Le nuove frontiere della cittadinanza europea - ENNIO TRIGGIANI (a cura di) 3
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Collana di Studi sull’integrazione europea
3
ENNIO TRIGGIANI (a cura di)
Le nuove frontiere della cittadinanza europea
Le nuove
frontiere
della
cittadinanza
europea
E. TRIGGIANI
(a cura di)
ISBN 978-88-6611-055-2
€ 48,00In copertina: Ignoto del XV secolo (Francesco Roselli), Veduta di Napoli col ritorno della flotta aragonese, (Tavola Strozzi), particolare relativo a Castel Capuano
Collana di Studi sull’integrazione europea
3
ENNIO TRIGGIANI (a cura di)
LE NUOVE FRONTIERE
DELLA
CITTADINANZA EUROPEA
CACUCCI
EDITORE
2011La pubblicazione del presente volume è finanziata mediante i fondi della Ricerca Inter
universitaria dal titolo «Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale fase del
processo di integrazione», MIUR-PRIN 2007, prot. 2007ETKBLF, svolta dalle unità di
ricerca delle Università degli Studi di Bari Aldo Moro, di Palermo, di Roma Tre e di
Teramo. La Commissione europea contribuisce alla pubblicazione del presente volume
mediante risorse attribuite a Europe Direct Puglia.
Un sentito ringraziamento per il prezioso lavoro redazionale a Valeria Di Comite, Micaela
Falcone, Ivan Ingravallo, Giuseppe Morgese, Egeria Nalin, Angela Maria Romito.
proprietà letteraria riservata
© 2011 Cacucci Editore - Bari
Via Nicolai, 39 - 70122 Bari – Tel. 080/5214220
http://www.cacucci.it e-mail: info@cacucci.it
Ai sensi della legge sui diritti d’Autore e del codice civile
è vietata la riproduzione di questo libro o di parte di esso
con qualsiasi mezzo, elettronico, meccanico, per mezzo di
fotocopie, microfilms, registrazioni o altro, senza il con-
senso dell’autore e dell’editore.INDICE
Presentazione del volume
Ennio Triggiani, Le nuove frontiere della cittadinanza europea IX
Profili Generali e Politici
Massimo Starita, Democrazia e partecipazione politica nella giurispru-
denza della Corte di giustizia dell’Unione europea 3
Giuseppe Morgese, Principio e strumenti della democrazia partecipativa
nell’Unione europea 37
Angela Maria Romito, Il mediatore europeo nel Trattato di Lisbona 61
Valeria Di Comite, L’uguaglianza tra cittadini europei? Una nuova sfida
per un problema annoso 85
Giovanni Cellamare, I diversi regimi normativi applicabili all’ingresso
e al soggiorno degli stranieri nell’Unione europea in base alla cittadi-
nanza degli stessi 111
Ivan Ingravallo, La (fragile) dimensione esterna della cittadinanza eu-
ropea 139
Egeria Nalin, Riforma della legge italiana sulla cittadinanza e diritto
dell’Unione europea 161
Martina Guidi, La rilevanza della cittadinanza ai fini dell’esecuzione del
mandato d’arresto europeo 179
Profili Economici e Sociali
Giandonato Caggiano, La “filigrana del mercato” nello status di cittadino
europeo 209
Pietro Gargiulo, La cittadinanza sociale europea tra mito e realtà 229VIIndice Rossana Palladino, I diritti di sciopero e di contrattazione collettiva nell’ordinamento europeo: il “cittadino lavoratore” tra logiche di mer- cato e tutela dei diritti sociali fondamentali 257 Lara Appicciafuoco, Lo status sociale dei cittadini europei economica- mente non attivi: una “cittadinanza sociale di mercato europeo”? 279 Luigi Raimondi, Circolazione degli studenti universitari e principio di non discriminazione nella recente giurisprudenza della Corte di giustizia 309 Alfredo Rizzo, La disciplina comunitaria in materia previdenziale nell’in- terpretazione della Corte di giustizia: da strumento di tutela della circo- lazione dei lavoratori a strumento di tutela della circolazione dei citta- dini dell’Unione 333 Micaela Falcone, La direttiva 2011/24 sulla mobilità dei pazienti alla luce della cittadinanza europea 363 Marco Evola, Adesione all’Unione europea della Turchia e condizione giuridica dei cittadini turchi nella giurisprudenza della Corte di giustizia 391 Andrea Rosenthal, La direttiva europea sui lavoratori altamente quali- ficati: elementi di cittadinanza sociale o di cittadinanza mercantile? 425 Maria Chiara Vitucci, Lo status di coppia omosessuale fra Strasburgo e Lussemburgo (passando per Roma) 447 Andrea Gratteri, La titolarità dei diritti sociali nelle Costituzioni euro- pee: cittadini e stranieri 469 Elenco delle abbreviazioni 489 Indice degli autori 491
Presentazione del volume
ENNIO TRIGGIANI*
Le nuove frontiere
della cittadinanza europea
1. Il futuro dell’Unione si gioca, in parte, sulla capacità espansiva della no-
zione di cittadinanza europea. L’affermazione potrebbe apparire, a prima lettura,
azzardata ma non è così e ritengo che questo volume, con le molteplici e com-
plesse implicazioni che tale status giuridico comporta, sia in grado di evidenziare
la fondatezza dell’assunto.
Dall’insieme dei saggi sembra, infatti, emergere, in altri termini, non solo
che, grazie all’accentuazione dei profili normativi del concetto, è ipotizzabile il
rafforzamento del processo d’integrazione ma anche che la portata della cittadi-
nanza, nei suoi contenuti e nei connessi livelli interpretativi, ne costituisce una
decisiva “cartina di tornasole” dello stato di salute.
è d’altronde significativo che dalla sua formale sanzione, avvenuta con il mai
sufficientemente apprezzato Trattato di Maastricht del 1992, la cittadinanza
dell’Unione ha caratterizzato con la propria “presenza” una rimarchevole evolu-
zione di molteplici profili del relativo sistema.
Per meglio comprendere quanto appena affermato è necessario collocare lo
status in questione nel complessivo “disegno” del processo d’integrazione euro-
pea quale più palpabile espressione del “nuovo” diritto alla pace come progressi-
vamente affermato a partire dalla Carta delle Nazioni Unite. è d’altronde noto
che il diritto internazionale nasce invece, fra gli altri, come diritto della guerra
per trovare una sua profonda trasformazione soprattutto nel secondo dopoguerra.
Il divieto della guerra come mezzo di soluzione delle controversie, sancito nel
1945 a S. Francisco, trova infatti la sua traduzione reale ed effettiva nel diritto
alla pace proprio con le Comunità europee, segnando la fine di ogni possibilità di
conflitto militare fra i suoi membri.
