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RISE Rivista Internazionale di Studi Europei Centro Europe Direct LUPT “Maria Scognamiglio” dell’Università degli Studi di Napoli Federico II NUMERO II | ANNO IV AGOSTO/DICEMBRE 2018
Editor in Chief
Vice-chief editor
Guglielmo Trupiano
Enrica Amaturo
Vincenza Faraco
Sommario
Marisa Squillante
Francesco Domenico Moccia
Lucia Picardi POLITICHE COMUNITARIE
L’Unione per il Mediterraneo a dieci anni dalla sua
Associated editors Teresa Boccia nascita 3
Mariano Bonavolontà
Carmen Cioffi Di Federica Saulino
Stefano De Falco
Mariarosalba Angrisani
Gabriella Duca GEOPOLITICA
Enrica Rapolla
L’ue e L’africa 9
International Editorial Jorgen Vitting Andersen di Enrica Rapolla
Board Francesco Saverio Coppola
Chiara Corbo
Antonio Corvino
Carmen Costea LEGGE E LEGGI
Filippo de Rossi Concorrenza e tutela sostanziale
Pierre Ecochard
Ana Falù del contraente debole 16
Pier Paolo Forte
Serge Galam di Domenico Palumbo
Alessandro Giordani
Massimo Marrelli
Milena Petters Melo TERRITORIO
Heike Munder
Christian Nicolas Katowice: Conferenza dell’ONU del 2018
Giovanni Polara sui cambiamenti climatici (COP24) 25
Antonio Rapolla
Ines Sanchez de Madariaga di Isabella Martuscelli
Massimo Squillante
Matthias Vogt
Marco Zupi ECONOMIA
Local Editorial Board Antonio Acierno L’intervento dell’Europa
Pia Di Salvo
Anna Elvira Arnò negli appalti pubblici 29
Erminia Attaianese di Pia Di Salvo
Amelia Bandini
Emanuela Coppola
Gioconda Cafiero
Roberta Capuano ARCHITETTURA
Flavia Cavaliere Tutela del paesaggio nelle politiche europee e nazio-
Ferdinando Maria Musto
Giovanni Del Conte nali 34
Barbara Delle Donne
Maria Esposito di Carmen Cioffi
Loreta Ferravante
Ettore Guerrera
Valeria Maiorano LINGUA E LINGUE
Giuseppina Mari
Isabella Martuscelli Euro-English – What’s Next? 40
Mario Masciocchi di Flavia Cavaliere
Nicoletta Murru
Antonietta Maria Nisi
Stefania Palmentieri
Valeria Paoletti
Eva Panetti
Federica Piemontese
Silvia Renna
Loredana Rivieccio
Federica Saulino
Giusy Sica
Maria Camilla Spena
Domenico Francesco Vittoria
Amalia Zucaro
Managing Director Enrica Rapolla
Technical Editor Mariarosalba Angrisani
Gabriella Duca
Silvia Renna
Editorial Secretariat Pia Di Salvo
Art Direction Valeria Pucci
ISSN 2421-583X In copertina: © European flags, 2019
Anno IV, Numero I1 Source: EC - Audiovisual Service / Photo: Etienne Ansotte
Newsletter tematica agosto-dicembre 2018
Le opinioni espresse in questa pubblicazione sono esclusivamente quelle degli autori.
La Commissione non è responsabile dell’eventuale utilizzo delle informazioni contenute in tale pubblicazione. Questa
pubblicazione è realizzata con il contributo dell’Unione europea.
L’Unione per il Mediterraneo a dieci anni dalla sua nascita Di Federica Saulino RISE NUMERO II | 2018 POLITICHE COMUNITARIE
POLITICHE COMUNITARIE
Di Federica Saulino Nel 2018 l’Unione per il Mediterraneo (UpM) celebra
i suoi dieci anni di attività finalizzata al rilancio del
dialogo di cooperazione tra i Paesi appartenenti alla
Centro Europe Direct “Maria Scognamiglio” zona dell’Euro-Mediterraneo1.
L.U.P.T. - Responsabile settore Istituzioni, Era il 13 luglio 2008, a Parigi, quando i capi di Stato e di
Programmi e Finanziamenti europei Governo di quest’area diedero vita ad un nuovo pro-
getto di partnership intergovernativa, che fu costruito
sul Processo di Barcellona2 e destinato a condurre
43 Paesi3 oltre le grandi sfide locali, rappresentate dai
difficili processi di sviluppo economico, dal degrado
ambientale, dai complessi fenomeni migratori e dal
terrorismo.
La ricchezza storico-culturale dei Paesi dell’Euro-me-
diterraneo ha sempre rappresentato un potenziale
illimitato per una crescita determinante il benessere
delle loro popolazioni4, ma affinché ciò avvenisse oc-
correva porre fine alla permanente conflittualità che
investiva (e investe tutt’ora) le relazioni israelo-pale-
stinesi e il clima politico in Siria,Yemen e Libia.
L’UpM, dunque, nasce per ridare nuova linfa al proces-
so di dialogo e cooperazione instaurato con la Con-
ferenza euro-mediterranea di Barcellona del 1995,
attraverso un percorso partenariale impostato su tre
fronti: l’innalzamento del livello politico dei rapporti
1
L’8 ottobre 2018 a Barcellona si è tenuto il terzo
Regional Forum dell’Unione per il Mediterraneo, ossia
l’incontro annuale tra i Ministri degli Affari Esteri di tutti
gli Stati appartenenti all’UpM, durante il quale si sono
analizzati gli esiti del processo di cooperazione che da dieci
anni mira ad uno sviluppo sostenibile dell’area dell’Euro-
Mediterraneo. Per ulteriori informazioni consulta il sito
https://ufmsecretariat.org/ufm-10-building-together-future-
cooperation-development-euro-mediterranean-region/ .
2
Il Processo di Barcellona, che ebbe luogo nel novembre
del 1995 in occasione della Conferenza euromediterranea,
vide per la prima volta il lancio di una politica di ampio
respiro che coinvolgeva gli allora 15 Paesi membri
dell’Ue e 12 Paesi delle Sponde meridionale e orientale
del Mediterraneo: Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, Israele,
Giordania, Autorità nazionale Palestinese, Libano, Siria,
Turchia, Cipro e Malta. L’esercizio di Barcellona si rilevò
decisamente limitato dalle incessanti polemiche tra i Paesi
della sponda meridionale e dalla crisi medio-orientale, che
bloccarono ogni iniziativa di stabilità sociale e crescita
economica dell’Euro-mediterraneo.
3
Dei quali 28 appartenenti all’Unione europea e 15 del
Sud-Est del Mediterraneo, ossia Algeria, Albania, Egitto,
Israele, Giordania, Latvia, Libano, Mauritania, Marocco,
Monaco, Montenegro, Palestina, Bosnia-Erzegovina, Tunisia,
Turchia. La Siria ha sospeso la sua partecipazione all’UpM
nel dicembre del 2011, mentre la Libia ne è un osservatore.
4
Per un approfondimento storico sulle relazioni euro-
mediterranee a partire dal vertice di Venezia di giugno 1980,
v. C. Risi, Europa e Mediterraneo meridionale: cronaca d’un
trentennio di relazioni euro-mediterranee, Nuova Antologia,
2012, 608. Cfr. anche S. Cafaro, Le relazioni euro-mediterranee:
In copertina: Immagine dal sito https://ufmsecretariat.org dai primi accordi all’Unione per il Mediterraneo, Napoli 2013.
