Le conseguenze economiche del Coronavirus e la battaglia sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027: alla ricerca di un principio di solidarietà ...
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ISSN 1826-3534
5 AGOSTO 2020
Le conseguenze economiche del
Coronavirus e la battaglia sul quadro
finanziario pluriennale 2021-2027: alla
ricerca di un principio di solidarietà
europea
di Alessandro Rosanò
Assegnista di ricerca in Diritto dell’Unione europea
Università degli Studi di TorinoLe conseguenze economiche del Coronavirus e
la battaglia sul quadro finanziario pluriennale
2021-2027: alla ricerca di un principio di
solidarietà europea*
di Alessandro Rosanò
Assegnista di ricerca in Diritto dell’Unione europea
Università degli Studi di Torino
Abstract [It]: Lo scritto mira a chiarire il ruolo che il quadro finanziario pluriennale dell'Unione europea per il
periodo 2021-2027 potrebbe giocare al fine di far fronte alle conseguenze innescate sul piano economico dalla
pandemia di Coronavirus. A tal fine, vengono illustrati i caratteri della prima proposta di quadro finanziario
presentata dalla Commissione Juncker nel maggio 2018. Si chiariscono poi le ragioni che hanno impedito di arrivare
all'approvazione di tale atto. Si delineano successivamente i tratti salienti della proposta formulata dalla
Commissione von der Leyen nel maggio 2020, tenendo conto dei problemi posti dalla pandemia. Si considera
infine il compromesso emerso in sede di Consiglio europeo nel luglio 2020. Le conclusioni sono dedicate agli
elementi della seconda proposta che paiono maggiormente espressivi di un principio di solidarietà europea.
Abstract [En]: The paper aims to clarify the role that the European Union's multiannual financial framework for
2021-2027 could play in addressing the economic consequences of the Coronavirus pandemic. To this end, it
explains the features of the first financial framework proposal presented by the Juncker Commission in May 2018.
It then clarifies the reasons that prevented the adoption of that act. The main features of the proposal made by
the von der Leyen Commission in May 2020 are then outlined, taking into account the problems posed by the
pandemic. Then the article deals with the agreement that was reached at the European Council in July 2020. The
conclusions are devoted to those elements of the second proposal that seem to express more strongly the principle
of European solidarity.
Sommario: 1. Introduzione: il COVID-19 quale sfida economica (oltre che sanitaria) per l’Unione europea. 2. La
prima proposta della Commissione europea di quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027. 3. I
contrasti relativi alla prima proposta della Commissione. 4. La seconda proposta della Commissione europea di
quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027. 5. La mediazione del Consiglio europeo. 6. Conclusioni:
alla ricerca di un principio di solidarietà europea.
1. Introduzione: il COVID-19 quale sfida economica (oltre che sanitaria) per l’Unione europea
Il lockdown imposto in numerosi Stati da parte delle autorità governative a seguito della diffusione della
pandemia di COVID-19 ha comportato una penetrante limitazione della libertà di circolazione e della
possibilità di svolgere la gran parte delle attività produttive. Ancorché questo sia stato fatto per delle
*Articolo sottoposto a referaggio. Questa ricerca è stata finanziata nell’ambito del progetto di ricerca “I finanziamenti
diretti dell’Unione europea 2021-2027 per lo sviluppo del territorio: sfide giuridiche e opportunità economiche per gli
enti locali del Piemonte nei settori del turismo e della cultura” (Fondazione CRT). L’Autore desidera ringraziare il
Professore Michele Vellano e il revisore anonimo per i consigli e i suggerimenti ricevuti. Il contenuto del presente
contributo riflette unicamente le opinioni dell’Autore, le quali sono di sua sola responsabilità.
