Città a Rete: trasparenza e legalità - Strumenti e pratiche di cooperazione per un territorio a misura di sicurezza e legalità - Città Rete
←
→
Trascrizione del contenuto della pagina
Se il tuo browser non visualizza correttamente la pagina, ti preghiamo di leggere il contenuto della pagina quaggiù
Città a Rete: trasparenza e legalità Strumenti e pratiche di cooperazione per un territorio a misura di sicurezza e legalità
Città a Rete: trasparenza e legalità Strumenti e pratiche di cooperazione per un territorio a misura di sicurezza e legalità
UNIONE EUROPEA Regione Siciliana
Dipartimento Regionale
della Programmazione
Documento realizzato nell’ambito del Progetto di S I R I N G R A Z I A N O P E R L A FAT T I VA C O L L A B O R A Z I O N E
“Servizi di assistenza tecnica e consulenza gestionale alle L’Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei
amministrazioni pubbliche volti ad incrementare la cultura della Beni Sequestrati e Confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC)
responsabilità sociale, la trasparenza dell’azione amministrativa, La Prefettura-Ufficio Territoriale di Governo di Palermo
la partecipazione dei cittadini e l’informazione volti a prevenire La Procura della Repubblica presso il Tribunale di Termini Imerese
infiltrazioni della criminalità organizzata nella pubblica Il Corpo Forestale della Regione Siciliana
amministrazione e negli appalti pubblici”. L’ISTAT- Sede Territoriale per la Sicilia
PO FESR 2007/2013 – Linea Intervento 7.2.1.2. La CCIAA di Palermo
Il GAL I.S.C. Madonie
REFERENTI PER LA REGIONE SICILIANA L’Ente Parco Regionale delle Madonie
D I PA RT I M E N TO R E G I O N A L E D E L L A P R O G R A M M A Z I O N E Il Consorzio Madonita per la Legalità e lo Sviluppo
Antonio Meli, Responsabile Unico del Procedimento Il Servizio Statistica ed Analisi Economica della Regione Siciliana
Salvatore Cernigliaro, Direttore Esecuzione del Contratto Il Servizio per la Legalità e i Beni Confiscati alla criminalità mafiosa
della Regione Siciliana
S E R V I Z I O S V O LT O D A U N R T I C O S T I T U I T O T R A Le agenzie di sviluppo locale, So.Svi.Ma. S.p.A. e Imera Sviluppo 2010
Istituto per la Ricerca Sociale I Sindaci, gli Operatori della Polizia Municipale e i Referenti Comunali
Amapola - progetti per la sicurezza delle persone e delle comunità dei 28 Comuni per aver partecipato attivamente alle attività,
Istituto di Formazione Politica “Pedro Arrupe” consentendo la realizzazione di questa pubblicazione.
S O G G E T T I D E S T I N ATA R I D E L S E R V I Z I O
La Coalizione Città a Rete Madonie - Termini © 2015 Regione Siciliana, i 28 Comuni destinatari del Servizio,
I Comuni di Alimena, Aliminusa, Blufi, Bompietro, Caccamo, So.Svi.Ma. S.p.A. e Imera Sviluppo 2010
Caltavuturo, Campofelice di Roccella, Castelbuono, Castellana, È autorizzata la riproduzione parziale citando la fonte
Cefalù, Cerda, Collesano, Gangi, Geraci Siculo, Gratteri, Isnello, Licenza Creative Commons http://creativecommons.org/licenses/
Lascari, Montemaggiore Belsito, Petralia Soprana, Petralia Sottana,
Polizzi Generosa, Pollina, San Mauro Castelverde, Sciara, Scillato, Progetto grafico e impaginazione: Marco Lampis, Torino
Sclafani Bagni, Termini Imerese, Valledolmo Foto di copertina: © Marco Lampis
TESTI A CURA DI
Valeria Ferraris, Eleonora Guidi, Marco Sorrentino
e Giuseppina Tumminelli - Amapola
Roberto Cornelli - Università degli Studi di Milano, Bicocca
Pierpaolo Romani - Associazione Avviso Pubblico, Enti Locali
e Regioni per la formazione civile contro le mafie
Indice
Contesto
Sicurezza, legalità e trasparenza nella
governance multilivello del territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Tematiche
1 Piani anti-corruzione: non solo carta,
ma cultura di legalità e correttezza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2 Legalità e trasparenza negli appalti pubblici:
le clausole di autotutela e i patti di integrità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
3 Il ruolo dei cittadini nell’accrescere
la trasparenza degli Enti Locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
4 Centrale Unica di Committenza: al via
la gestione associata degli appalti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
5 I beni confiscati: da “problema” a “risorsa”
per le amministrazioni comunali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
6 La videosorveglianza nei Comuni:
quando e dove serve? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
7 Polizia Municipale: per una gestione
associata di qualità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
8 Consulte Giovanili: dall’ascolto formale
alla co-progettazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
9 La raccolta e analisi di dati, un aiuto concreto
nel prevenire la corruzione e l’illegalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
10 Gioco d’Azzardo: cosa può fare un Sindaco
per prevenirne gli effetti negativi? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
L’
idea di sviluppo territoriale che la coalizione Città a Rete: Madonie-Termini sta portando avanti, in conti-
nuità con le esperienze di programmazione negoziata e progettazione integrata che hanno riguardato
l’area delle Madonie e dell’Imerese negli ultimi due decenni, è quella di un territorio policentrico e
diffuso, in grado di coniugare una strategia programmatica unitaria con la valorizzazione delle risorse locali.
Le linee di intervento sulle quali si è sviluppata - e si sviluppa oggi - l’azione della Coalizione pongono al centro
della strategia di sviluppo locale, da un lato la promozione del patrimonio naturale e culturale, e dall’altro la
realizzazione di nuovi servizi per la popolazione e le imprese atti a rendere più attrattivo e competitivo il ter-
ritorio. Numerosi gli interventi messi in campo in ambito locale, anche grazie a strumenti e risorse regionali,
statali e europee, nel campo delle infrastrutture, del sostegno alle imprese, dell’innovazione e della ricerca,
della mobilità, del lavoro e della promozione turistica.
Lo sviluppo del sistema locale trova un forte impulso nell’azione di coordinamento, programmazione e gover-
nance territoriale che la “Città a Rete” svolge quale soggetto “collettore e facilitatore” di reti e processi di coin-
volgimento tra attori pubblici a tutti i livelli (locale, regionale, nazionale), soggetti privati (imprese, operatori
economici, organizzazioni di categoria) e le collettività locali.
In questa prospettiva, la piena affermazione di una cultura diffusa di legalità e trasparenza rappresenta un
presupposto imprescindibile per lo sviluppo economico e locale perché genera le condizioni di fiducia e sicu-
rezza tra i soggetti, pubblici e privati, e i cittadini necessarie per poter operare in modo strategico attraverso
investimenti e interventi sul territorio di medio-lungo termine. Di fatti, un sistema che agisce secondo principi
di trasparenza, legalità e integrità non soltanto ha maggiori capacità di attrarre risorse umane ed economiche,
ma offre anche garanzie di concorrenza senza le quali non vi può essere uno sviluppo sano e competitivo del ter-
ritorio. In un sistema in cui imprese, enti pubblici e collettività sono sempre più collegati, la collaborazione tra
interessi pubblici e privati deve trovare un punto di equilibrio proprio nella condivisione di regole e nell’eserci-
zio condiviso di responsabilità rispetto allo sviluppo del contesto e di condizioni di benessere per le comunità.