In questo contesto va letto il necessario rapporto tra cittadinanza e identità,
considerato che siamo culturalmente avvezzi a considerare strettamente legati i
due concetti. Generalmente, la ricostruzione della “cittadinanza nazionale” av-
viene sulla base delle sue “radici” – ma le origini spesso sconfinano nel “mito”
*
Coordinatore scientifico del Progetto.X Ennio Triggiani
– la cui ricerca non sempre è semplice e comunque connessa al comune sentire
della relativa popolazione dal punto di vista culturale, linguistico, religioso, et-
nico. Risulta evidentemente difficile trovare tali condizioni nell’intera Europa
formata non a caso da “popoli” fra loro abbastanza diversificati sotto più profili
a partire dalla “poligamia” linguistica. Peraltro, una stessa cittadinanza che acco-
muna popoli diversi non è una novità se solo si pensa al civis romanus o, succes-
sivamente, alla cittadinanza espressa dalle varie forme di assolutismo monar-
chico soprattutto fra cinquecento e seicento. Certo, non mancano importanti tratti
comuni, al di là della contiguità territoriale, a partire dall’impronta cristiana non
a caso fonte di infinite polemiche derivanti dal mancato esplicito riferimento ad
essa nei valori sanciti nei Trattati.
Non c’è comunque bisogno di ricorrere ad artifizi teorici per dimostrare l’e-
sistenza di un “popolo europeo”, condividendo l’opinione di Habermas per cui
l’esistenza di un demos non necessariamente precede il formarsi di una nuova
comunità. Né si deve tentare di riscostruire un’identità europea nella logica di
quella nazionale, resa solo più ampia, basandosi inevitabilmente su di un’omolo-
gazione culturale che è il contrario della valorizzazione del pluralismo su cui si
fonda l’integrazione. Invece, la cittadinanza europea contribuisce nel contempo
a rafforzare le singole cittadinanze nazionali degli Stati membri e con queste si
pone in rapporto di feconda interazione; sarebbe d’altronde impensabile un rap-
porto di competizione con queste ultime considerato che tutte esprimono le mol-
teplici “identità” che ciascuno di noi porta con sé nel proprio vivere quotidiano.
In realtà, l’approccio interpretativo necessario per affrontare correttamente le
tematiche anche tecnico-giuridiche connesse con la nozione di cittadinanza euro-
pea non può che essere sensibilmente diverso. Infatti, è preventivamente indi-
spensabile cogliere la grande novità che essa comporta in quanto viene per la
prima volta riferita ad una entità non statale che si fonda su di una “comunità di
diritto”: è sulla sua natura e sulle ragioni della sua costruzione che va delineata
la relativa identità.
Bisogna, quindi, partire certamente dalla storia dei popoli europei e delle loro
vicende purché ciò avvenga attraverso la sottolineatura “innovativa” che le mille
guerre e tragedie affastellate in abbondanza nella nostra memoria sono state so-
stituite da sei decenni di pace e dal formale e concreto ripudio della guerra (anche
se, purtroppo, con ripetute eccezioni verso Paesi terzi).
L’identità europea e la connessa cittadinanza si determinano, pertanto, nei
valori alla base dell’integrazione e nella singolarità del suo processo di costru-
zione. In ordine ai primi non ci si riferisce soltanto al corpo dei diritti civili e
politici sanciti in una pluralità di atti (per ultima la Carta di Nizza come riaffer-
mata nel Trattato di Lisbona), peraltro comuni a tutti i Paesi democratici occiden-
tali, ma soprattutto a quelli economici e sociali che sono la migliore espressione
di un modello sociale in grado di differenziarsi sensibilmente rispetto alle carat-
teristiche tipiche delle società organizzate secondo i parametri del liberismo tra-
dizionale. è questa la ragione per cui si è ritenuto in questa sede di dare ampio
spazio, nel denunciarne peraltro i sussistenti limiti, ai profili più spiccatamenteLe nuove frontiere della cittadinanza europea XI
sociali del processo d’integrazione. Ed è su questi presupposti che un aspetto
fondamentale della ricerca è consistito anche nell’individuazione dei beneficiari
delle garanzie di cittadinanza con l’interrogativo se doversi limitare ai cittadini
degli Stati membri ovvero valutarne l’opportunità d’estensione anche ai residenti
o a tutte le persone che si trovino sotto la giurisdizione di uno di essi. Non può
mai dimenticarsi, e ci si riferisce al secondo profilo di originalità, che ci troviamo
di fronte ad una realtà giuridico-istituzionale di nuovo genere qualificabile come
“Unione di Stati e di cittadini”, entrambi soggetti del relativo ordinamento, ide-
ata e realizzata in proiezione squisitamente sovranazionale.
2. Su tale filo conduttore si sviluppano, quindi, i saggi contenuti in questo
volume, risultato finale di un Progetto di Ricerca di Interesse Nazionale (PRIN)
finanziato dal MIUR dal titolo Cittadinanza europea e diritti fondamentali
nell’attuale fase del processo d’integrazione. è chiaro che l’obiettivo della ri-
cerca è consistito sin dall’inizio nell’operare uno stretto collegamento fra centra-
lità della nozione di cittadinanza nello sviluppo del processo d’integrazione e
necessaria interazione con il progressivo rafforzamento dei diritti fondamentali.
In altri termini, anche sulla base degli studi in precedenza effettuati singolar-
mente da molti componenti dei gruppi di ricerca, si voleva verificare se la citta-
dinanza, nelle sue varie espressioni, riuscisse a trovare un concreto rafforzamento
grazie alla maggiore centralità del ruolo dei diritti fondamentali nel sistema
dell’Unione.
L’analisi è stata condotta attraverso una ripartizione di compiti fra le quattro
Unità di ricerca di Bari (Cittadinanza europea e diritti politici: problemi e pro-
spettive, con il coordinamento del prof. Giovanni Cellamare), Palermo (Tutela dei
diritti di cittadinanza tra Corte di giustizia e Corte europea dei diritti dell’uomo
nell’attuale fase di sviluppo del processo di integrazione europea, con il coordi-
namento dei proff. Maria Chiara Vitucci e Massimo Starita), Roma Tre (I diritti
fondamentali nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, con il coordinamento
del prof. Giandonato Caggiano) e Teramo (Cittadinanza europea e diritti sociali
fondamentali: contenuti e limiti della cittadinanza sociale europea, con il coordi-
namento del prof. Pietro Gargiulo).