289 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020ragioni ovvie e condivisibili – evitare che il numero di contagiati divenisse talmente alto da non poter più essere gestito dal servizio sanitario, con un conseguente aumento del numero di deceduti1 –, ciò non è risultato affatto indifferente sul piano macroeconomico. Le misure in questione, infatti, in ragione delle interconnessioni alla base della globalizzazione economica, hanno portato a degli shock che si sono riverberati a livello mondiale, comunicandosi da Stato a Stato, secondo una logica di spill-over tragicamente analoga a quella del contagio del virus2. Più specificamente, le misure adottate finora hanno comportato, da un lato, la distorsione dei modelli di consumo abituali e la diffusione tra i consumatori di una forte sfiducia la quale porta a non spendere; dall’altro lato, la determinazione di rallentamenti e interruzioni della produzione conseguenti alle restrizioni alla circolazione, soprattutto per quel che riguarda il settore dei trasporti 3. Tutto questo è andato a incidere negativamente sulla tenuta dei mercati finanziari, che infatti negli ultimi mesi sono stati quanto mai volatili4. Il tema dell’influenza di una malattia sui settori produttivi non risulta nuovo agli economisti, che hanno già avuto modo di occuparsene – ma non con riferimento a situazioni di così larga scala5 – e che solo adesso iniziano a concentrare la loro attenzione su una realtà di portata mondiale6. Diventa centrale allora comprendere quale sarà l’impatto effettivo del Coronavirus sull’economia mondiale, il che passa per la definizione di una serie di scenari basati su fattori quali il tasso di mortalità e di morbilità del virus e il riproporsi o meno dello stesso nel corso degli anni. Guardando alle analisi dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, le maggiori incertezze si ricollegano alla possibilità che si verifichi o meno una seconda ondata pandemica. Nel single-hit scenario si ipotizza un 1 Al momento in cui si scrive, l’Organizzazione Mondiale della Sanità riferisce di 16.341.920 casi di contagio e 650.805 morti in tutto il mondo. Tra gli Stati più colpiti vi sono gli Stati Uniti d’America (4.209.509 contagi, 146.331 morti), il Brasile (2.419.091 contagi, 87.004 morti), l’India (1.483.156 contagi, 33.425 morti) e la Federazione Russa (823.515 casi, 13.504 morti). Per queste informazioni e i necessari aggiornamenti sul punto, si veda www.who.int (consultato il 28 luglio 2020). 2 Per un’introduzione a queste questioni, M. HORVATH, Sectoral Shocks and Aggregate Fluctuations, in Journal of Monetary Economics, 2000, p. 69 ss. e E. ATALAY, How important are sectoral shocks?, in American Economic Journal: Macroeconomics, 2017, p. 254 ss. 3 D. ACEMOGLU, A. OZDAGLAR, A. TAHBAZ-SALEHI, Networks, shocks, and systemic risk, in Y. BRAMOULLE, A. GALEOTTI, B. ROGERS (eds.), The Oxford Handbook on the Economics of Networks, Oxford, 2016, p. 569 ss. 4 M. FARRER, P. INMAN, Panic hits global markets amid threat of coronavirus and oil price slump, in The Guardian, 9 marzo 2020. 5 P.C. YANG, R. M. CHU, W. B. CHUNG, H. T. SUNG, Epidemiological characteristics and financial costs of the 1997 foot- and-mouth disease epidemic in Taiwan, in Veterinary Record, 1999, p. 731 ss., C. ARNDT, J. D. LEWIS, The HIV/AIDS pandemic in South Africa: sectoral impacts and unemployment, in Journal of International Development, 2001, p. 427 ss., B. ARMIEN, J.A. SUAYA, E. QUIROZ, B.K. SAH, V. BAYARD, L. MARCHENA, C. CAMPOS, D.S. SHEPARD, Clinical characteristics and national economic cost of the 2005 dengue epidemic in Panama, in The American Journal of Tropical Medicine and Hygiene, 2008, p. 364 ss. e Y.A. HALASA, D.S. SHEPARD, W. ZENG, Economic cost of dengue in Puerto Rico, in The American Journal of Tropical Medicine and Hygiene, 2012, p. 745 ss. 6 Tra i primissimi studi a essere pubblicati, S. LUO, K. PING TSANG, How Much of China and World GDP has the Coronavirus Reduced?, in www.ssrn.it, 25 febbraio 2020. 290 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
calo del PIL mondiale del 6% nel 2020, con un aumento del tasso di disoccupazione dal 5,4% al 9,2%. Nel double-hit scenario si ipotizza un crollo del PIL del 7,6% con una risalita del 2,8% nel 2021 mentre il tasso di disoccupazione dovrebbe arrivare al 10%7. Nella prospettiva del continente europeo – e non solo, viste le interconnessioni di cui si è detto – diventa fondamentale comprendere che cosa intenda fare l’Unione europea8. Da parte sua, la Commissione europea è già intervenuta dichiarando di essere intenzionata a utilizzare tutti gli strumenti a sua disposizione “to weather the storm”, provvedendo in particolar modo a concentrare le risorse finanziarie a sua disposizione nel Fondo europeo d’investimenti, nel Fondo europeo per gli investimenti strategici e nel programma COSME al fine di sostenere le piccole e medie imprese9, formulare una proposta quanto alla creazione di uno European Unemployment Reinsurance Scheme10, sostenere maggiormente la politica di coesione11, favorire entro certi limiti l’intervento pubblico nell’economia12 e proporre al