Per questo motivo, è indispensabile sostenere attivamente ogni azione progettuale che miri a promuovere e
rafforzare la legalità e la trasparenza nella prassi quotidiana dei soggetti del territorio, in primis gli Enti Locali,
facendola diventare parte integrante del loro agire quotidiano e terreno di partecipazione dei cittadini alle po-
litiche locali. Questo è proprio ciò che il progetto ha inteso perseguire attraverso l’accompagnamento all’ado-
zione dei bilanci sociali da parte dei 28 Comuni e di quello aggregato della “Città a rete” ed alla realizzazione
di azioni condivise sui temi della sicurezza e legalità.
Le Linee Guida sono il risultato di un percorso che ha visto amministratori, tecnici, esperti e soggetti locali con-
frontarsi su tematiche centrali nella concreta declinazione della legalità nel territorio, quali la valorizzazione
dei beni confiscati alla criminalità organizzata, la videosorveglianza e l’attività di controllo del territorio delle
polizie municipali. A queste si è aggiunto un approfondimento su aspetti connessi alla trasparenza ed alla
legalità – i piani di trasparenza, le clausole di autotutela, la legalità negli appalti pubblici, il contrasto al gioco
d’azzardo – di grande attualità e impatto sulle politiche locali.
Alessandro Ficile Giuseppe Ferrarello
Coordinatore Tecnico PIST Rappresentante Città a Rete Madonie-Termini
Contesto
Sicurezza, legalità
CONTESTO
e trasparenza nella
|
governance multilivello
C I T TÀ A R E T E : T R A S P A R E N Z A E L E G A L I TÀ
del territorio
Quale legame tra legalità, sicurezza urbana, contrasto alla
criminalità organizzata e trasparenza amministrativa
Per molto tempo, nel discorso pubblico, i temi della sicurezza, del radicamento mafioso e della trasparenza ammini-
strativa sono rimasti impermeabili l’uno all’altro. Eppure si tratta di fenomeni che, intersecandosi, investono signifi-
cativamente la qualità della vita dei cittadini, delle società locali e, in ultima istanza, i pilastri della democrazia e del
governo della cosa pubblica. I motivi di questa separazione non sono così facili da enucleare. Certamente queste que-
stioni si sono qualificate troppo spesso sotto la spinta di un clima emergenziale che non ha aiutato la comprensione
delle complesse interrelazioni esistenti tra loro; si pensi alla sicurezza urbana alla fine degli anni ’90, alla corruzione
e alla necessità di una maggiore trasparenza nell’azione pubblica in questi ultimi mesi. Inoltre, ha prevalso più una
logica istituzionale per funzioni: le problematiche sono state spesso ricondotte alle competenze istituzionali degli
enti preposti, non coincidenti per tutti i fenomeni considerati, con l’ovvio problema di non riuscire a rappresentare
il quadro d’insieme, perché fortemente condizionato dalla frammentazione e dalla stratificazione che contraddistin-
gue il disegno istituzionale e amministrativo italiano. In ultimo, anche la riflessione teorica ha negli anni scontato
una frammentazione e una tendenza all’approccio monotematico e quindi settoriale. Spesso chi studiava la crimina-
lità organizzata poco si occupava di corruzione o di insicurezza e lo stesso dicasi per gli studiosi di sicurezza urbana,
poco avvezzi, con alcune rilevanti eccezioni, a tenere conto nei propri discorsi dei fenomeni mafiosi.
Oggi, invece, risulta del tutto evidente che legalità, sicurezza urbana, contrasto alla criminalità organizzata e traspa-
renza amministrativa hanno forti connessioni e legami, sia dal punto di vista degli effetti sull’economia e sulla società,
sia sul piano delle norme, delle policies e degli strumenti volti a prevenire e a contrastare gli effetti devianti e criminali.
La prima di queste correlazioni è certamente riferita alla specificità del contesto territoriale nel quale tali fenome-
ni possono affermarsi, condizionando la vita delle persone e la loro possibilità di contribuire allo sviluppo civile,
sociale ed economico delle comunità locali. Su questo, come molti osservatori rilevano, possono certamente apprez-
zarsi differenze geografiche e territoriali che producono la prevalenza di un fenomeno rispetto ad un altro, senza
tuttavia far venire meno uno scenario in cui tutto si compone come le tessere di un puzzle. Si guardi, ad esempio, ai
fenomeni di allarme sociale conseguenti a problemi di insicurezza o di disordine urbano in molte aree urbanizzate
del nord Italia, e come questi fenomeni nel discorso pubblico siano stati per anni contrapposti alla pervasività della
criminalità organizzata che si riteneva essere principalmente appannaggio delle aree del Mezzogiorno. Oggi le in-
chieste della Magistratura in molte regioni del Nord hanno reso evidente la presenza significativa e pervasiva delle
mafie, così come anche nelle grandi città del Sud i media hanno reso evidenti manifestazioni di allarme sociale e di
insicurezza in conseguenza di fenomeni di criminalità predatoria e di disordine urbano.
Una seconda connessione è da riferirsi al milieu in cui una diffusa illegalità diventa “in grado di condizionare an-
che in assenza di un controllo del territorio da parte della criminalità organizzata” la qualità della vita sociale ed
economica. Essere abituati alla illegalità - sotto forma di evasione fiscale, lavoro nero, forme varie di abusivismo, o
frequente ricorso a potenziali convenienze personali in conseguenza di rapporti con la pubblica amministrazione
condizionati da mancanza di trasparenza e diffusa corruttela – finisce con alzare significativamente la soglia di
tolleranza ai fenomeni irregolari e illegali, contribuendo a determinare le condizioni affinché fenomeni percepiti
come episodici e poco gravi (quando non giustificati) dalla maggioranza della società diventino la causa dell’allen-
10tamento delle soglie di attenzione rispetto alla pervasività dei fenomeni illegali e criminali. Si tratta di quella
situazione in cui la società diventa sorda, invisibile, in qualche modo connivente, almeno fino a quando non accade
qualcosa che contribuisce a produrre nuove consapevolezze.
La terza ed ultima riguarda il tema della trasparenza e della capacità dei livelli di governo di adottare gli strumenti
più opportuni, persino al di là dei dettami normativi, per garantire che la partecipazione dei cittadini alla vita am-
ministrativa possa essere contributo al buon governo e strumento in grado di rappresentare un antidoto all’arbitrio
e all’abuso, vera e propria anticamera della corruzione e della tolleranza verso fenomeni illegali e criminali.
Pericle, nel famoso discorso agli Ateniesi del 431 A.C., affermava che “benché in pochi siano in grado di dare vita ad
una politica, beh tutti qui ad Atene siamo in grado di giudicarla…”1. È il senso della trasparenza dell’azione di gover-
no come strumento stesso del governo democratico, ma anche del controllo preventivo che i cittadini possono eser-
citare sugli apparati burocratici e amministrativi di ogni livello. In questo, prendendo ancora in prestito il discorso
di Pericle agli Ateniesi, vi è quel confine sottile e fondamentale per cui occorre “rispettare quelle leggi non scritte
che risiedono nell’universale sentimento di ciò che è giusto e di ciò che è buon senso”, che solo un diffuso controllo
sociale informale da parte dei cittadini può contribuire a mettere al centro dell’azione pubblica.