La ricerca ha prodotto numerosi risultati dal punto di vista di pubblicazioni e
seminari fino a questo volume finale i cui diciannove saggi sono stati suddivisi,
per affinità d’oggetto e comodità di lettura, in due grandi capitoli, Profili gene-
rali e politici e Profili economici e sociali.
è agevole notare che fra i vari contributi esistono frequenti sovrapposizioni.
Non c’è da meravigliarsene in quanto il tema della cittadinanza europea, pur
analizzabile secondo diverse angolature ed espressioni, evidenzia una nozione
pur sempre unitaria. L’obiettivo della ricerca, infatti, è sempre stato quello di ri-
condurne lo studio ad una qualificazione giuridica in grado di esprimerne il si-
gnificato complessivo alla luce dell’attuale stato del processo d’integrazione. I
percorsi, pur diversi, non potevano che quindi incrociarsi, qua e là, prima di
giungere al traguardo finale.XII Ennio Triggiani
3. Quanto al primo capitolo, molteplici sono i concetti meritevoli di sottoli-
neatura a partire dalla valutazione dell’impatto delle norme del Trattato di Li-
sbona sul processo di democratizzazione dell’Unione nella ricerca di un simulta-
neo e coerente riferimento a diverse concezioni democratiche. Tale processo,
secondo Massimo Starita, ha sempre avuto la sua centralità nel Parlamento euro-
peo con una crescita costante dei suoi poteri dopo l’elezione a suffragio diretto.
Il Trattato di Lisbona ha peraltro contemplato diversi canali di legittimazione
democratica, riportabili in parte alla concezione rappresentativa della democra-
zia e, per un’altra parte, a modelli deliberativi.
Tale maggiore articolazione si fonda sulla pluralità dei canali di legittimazione
democratica riconducibili ad una concezione sia rappresentativa (livello di rappre-
sentatività delle istituzioni e grado di partecipazione diretta dei cittadini) che deli-
berativa (modalità di assunzione delle decisioni). La prima viene formalmente
sancita quale principio “democratico-rappresentativo”, peraltro implicito nel si-
stema ben prima del suo formale riconoscimento anche grazie alla promozione
delle prerogative del Parlamento europeo, pur quando limitate alla consultazione,
effettuata dalla Corte di giustizia proprio in funzione dell’alto valore politico in
esso contenuto. E tuttavia, nonostante il rango superiore riconosciutogli rispetto
agli atti di diritto derivato, esso, sul piano della “effettività”, è stato peraltro co-
stantemente condizionato (e limitato) dalla necessità di rispettare la “leale coope-
razione tra istituzioni” e di mantenere un “equilibrio istituzionale”, principio fon-
damentale di natura “strutturale” rispetto al quale il “democratico-rappresentativo”
è comunque “cedevole” in caso di conflitto. Un riequilibrio dei rapporti interisti-
tuzionali non si sarebbe quindi potuto porre in forza del principio democratico.
In questo contesto, l’introduzione con Lisbona del sistema della doppia legit-
timazione fra Parlamento europeo e Consiglio, pur migliorando il livello di “de-
mocraticità” delle istituzioni, per Starita ha sostanzialmente ristretto gli spazi di
un rafforzamento per via giurisprudenziale del ruolo parlamentare sottraendolo
in parte da un confronto tra metodo democratico e cooperazione intergovernativa
per ricondurlo, meno “drammaticamente”, ad un problema di riparto di compe-
tenze fra istituzioni.
Il principio democratico-deliberativo, con un maggior coinvolgimento nelle
procedure dei soggetti interessati, ha invece avuto negli anni un uso abbastanza
limitato; ciò è avvenuto soprattutto in sede d’interpretazione del diritto derivato
nel caso in cui gli atti in considerazione avessero ad esso fatto espresso riferi-
mento in ordine agli obiettivi perseguiti. Inoltre, la giurisprudenza della Corte
non ne ha chiarito in maniera definitiva l’autonomia impedendole di interpretare
in maniera estensiva le norme del TCE al fine di ampliare le ipotesi di legittima-
zione attiva dei cittadini nei ricorsi di annullamento degli atti legislativi.
Tuttavia, l’espresso riconoscimento da parte del Trattato di Lisbona dei prin-
cipi partecipativi e deliberativi ne consente una più libera valorizzazione e uno
sviluppo sul piano interpretativo, anche grazie all’insufficiente chiarezza di al-
cune nuove norme, proprio in quanto essi non trovano un limite nel suddetto
principio dell’equilibrio istituzionale. Infatti, il loro potenziamento non passa perLe nuove frontiere della cittadinanza europea XIII
il rafforzamento di un’istituzione a scapito delle prerogative delle altre ma per un
consolidamento del ruolo dei cittadini.
Il principio di democrazia “partecipativa”, quale frutto dell’iniziativa delle
istituzioni, è specificamente oggetto del saggio di Giuseppe Morgese, che lo
pone in relazione alla c.d. “cittadinanza attiva” considerata espressione diretta
dei cittadini organizzati per difendere una causa connessa all’interesse generale.
La prima modalità di attuazione del principio consiste nel dialogo civile “oriz-
zontale”, con l’obbligo per le istituzioni di predisporre a favore dei cittadini eu-
ropei e delle associazioni rappresentative, latamente intese, apposite piattaforme
per interagire tra di loro e confrontarsi sulle tematiche rilevanti per l’Unione
senza peraltro frapporre ostacoli a tale dialogo; si tratta, in altre parole, di deter-
minare una specie di diritto d’accesso ad una tribuna pubblica.
Quanto al dialogo civile “verticale”, qui il compito delle istituzioni consiste
nel mantenere “un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rap-
presentative e la società civile”, combinando tra loro una categoria strutturata
ancorché non ancora definita a livello europeo (la prima) ed una categoria de-
strutturata e vaga nei suoi contenuti (la seconda). L’obiettivo, nel complesso, è
quello di migliorare la partecipazione civica sia nell’elaborazione sia nel con-
trollo dell’applicazione del diritto dell’Unione (per mezzo soprattutto delle nuove
tecnologie di comunicazione multimediale e degli sportelli territoriali).
Una terza modalità di attuazione del principio consiste nelle “consultazioni
della Commissione”, attraverso il rilievo attribuito all’opportunità per le parti
interessate di essere consultate, in maniera ampia ed effettiva, e di manifestare il
loro pensiero.
Ma l’istituto più significativo e simbolico è senz’altro “l’iniziativa dei citta-
dini europei”, che in effetti rappresenta un’assoluta novità nella storia dell’inte-
grazione europea e potrebbe avere carattere “dirompente”. Viene per la prima
volta attribuito un diritto di partecipazione in vista di un suo esercizio “collet-
tivo” e “transnazionale” da parte dei cittadini appartenenti a diversi Stati mem-
bri. Pur nella controversa qualificazione della sua natura giuridica esso appare,
considerata la sua funzione di sollecitazione diretta alla Commissione al fine di
presentare proposte, un diritto di “pre-iniziativa”.