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Il logo dei dieci anni dell’Union for the Mediterranean
fra l’Ue e gli altri Paesi aderenti; il conferimento della con- namento alimentare, l’energia, la formazione professionale,
titolarità alle attività intergovernative; progetti di sviluppo la cultura, la sanità e il turismo, settori strategici per lo
economico su base regionale o sub-regionale. Inoltre, si è sviluppo dell’area euro-mediterranea.
inteso superare i limiti della Politica Europea di Vicinato In virtù dell’obbligo che i trattati impongono alle istituzioni
(PEV5), la quale, avendo sempre privilegiato le relazioni bi- europee, anche nella gestione delle relazioni esterne, di far
laterali, si è rivelata poco equilibrata e incapace di costru- valere i principi europei e gli interessi a tutela dei propri
ire un processo multilaterale di riforma che coinvolga la cittadini, l’Ue ha invitato i governi di tutti i Paesi membri
regione nel suo complesso. a promuovere il rispetto della democrazia, dello Stato di
Gli obiettivi chiave dell’UpM, stabiliti durante il vertice di diritto, dei diritti dell’uomo e di quelli collettivi e ha sotto-
Parigi, sono quelli della coesione regionale, l’integrazione lineato l’importanza di garantire le libertà di espressione,
economica e l’interconnessione infrastrutturale tra i Paesi. di pensiero e di credo e di combattere le discriminazioni
In quella sede, è stata adottata una Dichiarazione compo- di ogni genere6.
sta di 33 articoli, comprendenti, tra gli altri, l’impegno a Il partner europeo ha esortato i Paesi terzi a provvedere,
non dotare il Medio Oriente delle armi nucleari, chimiche altresì, al miglioramento dell’accesso al credito da parte
e biologiche e il duro contrasto al terrorismo di matrice delle PMI; alla adozione di una carta per la protezione degli
religiosa, all’oppressione e alla povertà. In annesso, sono investimenti comuni, per consentire l’armonizzazione e il
stati enumerati sei progetti da realizzare nel campo del miglioramento del quadro normativo del sistema assicura-
disinquinamento del mare, della costruzione di infrastrut- tivo e finanziario di quei Paesi; all’alleggerimento dei vin-
ture marittime e terrestri, delle energie alternative, della coli burocratici per semplificare l’esecuzione dei contratti,
protezione civile a livello regionale, del commercio e dell’i- all’armonizzazione delle legislazioni del lavoro7. Si tratta di
struzione con l’istituzione di una Università euro-mediter- obiettivi che riecheggiano alcune delle politiche settoria-
ranea in Slovenia. li dell’Unione, che vengono riproposte anche nell’ambito
La maggior parte di questi progetti erano già stati ide- dell’azione esterna dell’Ue (art. 21 TUE).
ati nell’ambito del partenariato istituito con il Processo In sostanza, l’Ue attende ad un miglioramento del conte-
di Barcellona, ma, a seguito del rinnovato impegno assun- sto giuridico-istituzionale dell’intera area, quale presuppo-
to nel 2008, i Paesi partner hanno man mano ampliato sto fondamentale per la creazione di un mercato comune
l’ambito di cooperazione intergovernativa, includendovi la che favorisca lo sviluppo degli affari economici e attragga
gestione idrica, l’agricoltura, la sicurezza dell’approvvigio- gli investimenti privati.
La politica di partenariato euro-mediterraneo, come ripor-
5
La cd. politica di vicinato rientra nell’ambito dell’azione esterna
della Ue (art. 21 TUE), ma riceve una disciplina giuridica separata
da quest’ultima (art.8 TUE), in ragione della sua finalizzazione 6
Si tratta di una specificazione necessaria, in virtù della
alla creazione di uno spazio di buon vicinato e quindi della sua previsione di cui al par. 3, art. 21 TUE, introduttivo dell’azione
limitazione alla cerchia dei paesi limitrofi. Come per l’esercizio esterna dell’Unione, che elenca i diversi principi e obiettivi cui
dell’azione esterna, i Trattati non prevedono competenze deve uniformarsi la conduzione dell’attività esterna UE: la pace
specifiche, ma rinvia a tutte le competenze già riconosciute dal sociale, il commercio libero ed equo, l’eliminazione della povertà
diritto costituente alle istituzioni europee. In questi termini, R. e la tutela dei diritti umani.
Adam- A.Tizzano, Manuale di diritto dell’Unione europea,Torino, 7
V. Risoluzione del Parlamento europeo del 20 maggio 2010
2017, 809-810. sull’Unione per il Mediterraneo, punto 10.
5
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tano alcuni studiosi, ha sempre contemplato l’opportunità e il commercio non risultano indifferenti al clima politico
di rafforzamento dell’Ue nel mondo globalizzato, attraver- circostante, il quale ancora oggi risente dell’assenza di so-
so la definizione di uno spazio di mercato e libero scambio luzioni al permanente conflitto medio-orientale. Questo
con i Paesi delle opposte sponde8. Il Mediterraneo, infatti, è, come si dirà in seguito, uno dei motivi fondamentali del
ha rappresentato per l’Europa, fin dall’avvio del Processo mancato decollo dell’UpM.
di Barcellona, un «secondo livello spaziale»9, all’interno del
quale si garantisse la collocazione strategica dei beni pro- La governance e le responsabilità economiche
dotti sul territorio Ue e, soprattutto un più facile ingresso dell’Unione per il Mediterraneo
delle aziende europee nei Paesi terzi mediterranei. Per riformare il partenariato euro-mediterraneo, si è de-
Tuttavia, il Processo di Barcellona si è connotato per i suoi ciso di rafforzare il carattere multilaterale delle relazioni,
scopi economici e finanziari di interesse squisitamente incentivando la co-titolarità delle azioni dell’UpM14. Infat-
europeo, arginando ogni progettualità di cooperazione e ti, mentre la governance del Processo di Barcellona era a
di co-sviluppo multilaterale. Tali circostanze, insieme alla trazione europea, l’UpM oggi presenta una co-presidenza
difficoltà di sedare i conflitti dell’area israelo-palestinese, affidata ad un rappresentante dell’Unione europea per i
hanno rappresentato le cause principali del fallimento di Paesi della Riva Nord - eletto secondo le norme dei trat-
quella esperienza di partenariato. tati - e da un esponente eletto per consensus, con mandato
Considerazioni analoghe possono farsi in relazione alla genesi biennale non rinnovabile, per i Paesi della Sponda Sud.
dell’UpM, dal momento che il rilancio di una nuova partnership Si è voluto, così, rafforzare la dimensione istituzionale
fu fortemente voluto dall’allora presidente francese Sarkozy dell’organismo attraverso l’adozione dello schema della
per riequilibrare la crescente influenza tedesca nell’Europa corresponsabilità (co-ownership), in virtù del quale le parti,
centro-orientale, attraverso la creazione di una regione eu- da un lato l’Ue e dall’altro i Paesi arabi, sono paritarie sot-
ro-mediterranea favorevole a nuovi sviluppi economici10.Tut- to tutti i profili.
tavia, si precisa che l’UpM non si identifica col primo progetto È, inoltre, istituito un Segretariato permanente con il com-
di Sarkozy, il quale aspirava ad Unione del Mediterraneo tra i pito di eseguire le strategie politiche assunte in seno al
soli Paesi rivieraschi, escludendo gli interessi tedeschi e ingle- Consiglio degli Alti Funzionari appartenenti ai Ministeri
si, con lo scopo precipuo di riorientare il centro strategico degli Affari Esteri dei Paesi membri (SOM - Senior Offi-
dell’Europa verso il Mediterraneo. cials’ Meeting)15. Quest’ultimo, che delibera per consen-
Oggi, l’Unione per il Mediterraneo, così come costituita, so unanime, dirige e coordina i lavori dell’UpM, approva il
presenta l’opportunità di porre l’area euro-mediterranea programma di lavoro e il budget a disposizione del Segre-
al centro dell’agenda politica, non più quale capitolo degli tariato e discute sulle proposte di progetto sottoposte dal
affari europei di vicinato, ma come centro di cooperazione Segretariato per l’approvazione.
intergovernativa finalizzata al benessere dell’intera regio- Volgendo lo sguardo alla struttura finanziaria dell’organi-
ne11, cercando di superare il giudizio di chi, in passato, ha smo, si evince che, contrariamente a quanto implicherebbe
considerato il più forte partner europeo quale artefice di la deliberata contitolarità delle azioni, l’UpM non è assi-
pratiche «neo-colonialiste» a scapito della realizzazione di stita da una reale corresponsabilità economica dei suoi
una vera politica di coesione territoriale12.
