10 anni di e-government - Il punto sull'amministrazione digitale Nicola Melideo
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10 anni di e-government
Il punto sull’amministrazione digitale
Nicola Melideo
Consulente per le strategie di innovazione nel governo locale
Pisa 25 ottobre 2010Prima parte
1970-2000
Gli antefatti dell’e-governmentAntefatti – Anni ‘60 e ‘70 • Metà anni ’60 si consolida la collaborazione tra alcune grandi PA centrali (INPS, RGS, Bankitalia) e aziende multinazionali (IBM in testa) americane • Come remoto e marginale effetto di una sentenza della Corte di Giustizia statunitense, nel 1969 nasce in Italia Italsiel e, con essa, l’industria italiana del sw • Mentre continua la penetrazione dei “calcolatori” nelle PA, soprattutto centrali, negli anni ‘70 vedono la luce nuove realtà quali SOGEI, INSIEL, CERVED (ora InfoCamere), CSI-Piemonte, Lombardia Informatica, etc.. • Viene avviato in modo significativo il processo di informatizzazione degli EELL e dei Comuni in particolare Negli anni ’70 vengono istituite le Regioni a statuto ordinario
• Fa la sua comparsa il “personal
computer”
• La UE lancia il programma ESPRIT,
Antefatti – Anni ’80 che prevede anche R&S sulle IT
• Entra nel linguaggio corrente, anche della PA, la locuzione “Banche Dati”. BD di
riferimento sono, inizialmente, il Massimario della Cassazione, il Registro Ditte delle
CCIAA, l’Anagrafe tributaria, il PRA, la Motorizzazione Civile.…
• Nasce il mercato dell’informazione digitale di origine pubblica (Cerved, ACI PRA)
• Continua l’informatizzazione degli EELL con soluzioni sw indipendenti promosse da e
collegate a società costruttrici di HW (Olivetti, IBM, Nixdorf, etc..)
• Si delineano le diverse modalità di impiego dell’IT da parte dei dei grandi Comuni
rispetto ai medio-piccoli
• L’INPS comincia ad interagire in modo significativo con i Comuni, soprattutto di
grandi dimensioni, per accedere ai dati d’anagrafe
• Continua l’apprestamento da parte delle Regioni di quelle che poi saranno definite
società in house: Liguria, Umbria, PAT, PA BZ, e di centri di competenza regionale
finanziati con il fondi della 64 nel Mezzogiorno (CSATA - Puglia, CRAI - Calabria,
CRIAI - Campania, CRES - Sicilia, etc..)
• Nasce Ancitel SpA (1987) Si comincia a parlare di cambiamenti di valori e di
comportamento nella PA, possibili grazie
all’impiego delle ICT: trasparenza e accesso agli
atti (L. 241/89)Nel 1993 viene istituita l’ICI e l’ICIAP,
base dell’autonomia finanziaria dei
Comuni. Viene introdotta l’elezione
Antefatti – Anni ’90/1 diretta dei Sindaci
• L’eccesso di offerta (tendenzialmente monopolistica) di IT pubblica crea fenomeni distorsivi sul
mercato. C’è una “tangentopoli” anche nei rapporti IT e PA. Nasce l’AIPA, la cui competenza si
limita alle PAC (anche se con iniziali e poi continui tentativi di invasione del mondo dei Comuni)
• Nel suo piccolo, Ancitel vara l’iniziativa “SIC et Simpliciter”, in collaborazione con la Cassa
Depositi e Prestiti, e “INTEGRA”, poi divenuto “INA-SAIA”, per l’integrazione delle Anagrafi della
popolazione
• Appare internet. E dilaga. Compaiono le prime “reti civiche”
• I produttori di sw applicativo “a pacchetto” per i Comuni propongono tutti, ormai, soluzioni
integrate facendo leva sul potenziale dei “sistemi informativi di governo”
• Ha avvio la grande stagione delle riforme (le Bassanini): devoluzione, semplificazione,
cooperazione tra le PA
• Si comincia a parlare di Catasto ai Comuni (se ne parla ancora); si decide la CIE (ancora da
avviare, praticamente); si lancia il SUAP (quali i risultati?)…
Libro verde UE dal titolo "Vivere e lavorare nella
società dell'informazione: priorità alla dimensione
umana” (1996)Sulla spinta della UE comincia la
liberalizzazione delle TLC – In Italia
Antefatti – Anni ’90/2 questo significa anche privatizzazione di
Telecom
• Le CCIAA subentrano ai Tribunali nella gestione del Registro delle Imprese
• Alcune Regioni (Toscana, Piemonte, Friuli, TN e BZ) operano con l’obiettivo si