Indubbiamente, anche grazie all’istituto appena indicato, la qualità della de-
mocrazia partecipativa è notevolmente cresciuta con il Trattato di Lisbona e, se-
condo Morgese, una norma come l’art. 11 TUE non trova sicuramente eguali, per
ampiezza, in altre esperienze sovranazionali ma persino nelle costituzioni nazio-
nali. Certo, al di là di alcuni interrogativi formali non sufficientemente chiariti
dal regolamento di applicazione, appaiono criticabili l’impossibilità sia di parte-
cipazione alla “iniziativa” dei cittadini extra-Unione soggiornanti di lungo pe-
riodo in un Paese membro (sulla cui problematica si tornerà in seguito) sia di
reazione giuridica all’eventuale rifiuto della Commissione di esaminare la pro-
posta di iniziativa. A fronte di tali limiti istituzionali, l’unico contrappeso è la
nascita di una società civile genuinamente europea che si faccia attiva portavoce
di valori condivisi.XIV Ennio Triggiani
L’incentivazione della partecipazione democratica alla vita dell’Unione at-
traverso, soprattutto, il coinvolgimento attivo dei cittadini europei caratterizza, a
sua volta, il saggio di Angela Maria Romito. Efficace espressione di tale obiet-
tivo è il diritto di ricorrere al Mediatore europeo che s’inserisce nel più ampio
scenario dell’accesso alla giustizia nell’ordinamento sovranazionale da parte de-
gli individui attraverso mezzi di soft law con il vantaggio di essere gratuito non-
ché più flessibile ed agevole nella sua utilizzazione. Da non trascurare, inoltre, la
circostanza di poter svolgere un’opportuna “funzione pedagogica” nei confronti
dell’amministrazione al fine di migliorarne l’efficienza.
La riforma di Lisbona, fra gli elementi d’innovazione, ha introdotto un le-
game più stretto con la Corte di giustizia consentendo al Mediatore di interve-
nire, sebbene in modo non autonomo, direttamente presso di essa in pendenza di
una lite che interessi un caso di cattiva amministrazione. Peraltro, non è stata
colta l’occasione per risolvere l’annosa questione della mancanza di legittima-
zione passiva del Mediatore nei ricorsi in carenza e per annullamento in conside-
razione del carattere non vincolante dei suoi atti e della loro inidoneità a produrre
effetti nei confronti di terzi. Per cui, ancor oggi la Corte sarebbe eccezionalmente
in grado di riconoscere adeguata tutela al cittadino laddove si potesse dimostrare
la violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione nell’esercizio dei propri
compiti tale da arrecare un danno risarcibile.
Il dialogo tra cittadini ed istituzioni al di fuori da opprimenti vincoli burocra-
tici resta tuttavia per Romito il grande valore aggiunto della figura in esame, in
grado di risolvere questioni di portata tale da non meritare il ricorso ad un Tribu-
nale, di migliorare la qualità dell’amministrazione e di restituire fiducia nei con-
fronti delle istituzioni avvicinando i cittadini alla governance dell’Unione. Se
mai, la stessa attività del Mediatore, in questi anni, costituisce un osservatorio
importante per testimoniare la difficoltà di fornire ai cittadini europei consapevo-
lezza del grande patrimonio di diritti individuali fornito dal sistema dell’Unione.
Il principio di non discriminazione a motivo della nazionalità costituisce fon-
damento della stessa partecipazione al sistema dell’Unione e ne qualifica il pro-
tagonismo soggettivo. Certo la riforma di Lisbona non ne muta il “limite natu-
rale”, dato dall’operatività dello stesso solo rispetto al “campo di applicazione
dei trattati” e cioè al diritto dell’Unione; né la situazione sembra sia stata “sostan-
zialmente” modificata, secondo Valeria Di Comite, dall’attribuzione di valore
vincolante alla Carta dei diritti fondamentali pur nutrendo fondate speranze nella
giurisprudenza sempre innovativa, in materia, della Corte di giustizia. D’altronde
l’autrice individua già nell’ampia giurisprudenza dei decenni passati in tema di
discriminazione la prefigurazione della stessa cittadinanza europea il cui ricono-
scimento formale è divenuto ulteriore strumento per garantire in modo ancora
più ampio il principio di eguaglianza tra cittadini europei.
Tale giurisprudenza non ha avuto grandi difficoltà a misurarsi rispetto ai citta-
dini c.d. “mobili” e cioè residenti nel territorio di uno Stato membro ospitante ai
quali ha generalmente offerto una tutela abbastanza generosa. Più complessa è la
situazione riguardo ai cittadini c.d. “statici” che non stanno, cioè, esercitando ilLe nuove frontiere della cittadinanza europea XV
diritto alla libera circolazione; non a caso le sentenze emesse in proposito – Miche-
letti, Zhu e Chen, fino alla recentissima Ruiz Zambrano – hanno suscitato grande
dibattito in dottrina. Nel caso Ruiz Zambrano, in particolare, la questione sembrava
concernere una situazione puramente interna e pertanto sottratta all’applicazione
del principio di non discriminazione. La “semplice” circostanza del crearsi di una
situazione idonea a cagionare il venir meno dello status di cittadino europeo e dei
diritti da esso derivanti ha, peraltro, consentito il ricondurre della situazione nella
sfera del diritto dell’Unione. Tale collegamento è stato così reso ulteriormente ela-
stico, evidenziando una tendenza a valutare con attenzione la posizione dei citta-
dini europei nei rapporti con il proprio Stato e scongiurando, entro certi limiti, la
possibilità che i nazionali possano subire un trattamento discriminatorio per situa-
zioni analoghe a quelle concernenti non solo i cittadini di altri Stati membri ma
anche i propri connazionali che abbiano esercitato una libertà del Trattato. Il che
non può essere consentito soprattutto rispetto a situazioni attinenti a importanti
diritti delle persone come quelli concernenti la vita familiare e privata.
Il raggiungimento della piena eguaglianza tra cittadini europei, quindi, pur
con i limiti legati ai principi di attribuzione delle competenze e di sussidiarietà,
sembra per Di Comite progressivamente meno complesso grazie alla disponibi-
lità della Corte a individuare elementi di collegamento con il diritto dell’Unione
ogni qual volta la situazione di fatto portata alla sua cognizione rischia di inci-
dere sui diritti derivanti dalla cittadinanza europea. L’accresciuta articolazione e
molteplicità degli stessi, anche alla luce della Carta dei diritti fondamentali, di-
schiude indubbiamente nuove possibilità alle “aperture” della Corte verso una
delimitazione del potere degli Stati e la realizzazione effettiva del principio di
uguaglianza a favore dei cittadini europei, mobili e statici che essi siano, e per
certi aspetti anche dei cittadini dei paesi terzi (specie se familiari degli europei).