Consiglio dell’Unione di non considerare le misure adottate da parte degli 7 Per queste informazioni, https://www.oecd.org/economic-outlook/ (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 8 Per quel che riguarda la reazione dell’Unione europea quanto ai profili più propriamente sanitari della crisi, si rinvia a F.CASOLARI, Prime considerazioni sull’azione dell’Unione ai tempi del Coronavirus, in Eurojus, 2020, p. 95 ss., I. DE MANUEL, E. ATIENZA-MACÍAS, What can we expect from the EU legal framework in a pandemic outbreak?, in Biodiritto, 14 marzo 2020 e A. GALLETTI, Coronavirus ed Unione europea: i dispositivi IPCR e la task force del 2 marzo 2020, in Biodiritto, 14 marzo 2020. In generale sulle competenze dell’Unione europea in materia, F. BESTAGNO, La tutela della salute tra competenze dell’Unione europea e degli Stati membri, in Studi sull’integrazione europea, 2017, p. 317 ss. e G. DI FEDERICO, S. NEGRI, Unione europea e salute. Principi, azioni, diritti e sicurezza, Milano, 2019. 9 Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Central Bank, the European Investment Bank and the Eurogroup, Coordinated economic response to the COVID-19 outbreak, 13 marzo 2020, COM(2020) 112 def, p. 1, 5. 10 Ibidem, p. 7. Questo meccanismo dovrebbe operare a tutela di quanti abbiano perso il lavoro, permettendo a questi di beneficiare di “short-time work schemes” e facilitando la loro transizione da un’attività lavorativa a un’altra. Sul tema, F. COSTAMAGNA, La proposta della Commissione di uno strumento contro la disoccupazione della pandemia COVID-19 (‘SURE’): un passo nella giusta direzione, ma che da solo non basta, in SIDIBlog, 5 aprile 2020 e M. RUFFERT, Are we SURE? Ein Vorschlag der Kommission – und was man als Europarechtler dazu sagen kann, in Verfassungsblog, 5 aprile 2020. 11 Communication, cit., p. 7. La Commissione ha presentato una proposta di regolamento che modifica i regolamenti (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013 e (UE) n. 508/2014 per quanto riguarda misure specifiche volte a mobilitare gli investimenti nei sistemi sanitari degli Stati membri e in altri settori delle loro economie (Iniziativa di investimento in risposta al Coronavirus). Si sottolinea soprattutto il fatto che, tramite questa proposta, si mira a fare in modo che i fondi strutturali e di investimento possano essere utilizzati per rispondere alla crisi sanitaria in atto e far fronte alle conseguenze economiche che ne deriveranno. Si esclude peraltro la restituzione da parte degli Stati membri delle risorse finanziarie non spese per i conti presentati nel 2020. La proposta è stata adottata quale regolamento (UE) 2020/460 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 marzo 2020. Inoltre, può considerarsi la proposta di regolamento recante modifica del regolamento (CE) n. 2012/2002 del Consiglio al fine di fornire assistenza finanziaria agli Stati membri e ai Paesi che stanno negoziando la loro adesione all'Unione colpiti da una grave emergenza di sanità pubblica. Lo scopo perseguito in tale caso è adattare il Fondo di solidarietà dell’Unione, istituito nel 2012 per sostenere economicamente gli Stati membri e gli Stati terzi in fase di adesione che si trovino a fronteggiare catastrofi gravi causate da eventi naturali quali inondazioni, tempeste, terremoti, eruzioni vulcaniche, incendi boschivi o siccità. Senza tale modifica, il Fondo non potrebbe essere attivato nel caso di gravi emergenze di sanità pubblica. La Commissione ha altresì proposto un aumento dell’importo degli anticipi connessi al Fondo in parola. La proposta è stata adottata quale regolamento (UE) 2020/461 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 marzo 2020. 12 Ibidem, p. 9-10. Al riguardo, si veda anche Communication from the Commission, Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, 19 marzo 2020, C(2020) 1863 def. e, su questa, P. 291 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
Stati membri nel contesto emergenziale ai fini del rispetto delle regole sui bilanci sani13. Inoltre, la Commissione ha deciso di investire dieci milioni di euro nel programma Horizon 2020 per sostenere ricerche relative al Coronavirus14. Anche la Banca Centrale europea, dopo un iniziale tentennamento, si è attivata con un nuovo piano di quantitative easing del valore di 750 miliardi di euro15, aumentato poi a 1.350 miliardi16. Si è discusso della possibilità di emettere i cd. Coronabond, titoli di debito europei i quali si sarebbero configurati come meccanismi solidali emessi a sostegno degli Stati membri con una ridotta capacità di spesa, permettendo loro di finanziare interventi relativi all’emergenza economico-sanitaria. Sul punto, però, i governi nazionali non hanno raggiunto un’uniformità di vedute e mentre Italia, Francia, Spagna, Portogallo, Belgio, Grecia, Irlanda, Lussemburgo e Slovenia hanno espresso una posizione positiva, la Germania e i Paesi Bassi hanno categoricamente escluso di poter accettare una soluzione che implicasse farsi carico del debito altrui17. Il contrasto tra questi due fronti si è registrato anche in sede di Consiglio europeo, ove si è