Al vertice di Parigi, però, nessuna posizione dirimente ve- Parigi, si limitarono a ricordare le ultime prese di posizione sulla
niva adottata in merito alla questione israelo-palestinese crisi medio-orientale, secondo quello che Cosimo Risi chiama
dai capi di Stato e di Governo, i quali affrontarono pro- il «noto artificio diplomatico» di riprodurre sostanzialmente
blematiche di ordine generale connesse ai temi dell’eco- il linguaggio adottato in precedenza, in Il Partenariato euro-
Mediterraneo dopo la Conferenza di Lisbona 2007: la marcia di
nomia e dei diritti dell’uomo13; ma è noto, che l’economia
avvicinamento all’Unione per il Mediterraneo (AA. VV.), Milano,
8
In questi termini, F. Caudullo, Europa e Mediterraneo. Dal 2009, 83, facendo riferimento alle posizioni politiche adottate
partenariato all’Unione per il Mediterraneo, Catania, 2009, 163. alla Conferenza di Lisbona del 2007, sempre sulla questione
9
Laddove il «primo livello spaziale» è considerato, dalla stessa del Medio-Oriente. Purtroppo, la crisi medio-orientale che
dottrina, lo spazio all’interno dei confini dell’Ue, così F. Caudullo, scoppiò con il terribile attacco israeliano alla striscia di Gaza
op. cit. 165. nel dicembre del 2008, a pochi mesi dalla nascita dell’organismo
10
Così, P.A. Baldocci, Il vertice di Parigi per il Mediterraneo: un mise fin da subito in seria difficoltà l’UpM, dal momento che i
tentativo di rilancio del Processo di Barcellona, in Nuova Antologia, Paesi arabi si ritirarono dai tavoli politici.
2008, 268. 14
V. punto 19 della Comunicazione della Commissione al
11
Così, C. Risi, op. cit. 85. Parlamento europeo e al Consiglio “Processo di Barcellona:
12
È quanto espresso da F. Caudullo, op. cit. 177-178 in merito unione per il Mediterraneo” del 20 maggio 2008 COM(2008)
alla Politica Europea di Vicinato (PEV) condotta dall’Ue negli 319.
anni passati, con la quale si privilegiavano relazioni bilaterali di 15
Il SOM rappresenta uno dei due livelli ai quali il consesso
esclusivo interesse europeo, rinunciando all’avvio di un processo politico dell’UpM si riunisce. L’altro è costituito dalla Conferenza
organico d’integrazione regionale per il Mediterraneo. dei Ministri degli Affari Esteri dei Paesi membri che, invece, detta
13
I Capi di Stato e di Governo, infatti, in occasione del vertice di l’agenda politica comune.
6
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partner, in quanto il maggior sforzo finanziario a sostegno sono essere impiegati a discapito dei preesistenti accordi
delle sue attività proviene dall’Ue. In particolare, le fonti bilaterali conclusi nell’ambito della Politica Europea di Vi-
di sostegno economico sono: il Fondo euro-mediterraneo cinato (PEV).
di investimenti e partenariato (FEIMP), creato nel 2002 Si auspica, per tanto, che le attività dell’UpM siano in grado di
a valere sulle risorse della BEI e del bilancio Ue; gli stru- attrarre ulteriori risorse economiche provenienti dal settore
menti finanziari messi a disposizione per l’ENPI (European privato, dai partner extra-europei, dalle istituzioni finanziarie
Neighbourhood Policy Instrument, oggi ENI - European internazionali o da altri fondi bilaterali.
Neighbourhood Instrument16), i quali, tuttavia, non pos- Ad oggi, la maggior parte dei progetti regionali non prevede
investimenti o elementi infrastrutturali, ma si fonda su attività
16
L’ENI è il nuovo strumento europeo di vicinato per il periodo di training, networking, scambi regionali di best practices su temi
2014-2020, che ha sostituito l’ENPI. Si tratta di uno strumento chiave, quali quelli dell’occupabilità giovanile, l’educazione e
finanziario che fornisce assistenza ai paesi limitrofi dell’Ue, non la formazione, il ruolo delle donne nella società, la crescita
aventi una prospettiva di adesione all’Unione, ma con i quali la inclusiva. Si tratta, dunque, di progetti “soft”, di solito finanziati
stessa ha avviato delle relazioni di partenariato.Tale strumento è con contributi di scarso livello economico17.
finalizzato allo sviluppo sociale ed economico delle popolazioni È chiaro, dunque, come la scarsa disponibilità di spesa per
degli Stati beneficiari, ispirato dal rispetto dei diritti umani,
l’avvio delle attività abbia contribuito a creare lo stallo alla
dello Stato di diritto e alla crescita sostenibile. L’ENI, inoltre,
promuove lo scambio e la mobilità interregionale (specie quella
realizzazione del progetto di coesione interregionale per
studentesca), nonché la partecipazione dei Paesi beneficiari ai il quale l’UpM è nata.
programmi di cooperazione transfrontaliera e ai programmi
europei relativi alle aree della ricerca e della innovazione, e
dello sviluppo delle PMI. I paesi beneficiari sono: Armenia, questi, come visto, sono già partner dell’UpM.
Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Moldova, Ucraina; Algeria, 17
V. il documento adottato dalla Conferenza dei Ministri degli
Autorità Palestinese di Cisgiordania e Gaza, Egitto, Giordania, Affari Esteri in seno all’UpM il 23 gennaio 2017 a Barcellona
Israele, Libia, Libano, Marocco, Siria e Tunisia. La maggior parte di “UfM Roadmapfor Action”, pagina 23.