A quest’ultimo proposito va ricordato che con la cittadinanza europea si è
consolidato l’ampliamento dell’ambito soggettivo di applicazione del diritto alla
libera circolazione dei cittadini nel territorio degli Stati membri. Tale libertà, se-
condo quanto descrive Giovanni Cellamare, è peraltro controbilanciata dal raf-
forzamento del controllo delle persone e dalla sorveglianza efficace nell’attraver-
samento delle frontiere esterne anche grazie ad un’articolata politica comune dei
visti e di altri titoli per soggiorni di breve durata. Il sistema così creato consente
a ciascuno Stato di esercitare i controlli in nome degli altri, attraverso un mutuo
riconoscimento, rinunciando al tempo stesso alla tradizionale esclusività del po-
tere statale in materia.
L’approccio rigoroso alla fissazione di requisiti, procedure e condizioni per
l’ingresso ed il soggiorno nell’UE degli stranieri viene a delinearsi come deter-
minazione di presupposti per essere ammessi al riconoscimento di diritti che
contribuiscono alla formazione di una cittadinanza sociale, nonché, per gli stra-
nieri legalmente residenti, di quella civile. Naturalmente, sulla qualità dell’attri-
buzione delle relative prerogative incidono, per Cellamare, le opzioni di politica
estera dell’Unione, i suoi rapporti di vicinato nonché gli svolgimenti normativi
connessi ai processi di ampliamento della stessa Unione. In altri termini, il re-XVI Ennio Triggiani
gime generale in materia trova significative interferenze con i molteplici accordi
esistenti con Stati terzi, ed alcune norme previste per talune categorie degli stessi,
il cui operare (ad es. in materia di ricongiungimenti familiari) è favorito dall’ap-
plicazione della CEDU. Tra gli accordi viene in rilievo quello di associazione
con la Turchia la cui importanza è data da evidenti ragioni politiche ma anche da
interessanti questioni interpretative ampiamente esaminate dall’autore.
Ci si trova quindi in presenza di più regimi applicabili ai controlli delle per-
sone all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e cioè, da un lato, quello
generale sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di Stati terzi e, dall’altro, quelli
diversificati in funzione della cittadinanza delle persone. Il complesso di tali
norme e le connesse differenze di trattamento sono infine valutati dall’autore alla
luce del principio di non discriminazione a motivo della nazionalità previsto nel
TFUE e della CEDU. In assenza di un diritto fondamentale dei cittadini di Paesi
terzi all’ingresso e soggiorno sul territorio degli Stati membri e non concretan-
dosi una violazione dell’art. 18 TFUE, sulla base delle indicazioni della Corte
europea dei diritti dell’uomo l’autore sostiene la possibile violazione del divieto
di discriminazione posto dall’art. 14 di quella Convenzione laddove alcuni prov-
vedimenti statali comportino la violazione di altri diritti da questa sanciti.
Legati alla mobilità verso uno Stato non appartenente all’Unione sono i diritti
derivanti dalla dimensione “esterna” della cittadinanza europea la cui importanza
viene evidenziata dal crescente numero di cittadini che vi si recano per motivi di
turismo, lavoro, studio, volontariato, e così via. Il concretarsi della relativa “tu-
tela da parte delle autorità diplomatiche e consolari” va peraltro tenuto ben di-
stinto dal classico istituto di diritto internazionale della “protezione diploma-
tica”. I due istituti, come sottolinea Ivan Ingravallo, hanno presupposti diversi e
diverso contenuto a partire dalla circostanza che il diritto di agire in protezione
diplomatica spetta allo Stato di cittadinanza del soggetto leso e non a quest’ul-
timo; inoltre, il diritto alla tutela diplomatica e consolare derivante dalla cittadi-
nanza europea si realizza grazie all’azione di un Paese diverso da quello cui il
soggetto appartiene. Quest’ultimo aspetto, inoltre, distingue il diritto in esame
dagli altri connessi alla cittadinanza europea in quanto esso non mette il cittadino
in relazione con le istituzioni dell’UE ma lo collega con altri Stati membri di cui
non possiede, appunto, la cittadinanza.
Il Trattato di Lisbona ha introdotto, a rafforzamento della tutela del diritto,
alcune novità di carattere procedurale grazie al riconoscimento di un ruolo alle
istituzioni dell’UE con riferimento alla dimensione esterna della cittadinanza eu-
ropea, spianando la strada per la sostituzione dell’attuale decisione intergoverna-
tiva con una più incisiva direttiva. In tale contesto, l’autore segnala l’ulteriore
elemento di novità dato dal pur timido riconoscimento di un ruolo all’Unione
nella protezione dei cittadini europei in uno Stato terzo, il cui contributo si deter-
mina indirettamente attraverso l’assistenza prestata agli Stati membri dalla dele-
gazione UE presente in quest’ultimo con riferimento alla tutela consolare.
In conclusione, per Ingravallo ci troviamo di fronte ad un chiaro diritto indi-
viduale di ricevere, da parte delle autorità consolari di un altro Stato membro,Le nuove frontiere della cittadinanza europea XVII
pari trattamento rispetto ai nazionali con la garanzia che un’eventuale decisione
di diniego sia soggetta a controllo giurisdizionale con relativa responsabilità pa-
trimoniale per i danni cagionati. Si tratta comunque di una figura giuridica in
necessaria evoluzione, il cui approfondimento e la cui maggiore conoscenza con-
tribuiranno a far apprezzare il valore aggiunto della cittadinanza europea.
Uno dei profili potenzialmente suscettibili di ulteriori sviluppi concerne l’at-
tribuzione di alcuni diritti politici a persone di Stati terzi residenti di lungo pe-
riodo in uno dei Paesi dell’UE. Si tratterebbe, in altri termini, della concessione
di una “cittadinanza civica” quale primo passo verso la diretta concessione della
cittadinanza europea da parte dell’Unione. Viene opportunamente sottolineato,
nel saggio di Egeria Nalin, la necessità di porre dei limiti alla discrezionalità dei
legislatori nazionali in tema di cittadinanza quando essa fosse usata in contrasto
con la tutela dei diritti umani e producesse conseguenze sul riconoscimento della
cittadinanza europea, come ormai evidenziato da una coerente giurisprudenza
della Corte di giustizia. Fondamento giuridico all’operatività di tali limiti va rin-
tracciato nel rafforzamento del ruolo assunto dai diritti fondamentali con la ri-
forma di Lisbona e la necessità di tutela della dignità umana, valore fondante
dell’UE, contenente in sé il diritto alla partecipazione attiva alla vita pubblica
della comunità in cui si sia scelto di vivere e cui si sente di appartenere.