deciso di non decidere sul punto18. In sede di Eurogruppo, prima19, e di Consiglio europeo, poi20, si è invece stabilito di attivare una specifica linea di credito attraverso il Meccanismo europeo di stabilità, prevedendosi di attribuire agli Stati membri che lo richiedano un prestito di valore non superiore al 2% del loro prodotto interno lordo alla fine del 2019, in modo da permettere la realizzazione di interventi di finanziamento diretto e indiretto in ambito sanitario21. NICOLAIDES, A New Temporary State aid Framework to Fight the Effects of the Coronavirus, in StateAidHub.eu, 20 marzo 2020, A. BIONDI, State Aid in the Time of COVID-19, in EU Law Live, 28 marzo 2020, J.L. BUENDIA SIERRA, A. DOVALO, State Aid Versus COVID-19: The Commission Adopts a Temporary Framework, in European State Aid Law Quarterly, 2020, 3 ss. e A. ROSANÒ, Adapting to Change: COVID-19 as a Factor Shaping EU State Aid Law, in European Papers, 2020, 1 ss. 13 Coordinated economic response, cit., p. 10. 14 J. ZILLER, Europa, coronavirus e Italia, in Federalismi.it, 24 marzo 2020, p. 3. 15 L. ELLOTT, ECB U-turn shows it fears coronavirus could destroy eurozone project, in The Guardian, 19 marzo 2020. Sul tema, A. BOBIĆ, M. DAWSON, COVID-19 and the European Central Bank: The Legal Foundations of EMU as the Next Victim?, in Verfassungsblog, 27 marzo 2020 e L. LIONELLO, La BCE nella tempesta della crisi sanitaria, in SIDIBlog, 28 marzo 2020. 16 R. SORRENTINO, La BCE non delude: potenzia il Qe pandemico con altri 600 miliardi e lo proroga almeno di 6 mesi, in Il Sole 24ore.com, 4 giugno 2020. 17 Sulla proposta dei cosiddetti Coronabond, M. GOLDMANN ET AL., The Case for Corona Bonds. A Proposal by a Group of European Lawyers, in Verfassungsblog, 5 aprile 2020. 18 Si veda la Dichiarazione comune dei membri del Consiglio europeo del 26 marzo 2020 (disponibile in www.consilium.europa.eu). 19 https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/04/09/report-on-the-comprehensive-economic- policy-response-to-the-covid-19-pandemic/ (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 20 https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/04/23/conclusions-by-president-charles-michel- following-the-video-conference-with-members-of-the-european-council-on-23-april-2020/ (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 21 Al riguardo, M. DANI, A. JOSÉ MENENDEZ, The European Stability Mechanism is a False Solution to a Real European Problem, in Verfassunugsblog, 4 aprile 2020. Sul Meccanismo europeo di stabilità in generale, si rinvia a M.F. CUCCHIARA, Fiscal compact e meccanismo europeo di stabilità: quale impatto sull'equilibrio istituzionale dell'Unione?, in Il Diritto dell’Unione europea, 292 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
In questo contesto così fosco si inserisce una questione ulteriore. Per lungo tempo, infatti, è stata bloccata in sede di Consiglio la proposta della Commissione europea relativa al quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027. Le cronache di una crisi europea e globale annunciata non sembrano aver spinto gli esecutivi degli Stati membri verso un accordo sul punto, però proprio la pandemia dovuta al COVID-19 ha condotto l’esecutivo guidato da Ursula von der Leyen a ritirare la proposta formulata nel 2018 dalla Commissione Juncker e a presentarne una nuova, elaborata alla luce del mutato contesto sanitario ed economico. La ragione di ciò è da ricercarsi nel fatto che dal quadro finanziario pluriennale possono derivare apporti decisivi per un possibile rilancio dell’economia degli Stati membri. Il presente contributo mira allora a individuare i punti salienti della proposta originaria della Commissione europea (paragrafo 2), chiarire le ragioni del ritardo dell’approvazione di essa (paragrafo 3) e delineare gli elementi di innovazione da ricollegarsi alla nuova proposta (paragrafo 4). Viene in seguito illustrato il compromesso emerso in sede di Consiglio europeo a seguito dei contrasti sorti tra gli Stati membri (paragrafo 5), procedendosi infine a sottolineare gli elementi che paiono maggiormente espressivi di un principio di solidarietà europea (paragrafo 6). 2. La prima proposta della Commissione europea di quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 Come noto, il quadro finanziario pluriennale si configura come il bilancio a lungo termine dell’Unione europea. Esso ha lo scopo di allineare la spesa dell'Unione con le priorità di ordine politico di questa, assicurare la disciplina di bilancio, facilitare l'approvazione del bilancio annuale e accrescere la prevedibilità quanto all’allocazione e all’utilizzo delle finanze europee22 per un periodo di almeno cinque anni, anche se la prassi recente è orientata nel senso di approvare quadri finanziari di più lunga durata23. Dunque, può identificarsi in tale strumento un meccanismo a largo spettro di determinazione delle 2015, p. 91 ss. e N. RUCCIA, Analogie, differenze e interazioni tra il Meccanismo europeo di stabilità e il Meccanismo di risoluzione unico, in Studi sull’integrazione europea, 2016, p. 407 ss. La convinzione che comunque la risposta al tracollo economico vada ricercata nella capacità degli Stati di fare debito è stata confermata da una netta posizione espressa da parte di Mario Draghi, già Presidente della Banca Centrale Europea (M. DRAGHI, We face a war against coronavirus and must mobilise accordingly, in Financial Times, 25 marzo 2020). 