Commento alla nota Mit, Mininterno e Anci del 27 marzo 2014, sulle sanzione da regolamento comunale nelle stra- de soggette a parcometro.

Commento alla nota Mit, Mininterno e Anci del 27 marzo
2014, sulle sanzione da regolamento comunale nelle stra-
de soggette a parcometro.

Avv. Luca Montanari
Dirigente del'ufficio documentazione e studi Anvu
Dirigente di polizia locale di Avezzano
Iscritto all’ordine degli avvocati del Foro di Avezzano
Dirigente del servizio avvocatura del III° settore comunale

Nel leggere la "nota ministero dei trasporti del 27 marzo 2014" ritengo che in tema di
strade soggette a parcometro nel punto in cui si afferma che "la sanzione pecuniaria potrà
essere irrogata solo in presenza di specifica previsione del Comune" (leggasi "regolamen-
to comunale" come riportato da tutti i mass media), la stessa nota possa considerarsi poco
più che carta straccia.

Di certo rappresenta una vera e propria dimostrazione di incompetenza, che impone un
netto, immediato commento giusti i seguenti motivi:

PRIMO:               La nota già de visu appare pressoché "nulla" nella forma, perché priva di ogni
                     minimo requisito di legittimità dei provvedimenti amministrativi.
                     E' sufficiente osservare come la stessa sia stata realizzata su carta non intesta-
                     ta, non sottoscritta da alcuno, né recante un numero di protocollo come per
                     legge.
                     Manca anche di ogni motivazione obbligatoria per consentire a chi la legge di
                     comprendere il percorso logico-giuridico che la supporta, che ne giustifica nel
                     merito i contenti e che ne spiega l'emanazione.
                     E secondo i loro avventati estensori gli organi di polizia dovrebbero da domani
                     comminare sanzioni dopo aver letto quel telegrafico foglietto fatto circolare
                     on-line?
                     E se i controlli fossero effettuati da un Comune all'altro, magari in forza di una
                     convenzione, o da altri e differenti organi di polizia stradale, si dovrebbe allora
                     colpire lo stesso identico illecito stradale in maniera differente a seconda degli
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"umori" di ogni singolo Comune?

SECONDO: La nota promana da tre soggetti rigorosamente "politici" i quali sono, per leg-
         ge, totalmente sforniti di ogni facoltà di esprimere "pareri tecnici".
         Ciò in forza del principio ormai consolidato nell'ordinamento, per cui i poteri
         di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di go-
         verno, mentre la gestione amministrativa e tecnica è attribuita ai dirigenti
         mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane,
         strumentali e di controllo (per lo Stato, principio contenuto nell'art. 4 del de-
         creto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e per gli enti locali nell'art. 107 del de-
         creto legislativo 18 agosto 2000, n. 267).
         Vista la loro totale "carenza di potere", tali soggetti politici possono tutt'al più
         esprimere un parere da "privati automobilisti" e, in ogni caso, vista la loro po-
         sizione istituzionale avrebbero dovuto avere la prudenza di evitare di espri-
         mere opinioni palesemente demagogiche, con il solo scopo di catturare le
         simpatie dell'opinione pubblica, senza minimamente preoccuparsi che nel
         contempo con le loro incaute affermazioni vanno a condizionare in modo ine-
         satto l'opinione pubblica e a destabilizzare gravemente l'azione degli organi di
         polizia stradale.

TERZO        L’art. 65 della legge sull’ordinamento giudiziario italiano (regio-decreto 30
             gennaio 1941, n. 12), stabilisce che "la corte suprema di cassazione, quale or-
             gano supremo della giustizia, assicura l’esatta osservanza e l’uniforme inter-
             pretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale, ...".
             Questa è la c.d. "funzione nomofilattica", inteso quale compito di garantire la
             interpretazione uniforme della legge e l’unità del diritto nello Stato nazionale.
             In altri termini, ciò significa che a nessun altro organo istituzionale - né tan-
             tomeno se politico, quand'anche titolare di dicastero o presidente di associa-
             zione nazionale - è dato il potere di stabilire l’uniforme interpretazione della
             legge e l’unità del diritto oggettivo.