Infografica sull’indirizzo strategico delle attaività dell’UfM
7
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Risultati e previsioni per l’avvenire dell’Uni- Di certo, questi due progetti assolvono ad una funzione
one per il Mediterraneo esemplare di come un approccio multilaterale costruttivo
Una tappa importante del percorso decennale di parte- produca reali opportunità di sviluppo e benessere delle
nariato euro-mediterraneo si è registrata nel gennaio del popolazioni coinvolte. Tuttavia, essi rappresentano ancora
2017, in occasione della Conferenza dei Ministri degli Af- casi isolati di cooperazione, essendo l’UpM ben lontana
fari Esteri dei Paesi dell’UpM tenutasi a Barcellona. In tale dalla costruzione di un contesto giuridico-istituzionale e
sede, a quasi dieci anni di distanza dalla nascita dell’or- politico favorevole allo sviluppo di una politica comune di
ganismo, è stato adottato il primo documento politico investimento e di crescita sociale.
dell’UpM, denominato “Roadmap for Action: the Union for In conclusione, può dirsi che, a dieci anni dalla sua nascita,
the Mediterranean: an action-driven organisation with a com- l’UpM si trovi ancora in una fase di lancio delle strategie di
mon ambition”, con il quale è stato dato nuovo impulso alla realizzazione di un sistema di coesione sociale, economica
dimensione politico-istituzionale dell’organismo. e culturale tra i Paesi dell’euro-mediterraneo. Gli stessi
È stata, così, intrapresa una diversa metodologia di azione, ammettono, attraverso le dichiarazioni contenute nel do-
fondata su tre strumenti: un consesso politico permanente cumento di adozione di una Roadmap for Action, la necessi-
costituito dalla Conferenza dei Ministri degli Affari Esteri tà di un cambio di rotta rispetto all’andamento finora in-
dei Paesi membri, che definisce le priorità dell’UpM attra- trapreso dall’UpM, con l’auspicio di un rafforzamento dei
verso l’adozione di un’agenda comune su temi di interesse settori di cooperazione e della capacità di azione politica
strategico; una piattaforma di dialogo, costituita non solo ed economica dell’organismo.
dai rappresentanti governativi, ma anche dalle autorità lo- Le cause principali di questa empasse risiedono, certamen-
cali, da organizzazioni appartenenti alla società civile, da te, nella mancata adozione di soluzioni strategiche fina-
stakeholder del settore privato e delle istituzioni finanzia- lizzate a garantire la stabilità e la sicurezza dell’area me-
rie, che prevede meeting periodici su tematiche settoriali dio-orientale, nonostante gli intenti proclamati dall’Ue di
di rilevanza strategica; progetti di livello regionale, patroci- innalzare il livello politico dei rapporti con i suoi partner
nati dall’assistenza tecnica di esperti che operano all’inter- mediterranei19. Le stesse parti ribadiscono, nel succitato
no dell’organo di Segretariato dell’UpM, contribuendo ad documento di azione, che nessuno sviluppo è possibile
accrescerne la visibilità sul mercato internazionale. Inol- senza sicurezza e nessuna sicurezza è auspicabile senza
tre, sono previsti il rafforzamento del coordinamento con sviluppo.
l’ENP, che ancora oggi rappresenta lo strumento principa- Tuttavia, nel frangente attuale, le relazioni israelo-palesti-
le di finanziamento delle attività dell’UpM e l’intensifica- nesi sono ancora fortemente dipendenti dal governo degli
zione delle sinergie con altri partner finanziari provenienti Stati Uniti, il quale, dopo aver trasferito la sede dell’am-
dal settore privato, dal mondo delle università, delle ONG basciata americana a Gerusalemme, riaccende l’ira della
e altri soggetti della società civile. leadership palestinese, caldeggiando la soluzione di costi-
Attualmente si contano 51 progetti di cooperazione re- tuzione di “uno Stato” sottoforma di confederazione con
gionale, frutto di accordi di livello ministeriale aventi ad la Giordania20. Se un accordo sulla risoluzione del conflit-
oggetto iniziative per lo sviluppo urbano sostenibile, per to israelo-palestinese non si è trovato in passato, quando
la mobilità studentesca, per l’uguaglianza di genere, la cre- l’Ue condivideva la stessa posizione degli Stati Uniti circa
scita imprenditoriale e la creazione di posti di lavoro, per la costituzione di due Stati per due popoli, è difficile spera-
il miglioramento delle condizioni climatiche. re che si riesca ora che la rappresentanza esterna dell’Ue
Di questi progetti, 32 sono in fase di implementazione e ha espresso chiaramente la sua contrarietà alle posizioni
due rappresentano il miglior risultato delle politiche di del Presidente USA Donald Trump.
partenariato euro-mediterraneo. Si tratta dell’istituzione
dell’Università Euromed stabilita in Slovenia, finanziata da
fondi di investimento della Bei, dalla Commissione euro-
pea e dal governo del Marocco. Oggi questa università rap-
presenta un attore chiave nella promozione della mobilità
studentesca, nella condivisione delle conoscenze e nel dia-
logo interculturale tra i Paesi membri.
L’altro progetto, che ha avuto un impatto considerevole
19
V. punto 19 della Comunicazione della Commissione del 20
sul territorio dell’euro-mediterraneo, è quello della dissa- maggio 2008 ut supra.
lazione della striscia di Gaza, promossa dal governo pale-
20
C’è chi già in passato asseriva, infatti, che «paradossalmente
il futuro dell’UpM sembra essere più nelle mani di Washington
stinese, che ha migliorato il deficit delle risorse idriche de-
che di Bruxelles», così V. Talbot, La crisi dell’UpM e il futuro della
rivante dall’incremento della popolazione in quella zona18. cooperazione euro-mediterranea, ISPI Commentary, 7 luglio
2010. Diversamente non può dirsi oggi, considerato che gli USA
18
V. il documento di report delle attività dell’UpM per l’anno continuano a detenere un ruolo fondamentale nei processi di
2017, consultabile sul sito web https://ufmsecretariat.org/ . mediazione del conflitto israelo-palestinese.
8
L’UE E L’AFRICA di Enrica Rapolla RISE NUMERO 11 | 2018 GEOPOLITICA
GEOPOLITICA
Enrica Rapolla
Quel che succede in Africa è importante per l’Europa e,
viceversa, quel che succede in Europa è importante per
Centro Europe Direct “Maria Scognamiglio” l’Africa. Il nostro partenariato è un investimento nel nos-
L.U.P.T. - Direttore Tecnico tro futuro comune. Si tratta di un partenariato tra pari
nel quale ci sosteniamo reciprocamente per prosperare e
rendere il mondo più sicuro, più stabile e più sostenibile.
(J. Juncker, vertice Unione africana – Unione europea,
Abidjan, 27 novembre 2017)
Abstract - Le relazioni UE-Africa sono disciplinate
dall’accordo di Cotonou (2000) e dalla strategia con-
giunta Africa-UE, entrambi contenenti una dimensio-
ne politica, economica e di sviluppo. L’UE si adopera
attivamente per promuovere la pace e la sicurezza
in Africa e intrattiene con l’Unione africana dialoghi
politici su diversi aspetti, anche nell’ambito della de-
mocrazia e dei diritti umani. La migrazione è diventata
uno degli elementi principali delle relazioni Africa-UE.
Il Fondo europeo di sviluppo resta il canale principale
della cooperazione allo sviluppo per l’UE in Africa.
DUE PARTNER DI PRIMA IMPORTANZA
L’UE è il principale partner e donatore dell’Africa. Si
sta lavorando in comune accordo per affrontare le
sfide comuni, quali l’investimento nei giovani, il favo-
rire lo sviluppo sostenibile e rafforzare la pace e la
sicurezza, stimolando gli investimenti in questo Pae-
se, attuando una buona governance e migliorando la
gestione dei migranti. La cooperazione allo sviluppo
viene realizzata attraverso vari strumenti finanziari. Il
più importante è il Fondo europeo di sviluppo (FES),
che è basato sull’accordo di Cotonou ed è escluso dal
bilancio comune dell’UE.
I rapporti tra l’UE e l’Africa subsahariana sono gover-
nati attualmente da:
• l’accordo di Cotonou
• la strategia comune Africa-UE
1. L’accordo di Cotonou è il quadro generale
e più completo per le relazioni dell’UE con i paesi
dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) che disci-
plina le relazioni dell’UE con 79 paesi, inclusi 48 paesi
dell’Africa subsahariana.