22 Al riguardo https://www.consilium.europa.eu/it/policies/eu-budgetary-system/multiannual-financial-framework/ (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 23 Infatti, dopo la programmazione 2001-2005, si sono succedute le programmazioni 2006-2013 e 2014-2020. Sul quadro finanziario pluriennale, si vedano S. KINEVA, The Multiannual Financial Framework and European Union Budget in Theory and Practice, in Economic Alternatives, 2015, p. 20 ss. e S. BECKER, M.W. BAUER, A. DE FEO (eds.), The New Politics of the European Union Budget, Baden-Baden, 2017. 293 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
questioni politico-economiche preminenti24 e di razionalizzazione dell’azione dell’Unione europea, funzionale al tempo stesso a permettere interventi a trecentosessanta gradi da parte di questa (ovviamente, nel rispetto delle sue competenze) e a concentrare le risorse in settori avvertiti di volta in volta come prioritari25. Fu introdotto per la prima volta alla fine degli anni Ottanta con lo scopo di contenere i contrasti tra gli Stati membri sul tema delle risorse proprie sulla base della convinzione che se i governi nazionali fossero stati spinti a confrontarsi con riferimento ad un arco temporale di medio termine ciò avrebbe permesso un ravvicinamento delle loro posizioni26. Alla luce delle esperienze successive, può ritenersi che si sia trattato di una pia illusione, visto che il tasso di litigiosità tra i governi degli Stati membri non è affatto diminuito27. Infatti, è stato presto chiaro che le ragioni di contrasto non erano, né sono da ricondursi esclusivamente a questioni economiche. Per quanto queste siano indubbiamente presenti – e riassumibili con una frase molto chiara riferita al quadro finanziario pluriennale 2000-2006: “Nobody wants to pay more, some wants to pay less, nobody wants to get less, and we have to spend more for enlargement” 28 –, la dimensione politica risulta di certo prevalente. Com’è stato messo in risalto: “the battle [was] not only about cash but also about political power and sovereignty, as struggles for the purse strings have so often been in history.”29 Nel sistema successivo alla riforma di Lisbona questo strumento trova la propria disciplina nell’articolo 312 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Ai sensi di tale articolo, la Commissione europea provvede a formulare una proposta di regolamento che fissa gli importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni per categoria di spesa (corrispondenti alle macroaree di intervento dell’Unione). La proposta in parola è presentata al Consiglio il quale delibera sul punto all’unanimità previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono30. 24 Parla di “strumento a largo spettro di determinazione della politica economica, quindi soggetta alle fluttuazioni delle stagioni politiche e culturali nonché delle esigenze economiche” con riferimento alla legge finanziaria / legge di stabilità italiana, F. SCIOLA, Dalla legge finanziaria alla legge di stabilità, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2010, p. 6. 25 Sulla portata razionalizzatrice degli strumenti di bilancio di diritto interno, P.F. LOTITO, Legge finanziaria, bilancio e provvedimenti “collegati”. Riflessione sugli atti normativi e di indirizzo in materia di finanza pubblica, in Osservatorio sulle fonti, 1996, p. 13 ss. 26 Così A. SOMMA, Il bilancio dell’Unione europea tra riforma del sistema delle risorse proprie e regime delle condizionalità, in DPCE online, 2019, p. 875, il quale rimanda alla Decisione 88/376/CEE, Euratom del 24 giugno 1988 relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità, in GU L 185 del 15 luglio 1988, p. 24. 27 Al riguardo, si veda infra quanto al quadro finanziario pluriennale 2021-2027 e, per una ricostruzione in chiave storica, J. LINDNER, Conflict and Change in EU Budgetary Politics, London-New York, 2006. 28 M. POLLACK, The End of Creeping Competence. EU Policy Making Since Maastricht, in Journal of Common Market Studies, 2000, p. 529. 29 Q. PEEL, EC Spending Limit Talks Doomed; Ministers Divided Over Budget, in Financial Times, 11 May 1987. 30 L’articolo 312 pone comunque una clausola passerella in materia, specificando che il Consiglio europeo può adottare all'unanimità una decisione che consente al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata. 294 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
Coerentemente a tali previsioni, la Commissione Juncker ha formulato la propria proposta per il periodo
2021-2027, rendendola nota il 2 maggio 201831. Essa prevedeva 1.135 miliardi di euro in impegni,
corrispondenti all’1,35% del reddito nazionale lordo dell’Unione europea (senza il Regno Unito) e 1.105
miliardi di euro in pagamenti, pari all’1,08% del reddito nazionale lordo dell’Unione a ventisette Stati.