realizzare sistemi informativi integrati a livello regionale
• Si dissolve il sistema IRI/FINSIEL, già acquistata da Telecom
• Nasce CONSIP (1997)
• Il 1 gennaio 1999 l’Euro sostituisce le monete nazionali in 11 Paesi UE, tra i quali
l’Italia
• Esplode il fenomeno ForumPA: l’innovazione da celebrare
• Si avverte il carattere incompleto delle riforme Bassanini e la mancanza di un
“garante” che assicuri la trasformazione, anche tecnologica, della PA secondo
un’ispirazione riformista
• Si prepara ed esplode in tutto il mondo la “bolla speculativa” internet
Comunicazione (8/12/99) dell’iniziativa della Commissione “e-Europe - Una società
dell'informazione per tutti” in occasione del Consiglio europeo straordinario di Lisbona
(marzo 2000)Seconda parte
2000-2010
Il decennio dell’e-governmentSintesi del decennio – 1 • La UE approva il QSN presentato dall’Italia in cui si propongono investimenti per lo sviluppo della Società dell’Informazione (SI). Il Governo annuncia il piano nazionale di e-Government (seconda metà del 2000) • Elezioni politiche 2001 - Cambio di governo - La rivoluzione digitale è un obiettivo strategico nell’Agenda del nuovo governo. Viene nominato un Ministro per l’Innovazione tecnologica, già n° 1 in Italia e Europa di IBM • L’AIPA viene trasformata in CNIPA - Cambio di uomini e strategie: DIT e CNIPA guidano l’attuazione delle politiche governative • Il Ministro Stanca annuncia i 10 obiettivi di legislatura (febbraio 2002) • Varo del Piano nazionale di e-Government con la pubblicazione del 1°avviso per il cofinanziamento di progetti di Regioni ed Enti locali (Aprile 2002) • Presentazione in Parlamento delle “Linee guida del Governo per lo sviluppo della società dell’informazione nella legislatura” • La Commissione permanente per l’Innovazione e le Tecnologie, organo di cooperazione tra Governo e Regioni per lo sviluppo della SI, licenzia il documento politico programmatico: “L’e-Government per un federalismo efficiente: una visione condivisa, una realizzazione cooperativa”
Sintesi del decennio – 2
• Il Piano di e-government cofinanzia, con 120 milioni di Euro, 136 progetti di innovazione nel governo
locale che coinvolgono la quasi totalità di Regioni e Province e più di 4500 Comuni. Il soggetto
attuatore dell’intervento è il CNIPA, che svolge anche la prevista attività di monitoraggio
• Le Regioni con bandi POR impiegano risorse europee (FESR) per propri progetti di sviluppo della SI.
Per questo genere di progetti non vi è alcun obbligo di consultazione con il Governo
• Una terza linea di intervento opera con gli APQ, attraverso i quali vengono in larga misura impiegati i
fondi FAS. In questo caso è d’obbligo una sorta di concertazione permanente tra tutti i soggetti
finanziatori e, quindi, tra Regioni e Governo. Il Governo è rappresentato da DPS (MISE), DIT e CNIPA
• Il volume complessivo di spesa straordinaria mobilitata è pari a quasi 3 miliardi di Euro
• La gestione dei piani rivela più di una difficoltà. Si arriva alle elezioni e al cambio di Governo (2006).
• Il nuovo Governo vede 2 soggetti operare in aperta concorrenza. Nicolais avvia la liquidazione del
CNIPA a favore del DIT
• Il programma di legislatura del nuovo governo è inconsistente, debole, reticente. L’azione del
Ministro inesistente
• Si arriva al 2008. Di nuovo cambio del governo e approccio ai temi e-Gov gli antipodi rispetto al
precedente governo B. Brunetta accelera il processo di liquidazione del CNIPA, anche se con
motivazioni diverse
• DECRETO LEGISLATIVO 27 ottobre 2009, n. 150 in attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in
materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni
• Crisi di alcune politiche regionali per lo sviluppo della SI. Fine della stagione dei finanziamenti.Terza parte Osservazioni puntuali
LE 10 promesse del Piano e-Gov
Il coordinamento (“governance”?) degli interventi
E’ il risultato della radicale trasformazione dell’AIPA. Non più Autorità
CNIPA indipendente ma un “Centro di competenza” e di responsabilità gestionali.