È stato adottato nel 2000 per sostituire la convenzio-
ne di Lomé del 1975 e giungerà a termine nel 2020.
L’accordo è inteso a ridurre e in definitiva eliminare
la povertà e contribuire all’integrazione progressiva
dei paesi ACP nell’economia mondiale. Si basa su tre
pilastri:
In copertina: Immagine dal sito https://ec.europa.eu/euro- • cooperazione allo sviluppo
peaid/blind-map-eu-emergency-trust-fund-africa-2015_ • cooperazione economica e commerciale
en: • dimensione politicaRISE - Rivista Internazionale di Studi Europei - N. II VOLUME IV, ANNO 2018 • ISSN 2421-583X | GEOPOLITICA
Fig. 1 - Relazioni dell’UE con i paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico
L’Accordo di Cotonou è una stretta collaborazione basata partenariati regionali su misura per l’Africa, i Caraibi e il
su una serie di principi tra cui: Pacifico per il dopo 2020, data di conclusione dell’accordo
• la parità dei partner di Cotonou.
• sono gli stessi Paesi ACP a definire le proprie politiche Si prevede che il futuro accordo riguarderà settori prio-
di sviluppo. ritari come:
• la cooperazione non riguarda solo i governi: anche i • democrazia e diritti umani
parlamenti, le autorità locali, la società civile, il settore pri- • crescita economica e investimenti
vato, i partner economici e sociali svolgono un proprio • cambiamenti climatici
ruolo. • eliminazione della povertà
• gli accordi di cooperazione e le priorità variano in • pace e sicurezza
base a diversi aspetti, come, ad esempio, i livelli di sviluppo • migrazione e mobilità.
dei Paesi.
L’accordo di Cotonou è stato rivisto due volte, nel 2005 2. Le relazioni Africa-UE sono inquadrate anche dalla
e nel 2010. Con la revisione del 2005 è stata riconosciuta strategia comune Africa-UE (JAES) adottata come
la giurisdizione della Corte penale internazionale, il che canale formale per le relazioni dell’UE da 80 capi di Stato
ha indotto il Sudan e la Guinea equatoriale a rifiutarsi di e di governo africani ed europei al vertice di Lisbona del
firmare e ratificare la revisione. Nel giugno 2013 il Par- 2007.Tale strategia comprende il partenariato Africa-UE, il
lamento europeo ha dato il proprio consenso alla ratifi- quadro politico che definisce le relazioni bilaterali.
ca del 2010, esprimendo tuttavia “le più nette riserve in L’obiettivo della strategia era quello di condurre le rela-
merito ad alcune parti dell’accordo che non riflettono la zioni Africa-UE ad un nuovo livello strategico, con un par-
posizione del Parlamento europeo e i valori dell’Unione”. tenariato politico rafforzato e una maggiore cooperazione
Il Parlamento ha contestato, in particolare, la mancanza a tutti i livelli. I suoi obiettivi sono:
di una clausola esplicita sulla “non discriminazione sulla • spingersi oltre la cooperazione allo sviluppo, instau-
base dell’orientamento sessuale”. L’obiettivo dell’accordo rando relazioni tra l’Africa e l’UE nell’ambito di questioni
di Cotonou è di estirpare la povertà integrando maggior- politiche di interesse comune;
mente i paesi ACP nell’economia mondiale. Tale accordo • superare le questioni prettamente africane, affrontan-
utilizza il termine “partenariato”, sottolineando l’impegno do in maniera efficace le sfide globali come la migrazione,
e la responsabilità comuni e mettendo in rilievo il dialogo i cambiamenti climatici, la pace e la sicurezza;
politico, i diritti umani, la democrazia e la buona gover- • sostenere le aspirazione dell’Africa volte a promuove-
nance. re una risposta transregionale e continentale a tali impor-
L’UE si adopererà per un accordo sostanzialmente rivedu- tanti sfide;
to avente una base comune a livello di ACP affiancato a tre • adoperarsi a favore di un partenariato incentrato sulle
11RISE - Rivista Internazionale di Studi Europei - N. II VOLUME IV, ANNO 2018 • ISSN 2421-583X | GEOPOLITICA
persone, provvedendo a rafforzare la partecipazione dei reciprocamente vantaggiosi per l’UE e l’Africa.
cittadini africani ed europei. Nel 2018, la seconda fase del programma panafricano è
stata lanciata per il periodo 2018-2020 per un importo
È stato ribadito con una svolta positiva al IV vertice UE-A- di 400 milioni di euro. Contribuire alla realizzazione del-
frica svoltosi nell’aprile 2014 a Bruxelles che ha condotto le priorità strategiche individuate al 5° vertice UA-UE nel
all’adozione di una dichiarazione politica dei capi di Stato mese di novembre 2017, il programma si sta concentran-
e di governo e di una tabella di marcia orientata ai risultati do su tre settori prioritari della cooperazione tra l’Africa
per il periodo 2014-2017. Nell’ambito del vertice è stato e l’Unione europea:
deciso di ridefinire gli iniziali 8 partenariati tematici in 5 • Dialogo politico e governance panafricana
ambiti prioritari di cooperazione tra l’Africa e l’Unione • Istruzione e abilità, ricerca e tecnologia
europea, tra cui: • Integrazione economica continentale
• Pace e sicurezza
• Democrazia, buon governo e diritti umani Il valore aggiunto del programma panafricano si basa su
• Sviluppo umano tre criteri chiave:
• Sviluppo e crescita sostenibili e inclusivi e integrazione • La dimensione continentale o transregionale dei pro-
continentale grammi in settori che vanno dall’agricoltura sostenibile e
• Questioni globali ed emergenti. dall’ambiente all’istruzione superiore, alle TIC e alla ricerca
In questo nuovo quadro di cooperazione, la scienza, la tec- • Gli interessi comuni dell’Africa e dell’UE e quindi l’ovvio
nologia e l’innovazione sono riconosciute come questioni collegamento con il partenariato strategico
trasversali, in vista del loro contributi al conseguimento di • complementarità finanziaria con altri strumenti quali
tutti gli altri obiettivi di sviluppo socio-economici. E’ stata il Fondo europeo di sviluppo (FES) , lo strumento europeo
approvata una dichiarazione specifica sulla migrazione e la di vicinato (ENI) ei programmi tematici dello strumento di
mobilità unitamente a un piano d’azione per contrastare la cooperazione allo sviluppo (DCI).
migrazione illegale e il traffico di esseri umani, aumentare
la protezione internazionale, organizzare meglio la migra- Oltre a questi quadri, il Consiglio ha adottato tre strategie
zione legale e rafforzare il nesso migrazione-sviluppo. regionali per:
Nel novembre 2015, l’UE e l’Africa hanno tenuto un verti-
ce a La Valletta (Malta) incentrato sulla migrazione, che ha il Corno d’Africa: una regione dell’Africa orientale che
condotto all’adozione del piano di azione di La Valletta e ha dovuto affrontare negli ultimi anni ripetuti fenomeni
all’avvio del Fondo fiduciario di emergenza dell’UE (EUFT) di siccità, che hanno provocato una grave crisi umanitaria.
per l’Africa dotato di 1,8 miliardi di EUR per affrontare le Nel 2011 l’UE ha adottato un quadro strategico per il
cause profonde della migrazione irregolare e del fenome- Corno d’Africa in cui sono delineate le misure che l’UE
no degli sfollati in Africa. deve intraprendere per aiutare i popoli della regione a rag-
Nel settembre 2016 la Commissione ha annunciato giungere condizioni di pace, stabilità, sicurezza, prosperità
la creazione di un piano europeo per gli investimenti e responsabilità di governo.