Da questo punto di vista, quindi, la correlazione tra fenomeni illegali e criminali – che rappresentano la distorsione
del modello di convivenza fondato sul contratto sociale tra i cittadini e lo Stato – e la trasparenza amministrativa
come elemento connotativo dell’azione di governo si evidenziano innanzitutto nel rapporto tra la causa di avveni-
menti che minacciano la civile convivenza e la precondizione per l’azione di prevenzione e contrasto da parte di ogni
livello della funzione pubblica.
In questo campo esperienze di successo e tentativi riusciti sono spesso riconducibili più alla visione lungimirante
e pionierisitica di amministratori e funzionari pubblici che alla mera applicazione di norme e dettati legislativi,
i cui obiettivi rischiano di essere fortemente condizionati dal quadro normativo esistente e pregresso, da prassi
S I C U R E Z Z A , L E G A L I TÀ E T R A S P A R E N Z A N E L L A G O V E R N A N C E M U LT I L I V E L L O D E L T E R R I T O R I O
operative e amministrative complicate e farraginose, da difficoltà interpretative senza il supporto di orientamenti
giurisprudenziali.
A questo proposito è forse utile proporre due esempi, che meglio possono dare il senso di un processo che dal basso
ha permesso di affermare la necessità di nuovi strumenti operativi.
Il primo riguarda la connessione tra degrado dell’ambiente costruito e fenomeni di illegalità e di criminalità. Negli
anni ’90 e 2000 vengono mossi i primi passi di una politica nazionale di rigenerazione urbana attraverso i program-
mi Urban, PRU, Contratti di Quartiere, ecc. – in gran parte legati a finanziamenti per le periferie degradate delle
grandi e medie città italiane – che, facendo tesoro delle acquisizioni teoriche della criminologia ambientale, hanno
provato a coniugare ridisegno urbano e ristrutturazione edilizia con azioni di empowerment dei cittadini dei quartieri
di ediliza residenziale pubblica come elemento distitivo e punto di forza di un nuovo approccio al tema della città,
dei suoi spazi e delle relazioni tra i suoi abitanti.
Il secondo riguarda il carattere fortemente sperimentale di alcuni interventi a sostegno dell’adozione di strumenti
efficaci di contrasto alla corruzione, come i primi tentativi di introdurre in Italia pratiche che assicurano la traspa-
renza nelle gare d’appalto (le misure adottate, già nel 2000, nei Patti di Integrità dal Comune di Milano per contra-
stare il fenomeno del collegamento sostanziale tra imprese partecipanti alla medesima gara di appalto), successiva-
mente normate e previste dal D.Lgs. 163/2006 e più recentemente dal D.Lgs. 190/2012.
Azioni e obiettivi programmatici certamente diversi che hanno, però, permesso di guardare alla lotta al degrado,
alle illegalità e alla corruzione come ad un processo dinamico e dialogico, nel quale tutti sono chiamati in causa, e
ciascuno deve poter essere messo nelle condizioni di dare il proprio contributo.
Governance e cooperazione interistituzionale in materia di
legalità, contrasto alla criminalità organizzata e sicurezza
Se, come si è visto, esiste un legame tra i fenomeni di illegalità e trasparenza nell’azione di governo, un ulteriore
aspetto riguarda certamente il tema della cooperazione interistituzionale in materia di politiche per la sicurezza e
la legalità.
1 Discorso di Pericle agli Ateniesi tratto da Tucidide, Storie, II, 34-36.
11CONTESTO
Senza voler qui ripercorrere gli effetti di una quadro normativo certamente complesso e talvolta persino un po’
farraginoso, dovrebbe risultare tuttavia piuttosto chiaro, almeno sulla carta, l’attribuzione delle competenze istitu-
zionali sulla materia. A partire dall’art. 117 della Costituzione che prevede potestà legislativa esclusiva dello Stato
in materia di sicurezza e ordine pubblico (ad esclusione della polizia amministrativa locale), le competenze degli
Enti Locali si sono affermate principalmente su due fronti: da una parte le attribuzioni al Sindaco delle funzioni di
|
competenza statale, quale ufficiale del Governo, ai sensi dell’art. 54 del TUEL; dall’altra, le azioni di prevenzione, di
C I T TÀ A R E T E : T R A S P A R E N Z A E L E G A L I TÀ
contrasto e di mediazione di fenomeni che, pur non avendo immediato riferimento con illeciti amministrativi e pe-
nali, rappresentano fonte di insicurezza e allarme sociale per i cittadini. Mentre sono parte del primo aspetto molte
delle funzioni svolte dai sindaci per cercare di contrastare fenomeni di disordine urbano con modalità urgenti ed
emergenziali (si pensi all’uso, e talvolta all’abuso, del potere di ordinanza che ha assunto così tanta centralità nelle
policies degli Enti), appartengono al secondo ambito tutte quelle iniziative promosse dai sindaci e dalle amministra-
zioni locali per cercare di dare risposta ad una crescente domanda di sicurezza da parte dei cittadini. Si tratta per la
più parte di iniziative ed interventi in tema di vivibilità e legalità, il cui campo operativo spazia in moltissimi degli
ambiti propri delle politiche locali e territoriali: urbanistica e sviluppo, salute ed educazione, welfare e riqualifica-
zione, ecc. A tutto questo, inoltre, si affianca e in parte integra il tema degli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni o delle iniziative ad essi connessi (es. adozione
dei bilanci di responsabilità sociale e di mandato, sviluppo di forme di bilancio partecipativo, ecc), così come quello
relativo all’adozione dei piani anticorruzione previsti dalla legge 190/2012.
Insieme ai temi e alle competenze che delineano lo scenario in cui l’amministrazione locale viene ad operare in
tema di legalità e sicurezza, vi è quello estremamente rilevante del rapporto con i cittadini e come questo ha pro-
fondamente condizionato l’azione pubblica su temi così sensibili e rilevanti dal punto di vista dell’allarme sociale.
Il tema, sempre molto presente quando è in gioco il rapporto tra elettori ed eletti, ha subìto una profonda mutazio-
ne, con accelerazioni significative e contraddizioni non del tutto risolte, a seguito della riforma che ha introdotto
nel 1993 l’elezione diretta del Sindaco. Questo elemento, infatti, ha rivoluzionato il rapporto tra cittadini e potere
locale, trasformando la figura del sindaco nel riferimento principale – e talvolta unico – della domanda pubblica
rispetto ai problemi di un territorio. Indipendentemente dalle reali competenze e possibilità, al Sindaco è chiesto di
affrontare e risolvere ogni questione, di farsi interprete dei disagi dei cittadini, di individuare risposte e soluzioni
immediate anche quando queste rispondono a fatti che poco hanno a che fare con l’interesse generale. La consape-
volezza da parte dei decisori pubblici di trovarsi di fronte a nuovi scenari ha posto al centro l’esigenza di definire
l’azione di governo come parte di un processo in cui il dialogo con gli attori sociali e istituzionali diventa carattere
essenziale per promuovere e condividere visioni, programmi, scelte. Al di là delle sensibilità politiche e culturali, si
è affermata l’idea che la gestione della cosa pubblica debba essere parte di un processo di governance in cui la ricerca
di una responsabilità comune è al contempo ricerca di soluzioni e costruzione di consenso.