Formalmente indipendente, di fatto opera alle dirette dipendenze del Ministro
Dipartimento per l’attuazione delle politiche del Ministro. Condivide con il
DIT CNIPA una serie di compiti di supervisione e guida degli interventi di
innovazione (PAC, Sanità, etc..)
Tavolo congiunto Luogo di incontro di rappresentanti di rappresentanti di Stato (CNIPA), Regioni
permanente ed EELL per la definizione di politiche e interventi da sottoporre alla
Conferenza Unificata
Organismi vari preposti Comitati per le Intese Istituzionali di programma, Comitati per l’attuazione
alla gestione degli APQ degli accordi, tavoli tematici, etc…
CMSI / CIPE Comitato dei Ministri per la SI, che decide dell’impiego dei fondi UMTS _
Comitato interministeriale per l’impiego dei fondi FAS
Organismi interni alle La concertazione con gli EELL si è espressa con modalità precipue all’interno
singole Regioni di ciascun contesto regionale
Una rete di “operatori” dell’e-government, cogestita da CNIPA e Regioni,
CRC (fino al 2007) impiegata in attività di assistenza, animazione, comunicazione sui temi dell’e-
govTre programmazioni concorrenti
Distribuzione delle risorse finanziarie (2,7 mld di €) impiegate da Stato e Regioni per lo
sviluppo della SI nelle regioni e negli EELL nel periodo 2000-2006 – In percentuale per per
tipologia di programmazione e area geografica
54,1%
41,4% 42,2%
26,6%
14,8%
12,0%
4,5% 3,4%
1,1%
Totale Italia di cui al Centro Nord di cui al Sud -Isole
Piano e-Gov (UMTS) POR APQImpiego dei fondi UMTS sui progetti e-gov
(valore dei progetti: Centro Nord 292 M€; Sud Isole 121M€)
Distribuzione per regioni dei progetti e-Gov per valore complessivo e cofinanziamento UMTS -
in M Euro - Dati CNIPA
60 20
18
50
16
Totale importi per regione in M€
N° di progetti per regione
14
40
12
30 10
8
20
6
4
10
2
0 0
Costo totale in M€
Co-finanz.UMTS in M€
N. progettiDestinazione delle risorse POR e APQ per la SI
Destinazione per missioni delle risorse delle due programmazioni in percentuale sulle rispettive dotazioni per le
regioni ob. 1 - Dati DPS
44%
37%
24%
20%
14%
12%
11% 11%
10%
8% 8%
2%
e-Government (back Infrastrutture Sviluppo e Inclusione - Sanità elettronica Formazione in rete
end e front end) competitività delle Accessibilità
imprese
Interventi POR Interventi APQ SISpesa complessiva ICT nella PA – Dati riferiti al 2008
(fonti: CNIPA, UPI, Ancitel)L’andamento della spesa ICT nelle PAC -1
Variazione della spesa annua per ICT negli Enti e nelle Amministrazioni centrali - Base 100 Anno 1995
180
170
160
150
140
130
120
110
100
90
80
Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno Anno
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
AMM. NI ENTI TOTALEL’andamento della spesa ICT nelle PAC - 2
Differenza tra spesa ICT programmata e consuntivata delle PAC negli anni - Dati in milioni di Euro
1.826
1.451
1.316
739
662 678 658
538
498 467 459
411 410
379
Anno 1995
Anno 1996
Anno 1997
Anno 1998
Anno 1999
Anno 2000
Anno 2001
Anno 2002
Anno 2003
Anno 2004
Anno 2005
Anno 2006
Anno 2007
Anno 2008Quarta parte
Bilancio di un decennio di innovazione nelle PA e di sviluppo
della società dell’informazioneItalia e UE
Dati Eurostat 2007
Posizione in
INDICATORE * classifica
Banda larga - copertura su popolazione totale 16ª
Accesso ad internet con ADSL- su popolazione totale 25ª
Utilizzo di servizi internet - su popolazione totale 25ª
Luoghi di accesso alla rete da casa - su popolazione totale 22ª
Servizi di e-Government di base 13ª
% della popolazione che usa i servizi e-Gov 20ª
ICT nelle scuole - PC connessi ogni 100 studenti 21ª
e-Commerce - % di imprese che ricevono ordini via web 24ª
Competitività delle imprese - imprese con procedure integrate 6ª