Veniva sottolineata l’esigenza di affrontare sfide quali la decarbonizzazione dei processi produttivi e la
crescita sostenibile, il cambiamento climatico e la protezione dell’ambiente, i flussi migratori e i
cambiamenti demografici, il contrasto al terrorismo, alla criminalità organizzata e alla criminalità
informatica. Ciò avrebbe dovuto portare a concentrare gli investimenti in settori in cui si riteneva l’Unione
potesse offrire un effettivo valore aggiunto europeo alla spesa pubblica nazionale, come l’agenda digitale,
l’occupazione giovanile, la gestione delle frontiere esterne, migrazioni e asilo, ricerca e innovazione,
sicurezza e azione esterna.
Questi interventi avrebbero dovuto essere realizzati principalmente mediante programmi a finanziamento
diretto, ossia gestiti da parte della Commissione europea tramite le Direzioni generali o Agenzie esecutive
senza l’intermediazione di autorità statali, regionali o locali come accade nel caso dei fondi strutturali e di
investimento32.
Centrali risultavano allora:
- il programma Orizzonte Europa, continuazione di Orizzonte 2020, con 97,6 miliardi di euro a
disposizione, articolato nei tre pilastri “Scienza aperta” (relativo a innovazione e imprenditorialità
nel settore dell’istruzione), “Sfide globali e competitività industriale” (connesso allo sviluppo di
tecnologie digitali e abilitanti applicabili con riferimento, inter alia, a sviluppo sostenibile, salute,
alimentazione e risorse naturali, resilienza e sicurezza, clima, energia e mobilità per una società
circolare e competitività industriale e altre sfide per la società) e “Innovazione aperta” (attinente
alla creazione di tecnologie all’avanguardia che permettano alle imprese di espandersi a livello
globale);
- InvestEU quale programma diretto a fornire, attraverso prestiti partecipazioni o altri strumenti
una garanzia in favore di investimenti altrimenti difficili da finanziare, in modo da sostituire il
31 Comunicazione della Commissione, Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende. Quadro
finanziario pluriennale 2021-2027, 2 maggio 2018, COM(2018) 321 def. e allegato, SWD(2018) 171 def., nonché proposta
di regolamento del Consiglio che stabilisce un quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, 2 maggio 2018,
COM(2018) 322 def., ai quali si rinvia per quanto si dirà subito infra.
32 Dato che la definizione dei programmi e la selezione dei progetti è svolta al livello dell’Unione europea e non statale,
emergono con forza la natura politica delle scelte compiute da parte della Commissione in questa materia e la volontà
di promuovere un dialogo transnazionale tra gli enti beneficiari dei finanziamenti. Progetti che si concentrino solo ed
esclusivamente su di uno specifico contesto territoriale hanno poche probabilità di essere sostenuti tramite gli strumenti
in parola (a differenza di quanto accade con i fondi strutturali).