esterni, che comprende un nuovo strumento finanziario Tra i risultati del quadro strategico figurano:
innovativo, il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile • l’iniziativa “Sostenere la resilienza del Corno d’Afri-
(EFSD). Il quinto vertice dell’UE-Africa che si è tenuto in ca” (SHARE) (2012)
Costa d’Avorio nel novembre 2017, era incentrato sul • il piano d’azione per la lotta contro il terrorismo nel
tema “Investire nei giovani”. Questo è un tema cruciale Corno d’Africa e nello Yemen (2013)
per entrambi i partner, dato che il 60% della popolazione Nel 2015 il Consiglio ha adottato il piano d’azione regio-
africana ha un’età inferiore ai 25 anni. In vista di tale nale per il Corno d’Africa 2015-2020, che delinea l’ap-
evento, la Commissione europea ha pubblicato una proccio dell’UE nell’affrontare le principali questioni in
comunicazione per un rinnovato impulso al partenariato tutta la regione.
Africa-UE e successivamente si sono riuniti leader e Il piano d’azione tiene conto delle sfide divenute più criti-
decisori politici dell’UE e africani per discutere di pace che nel corso degli anni, in particolare:
e sicurezza, crescita e economia, migrazione e gioventù, • l’influenza dell’intera regione sul Corno d’Africa
adottando una dichiarazione congiunta sulla questione. • la radicalizzazione
Il programma Pan-Africa, finanziato nell’ambito dello stru- • la migrazione e gli sfollamenti forzati
mento di cooperazione allo sviluppo (DCI) dell’UE, ha un L’attuazione del piano d’azione è guidata dall’alto rappre-
budget di 845 milioni di euro per il periodo 2014-2020, sentante e dalla Commissione. Il Consiglio riceve aggior-
istituito per finanziare la strategia congiunta e le attività namenti periodici sulla sua attuazione, anche attraverso
continentali e transcontinentali. relazioni annuali.
Durante il periodo 2014-2017, il programma ha impegna-
to oltre 400 milioni di euro per la costruzione di progetti il Golfo di Guinea: I paesi della regione del Golfo di
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Jean-Claude Juncker durante il vertice Unione africana – Unione europea, Abidjan, 27 novembre 2017)
Guinea si trovano ad affrontare una crescente instabili- nel Sahel è stata presentata nel 2011 dall’alto rappresen-
tà dovuta alla mancanza di controllo sulle acque costiere tante e dalla Commissione su richiesta del Consiglio.
e sulla costa stessa. Si articola attorno a quattro linee d’azione:
Ne consegue un aumento delle attività criminali quali: • sviluppo
• tratta di esseri umani e traffico di stupefacenti, armi, • buon governo e risoluzione interna dei conflitti
diamanti, farmaci contraffatti, rifiuti illeciti, ecc. • sicurezza politica e diplomatica e Stato di diritto
• pirateria e rapine a mano armata in mare • lotta all’estremismo violento
• furto di greggio Adottato nel 2015, il piano d’azione regionale per il Sahel
• pesca illegale 2015-2020 fornisce una solida base per perseguire gli
Nel marzo 2014 il Consiglio ha adottato una strategia obiettivi della strategia. Il piano si concentra su quattro
sul Golfo di Guinea, che descrive come l’UE può aiutare i settori di particolare importanza per la stabilizzazione del-
paesi della regione a far fronte a queste sfide e a rafforzare la regione, in particolare:
le loro capacità marittime, lo Stato di diritto e l’efficacia • la prevenzione e il contrasto della radicalizzazione
della governance. • la creazione di condizioni adeguate per i giovani
L’anno seguente, nel marzo 2015, il Consiglio ha adottato • la migrazione, la mobilità e la gestione delle frontiere
il piano d’azione per il Golfo di Guinea 2015-2020, che • la lotta al traffico illecito e alla criminalità organizzata
delinea il sostegno dell’UE per affrontare le sfide poste transnazionale
dalla sicurezza marittima e dalla criminalità organizzata
nella regione. Le relazioni Africa-UE si svolgono anche mediante dia-
Un coordinatore principale dell’UE vigila sull’attuazione loghi formali, come i vertici UE-Africa a vari livelli:
della strategia e del piano d’azione dell’UE per il Golfo • i vertici UE-Africa, a livello di capi di Stato o di gover-
di Guinea. La loro attuazione è strettamente coordinata no, che si tengono in linea di massima ogni tre anni
insieme al comitato politico e di sicurezza del Consiglio. • le riunioni a livello ministeriale (o di “troika”), orga-
nizzate periodicamente, che riuniscono rappresentanti dei
il Sahel: la strategia dell’UE per la sicurezza e lo sviluppo paesi africani e dell’UE, della Commissione dell’Unione
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africana (UA) e delle istituzioni dell’UE, compreso il Con- per promuovere gli investimenti privati. Dotato di 4,1 mi-
siglio dell’UE liardi di euro provenienti dall’UE, permetterà di mobilitare
• riunioni tra la Commissione dell’UE e la Commissione fino a 44 miliardi di euro investimenti privati entro il 2020
dell’UA nell’Africa subsahariana e nei paesi del vicinato europeo.
Con il suo Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile, il
Il quinto vertice Unione africana-UE, tenutosi il 29-30 no- piano per gli investimenti esterni si concentra su una se-
vembre 2017 ad Abidjan in Costa d’Avorio, si è incentrato rie di settori prioritari, quali energia pulita e rinnovabile
soprattutto sul tema “investire nella gioventù”, aspetto di- e connettività; finanziamento delle micro, piccole e medie
venuto una priorità fondamentale per l’Europa come an- imprese; agricoltura, imprenditori rurali e agroindustria;
che per l’Africa. città sostenibili; digitalizzazione a favore dello sviluppo in-
Nel 2014 il quarto vertice Unione Africana-UE ha riuni- clusivo. Dall’avvio del Piano, lo scorso settembre, l’UE ha
to oltre 60 leader dell’UE e africani per discutere delle dato il via libera a un pacchetto di programmi di garanzia
future relazioni UE-Africa e rafforzare i legami tra i due finanziaria del valore di circa 800 milioni di euro di garan-
continenti. zia e di 1,6 miliardi di euro di finanziamento misto, che nel
complesso si tradurranno in 24 miliardi di euro di investi-
Il maggiore investitore mondiale in menti nel settore pubblico e privato.
persone
L’UE è il primo donatore mondiale di aiuti umanitari e Ruolo del Parlamento Europeo
allo sviluppo. L’UE aiuta investendo concretamente nelle Nell’ambito della sua attività di controllo e definizione
persone, nel nostro interesse reciproco. dell’agenda, la Commissione per lo sviluppo ha approvato
Gli aiuti pubblici allo sviluppo sono intesi a stimolare l’e- nel novembre 2017 una relazione di iniziativa sulla strate-
conomia africana e a offrire ai giovani l’opportunità di co- gia UE-Africa. Oltre alla sua attività che svolge nell’ambito
struirsi un futuro, a garantire la sicurezza alimentare e l’ac- dello sviluppo e della cooperazione, il Parlamento si avvale
cesso all’energia, a radicare il buon governo e il rispetto di delegazioni interparlamentari permanenti per le relazio-
dei diritti umani: ni con i paesi e le istituzioni dell’Africa. La sede principale
• 31 miliardi di euro di aiuti pubblici allo sviluppo nel in cui il Parlamento coopera su tali questioni è l’Assem-
periodo 2014-2020 (bilancio dell’UE e Fondo europeo di blea parlamentare paritetica ACP-UE, che svolge un ruolo
sviluppo) fondamentale nel rafforzamento delle relazioni tra l’UE e i
• 680 milioni di euro di aiuti per potenziare gli scambi suoi partner ACP e che si riunisce due volte l’anno.
commerciali tra l’Africa e l’UE tra il 2014 e il 2016 Il Parlamento ha inoltre sviluppato forme di cooperazione
• 18,2 milioni di persone hanno accesso all’energia gra- parlamentare con l’Unione africana attraverso la sua dele-
zie al sostegno dell’UE. gazione per le relazioni con il Parlamento panafricano isti-
tuita nel 2009. Il Parlamento e il Parlamento panafricano
controllano democraticamente l’attuazione della strategia
congiunta Africa-UE.