Lavoro/possesso di competenze ICT - % di addetti buoni utenti ICT 11ª
Indice di crescita e innovazione nelle ICT - Quota ICT su PIL 15ª
* Tali indicatori rappresentano una selezione dei 44 indicatori adottati da EurostatInternet nelle imprese
Crescita dell'utilizzo di internet nelle aziende per area geografica - Dati ISTAT 2007
Italia Nord-Ovest Nord-Est Centro Sud-Isole
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
00%
2002 2007 2003 2007 2002 2007 2002 2007
ADSL Ordini via ICT Acquisto prod. Digitali Rapporti con le bancheINTERNET: comprare è più facile che vendere
Percentuali delle imprese che acquistano e vendono prodotti via web
- Dati ISTAT 2007 -
32,5%
30,9%
29,1%
26,7%
23,3%
8,8%
7,3% 7,1% 6,7%
4,7% 4,2%
3,9% 3,8% 3,7% 3,6% 4,0%
3,3% 3,5% 3,1% 3,2%
2002 2007 2002 2007
Acquisti Vendite
Italia Nord-Ovest Nord-Est Centro Sud-IsoleLe PA e l’e-procurement
Amministrazioni locali su 100 che hanno effettuato acquisti in modalità e-Procurement per ripartizione
geografica e tipologia di amministrazione - Dati ISTAT 2006 -
100 100
85
74 73
67
60
52
50
42
19
13 14 14
11
Comuni Province Regioni e Pr. Autonome
Nord-ovest Nord-est Centro Mezzogiorno ItaliaOfferta di servizi on-line di Regioni ed EELL
Amministrazioni locali con sito Web istituzionale per livello di interattività dei servizi offerti e
tipologia di amministrazione - (percentuale dei rispettivi totali di amministrazioni locali) - Istat - Anno
2007
99 99 100 100
95 86
82
73
55
46
30
17 16
11
3
Servizi di informazione Acquisizione di Acquisizione e inoltro di Accesso a banche dati e Servizi a piena
modulistica modulistica informazioni interattività
personalizzate
Comuni Province Regioni e Pr. AutonomeCosa non va nei servizi on-line dei Comuni
Criticità dei servizi on-line nei ComuniCosa va nei servizi on-line delle banche?
Crescita di utenti dei servizi di e-banking (famiglie e imprese) dal 2001 al 2009 - Indice 100 = 2001
366
341
334
287 290
266 267
228
214
193
164 164
154
143
127 125
100
01-01-01 01-01-02 01-01-03 01-01-04 01-01-05 01-01-06 01-01-07 01-01-08 01-01-09
FAMIGLIE IMPRESECAMERA DEI DEPUTATI
Doc. XVII n. 6
DOCUMENTO APPROVATO DALLA I COMMISSIONE PERMANENTE (AFFARI
COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI)
nella seduta del 16 dicembre 2009
A CONCLUSIONE DELL’INDAGINE CONOSCITIVA
deliberata nella seduta del 31 luglio 2008 sulla
INFORMATIZZAZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
(Articolo 144, comma 3, del Regolamento della Camera dei deputati)
ATTI PARLAMENTARI XVI LEGISLATU R A
Indagine conoscitiva sulla informatizzazione delle pubbliche
amministrazioni DOCUMENTO CONCLUSIVO APPROVATO DALLA
COMMISSIONEAltre evidenze di scenario – Contesto istituzionale 1. Il patrimonio informativo di base, il sistema delle grandi anagrafi nazionali, si caratterizza per l’assenza di una strategia di organizzazione, sviluppo, di cooperazione e di condivisione che, da sola, rappresenta un costo elevato per il sistema Paese e l’ostacolo più rilevante alla semplificazione amministrativa 2. Le ICT non vengono (ancora) impiegate per riprogettare le PA e i loro rapporti interni, né per rendere la PA più “efficiente” (meno costosa). Gli obiettivi connessi non sono mai state messi in rapporto con i bilanci delle PA e risparmi da conseguire. Le ICT sono state “subite” dalle PA, non adottate 3. Ne è riprova l’affermarsi di soggetti (SpA pubbliche e Agenzie) al servizio (o al posto) di PA che, a ragione delle funzioni strategiche loro assegnate, devono gestire imponenti sistemi informativi (contabilità, fiscalità, previdenza e, a livello regionale, sanità). Interessante, anche se poco studiato, è al riguardo il caso del sistema