QUARTO       Come dice la stessa parola, quello della "strada" è un vero e proprio "codice"
             cioè una raccolta di disposizioni di legge disciplinanti una certa materia giuri-
             dica, che in tal modo viene a trovarsi unificata in forma compiuta all'interno di
             un unico testo.
             Per tutto ciò l'articolo 1, comma 2, di tale codice afferma: "La circolazione dei
             veicoli, dei pedoni e degli animali sulle strade è regolata dalle norme del pre-
             sente codice e dai provvedimenti emanati in applicazione di esse, nel rispetto
             delle normative internazionali e comunitarie in materia".
             L'articolo 2, comma 1, stabilisce quindi con coerenza che "ai fini dell'applica-
             zione delle norme del presente codice si definisce "strada" l'area ad uso pub-
             blico destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali".
             E da qui sappiamo, infatti, che - a prescindere dalla proprietà pubblica o priva-
             ta del suolo, che è assolutamente ininfluente ai fini dell'applicazione delle
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norme del codice - un'area è "ad uso pubblico" quando chiunque può indi-
scriminatamente accedervi.
La "strada" è inoltre dalla legge classificata quale bene in regime di diritto
"demaniale" dei Comuni, ai sensi dell'articolo 824 del codice civile.
Da tutto quanto detto consegue, pertanto che sulla "strada" (cioè su qualun-
que area aperta indiscriminatamente al pubblico ed in regime di diritto de-
maniale, ndr), la circolazione dei veicoli può essere regolata solo due species
di provvedimenti: o direttamente dal codice della strada (es. norme di com-
portamento, eccetera), o da atti amministrativi emanati in applicazione delle
norme di quello stesso codice.
Scorrendo quindi tutto il codice della strada da nessuna parte si rinviene la
possibilità di introdurre norme regolatrici, né tantomeno sanzionatorie della
circolazione stradale a mezzo di regolamenti comunali.
Anzi, andando a ricercare con precisione quali atti amministrativi possano es-
sere emanati in applicazione delle norme del codice della strada, troviamo e-
sclusivamente i decreti ministeriali (es. art. 6: calendario per la circolazione
dei mezzi pesanti; art. 8: circolazione nelle piccole isole; art. 155: limitazione
dei rumori da allarmi acustici antifurti, eccetera), e le ordinanze (art. 6: rego-
lamentazione della circolazione fuori dei centri abitati; art. 7: Regolamenta-
zione della circolazione nei centri abitati, eccetera).
Dunque, per la circolazione "su strada" il relativo codice non lascia alcuna spe-
ranza ai fautori dei "regolamenti comunali stradali", nel senso che questi
provvedimenti normativi risulteranno totalmente nulli per carenza di potere,
laddove approvati per imporre obblighi, divieti e limitazioni e correlate san-
zioni "stradali".
Ed anzi, con i sostenitori dei regolamenti persino la normativa afferente tale
tipologia di atti normativi secondari appare generosa.
Mi riferisco al TUEL, infatti, il quale all'articolo 7 nel definire la potestà rego-
lamentare degli enti locali, ne circoscrive il raggio d'azione ai princìpi fissati
dalla legge (dunque anche al codice della strada), aggiungendovi l'ulteriore li-
mite rappresentato dalla demarcata possibilità di operare solo nelle "materie"
di propria competenza, oppure per l'esercizio delle proprie "funzioni".
A tal riguardo è solo il caso di ricordare che la circolazione stradale è "mate-
ria" di esclusiva competenza statale (e non dunque degli enti locali), con l'ec-
cezione rappresentata dall'unica e ristretta facoltà di emanare ordinanze per
stabilire obblighi, divieti e limitazioni nei limiti fissati dalla legge e relative san-
zioni di codice.
Ed i regolamenti comunali neppure possono essere emanati per l'esercizio
della "funzione" di polizia stradale giacché essa non rientra nella sfera di attri-
buzioni dell'ente locale, ma rappresenta piuttosto una specifica ed esclusiva
qualità che gli appartenenti alla polizia locale esercitano uti singuli in nome e
per conto della sovranità statale (tant'è che essi fanno personale e diretto ri-
ferimento in parte qua solo a prefetto e giudice di pace).
La possibilità di emanare un regolamento per disciplinare la "funzione" di po-
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lizia stradale potrebbe casomai residuare per l'attività amministrativa sottesa
all'emanazione delle ordinanze ex articoli 6 e 7, nel senso, cioè, non di entrare
nel merito della "funzione" medesima, ma piuttosto di meglio governare il po-
tere discrezionale dell'ente e l'attività degli uffici nell'esercizio delle facoltà di
adozione dei provvedimenti regolativi del traffico (es. un regolamento per di-
sciplinare i lavori della commissione traffico, ovvero come stabilire determina-
ti provvedimenti).
Ad ogni modo è bene sottolineare come un regolamento locale quando ema-
nato per disciplinare una "funzione" e non una "materia", non potrà fare altro
che limitarsi a governare le facoltà di azione del titolare della "funzione" me-
desima (es. come detto sopra: l'attività interna degli uffici) e giammai il com-
portamento dei terzi, come appunto sarebbero gli utenti della strada nel no-
stro caso.
Tornando al codice della strada, decisivo infine è anche l'articolo 5, comma 3,
secondo cui "i provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono
emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli
articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i pre-
scritti segnali".
Ebbene, secondo il legislatore nazionale i provvedimenti di spettanza degli en-
ti proprietari delle strade sono solo le "ordinanze motivate" di cui agli articoli
6 e 7, tra i quali appunto non figurano in alcun modo i regolamenti locali.
Ed essi provvedimenti devono essere non solo adottati dagli organi compe-
tenti (tra cui non si annovera il consiglio comunale, come invece sarebbe per i
regolamenti), ma anche resi obbligatoriamente noti al pubblico mediante i
prescritti segnali stradali.
In punto di "segnaletica stradale" di conseguenza è solo il caso di focalizzare
l'attenzione sull'articolo 38, a norma del quale:
 − (comma 2) "gli utenti della strada devono rispettare le prescrizioni rese
     note a mezzo della segnaletica stradale";
 − (comma 5) "nel regolamento sono stabiliti, per ciascun gruppo, i singoli
     segnali, i dispositivi o i mezzi segnaletici, nonché la loro denominazione, il
     significato, i tipi, le caratteristiche tecniche (forma, dimensioni, colori, ma-
     teriali, rifrangenza, illuminazione)";
 − (comma 6) "nel regolamento sono stabiliti, per ciascun gruppo, i singoli
     segnali, i dispositivi o i mezzi segnaletici, nonché la loro denominazione, il
     significato, i tipi, le caratteristiche tecniche (forma, dimensioni, colori, ma-
     teriali, rifrangenza, illuminazione)";
 − (comma 8) "è vietato apporre su un segnale di qualsiasi gruppo, nonché
     sul retro dello stesso e sul suo sostegno, tutto ciò che non è previsto dal
     regolamento".
Con un insieme di disposizioni così chiare e ben rappresentate resta difficile,
per non dire impossibile, stabilire come si possa mai sanzionare in maniera le-
gittima un "utente stradale" che non rispetti una prescrizione imposta da un
regolamento comunale, quando in materia di circolazione stradale vi è sem-
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pre l'obbligo di rendere note attraverso apposita segnaletica le prescrizioni
extra codice, e quando la segnaletica deve essere conforme al regolamento e
quando il regolamento non prevede alcun tipo di segnaletica al riguardo.
In altri termini, all'utente stradale eventualmente sanzionato a norma di rego-
lamento locale si dovrà spiegare come gli è stata resa nota la prescrizione. E
quale era il segnale omologato a norma di regolamento del codice della strada
ed universalmente intelligibile, che gli è stato proposto mentre si accingeva a
porre in essere quel comportamento alla guida di un veicolo sulla strada.
Concludo infine questa mia breve disamina attraverso un commento di
quell'art. 17, comma 132, della legge n. 127 del 1997, che secondo i sostenito-
ri dei regolamenti comunali sulla circolazione stradale, conterrebbe il potere
di approvare simili provvedimenti per poi applicarli alle strade soggette a par-
cometro.