Un’apertura delle legislazioni nazionali verso tali principi, contraddicendo le
scelte politiche degli ultimi anni, dovrebbe basarsi sull’attribuzione della cittadi-
nanza ispirandosi allo ius soli, dando rilievo alla residenza quale criterio più ap-
propriato per stabilire il legame effettivo esistente tra un individuo e una comu-
nità sociale o civile. D’altro lato, l’Unione dovrebbe, secondo Nalin, trovare il
coraggio di fissare un autonomo criterio di attribuzione della cittadinanza euro-
pea, slegandosi dall’acquisizione conseguenziale al possesso della cittadinanza
di uno Stato membro; essa contribuirebbe, così, ad affermare un concetto di cit-
tadinanza politica, pluralista, integratrice e partecipativa superando i confini sta-
tali ma estendendosi ad un più ampio sistema di rapporti di partecipazione fra i
cittadini e le organizzazioni della società civile.
In questo complesso sistema di rapporti e di situazioni giuridiche legate alle
vicende di persone operanti nella “comunità di diritto” di dimensione europea si
collocano questioni più particolari ma sempre importanti come quelle legate al
“mandato d’arresto europeo”. Anche in tal caso le complesse tematiche giuridi-
che, secondo Martina Guidi, non possono prescindere dalla necessità di ricono-
scere, grazie alla cittadinanza europea, una parità di trattamento dinanzi alla giu-
stizia quale ulteriore passo in avanti nella costruzione dell’Unione. D’altronde, la
fiducia che ogni Stato e i suoi cittadini devono avere nella giustizia degli altri
Membri dell’UE appare il risultato logico e inevitabile della creazione del mer-
cato unico e della cittadinanza europea nel rispetto dei diritti fondamentali della
persona.
Tuttavia, sottolinea Guidi, tutt’oggi nell’esecuzione del mandato d’arresto le
diverse situazioni giuridiche delle persone ricercate danno origine ad un tratta-
mento differenziato fondato sul criterio della nazionalità piuttosto che su quelloXVIII Ennio Triggiani
della territorialità connesso ai concetti di residenza e dimora. Per cui, la nascita
dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia – ideato per essere al servizio dei
cittadini – non è stato ancora in grado di assicurare, nella cooperazione giudizia-
ria penale, il riconoscimento del “trattamento nazionale” a tutti i cittadini euro-
pei. In proposito gli Stati membri mantengono un’ampia discrezionalità e alcuni
di essi non sembrano ancora disposti ad estendere agli altri cittadini europei,
anche se residenti stabilmente nel loro territorio, le tutele accordate in materia
penale ai propri nazionali.
Il criterio della residenza stabile è a volte utilizzato per garantire un’equipa-
razione tra nazionali e altri cittadini europei. Tale criterio risulta spesso irrile-
vante nel caso in cui il mandato d’arresto europeo riguardi cittadini di Paesi terzi
e dalla loro incondizionata consegna allo Stato membro di emissione deriva che
ad essi sia negata la possibilità di reinserimento sociale in quello in cui essi risie-
dano stabilmente. Sarebbe invece di gran lunga preferibile considerare i residenti
di lungo periodo in uno Stato membro – siano essi cittadini di altri Stati membri
o cittadini di Stati terzi – quali “stranieri integrati” e perciò titolari di una “citta-
dinanza de facto”, sulla base della quale si giustificherebbero una serie di agevo-
lazioni quali il ricorso al motivo facoltativo di non esecuzione o la richiesta di
consegna condizionata.
4. Il secondo capitolo si apre con un saggio di Giandonato Caggiano per il
quale la cittadinanza europea produce i suoi maggiori effetti nella creazione di un
rapporto “orizzontale” degli individui con ciascuno degli Stati membri, i quali
sono chiamati a consentire l’esercizio delle libertà fondamentali del mercato
astenendosi dall’adottare misure che possano ostacolarle. D’altronde il mercato
non è più solo uno spazio senza frontiere per la circolazione dei fattori produttivi
nella misura in cui è strettamente intrecciato con lo spazio di libertà, sicurezza e
giustizia anche nell’ottica di un’economia sociale di mercato.
Mentre il diritto di circolazione, anche grazie al prezioso supporto della giu-
risprudenza della Corte, si può ritenere sostanzialmente realizzato, non altret-
tanto può dirsi del diritto di soggiorno ancora non in grado di affermarsi in modo
distinto ed autonomo rispetto al primo, nonostante recenti segnali derivanti dalla
stessa Corte di giustizia (v. sentenza Ruiz Zambrano).
Le situazioni considerate “puramente interne”, in assenza dell’elemento tran-
sfrontaliero, sono a loro volta difficilmente riconducibili alla nozione di cittadi-
nanza europea la cui fruizione appare strettamente legata alla pre-condizione
della libera circolazione. In altri termini, il principio di uguaglianza in uno speci-
fico ordinamento nazionale attiene alla situazione del cittadino “stanziale” e di
quello proveniente da altro Stato membro e non riguarda persone che rimangano
“a casa loro” in due diversi Stati membri. Anche se la Corte si preoccupa di tute-
lare situazioni puramente interne ingiustificatamente causate da una legislazione
nazionale, ricordando il carattere prioritario del diritto all’esercizio effettivo
della libera circolazione ed anche del ritorno del cittadino al suo Stato d’origine,
nonché alcune situazioni legate a cittadini “inattivi”.Le nuove frontiere della cittadinanza europea XIX
Tutele analoghe concernono ovviamente anche stabilimento, prestazione di
servizi e circolazione dei capitali, rispetto ai quali l’autore evidenzia le restrizioni
di carattere discriminatorio a volte poste in essere da misure nazionali fiscali.
In generale, per superare la frammentazione delle misure nazionali e conse-
guire la rimozione degli ostacoli alle attività dei cittadini europei nell’ambito del
mercato unico è necessario por mano ad una nutrita agenda legislativa ed ammi-
nistrativa. Ai fini della consacrazione della cittadinanza europea è quindi indi-
spensabile, per Caggiano, far funzionare appieno le libertà del mercato le quali
vanno ri-concettualizzate come diritti economici a cui hanno diritto tutti i citta-
dini dell’Unione con le loro istanze sociali.