Il Fondo fiduciario di emergenza dell’ue Vi sono inoltre strette relazioni parlamentari bilaterali con
per l’Africa il Sud Africa, che sono state rafforzate con il partenariato
Il Presidente Juncker ha annunciato il varo del Fondo fidu- strategico UE-Sud Africa (2007), l’unico partenariato stra-
ciario di emergenza dell’UE per l’Africa per affrontare le tegico bilaterale dell’UE con un paese africano.
cause profonde dell’instabilità e della migrazione irrego-
lare promuovendo opportunità economiche e di lavoro,
sicurezza e sviluppo.
Quali i maggiori settori di cooperazione?
Il Fondo, attualmente dotato di 4,09 miliardi di euro, di cui
3,653 miliardi sono contributi provenienti dalla Commis-
• Commercio
sione e 439 milioni dagli Stati membri e da altri donatori,
L’UE ha negoziato una serie di accordi di partenariato
ha investito in progetti concreti in tutto il continente afri-
economico (APE) con 48 paesi dell’Africa subsahariana nel
cano.
quadro dell’accordo di Cotonou. L’obiettivo di questi ac-
cordi è creare un partenariato condiviso per il commercio
e lo sviluppo, basato sul sostegno allo sviluppo.
Il piano dell’ue per gli investimenti
esterni • Sviluppo
Questo Piano costituisce un quadro sofisticato per miglio- L’UE finanzia iniziative e programmi di sviluppo a
rare gli investimenti in Africa e nei paesi europei. Sostiene beneficio di vari paesi in tutta l’Africa.
strumenti finanziari innovativi, come le garanzie europee, La maggior parte dei finanziamenti proviene dal Fondo
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europeo di sviluppo (FES), che per il periodo 2014-2020 di EUR per sostenere la forza congiunta G5 Sahel,
dispone di un bilancio pari a 30,5 miliardi di EUR. di recente istituzione, al fine di migliorare la sicurezza nella
regione.
• Sicurezza Nel 2013 l’UE ha adottato un piano d’azione per la lotta
L’UE ha avviato diverse missioni e operazioni mili- al terrorismo nel Corno d’Africa e nello Yemen.
tari e civili in Africa nel quadro della politica di sicurezza
e di difesa comune (PSDC). • Il sostegno a favore della gioventù, della
Attualmente sono in corso missioni dell’UE in: formazione e delle competenze
Repubblica centrafricana L’UE sostiene l’istruzione e formazione professionale
Libia e tecnica con 1,34 miliardi di euro (2014-2020). Grazie
Mali ai programmi dell’UE (tra il 2016 e il 2017), nell’Africa
Niger subsahariana 2,4 milioni di bambini sono stati iscritti nel-
Somalia le scuole primarie. Grazie alle iniziative finanziate dall’UE
nel periodo 2014-2020, quasi 750000 persone in Africa
• Migrazione beneficeranno di programmi di istruzione e formazione
Nel novembre 2015 l’UE e i leader africani maggiormente professionale e tecnica, sviluppo delle competenze e al-
interessati hanno approvato il piano d’azione di La tre politiche attive del lavoro. 3200 insegnanti sono stati
Valletta, che include 16 misure concrete per far fronte formati grazie a iniziative finanziate dall’UE (2016-2017)
all’afflusso massiccio di migranti che arrivano in Europa. nell’Africa subsahariana.
Nel giugno 2016 il Consiglio europeo ha convenuto di in-
tensificare la cooperazione con i principali paesi di origine
e di transito. Sono in fase di realizzazione patti su misura
per le esigenze di ciascun paese.
Nel febbraio 2017 i leader dell’UE hanno adottato la di- Links:
chiarazione di Malta, che presenta il loro intento di https://www.consilium.europa.eu/it/policies/eu-africa/
rafforzare la cooperazione con la Libia, il principale paese https://www.consilium.europa.eu/en/policies/cotonou-a-
di partenza verso l’Europa. greement/
https://www.affarinternazionali.it/2018/08/migranti-pae-
• Lotta al terrorismo si-africani-forti-deboli/
L’UE sostiene iniziative e attività di lotta al terrorismo nel http://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/180/
continente africano. africa
Nel giugno 2017 l’UE si è impegnata a stanziare 50 milioni
Immagine di una delle campgne di informazione dal sito International Cooperation and Development
https://ec.europa.eu/europeaid/projects-results_en
15Concorrenza e tutela sostanziale del contraente debole di Domenico Palumbo RISE NUMERO II | 2018 LEGGE E LEGGI
LEGGE E LEGGI
Domenico Palumbo Sommario: 1.- Introduzione; 2.- L’evoluzione della
disciplina antitrus; 3. – Il sistema comunitario di con-
trasto ai mercati oligopolistici; 4.- Concorrenza e for-
Professore Aggregato di Diritto commerciale ma del contratto con il cliente; 5.- Conclusioni
dell’Università degli Studi “Giustino
Fortunato” – Benevento 1. Introduzione.
L’art. 41 della Costituzione stabilisce testualmente
che l’iniziativa economica privata è libera. Ai commi
successivi ed agli articoli 42, 43 e 44 il legislatore co-
stituente ha poi subito posto dei limiti, collocando al
centro degli stessi l’interesse sociale.
Questa articolazione delle norme rispecchia il com-
promesso raggiunto dalle tre grandi correnti ideolo-
giche che si fronteggiarono in Assemblea costituente:
la corrente marxista, la cattolica e la liberale. In par-
ticolare la mediazione sancì la necessaria coesistenza
dell’attività economica privata e l’intervento pubblico
diretto nell’economia, coesistenza che però impose la
prefigurazione di una strutturazione complementare,
o quantomeno compatibile e coerente, degli inter-
venti pubblici e privati per il raggiungimento dei fini
sociali e di benessere collettivo prefissati nella Carta
(RICCI, 2013).
Nel quadro di questa impostazione, la dottrina si è poi
divisa tra chi ha interpretato la norma come una mera
libertà e chi, invece, ne ha intravisto un vero e proprio
diritto (MARTINES, 2011).
Questa seconda ipotesi di lettura si è rafforzata con
la legislazione antitrust, attraverso la quale lo Stato,
pur non intervenendo direttamente sul mercato, con
l’istituzione dell’Autorità Garante della Concorrenza
e del Mercato si è fatto parte attiva nel rimuovere gli
ostacoli all’esercizio del diritto d’impresa.