Questo aspetto, naturalmente, ha riguardato molti ambiti delle politiche pubbliche – urbanistica e territorio, eco-
nomia e servizi, cultura e educazione – ma in particolare quello della sicurezza e della vivibilità urbana. Questo per
una sostanziale ragione: perché se è vero che l’allarme sociale che si genera a fronte di problemi di sicurezza – veri,
presunti, percepiti – pone al sindaco una richiesta di soluzioni immediate, urgenti, durature, è altrettanto vero che
queste possono essere ricercate soltanto in un quadro di programmazione degli interventi.
La questione di come migliorare la cooperazione interistituzionale in materia di politiche per la sicurezza e la lega-
lità è quindi da molti anni al centro del dibattito pubblico, animando un confronto che vede coinvolti studiosi ed
esperti, policy makers e rappresentanti delle organizzazioni sociali ed economiche. È ormai diffusa la consapevolezza
che l’impegno comune di Enti, Istituzioni, organizzazioni della società civile per migliorare le condizioni di sicurez-
za e legalità dei territori debba fondarsi sulla ricerca di un equilibrio tra diversi bisogni, priorità, abitudini e com-
portamenti al fine di trasformare la promessa astratta di legalità e tutela delle regole in un realistico miglioramento
delle condizioni di vivibilità di un territorio e in una assunzione di responsabilità condivisa circa la qualità delle
relazioni e degli spazi in cui le persone vivono. In questo quadro la responsabilità della sicurezza di un territorio e
l’azione volta ad affermare principi e pratiche di legalità non ricadono soltanto sugli apparati dello Stato, ma anche
su tutti coloro che, a vario titolo e a vari livelli, hanno competenze e responsabilità di gestione del territorio. Si affer-
ma, cioè, l’idea che la sicurezza e la legalità siano beni collettivi da tutelare con politiche che integrino competenze,
ambiti d’intervento e responsabilità, e che si qualifichino quindi come il prodotto dello sforzo congiunto di quanti
contribuiscono al governo dei processi che investono i territori e le comunità.
Le politiche di legalità necessitano quindi di un approccio integrato e di governance tra attori istituzionali e sociali
probabilmente più di ogni altro ambito delle politiche pubbliche. Infatti, soltanto affrontando la complessità che il
tema porta con sé è possibile individuare gli strumenti più idonei a rispondere a bisogni che, per loro natura, hanno
12difficoltà ad essere soddisfatti attraverso il ricorso a politiche e interventi settoriali e, quindi, inevitabilmente parzia-
li. In questo quadro, dotarsi di una strategia comune e condivisa significa non trascurare l’opportunità di promuove-
re nuove politiche, progetti, interventi, ma soprattutto vuol dire rendersi disponibili ad integrare, innovare e rende-
re complementari le politiche ordinarie che ciascun livello istituzionale già realizza o ha in programma di attivare.
Da questi assunti muove l’idea che rafforzare la cooperazione tra Enti e Istituzioni rappresenti la condizione indi-
spensabile per affrontare sotto ogni aspetto le conseguenze che illegalità e insicurezza rappresentano quali minacce
alla convivenza civile.
Gli effetti sul piano politico, normativo e di prassi della necessità di promuovere maggiore cooperazione istituziona-
le trovano riscontro nella riforma della composizione del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica
e nella stagione dei Patti e dei Protocolli per la sicurezza2. Questa riforma del Comitato provinciale, oggi ancora in
vigore, testimonia il recepimento a livello normativo della maggiore attenzione alle esigenze locali della sicurezza, e
avvia un modello di interventi fondato sul coordinamento tra i diversi soggetti, nonostante siano rimaste immutate
le competenze dei singoli enti.
Il secondo ambito, quello ricordato oggi come l’avvio della stagione dei Patti per la sicurezza, muove dal primo Pro-
tocollo firmato tra il Sindaco di Modena e il Prefetto il 2 febbraio 1998. Questo atto rappresenta una tappa essenziale
nell’evoluzione della riflessione su quali debbano essere i campi di azione delle amministrazioni locali per il gover-
no della sicurezza e quale invece sia il ruolo dello Stato attraverso il comparto delle Forze dell’Ordine, coordinate
dal Prefetto. Da allora, con evoluzioni che hanno introdotto il tema del Patto e del Contratto di sicurezza, in Italia
sono stati siglati circa 190 atti di cooperazione interistituzionale sottoscritti da Sindaci e autorità rappresentanti il
Ministero dell’Interno (Ministro, Vice Ministro, Sottosegretario, Prefetto).
Da questo punto di vista, se si osserva il processo ormai ventennale per affermare il valore della cooperazione inte-
ristituzionale nelle politiche di sicurezza e legalità, si può cogliere come la risposta ai problemi nuovi e antichi che
riguardano la legalità e la vivibilità delle società locali risieda principalmente nello sforzo sinergico tra gli attori
istituzionali e sociali, pur nei limiti di atti che spesso più che una valenza programmatica e operativa hanno avuto
S I C U R E Z Z A , L E G A L I TÀ E T R A S P A R E N Z A N E L L A G O V E R N A N C E M U LT I L I V E L L O D E L T E R R I T O R I O
il valore di linee di indirizzo e di enunciazione di principi. Anche per questo, la nuova frontiera della collaborazione
interistituzionale sta oggi nello sperimentare in concreto forme e modi di relazione tra livelli istituzionali e cittadi-
ni, e nel mettere a disposizione strumenti che possano contribuire ad arricchire l’azione politica e amministrativa,
con l’obiettivo di raggiungere risultati sempre più strutturali e duraturi.
Proprio dalla volontà di promuovere lo sviluppo di nuovi strumenti e approcci atti a rafforzare la cooperazione tra isti-
tuzioni, enti locali e collettività in materia di legalità ha preso forma il progetto “Città a Rete: Trasparenza e Legalità”3.
Un progetto di ampio respiro avente l’obiettivo di rafforzare le capacità istituzionali e gestionali degli Enti Locali e di
favorire la partecipazione dei cittadini nelle politiche territoriali attraverso un servizio di assistenza tecnica rivolto a
28 Comuni della provincia di Palermo facenti parte della coalizione Città a Rete Madonie-Termini. I comuni e la Città a
Rete hanno beneficiato di un Servizio di Assistenza Tecnica, svoltosi tra ottobre 2013 e ottobre 2015, incentrato su due
ambiti di grande rilievo in termini di trasparenza, partecipazione e responsabilità: il primo ha riguardato l’adozione
del bilancio sociale quale strumento di rendicontazione e dialogo tra amministrazione comunale e cittadini, sia a
livello di singolo Comune che di Coalizione; il secondo ambito si è focalizzato, invece, sulla definizione di iniziative
comuni e condivise per rafforzare l’azione di governance multilivello delle politiche di sicurezza e legalità con un’at-
tenzione ai temi maggiormente significativi per il territorio, quali la gestione dei beni confiscati alla criminalità,
la formazione e l’aggiornamento delle Polizie Municipali, la diffusione dei sistemi di videosorveglianza territoriale.