A fronte di un mercato unico ampiamente realizzato, pur con i limiti appena
descritti nelle stesse interazioni con la cittadinanza europea, discorso più com-
plesso presenta la valutazione della dimensione sociale di quest’ultima. Il lungo
e lento percorso diretto al riconoscimento di uno status sociale comunitario è
analiticamente descritto da Pietro Gargiulo attraverso le varie tappe normative
ed il decisivo contributo della Corte di giustizia nella direzione di un continuo
arricchimento, anche di carattere pretorio, delle stesse in particolare a favore
delle persone economicamente “non attive”; anche se tali aperture hanno quasi
sempre trovato una “giustificazione” nella logica economica dell’integrazione e
del mercato comune del lavoro. Comunque le importanti direttive degli anni ’90,
in sintonia temporale con la nascita della cittadinanza europea, rappresentano un
sicuro salto di qualità in quanto riconoscono libertà di circolazione e di sog-
giorno a pensionati, studenti e ad altre persone prive di tale beneficio ad altro ti-
tolo nonché ai loro familiari. E tuttavia il limite posto all’esercizio del diritto
dall’eventuale carattere eccessivo dell’onere a carico dello Stato ospitante
esclude per l’autore la possibilità di ricostruire uno status sociale comunitario del
cittadino inattivo.
Grazie all’istituzione della cittadinanza europea la Corte di giustizia ha po-
tuto trovare un più saldo fondamento normativo per continuare a produrre una
giurisprudenza, ampia ed importante, in grado di riempire di contenuti sociali il
processo di integrazione. Ma l’aspetto più rilevante, al di là delle precisazioni su
principi fondamentali e molteplici nozioni giuridiche, risiede nella fissazione del
criterio della “ragionevole solidarietà finanziaria tra Stati membri” nell’organiz-
zazione e nell’applicazione del loro sistema di assistenza sociale. Si tratta dell’e-
vidente testimonianza dell’avvio di una fase del processo d’integrazione nella
quale il paradigma economico non può più prescindere da quello “sociale”. Non
a caso, d’altronde, il Trattato di Lisbona ridefinisce i valori sui quali si fonda
l’Unione evidenziando la centralità della dignità umana, della solidarietà, dell’u-
guaglianza tra uomini e donne. Per di più, tra gli obiettivi dell’Unione è indicato
lo sviluppo sostenibile basato, tra l’altro, su di un’economia sociale di mercato
fortemente competitiva che mira alla piena occupazione e al progresso sociale.
L’identità del modello economico e sociale europeo comincia quindi a delinearsi
anche attraverso il significativo inserimento di una “clausola sociale”, diretta a
vincolare le istituzioni dell’Unione nella valutazione dell’impatto sociale deiXX Ennio Triggiani
provvedimenti da adottare, ed un chiaro riconoscimento del ruolo delle parti so-
ciali e del loro dialogo.
Nonostante i grandi passi in avanti prodotti, per Gargiulo siamo, tuttavia,
ancora lontani da un, pur indispensabile, modello di integrazione “solidaristica”
nel quale un potere centrale forte indirizzi ed imponga l’armonizzazione delle
politiche sociali degli Stati membri.
La faticosa realizzazione di un modello sociale europeo passa, per Rossana
Palladino, attraverso il pieno riconoscimento dei diritti sociali fondamentali fra i
quali, per il loro carattere emblematico e la loro novità nell’ordinamento dell’U-
nione, i diritti di sciopero e di contrattazione collettiva. I pur significativi ma “de-
boli” riferimenti contenuti nella Carta sociale europea del 1961 e nella Carta comu-
nitaria dei diritti sociali fondamentali del 1989 sono stati ripresi, con ben altra forza
giuridica, dal Trattato di Lisbona; qui, collocati nell’ambito dell’istituto della citta-
dinanza europea, essi vedono una maggiore autonomia delle parti sociali ricondu-
cibile al rafforzamento degli strumenti della democrazia partecipativa.
Prima del riconoscimento del loro carattere fondamentale, i diritti sociali col-
lettivi sono stati valorizzati dalla Corte di giustizia ma sempre nei limiti del ri-
spetto dei principi della concorrenza. L’equiparazione del valore giuridico della
Carta dei diritti fondamentali (con particolare riferimento all’art. 28) a quello dei
Trattati ed il correlato principio di indivisibilità e di equiordinazione tra diritti
civili e politici e quelli economici e sociali dovrebbe, per l’autrice, consentire ai
diritti sociali di affrancarsi dalla loro pluriennale posizione subalterna. In tal
senso la Corte di giustizia mostrerebbe ancora incertezze nel rivisitare compiuta-
mente le proprie posizioni impedendo ai diritti sociali collettivi di trovare effet-
tiva tutela nel bilanciamento con quelli di natura economica. Probabilmente ciò
è dovuto al rilievo evidentemente riconosciuto alla capacità di “affievolimento”
dei diritti sociali collettivi rintracciabile negli articoli 51 e 52 della stessa Carta.
È infine segnalata da Palladino la debolezza delle parti sociali a livello euro-
peo che, accentuata dalla diversificazione dei sistemi nazionali, non consente
loro di svolgere un ruolo significativo nella protezione e promozione dei diritti
sociali in ambito continentale.
L’importanza, non solo simbolica, dello status dei cittadini europei economi-
camente “non attivi” nel qualificare la nozione di cittadinanza europea trova ul-
teriore approfondimento nei saggi di Lara Appicciafuoco e Luigi Raimondi,
quest’ultimo con particolare riferimento agli studenti universitari. Il nodo cen-
trale di analisi risiede nel progressivo riconoscimento di un maggiore grado di
autonomia fra esercizio delle libertà economiche e tutela transnazionale di taluni
diritti sociali anche a favore delle persone più vulnerabili. Certamente, in una
prima fase sia la produzione normativa sia l’interpretazione giurisprudenziale
della stessa si sono mosse comunque, secondo Appicciafuoco, nella logica della
piena realizzazione del mercato unico e con il prevalente obiettivo di mantenere
l’unità familiare. La nascita della cittadinanza europea induce la Corte a ritenere
legittima l’invocazione, da parte dei non-attivi alla ricerca di prima occupazione,
del principio di non discriminazione anche in relazione a prestazioni sociali nonLe nuove frontiere della cittadinanza europea XXI
esclusivamente connesse all’accesso al lavoro. Peraltro, onde evitare la creazione
di un carico irragionevole per i sistemi di assistenza sociale dello Stato ospitante,
essa ammette che quest’ultimo possa subordinare la concessione di determinati
benefici sociali all’esistenza di un collegamento reale tra il richiedente ed il pro-
prio mercato del lavoro, sul presupposto del conseguimento di un certo livello di
integrazione nella società; tale “collegamento reale”, soprattutto dopo l’adozione
della direttiva 2004/38, è stato peraltro successivamente declinato dalla Corte
essenzialmente in termini di condizioni di residenza nello Stato ospitante. Così
facendo, tuttavia, si raggiunge, per Appicciafuoco, l’effetto paradossale di condi-
zionare la tutela sociale ad un livello di integrazione già raggiunto mentre la fi-
nalità delle misure di assistenza sociale dovrebbe essere proprio quella di rendere
possibile l’integrazione.