camerale (inspiegabilmente ignorato dalla Commissione) 4. La realizzazione di significative infrastrutture ICT determina rotture negli equilibri inter- istituzionali e delle modalità tradizionali di condivisione dei patrimoni informativi, ri- disegnano zone di influenza, ri-modellano competenze istituzionali: il principio della “leale collaborazione” tra le PA, soprattutto con riguardo alla cooperazione informativa e amministrativa, si va rivelando, all’epoca dell’e-government, una chimera. Non è azzardato parlare di “competizione inter-istituzionale”
Altre evidenze di scenario – I progetti di innovazione
1. Eccesso di risorse finanziarie, povertà di strumenti programmatici
e di controllo, inadeguatezza della dirigenza amministrativa e
scarsità di professionalità ICT nella gestione dei progetti di
innovazione
2. Coinvolgimento “riluttante” o assente delle strutture
amministrative competenti, come risultato, spesso, di interventi di
innovazione “autoconsistenti”, basati sull’impiego di ICT non
collegate ad una reale domanda
3. Alleanze istituzionali “effimere”
4. Subalternità delle logiche di risultato alle logiche di
rendicontazione; delle esigenze reali della domanda a quelle del
soggetto finanziatore. (Obiettivi di spesa e non di risultato)
5. L’impiego non di rado a fini assistenziali della spesa destinata
all’innovazione (prevalentemente al Sud)Quinta parte Le priorità prossime future
Le cose da fare
Completamento, condivisione e valorizzazione dei patrimoni informativi di
livello nazionale (a partire dalle anagrafi)
PAC Sviluppo (ulteriore) dei servizi on-line ad opera di Enti e Agenzie
Adeguamento degli apparati centrali in funzione del federalismo
Sistemi di controllo della spesa sanitaria (condivisi)
Lavoro e Sviluppo economico e coesione territoriale (territori marginali)
REGIONI
Servizi conseguenti al federalismo scolastico e osservatori connessi
Sistemi informativi per la fiscalità regionale
Infrastrutture e servizi per la cooperazione intercomunale
PROVINCE Sistemi informativi per ambiente, viabilità e territorio
Sistemi informativi per l’avviamento al lavoro
Sistemi informativi per la fiscalità comunale
COMUNI Gestioni associate
Servizi on-lineChi fa cosa? - 1
N° di dirigenti ogni 100 dipendenti per Area geografica - Confronto tra i dati di Regioni (senza VDA,
Prov. aut. TN e BZ, Sicilia), Province, Comuni – Elaborazioni LGnet su dati RGS Conto annuale 2009
6,9
6,6
5,8
5,6 5,6
3,5
3,0 3,0
2,7
2,5 2,5
2,3 2,3 2,4 2,3
2,2
2,1
1,8
NO NE Centro Sud Isole Italia
Regioni Province ComuniChi fa cosa? - 2
Distribuzione dei dirigenti apicali di Comuni, Province e Regioni per classi di età - Dati in percentuale per
Area geografica
12,5 11,0
15,4 14,5 13,8
17,1
24,0 23,5
24,2
26,2 23,1
26,0
25,5
28,2 21,1
15,1
21,5
13,0
29,4 27,6 26,0 27,8
28,2 26,7
NORD-OVEST NORD-EST CENTRO SUD ISOLE Italia
fino a 50 51-55 56-60 Oltre 60Con quali supporti interni?
Disponibilità media di posizioni dirigenziali per le ICT nelle varie tipologie di Enti - Valori assoluti -
Analisi in corso ad opera di LGnet
1,7
1
0,55
Regioni Province ComuniPosizione
autonoma
Associata a 65,6
Personale e
Regioni
18,8
Organizzazione
Associata ad
altre funzioni
15,6
Posizione
autonoma
73,7
Associata a
Personale e
17,5
Organizzazione
Province
Associata ad
altre funzioni
percentuali
8,8
Posizione
autonoma
51,6
Associata a
Personale e
9,7
Organizzazione
Comuni
Associata ai
servizi
19,4
Demografici
Associata al
altre funzioni
19,4
Distribuzione, per tipologia di Ente, delle modalità di ecercizio della funzione dirigenziale ICT - Dati
Modalità di esercizio della funzione “sistemi informativiBuon lavoro
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