L’intervento è stato promosso dal Dipartimento della Programmazione della Regione Siciliana nel quadro delle mi-
sture del PO FESR 2007-2013 (Asse 7 - Linea di intervento 7.2.1.2) volte ad accrescere la trasparenza amministrativa e
la cultura della legalità al fine di prevenire le infiltrazioni criminali nella pubblica amministrazione e negli appalti.
2 Con il D.Lgs. n. 279/99 “Disposizioni integrative del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, in materia di composizione e funzionamento del
Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica” - nell’ottica di un maggiore coinvolgimento degli amministratori locali quali soggetti delle politiche di
sicurezza pubblica - si è previsto che il Comitato, sempre presieduto dal Prefetto, sia composto dal Questore, dal Sindaco del Comune capoluogo, dal Presidente
della Provincia, dai Comandanti provinciali dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, nonché dai Sindaci degli altri Comuni interessati, quando devono trattarsi
questioni riferibili ai rispetti ambiti territoriali. È stata inoltre introdotta la previsione secondo la quale “la convocazione è in ogni caso disposta quando lo ri-
chiede il Sindaco del Comune capoluogo di provincia per la trattazione di questioni attinenti alla sicurezza della comunità locale o per la prevenzione di tensioni
o conflitti sociali che possono comportare turbamenti dell’ordine o della sicurezza pubblica in ambito comunale”.
3 Per maggiori informazioni sul progetto, si veda il sito del progetto (http://www.cittarete.it/main.php).
13Tematiche
Piani anti-corruzione:
T E M AT I C H E
non solo carta,
ma cultura di legalità
|
C I T TÀ A R E T E : T R A S P A R E N Z A E L E G A L I TÀ
e correttezza
Suggerimenti per superare la logica
dell’adempimento e rendere i piani triennali
anti-corruzione uno strumento utile
di governance e parte nodale del percorso di
1
legalità e di buona amministrazione degli enti.
16L a legge 6 novembre 2012, n. 190 ha introdotto
per la prima volta un sistema organico e multi-
livello di prevenzione della corruzione e dell’ille-
legislatore ha individuato, in modo, va detto, non
particolarmente chiaro, all’art. 1 comma 16 legge
n. 190/2012 alcune attività a rischio, quali:
galità all’interno della pubblica amministrazione. l i procedimenti di autorizzazione o concessione
A livello centrale, l’Autorità Nazionale Anticorru- l la scelta del contraente per l’affidamento di
zione (ANAC) redige il Piano Nazionale Anticorru- lavori, forniture e servizi, anche con riferimento
zione (PNA) e a livello decentrato gli Enti Locali, ol- alla modalità di selezione prescelta
tre ad altri enti pubblici, sono tenuti a nominare l la concessione ed erogazione di sovvenzioni,
un responsabile della prevenzione della corruzio- contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché
ne e a redigere il Piano Triennale di Prevenzione attribuzione di vantaggi economici di qualunque
della Corruzione (PTPC). Questo perché, come genere a persone, enti pubblici e privati
scritto in modo cristallino nel PNA, “la prevenzio- l i concorsi e prove selettive per l’assunzione del
ne si realizza attraverso un’azione coordinata tra personale e progressioni di carriera.
strategia nazionale e strategia interna a ciascuna
amministrazione”. Tale lista è ampia, ma al tempo stesso non esau-
Questo Piano ha lo scopo di prevenire i fatti di stiva. È inoltre probabile che abbia contribuito a
corruzione prima che questi avvengano. È un do- generare la confusione che le amministrazioni
cumento che deve essere aggiornato annualmente fossero chiamate a rispondere su queste attività,
dall’ente e abbraccia un arco temporale di tre senza svolgere alcuna analisi specifica della pro-
anni. Quando si parla di corruzione non si intende pria organizzazione. Non a caso il Rapporto sul
soltanto la corruzione quale fattispecie penale, primo anno di attuazione della legge n. 190/2012
ma come concetto che comprende tutte le “situa- indica che nel primo anno di attuazione della
zioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, legge anticorruzione sembra aver prevalso una lo-
si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del gica di “mero adempimento”. In altri termini una
potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi logica in cui si rispettano tempi e procedure senza
privati” (Circolare n. 1/2013 Dipartimento della
Funzione Pubblica). Sono quindi ricompresi tutti
F o c u s
i casi in cui si integra uno dei reati contro la pub-
blica amministrazione previsti nel titolo II, capo I
del Codice Penale, e situazioni in cui emerga “un La gestione associata
malfunzionamento dell’Amministrazione a causa dell’anticorruzione
dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite”
(Circolare n. 1/2013 Dipartimento della Funzione L’ANCI è intervenuta sulla normativa anticorruzione con una nota
Pubblica). nel marzo 2013 sulla Circolare n.1/2013 del Dipartimento della Fun-
Per raggiungere tale risultato è necessario partire zione Pubblica e con una successiva circolare del gennaio 2014 sul
dalla conoscenza della singola organizzazione Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione.
amministrativa in quanto, per essere efficace, il In molte parti di questi documenti, ANCI si limita a ribadire gli impegni
Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione cui sono tenuti i Comuni, mentre nella circolare avanza una proposta
deve essere un “vestito su misura”. Ciò significa interessante. Sottolinea la possibilità per i piccoli Comuni di proce-
1
che non lo si deve redigere in vista di un ipotetico dere alla redazione del PTPC a livello di Unione di Comuni, non solo
|
fenomeno corruttivo, ma degli illeciti concreta- in considerazione del quadro normativo che impone l’esercizio asso-
I P I A N I A N T I - C O R R U Z I O N E , N O N S O L O C A R TA …
mente ipotizzabili all’interno di una determinata ciato delle funzioni, ma anche della maggiore efficacia di un approc-
pubblica amministrazione (e non di un’altra). cio che coinvolga più soggetti e competenze nell’individuazione dei
Ne consegue che occorre procedere all’analisi rischi di corruzione e delle misure da implementare per contrastarli.
dei processi, alla loro scomposizione in fasi, alla A sostenere l’approccio dell’ANCI è intervenuto anche il legislatore
mappatura dei rischi di corruzione e alla gestione che nella legge 7 aprile 2014, n. 56 ha previsto la possibilità per le
del rischio. Unioni di Comuni di svolgere in forma associata, anche per i Comuni
Cosa significa analizzare l’organizzazione? Signifi- che le costituiscono, le funzioni di responsabile anticorruzione e di
ca conoscerne le condizioni organizzative e gestio- responsabile per la trasparenza.
nali e individuarne i punti di forza e di debolezza. Al di là dell’accentramento della funzione di responsabile, è auspica-
Cosa significa mappare i rischi? Si tratta di bile che i Comuni piccoli adottino una strategia integrata che li porti
individuare quale specifica condotta illecita si ad identificare e analizzare i rischi di corruzione congiuntamente, ad
potrebbe verificare e con quale grado di rischio. adottare i diversi strumenti programmatori (PTPC, Piano della Per-
Per fare questo, è necessario individuare le attività formance, Programma Triennale per la Trasparenza e la Legalità)
a rischio. in modo sinergico, pur nella considerazione della specificità di ogni
Nel fornire indicazioni per la redazione del Piano ente aderente.