Analoghe considerazioni sono effettuate da Raimondi in ordine alla circola-
zione degli studenti, vista con estrema cautela dagli Stati “importatori” per la
preoccupazione del fenomeno del free riding verificantesi quando gli studenti si
spostano per conseguire una formazione che sarà spesa altrove. Il problema le-
gato alla mobilità di queste persone “non attive” è duplice in quanto concerne
l’eventuale carattere discriminatorio delle misure nazionali volte sia a restringere
l’iscrizione ai corsi d’istruzione superiore sia a limitare il novero dei beneficiari
degli aiuti economici concessi agli studenti. Relativamente ad entrambi i profili,
la Corte di giustizia applica il principio di non discriminazione temperato dalla
possibilità per gli Stati di operare differenze di trattamento, indipendenti dalla
cittadinanza dei soggetti interessati, basate su considerazioni oggettive. Tuttavia,
l’applicazione dei medesimi criteri dà luogo a risultati differenti. In particolare,
l’autore segnala che l’approccio dei giudici di Lussemburgo nel valutare le mi-
sure statali che limitano l’accesso alle università appare maggiormente severo
rispetto a quello adottato in relazione ai limiti statali nella concessione di borse
di mantenimento agli studi. La predetta differenza si spiega verosimilmente in
ragione del diverso impatto che le misure nazionali in questione producono sulla
libertà di circolazione degli studenti. I limiti all’accesso alle università, infatti,
costituiscono un ostacolo all’esercizio della libertà di circolazione di gran lunga
più grave rispetto alle restrizioni nella concessione di aiuti economici agli stu-
denti. Sulla base di tale considerazione Raimondi afferma che, sebbene le sen-
tenze esaminate siano formalmente incentrate sull’applicazione del principio di
non discriminazione temperato da considerazioni oggettive, esse nascondono un
sottostante bilanciamento tra la libertà di circolazione degli studenti e l’esigenza
degli Stati di non sopportare oneri eccessivi per la formazione di studenti mi-
granti. Nel contesto descritto sembra pertanto emergere un rapporto funzionale
tra il principio di non discriminazione e la libertà di circolazione dei cittadini.
Nel complesso, è indubbio che lo status dei cittadini “non attivi”, ancora
molto differenziato nei Paesi membri, può considerarsi un importante parametro
di riferimento per testare lo sviluppo di significato e portata della cittadinanza
dell’Unione proprio perché strettamente legato all’idea ed al principio della soli-
darietà europea. Questa, peraltro, va declinata non solo nei rapporti tra cittadini,XXII Ennio Triggiani
secondo Appicciafuoco, ma anche quale solidarietà finanziaria tra Stati membri
in vista della progettazione di un sistema europeo di welfare improntata a un’e-
qua e sostenibile ripartizione degli oneri tra gli Stati membri. Attualmente, per-
tanto, la cittadinanza “di mercato” resta sullo sfondo ma le indubbie trasforma-
zioni rispetto al passato consentono di delineare la progressiva realizzazione di
una “cittadinanza sociale di mercato” europea.
Un problema di sicuro interesse è legato alla domanda se il meccanismo co-
munitario di coordinamento dei sistemi nazionali di previdenza sociale vada ad
integrare il sistema di diritti individuali derivanti dalla creazione di una cittadi-
nanza dell’Unione europea. L’analisi di Alfredo Rizzo parte da una breve rico-
struzione dei recenti sviluppi legislativi in materia e si concentra sull’individua-
zione della sfera di applicazione individuale di tale quadro normativo. Seguendo
tale approccio, le principali aree d’interesse risultano essere quella concernente i
lavoratori/cittadini “inattivi” (ricordando che secondo la Corte di giustizia oc-
corre applicare una nozione ampia di “lavoratore” ai termini dell’attuale art. 45
TFUE) e quella concernente i lavoratori/cittadini “non comunitari”. Chiaramente
l’area di maggior rilievo risulta essere quella concernente la protezione sociale
dei primi, rispetto ai quali assumono specifica rilevanza alcune nozioni inerenti
all’attribuzione di specifici statuti individuali (relativi, ad es., a coloro che siano
alla ricerca di un lavoro, agli studenti o a coloro, lavoratori o meno, che risultino
già iscritti ad un regime previdenziale nazionale) od altre, come quella di “van-
taggio sociale”, che riguardano invece il tipo di prestazione ottenibile da un cit-
tadino dell’Unione in uno Stato membro diverso da quello di nazionalità.
Tanto la disciplina di coordinamento dei regimi nazionali di previdenza so-
ciale quanto la nozione di vantaggio sociale operano tradizionalmente in fun-
zione “servente” della libera circolazione dei lavoratori dell’Unione. Procedendo
in quest’ottica, la Corte di giustizia nel caso Van Munster ha imposto ai giudici
nazionali di applicare fonti di diritto interno in conformità con gli obiettivi sottesi
all’art. 41 TCE (corrispondente all’attuale art. 48 TFUE) nonché alla luce del
principio di interpretazione conforme e del criterio del c.d. vantaggio previden-
ziale. L’introduzione della cittadinanza dell’Unione, pur con alcuni limiti appli-
cativi previsti a livello di diritto primario, fa emergere comunque la necessità di
comprendere se, accanto al diritto di circolazione dei cittadini degli Stati mem-
bri, si affermi anche un diritto alla sicurezza e alla protezione sociale quale ele-
mento costitutivo della stessa cittadinanza dell’Unione (tenendo conto che l’art.
34 della Carta dei diritti prevede un diritto “universalistico” alla sicurezza e pro-
tezione sociale).
Secondo Rizzo, la Corte di giustizia ha seguito un approccio “protettivo” in
tutte le situazioni nelle quali sia emersa la necessità di garantire una tutela sociale
a soggetti circolanti “legalmente” all’interno dell’Unione stessa. In tali casi, la
giurisprudenza comunitaria ha dimostrato come un minimo elemento di collega-
mento tra il soggetto interessato e il territorio dell’Unione, accanto all’eventuale
rilevanza della disciplina comunitaria di coordinamento dei regimi previdenziali
nazionali, implichi l’applicabilità degli articoli 20 e 21 TFUE nonché dell’art. 18Puoi anche leggere