295 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020Fondo europeo per gli investimenti strategici creato nel 2014 per fronteggiare le conseguenze
della crisi economica del 200833;
- il programma Europa Digitale, finanziato per 9,194 miliardi di euro al fine di potenziare
investimenti in, tra l’altro, sistemi informatici, intelligenza artificiale e cybersecurity;
- il programma di mobilità transnazionale Erasmus+, cui erano assegnati 30 miliardi di euro;
- il programma Europa creativa, a sostegno della cultura europea, con un budget di 1,850 miliardi
di euro;
- il programma LIFE per l’ambiente e l’azione per il clima, relativo a natura e biodiversità, economia
circolare e qualità della vita, mitigazione del cambiamento climatico e adattamento a esso e
transizione all’energia pulita (al quale andavano 5,450 miliardi di euro);
- il fondo Asilo e migrazione (finanziato per 10,415 miliardi di euro, cui si aggiungevano i 9,318
miliardi del Fondo per la gestione integrata delle frontiere);
- il Fondo sicurezza interna, al quale erano riconosciuti 2,5 miliardi di euro;
- lo strumento di vicinato, sviluppo e cooperazione internazionale (89,5 miliardi di euro), il
programma di aiuto umanitario per garantire, in situazioni di emergenza, assistenza di primo
soccorso alle persone colpite da catastrofi naturali o causate dall’uomo (11 miliardi di euro), la
politica estera e di sicurezza comune (3 miliardi di euro) e lo strumento di preadesione (14,5
miliardi di euro).
Al tempo stesso, la Commissione prefigurava una riduzione dei fondi a disposizione per la politica
agricola comune, per la quale sarebbero stati stanziati 365 miliardi di euro. A questi, comunque, se ne
aggiungevano dieci nell’ambito di Orizzonte Europa per finanziare progetti di ricerca e innovazione in
materia di alimentazione, agricoltura, sviluppo rurale e bioeconomia34. Ulteriormente, era prevista una
riduzione quanto alle risorse destinate alla coesione, pur essendo individuato un ruolo di maggior rilievo
per la politica in parola nel sostenere le riforme economiche e l'integrazione a lungo termine dei migranti35.
33 Sul quale C. TOVO, Il Fondo europeo per gli investimenti strategici: statuto giuridico, profili istituzionali e funzionamento, in Il Diritto
dell’Unione europea, 2016, p. 357 ss.
34 Secondo alcune stime, si sarebbe trattato di un taglio del 15% rispetto alla programmazione precedente. Al riguardo,
Comitato economico e sociale, Quadro finanziario pluriennale post 2020. Parere, 19 settembre 2018, ECO/460, p. 4.
35 Si sarebbe verificata una diminuzione a prezzi costanti del 12% del Fondo europeo di sviluppo regionale, del 46% del
Fondo di coesione e del 6% del Fondo sociale europeo. Al riguardo, Comitato economico e sociale, cit., p. 3.
Ovviamente, in un’ottica di ripartenza economica, diviene fondamentale anche l’accesso ai fondi della politica di
coesione (al riguardo, si veda I. PAOLILLO, La politica di coesione post-2020, in Sud in Europa, dicembre 2018, p. 29 ss.) e
comunque la capacità dei territori di fare sistema e creare delle sinergie attraverso la strategia macroregionale assume un
ruolo centrale. Per un’introduzione al tema, R. SAPIENZA, Politica comunitaria di coesione economica e sociale e programmazione
economica regionale, Milano, 2003, M. VELLANO, La cooperazione regionale nell’Unione europea, Torino, 2014, A. PIRAINO,
La strategia macroregionale per riorganizzare i territori e costruire l’Europa delle comunità (A proposito di una Macroregione del
Mediterraneo Occidentale), in Federalismi.it, 31 gennaio 2018, F. MUZJ, Le strategie macroregionali europee e il Titolo V della
296 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020Inoltre, la Commissione aveva avanzato l’idea di un nuovo meccanismo posto a protezione del bilancio dell'Unione dai rischi derivanti da carenze generalizzate quanto alla tenuta dello Stato di diritto negli Stati membri36. Secondo la Commissione, una sana gestione finanziaria può avere luogo solo se viene assicurato il rispetto di principi quali quelli di legalità, certezza del diritto, divieto di arbitrarietà del potere esecutivo e separazione dei poteri e se viene garantita una tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali indipendenti. Da ciò deriverebbe l’esigenza di prevedere strumenti di contrasto rispetto a prassi diffuse o ricorrenti che comportino un’erosione di tali assunti37. Da considerare infine la proposta della Commissione di innovare il sistema di finanziamento dell’Unione attraverso, tra l’altro, la riduzione dal 20% al 10% della quota che gli Stati membri trattengono al fine di sostenere i costi di riscossione delle entrate doganali e l’introduzione di nuove risorse proprie. Queste erano state individuate in: un sistema di scambio delle quote di emissioni, funzionale a permettere un contenimento quanto alle emissioni di gas a effetto serra; una somma connessa all'imposta sulle società; un contributo nazionale calcolato con riferimento alla quantità di rifiuti non riciclati di imballaggi in plastica (anch’esso diretto a incentivare comportamenti ecosostenibili). Tali risorse avrebbero dovuto determinare introiti ulteriori per 22 miliardi di euro all'anno, corrispondenti a circa il 12% delle entrate complessive del bilancio dell’Unione38. 