Triennale di Prevenzione della Corruzione, il
17T E M AT I C H E
S t r u m e n t i Integrare formazione, informazione e ricerca
per rafforzare l‘azione dei piccoli Comuni
La domanda che più ricorre quando si parla di Piani sia di cosi facile e immediata applicazione e occorra
|
Anticorruzione è “come fare in concreto”? Innanzi- prevedere appositi strumenti e interventi formativi.
C I T TÀ A R E T E : T R A S P A R E N Z A E L E G A L I TÀ
tutto è importante sfatare un luogo comune: non è L’azione di ricerca consiste in un’indagine a campio-
vero che un buon PTPC può essere fatto sono nelle ne sui piccoli Comuni volta ad analizzare il contenuto
amministrazioni che hanno maggiori risorse umane dei PTPC, in particolare in merito ai processi a rischio
e finanziarie. Esistono pre-condizioni che valgono in identificati, la metodologia di valutazione del rischio
generale, ma a maggior ragione nelle amministra- adottata, i ruoli e le responsabilità assegnate ed
zioni meno grandi. infine le misure di prevenzione programmate. Scopo
Sono: dell’analisi è individuare punti di forza e di debolezza
e d
l volontà politica, non solo perché nei Comu- dei piani adottati.
ni piccoli i componenti della Giunta hanno anche L’azione di formazione risponde alla filosofia di
compiti di natura gestionale, ma anche per avviare diffondere la cultura della legalità e i valori dell’eti-
E s p e r i e n z e
un dialogo con i cittadini, accettando di prendersi dei ca pubblica, oltre che di far acquisire competenze
rischi professionali utili, partendo dal presupposto che
l volontà da parte delle figure apicali dell’am- un dipendente professionale e competente è meno
ministrazione, disponibili a mettere in discussione facilmente corruttibile.
modelli organizzativi o prassi consolidate al fine Importante è anche l’azione di sensibilizzazione
di migliorarle, senza vivere il cambiamento come rivolta a cittadini e imprese avente contenuti da un
pagella lato informativi sull’azione dell’amministrazione, e
l condivisione del percorso e coinvolgimento dall’altro di stimolo rispetto al ruolo che imprese e
del personale che deve capire perché si cambiano cittadini possono ricoprire nel contrasto alla corru-
alcuni modus operandi e deve coglierne i possibili zione e alla illegalità.
benefici sul medio e lungo periodo. Infine, il progetto ambisce a elaborare procedure
semplificate modellate sui piccoli Comuni per gestire
Un aiuto nel rispondere a come possono fare i piccoli in modo integrato il rischio di corruzione, restituen-
Comuni arriva da AGENDA 190, un progetto avviato do così loro un ruolo di primo piano nella lotta alla
da ANCI Lombardia con il co-finanziamento di Fonda- corruzione, sapendo che è proprio la petty corrup-
zione Cariplo, che ha l’obiettivo di supportare i piccoli tion, quella minore di basso profilo, ad essere la più
Comuni, specialmente in forma di Unione (Unioni, frequente e pervasiva. Tali procedure saranno pub-
Comunità Montane), nelle attività di prevenzione blicate nel documento di sintesi che sarà disponibile
della corruzione, promozione della trasparenza e nel a aprile 2016.
dialogo con i cittadini e le imprese.
Il progetto parte dalla considerazione che quanto Per informazioni sul progetto:
previsto nel Piano Nazionale Anticorruzione non segreteria@retecomuni.it
badare alla consapevole attuazione di un’efficace mappatura non può non considerare. Queste aree
politica di prevenzione della corruzione. sono: 1) acquisizione e progressione del persona-
Ciò che, invece, si deve fare è individuare le aree a le; 2) affidamento di lavori, servizi e forniture;
maggior rischio in considerazione delle funzioni 3) provvedimenti ampliativi della sfera giuridica
istituzionali dell’ente, del contesto interno ed dei destinatari privi di effetto economico diretto
esterno e delle esperienze pregresse. Un approccio e immediato per il destinatario; 4) provvedimenti
valido è graduale: identifica le aree prioritarie e ampliativi della sfera giuridica dei destinatari
procede con una logica incrementale. con effetto economico diretto e immediato per il
In un Ente Locale ben diverso è, infatti, il peso destinatario.
dell’area servizi sociali e educativi o di governo
del territorio rispetto a quello dello sport. Le aree L’indicazione più importante del Piano Nazionale
di rischio possono variare nel tempo; quelle indi- Anticorruzione è quella in cui precisa che “sin
viduate dalla legge sono quelle più ricorrenti, cioè dalla fase di prima attuazione, è comunque racco-
quelle cui le pubbliche amministrazioni possono mandato che ciascuna amministrazione includa
esser esposte. L’allegato 2 del Piano Nazionale An- nel Piano Triennale di Prevenzione della Corru-
ticorruzione ne ha precisato il contenuto definen- zione ulteriori aree di rischio, che rispecchiano le
dole aree di rischio comuni e obbligatorie, che la specificità funzionali e di contesto”.
18Come si fa a individuare le aree di rischio? Occor-
re individuare i processi e i rischi sottostanti.
Per processi non s’intende il procedimento ammi-
nistrativo, ma le fasi procedimentali occorrenti
per ottenere un risultato. Si dovranno quindi indi-
viduare non solo le norme che regolano l’operato,
bensì le azioni poste in essere ai suddetti fini.
Individuati i processi si dovranno identificare i
rischi, analizzarli e ponderarli.
Identificare i rischi richiede la conoscenza
dell’amministrazione; ecco perché occorre consul-
tare i soggetti coinvolti ai diversi livelli. Un ausilio
fondamentale è dato dall’esperienza pregressa. Ad
esempio, nell’area affidamento di lavori, servizi
e forniture un rischio potrebbe essere prevedere
un prezzo basso a fronte di ampie possibilità di degli stessi è indicata nell’allegato 5 del Piano
ammettere varianti in corso di esecuzione del Nazionale Anticorruzione.
contratto per permettere di ottenere vantaggi Conoscendo la probabilità e l’impatto è possibile
economici che il prezzo basso precludeva. individuare il livello di rischio, pari al prodotto tra
Analizzare il rischio significa domandarsi quanto probabilità e impatto.
è probabile che accada il rischio individuato in La tabella riportata in fondo illustra un esempio
base a 6 fattori di tipo organizzativo: la discre- del processo sopra descritto.
zionalità, la complessità e la frazionabilità del Infine, la ponderazione del rischio permette di
processo, la produzione di effetti esterni, il valore considerarlo alla luce dell’analisi effettuata e di
economico, i controlli esistenti. Per ciascun fattore individuare quali sono i processi o le fasi di pro-
è associata una domanda (Il processo è discrezio- cesso qualificabili come aree di rischio.
nale? Qual è l’impatto economico del processo? Terminata questa fase, si devono individuare le
ecc.) con un set di risposte predeterminate a cui misure per fronteggiare il rischio. Le misure si
corrispondono diversi livelli di probabilità (0=nes- classificano tra obbligatorie (quelle la cui applica-
suna probabilità, 1=improbabile, 2=poco probabi- zione discende obbligatoriamente dalla legge o da
le, 3=probabile, 4=molto probabile, 5= altamente altre fonti normative) e ulteriori (quelle individua-
probabile). La probabilità totale è data dalla media te dall’amministrazione).
aritmetica tra i punteggi ottenuti dalle risposte Tassello finale è il monitoraggio delle misure adot-
alle domande. tate al fine di contribuire a “correggere il tiro” nel
È importante sottolineare che i controlli rappre- successivo aggiornamento del Piano.
sentano uno degli elementi che contribuiscono a
definire la probabilità di un evento di corruzione.
