisione pe-
riodica (file word);
5. Schema di deliberazione consiliare di approvazione della revisione periodi-
ca (file word).
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