Francamente, leggendo tale articolo si può dire tutto tranne che parli di rego-
lamenti, o di altri simili atti, sfidando chiunque a leggerlo nella parte di nostro
interesse per potermi smentire: (secondo periodo) "la procedura sanzionato-
ria amministrativa [e non le sanzioni, ndr] e l'organizzazione del relativo servi-
zio [cioè il servizio relativo a dare effetto alla procedura sanzionatoria, ndr]
sono di competenza degli uffici o dei comandi a ciò preposti. I gestori possono
comunque esercitare tutte le azioni necessarie al recupero delle evasioni tarif-
farie e dei mancati pagamenti, ivi compresi il rimborso delle spese e le penali".
La procedura sanzionatoria amministrativa e l'organizzazione del relativo ser-
vizio sono (ovviamente) di competenza degli uffici o dei comandi a ciò prepo-
sti, ma ciò non significa che tali soggetti possano fare come vogliono, ovvero
che dispongano della facoltà di dotarsi di un regolamento locale per dettare
norme procedurali differenti da quelle già delineate dal codice della strada.
E che i gestori dei parcheggi a pagamento abbiano la capacità di esercitare
tutte le azioni necessarie al recupero delle evasioni tariffarie e dei mancati
pagamenti, ivi compresi il rimborso delle spese e le penali, non significa affat-
to che in presenza di un regolamento eventualmente approvato per discipli-
nare tali modalità di recupero, si possa derogare all'applicazione di sanzioni
previste dalla legge, ovvero delle norme del codice di procedura civile in tema
di esecuzione.
I rimborsi per i mancati pagamenti, per le spese e per le penali andranno ca-
somai ad aggiungersi alle sanzioni del codice della strada e non a sostituirsi.

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