L’assenza di controlli aumenta la probabilità di un Link
evento, mentre l’esistenza di controlli lo diminuisce. ▶▶ ANCI Lombardia e Rete Comuni “I piani triennali
1
A seguire, l’analisi richiede di valutare quale sia di prevenzione della corruzione nelle ammi-
|
l’impatto in termini economici, organizzativi e nistrazioni comunali. Linee guida operative”
I P I A N I A N T I - C O R R U Z I O N E , N O N S O L O C A R TA …
reputazionali del rischio di corruzione. Anche in http://www.retecomuni.it/wp-content/
questo caso a ciascuna modalità di impatto corri- files_mf/1386757402I_PTPC_nelle_Ammi-
sponde un set di risposte cui sono assegnati valori nistrazioni_Comunali_Linee_Guida_Operati-
predeterminati (0=nessun impatto, ve_DEF_1.5.pdf
1=marginale, 2=minore; 3=soglia, 4=serio, 5=su- ▶▶ Lecco il comune è in azione contro la corruzione
periore). L’impatto totale è dato dalla media dei http://documents.sistemasusio.it/INTE-
punteggi ottenuti. I fattori di rischio e l’analisi GRA-LECCO.pdf
Area di rischio: affidamento di lavori, Identificazione Analisi del rischio
servizi e forniture Rischio
No. Processo Probabilità Impatto Livello di rischio
1. Gestione Appalti per la Ampia possibilità di 3 3 3x3 =9
manutenzione straordinaria varianti in corso d’opera
degli uffici comunali
Fonte: ANCI Lombardia e Rete Comuni “I piani triennali di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni comunali. Linee guida operative”, p. 40
19Legalità e trasparenza
T E M AT I C H E
negli appalti pubblici:
le clausole di autotutela
|
C I T TÀ A R E T E : T R A S P A R E N Z A E L E G A L I TÀ
e i patti di integrità
Come l’assunzione di obblighi reciproci da parte
della pubblica amministrazione e delle imprese
può contribuire a prevenire la corruzione
e le infiltrazioni criminali negli appalti.
20
2I l tema degli appalti domina nel dibattito pub-
blico anche a causa delle numerose inchieste
giudiziarie riguardanti politici e amministratori,
zione e l’aggiudicazione di appalti che hanno lo
scopo di contrastare comportamenti lesivi delle
norme sulla concorrenza e dei principi di lealtà,
alimentando una forte domanda di trasparenza e correttezza e trasparenza. In virtù di tali clausole,
legalità che necessita di risposte efficaci, soprat- la stazione appaltante può richiedere alle imprese
tutto in una logica di prevenzione, che devono partecipanti apposite autodichiarazioni da pre-
tenere il passo con le numerose modifiche legi- sentare unitamente alla documentazione di gara
slative intervenute negli anni: dalla riforma del riguardanti l’assenza di situazioni di controllo o
codice appalti al d.lgs. 159/2011 fino alla legge 6
novembre 2012, n. 190 (vedi Tematica 1).
F o c u s
In Italia la quota di spesa per lavori, forniture e
servizi nel periodo 2008-2013, pur in un momen- Prospettive future dei protocolli
to di crisi economica e contrazione delle spesa, di legalità
è stimata tra il 5,1% e il 6% del PIL (Relazione
annuale dell’Autorità per la Vigilanza sui contratti I patti e i protocolli di legalità hanno avuto il merito di aver ricondotto
pubblici di lavoro, servizi e forniture, anno 2013) il tema della prevenzione e tutela della trasparenza nel quadro degli
per un valore complessivo tra 80 e 95 miliardi di accordi di programma per lo sviluppo locale e dei progetti di sviluppo
2
euro l’anno e 1 milione e mezzo circa di occupati. improntati a logiche di sicurezza integrata (APQ Sicurezza, Progetti
|
Si tratta di un settore economico che per valore integrati territoriali, Patti Territoriali, ecc.). Non solo, ma questi ac-
L E G A L I TÀ E T R A S P A R E N Z A N E G L I A P P A LT I P U B B L I C I : L E C L A U S O L E D I A U T O T U T E L A E I P AT T I D I I N T E G R I TÀ
e dimensioni è a forte rischio di infiltrazione da cordi hanno anche contribuito ad affermare l’idea che l’integrazione
parte della criminalità organizzata. tra politiche e la cooperazione tra enti istituzionali e territoriali sono
Secondo studi empirici, in Italia la corruzione fattori chiave per rafforzare l’integrità e la trasparenza nell’azione
risulta particolarmente lucrativa nella fase succes- pubblica. La strada aperta dai protocolli - oggi ripresa dai patti di in-
siva all’aggiudicazione degli appalti, soprattutto tegrità - mostra come la via per contrastare efficacemente fenomeni
in sede di controlli di qualità o di completamento pervasivi come la corruzione e le infiltrazioni della criminalità negli
dei contratti di opere/forniture/servizi. Come più investimenti pubblici non può che passare attraverso la cooperazio-
volte evidenziato dalla Corte dei Conti, la corret- ne tra tutti i soggetti coinvolti: amministrazioni pubbliche, imprese,
tezza nelle procedure e nell’aggiudicazione non organizzazioni della società civile.
sempre “mette al riparo” da possibili compromis- I protocolli di legalità hanno avuto una buona diffusione benché al-
sioni intenzionali sulla qualità dei lavori nella fase cuni loro limiti ne abbiano limitato l’efficacia nella fase di attuazione.
di esecuzione. Inoltre, negli anni, non sempre i protocolli sono stati aggiornati alle
nuove disposizioni legislative in materia di contrasto alla corruzione,
Per contrastare questi fenomeni nel corso degli diventando obsoleti e non più conformi alla normativa vigente. Ap-
anni sono stati utilizzati diversi strumenti di soft pare chiaro che l’evoluzione verso l’adozione di protocolli in materia
law, cioè strumenti pattizi che, pur non avendo di trasparenza più efficaci e incisivi renderà necessaria una revisione
forza di legge, svolgono un’importante funzione degli aspetti più critici.
di orientamento nell’attuazione delle legislazioni I principali sono:
nazionali e nell’elaborazione di buone prassi. l adeguamento alla normativa attuale in materia di appalti e di
Si tratta di strumenti non soltanto rafforzativi e di contrasto alla corruzione. È fondamentale che i patti e protocolli di
diffusione di obblighi di legge, ma anche di sensi- legalità esistenti siano aggiornati alla normativa vigente al fine non
bilizzazione (ad esempio per favorire le denunce solo di recepire le nuove disposizioni legislative, ma anche di “attrez-
da parte delle vittime di reati e promuovere una zarsi” per contrastare la diffusione dei fenomeni corruttivi ad altri
cultura della legalità). settori cruciali per la crescita e la competitività del territorio (es. turi-
Nella scheda saranno presentati due strumenti: i smo, tutela ambientale, energia rinnovabile, ecc.)