A distanza di quasi trent’anni dall’adozione di quelle
norme, però, nel nostro Paese permangono vasti set-
tori dell’economia in cui tale diritto viene drastica-
mente ridotto con la presenza di monopoli di fatto e
la conseguente compressione dei diritti dei consuma-
tori, rispetto ai quali, soprattutto nell’ambito bancario,
l’attenzione si è spostata dalla tutela sostanziale ad un
sempre maggior formalismo giuridico.
Oramai, infatti, è sempre più frequente il fenomeno
dei mercati oligopolistici (FILIPPELLI, 2018), intesi
quali condotte parallele volte a palesare una strate-
gia comune, che si realizza al di fuori degli ordinari
schemi di coordinamento (e cioè, in assenza di or-
ganizzazioni comuni collusive, di accordi espressi, di
partecipazione ad associazioni di categoria, o anche
della condivisione di piani strategici di mercato).
Tale fenomeno è descritto in termini di “collusione taci-
In copertina: Immagine dal sito https://audiovisual.ec.eu- ta”, per enfatizzare l’effetto di coordinamento cartelli-
ropa.eu/en/album/M-000841/P-029402~2F00-02 stico (appunto, collusivo) e le modalità (tacite) con cui
questo sembra essere realizzato; oppure in terminiRISE - Rivista Internazionale di Studi Europei - N. II VOLUME IV, ANNO 2018 • ISSN 2421-583X | LEGGE E LEGGI
di “parallelismo oligopolistico”, per evidenziare il legame tra e si fa promotore dell’effettiva espressione della stessa,
tale condotta e il mercato nel quale essa si manifesta. dall’altro, però, soprattutto a seguito delle liberalizzazioni
Sul punto va precisato che la politica europea di contrasto degli anni ’90, sono proliferati i mercati oligopolistici, in cui
a queste disfunzioni concorrenziali ha seguito un percorso vi è una formale pluralità di concorrenti, ma una sostanzia-
poco coerente. le blocco all’accesso di altri players.
In una prima fase, infatti, le Autorità europee hanno inqua- Si tratta quindi di mercati caratterizzati da un numero ri-
drato il fenomeno del parallelismo oligopolistico nell’am- dotto di imprese che producono un bene omogeneo e
bito del divieto di intesa restrittiva, soluzione che appariva che fronteggiano una domanda formata da molti consu-
allora quasi necessaria, in considerazione dell’effetto della matori, in cui l’ingresso di altre imprese è impedito dalla
condotta (per l’appunto, di tipo cartellistico) e della più presenza di barriere all’entrata.
risalente, e anzi già consolidata, prassi statunitense. Infatti i pochi operatori, consapevoli che non vi è liber-
In una seconda fase, la politica antitrust europea si è di- tà d’entrata, sono perfettamente consapevoli che le loro
scostata dall’archetipo americano e ha cominciato a speri- scelte di produzione influiranno su quelle delle imprese
mentare soluzioni alternative rispetto a quelle tradizionali, presenti sul mercato.
elaborando la nozione di posizione dominante collettiva, È proprio intorno a questa concezione di mercato oligo-
suggerendone l’applicazione al controllo degli oligopoli. polistico che si è sviluppata, nell’elaborazione giurispru-
Nell’ultima fase, è stata l’esperienza maturata nel contesto denziale europea, la nozione di pratica concordata oligo-
del controllo delle concentrazioni a guidare l’evoluzione polistica, i cui elementi costitutivi sono ancora identificati:
della politica antitrust europea. È proprio in quest’ambito i) nell’evidenza di condotte coordinate, in grado di inter-
che sono stati dettati i criteri-guida attualmente in uso ferire con il corretto funzionamento concorrenziale del
per il controllo, preventivo e successivo, del parallelismo mercato; ii) nella prova che il coordinamento sia espres-
oligopolistico. sione di condotte concertate, intenzionali o almeno con-
L’esigenza di apprestare una soluzione concreta alle di- sapevoli, e non di condotte indipendenti e unilaterali, giac-
sfunzioni dei mercati oligopolistici ha, dunque, spinto le ché il divieto di intesa non priva gli operatori economici
Autorità antitrust europee ad elaborare strategie inno- della facoltà di adattamento razionale alle condizioni di
vative di intervento, spesso caratterizzate dall’adesione a mercato (C. GIUST. 16 DICEMBRE 1975, CAUSE RIUNI-
orientamenti economici di tipo dinamicocomportamenta- TE 40-48, 50, 54-56, 111, 113-114/73 COÖPERATIVE VE-
le e dall’adozione di metodologie che, in certi casi, sono RENIGING “SUIKER UNIE” UA AND OTHERS C. COM-
state estese anche ad altri settori di rilevanza antitrust. MISSIONE. Per un’analisi dettagliata sull’evoluzione della
Le specificità della politica europea di controllo degli giurisprudenza europea in materia di pratiche concordate
oligopoli offrono oggi anche lo spunto per una più am- oligopolistiche, v. OSTI, 1995; ALESE, 1999; ALBOS-LLO-
pia riflessione di natura sistematica, circa la definizione RENS, 2006).
dei rapporti tra il divieto di intesa restrittiva e di abu- Come è evidente si tratta quindi di pratiche concordate
so di posizione dominante, originariamente concepiti che la giurisprudenza europea ha ricondotto nel più ampio
come distinti, ma oggi evidentemente interferenti tra genus dell’accordo, di cui la pratica concordata costituireb-
loro (MCLACHLAN - D. SWANN, 1963). be forma minore.
In questo contesto, pertanto, in cui la restrizione degli In tal senso, la giurisprudenza europea si è allineata alla
ambiti concorrenziali si presenta con forme e sostanza concezione dottrinale, allora dominante, che individuava
diversa rispetto a quella originariamente immaginata dal nella pratica concordata (nozione di derivazione francese,
legislatore costituente, da quello che ha introdotto la Leg- prevista, insieme alla più comune fattispecie di accordo,
ge 287/90 e da quello comunitario, si pone con sempre nell’art. 59-bis della legge antitrust nazionale allora vigen-
maggior esigenza la necessità di ricercare soluzioni di tute- te; (DEROUX-D. VOILLEMOT,1969) una forma minore di
la in favore dei contraenti deboli, che vadano oltre la mera accordo, ossia un accordo non scritto e dal contenuto ge-
garanzia formale che possa essere prestata dai formulari nerico (Guglielmetti, 1958) oppure non vincolante (GRI-
dei contratti di adesioni. SOLI,1969; FRANCESCHELLI, 1973) o ancora di natura
Il presente scritto, pertanto, è finalizzato a dimostrare che preparatoria rispetto a un contratto propriamente detto
nell’attuale contesto concorrenziale la “deformalizzazio- (DRAETTA, 1965)
ne” dei rapporti contrattuali tra contraente debole ed im- La pratica concordata è stata, infatti, definita come un co-
prenditore risulta essere l’unica via per la tutela effettiva ordinamento consapevole che, pur senza spingersi fino
dei suoi diritti. all’attuazione di un vero e proprio accordo, sostituisce il
rischio della concorrenza con schemi d’azione concertati
2. L’evoluzione della disciplina antitrust o concordati (C. GIUST. 14 LUGLIO 1972, C-48/69, IMPE-
RIAL CHEMICAL INDUSTRIES LTD C. COMMISSIONE -
Se da un lato, quindi, il legislatore costituente pone al cen- C. GIUST. 4 GIUGNO 2009, C-8/08,T- MOBILE NETHER-
tro del sistema economico nazionale la libertà d’impresa LAND B.V. C. RAAD VAN BESTUUR, § 23 - TAR LAZIO, 6
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