protocolli o accordi di legalità, di solito siglati tra l miglioramento dell’efficacia del sistema di controllo. Nei proto-
Prefetture, amministrazioni pubbliche e soggetti colli attuali il sistema di controllo è spesso assente o troppo generico
privati, e i patti di integrità, che attengono specifi- per essere efficace. È auspicabile che siano stabilite responsabilità
camente al rapporto tra amministrazione pubblica chiare e meccanismi di monitoraggio fattibili, periodici e verificabili
e impresa privata. in modo da instaurare un processo virtuoso di controllo e l’innalza-
mento della trasparenza
Con la sottoscrizione dei protocolli o accordi di le- l coinvolgimento attivo delle organizzazioni imprenditoriali e delle
galità le amministrazioni aggiudicatrici si assumo- imprese. L’adesione fattiva al sistema della trasparenza da parte dei
no l’obbligo di inserire nei bandi e nei disciplinari soggetti economici aggiudicatari è fondamentale. Potrebbe essere
di gara le clausole di autotutela che prevedono, a utile a questo proposito verificare possibili sinergie con gli strumenti
carico dei concorrenti, obblighi aggiuntivi rispetto di governance aziendale e di responsabilità sociale delle imprese.
a quelli previsti dalla normativa per la partecipa-
21T E M AT I C H E
di collegamento con altri concorrenti, l’impegno l l’adesione volontaria e il mero valore di “accor-
a non ricorrere a forme di subappalto, l’impegno do tra gentiluomini”
alla salvaguardia della concorrenza. l i controlli limitati esclusivamente alle imprese
In Italia i patti si sono diffusi su scala locale e e non all’amministrazione pubblica che redige e
nazionale (si veda la lista dei patti di legalità gestisce le procedure di appalto
|
sottoscritti sino ad oggi). L’applicazione ha fatto l l’assenza di controlli sull’esecuzione del contrat-
C I T TÀ A R E T E : T R A S P A R E N Z A E L E G A L I TÀ
emergere tre ordini di problemi: to e sulla realizzazione dell’opera nei modi e tempi
Non solo grandi Comuni: due esperienze significative.
S t r u m e n t i
Il Comune di Milano è stato il primo comune italiano e la possibilità di estendere i patti di integrità anche
ad applicare fin dal 2002 il patto di integrità a tutte agli appalti tra soggetti privati.
le procedure di appalto. Ciò ha permesso di contra- Le forme di incentivo sono legate alla Legge Regio-
stare il fenomeno del collegamento sostanziale, cioè nale 12/2005 che prevede la possibilità di assegnare
quella turbativa delle procedure di gara dovuta alla un bonus volumetrico complessivo del 15% per gli
presentazione di offerte da gruppi di imprese colluse interventi di riqualificazione urbana connotati da
tra di loro che si accordano per presentarsi alle gare. un “rilevante beneficio pubblico”, che può essere
Il collegamento sostanziale non era stato espressa- declinato sotto forma di efficienza energetica e
mente previsto come clausola di esclusione e proprio sostenibilità ambientale (fino al 7%) o come tutela
l’esperienza del Comune di Milano ha contributo ad della legalità (fino all’8%). Inserendo questi elemen-
e d
includerlo nella riforma del codice appalti del 2006. ti nel Piano di Governo del Territorio le imprese che
L’aspetto più qualificante è l’obbligo reciproco che sottoscrivono il protocollo di legalità hanno accesso
pone l’Amministrazione in posizione non auto- al bonus. In cambio del bonus, le imprese, siano esse
E s p e r i e n z e
ritativa e in un’ottica di assunzione bilaterale di coinvolte in una gara pubblica o nei rapporti tra pri-
responsabilità, rafforzando la cultura della buona vati, si impegnano a fornire una serie di informazioni
amministrazione. riguardo bilanci, partner in appalto e subappalto,
I patti di integrità adottati dal Comune di Milano organigramma e flussi bancari legati alla esecuzione
prevedono una vasta gamma di sanzioni, tra cui la degli appalti stessi, a sottoporsi al controllo antima-
risoluzione del contratto, il risarcimento del danno fia. Il Comune, dal canto suo, si impegna a pubblicare
arrecato al Comune nella misura minima dell’8% del la lista delle imprese che sottoscrivono il protocollo
valore del contratto e dell’1% per i danni arrecati e di quelle che non lo sottoscrivono, consentendo ai
agli altri concorrenti, l’esclusione per cinque anni cittadini e a possibili acquirenti di interrogarsi sulla
dalle gare indette dal Comune. Tra il 2012 e il 2013 il trasparenza di un’azienda che rinuncia a un bonus
Comune di Milano ha escluso 453 offerenti e raccolto volumetrico, che comporterebbe maggiore gua-
2,6 miliardi di euro tramite escussione di cauzioni dagno pur di non sottoporsi ai controlli previsti dal
di validità dell’offerta e di buona esecuzione del protocollo di legalità.
contratto, la maggior parte delle quali per violazioni L’adesione è volontaria, ma una volta sottoscritto
dei patti di integrità. il protocollo diventa parte integrante della Conven-
L’esperienza di Milano ha acquisito visibilità anche zione Urbanistica (Contratto in cui l’amministrazione
grazie a riconoscimenti pubblici come il premio pubblica, in cambio dell’autorizzazione a realizzare
assegnato nel 2008 dal Ministero della pubblica un progetto proposto da un privato, richiede allo
amministrazione per l’impegno nella lotta alla corru- stesso la realizzazione di opere), il cui mancato
zione tramite i patti di integrità. rispetto comporta anche l’avvio di procedimenti
Un altro esempio è quello del Comune di Merlino, giudiziari.
in provincia di Lodi, che conta circa 1800 abitanti e Si sottolinea l’importanza che il protocollo venga
presenta un territorio urbanizzato al 20% a forte adottato non solo da un unico Comune virtuoso, ma
vocazione agricola. A seguito della recente aper- da un intero territorio, con l’ambizione di realizzare
tura di un casello dell’autostrada Milano–Cremona, un argine contro il rischio di infiltrazioni criminali, evi-
l’amministrazione comunale si è interrogata su quali tando il fenomeno delle migrazioni della criminalità.
misure preventive adottare per tutelare gli eventuali Sono evidenti i punti di forza di queste esperien-
futuri piani di sviluppo urbanistico del territorio da ze, come l’assunzione bilaterale di responsabilità,
tentativi di infiltrazioni criminali. Per tutelare la com- l’incentivazione alla trasparenza, l’eliminazione di
petitività del territorio è stato predisposto un proto- possibili distorsioni nella competizioni tra imprese,
collo di legalità, sottoscritto nel 2012, che introduce l’esportabilità in altri contesti e ad altre scale territo-
due interessanti innovazioni: l’esistenza di incentivi riali (aree metropolitane, regionali).
22Puoi anche leggere