3. I contrasti relativi alla prima proposta della Commissione Tradizionalmente l’elaborazione e l’approvazione del quadro finanziario pluriennale ha rappresentato un momento difficile per l’Unione. Contrapposizioni di interessi tra Stati e Unione, da un lato, e tra Stati e Costituzione, in Federalismi.it, 11 aprile 2018 e M. VELLANO, Le strategie macroregionali dell’Unione europea: profili giuridici, in Studi sull’integrazione europea, 2018, p. 625 ss. 36 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela del bilancio dell'Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri, 2 maggio 2018, COM (2018) 324 def. 37 Secondo tale proposta, gli strumenti in questione avrebbero assunto le forme, a seconda dei casi, di sospensioni dei pagamenti o dell’esecuzione di impegni giuridici, risoluzioni degli impegni giuridici, sospensioni dell’approvazione di programmi o di modifiche dei programmi, sospensioni degli impegni, riduzioni degli impegni e dei prefinanziamenti e interruzioni dei termini di pagamento. Sul piano procedurale, la Commissione avrebbe proceduto a una notifica scritta nei confronti del governo dello Stato membro interessato e instaurare un dialogo con questo. Solo in seguito avrebbe presentato una proposta di atto di esecuzione delle misure al Consiglio. Tale atto si sarebbe considerato adottato a meno che il Consiglio non avesse deciso, a maggioranza qualificata, di respingere la proposta entro un mese dalla sua adozione da parte della Commissione. Sul tema della crisi dello Stato di diritto negli Stati membri dell’Unione europea, senza alcuna pretesa di esaustività, A. VON BOGDANDY, M. IOANNIDIS, Systemic deficiency in the rule of law: What is it, what has been done, what can be done, in Common Market Law Review, 2014, p. 59 ss., C. CLOSA, D. KOCHENOV, Reinforcing rule of law oversight in the European Union, Cambridge, 2016, B. NASCIMBENE, Lo Stato di diritto e la violazione grave degli obblighi posti dal Trattato UE, in Eurojus, 24 ottobre 2017, A. JAKAB, D. KOCHENOV, The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States' Compliance, Oxford, 2017 e M. SAFJAN, The Rule of Law and the Future of Europe, in Il Diritto dell’Unione europea, 2019, p. 425 ss. 38 Ibidem, p. 29. Si veda più approfonditamente la proposta di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, 2 maggio 2018, COM(2018) 325 def. e in generale M. SCHRATZENSTALLER, Tax-based Own Resource sas a Core Element of a Future-Oriented Design of the EU System of Own Resources, in Intereconomics, 2018, p. 301 ss. 297 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
Stati, dall’altro, hanno reso necessaria un’opera di incessante mediazione di cui si è fatta carico la Commissione europea39. La difficoltà di trovare un compromesso adeguato si è riscontrata anche nel caso del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027. In primis, va considerato che anche in questa materia la Brexit ha fatto e farà sentire i propri effetti. La decisione del Regno Unito di uscire dall’Unione europea comporterà un ammanco calcolato tra i dodici e i tredici miliardi di euro all’anno per il bilancio comunitario. Ciò dovrebbe determinare una maggiore contribuzione da parte degli altri Stati, ma diversi tra questi – soprattutto Austria, Danimarca, Germania, Paesi Bassi e Svezia – hanno manifestato la propria contrarietà40, chiedendo un taglio quanto all’ammontare complessivo del bilancio dell’Unione41. Dato conto di ciò, va notato che la Commissione europea aveva accolto le indicazioni formulate in precedenza da parte dei rappresentanti degli esecutivi nazionali. Così era per quel che riguardava gli investimenti nel programma Erasmus+, nell’ambito della politica migratoria al fine di contenere l’immigrazione irregolare e nel settore della difesa42, che vedevano aumentare le loro disponibilità. Tuttavia, la scelta di tagliare risorse alla politica agricola comune e alla politica di coesione aveva provocato dei contrasti43. Quanto alla prima, si segnalava l’opposizione di Finlandia, Francia (tradizionalmente la principale beneficiaria di questa politica), Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna espressa in una dichiarazione dei Ministri dell’agricoltura riuniti a Madrid nel maggio 201844. A questi si era aggiunta in seguito anche la Germania45. Quanto alla politica di coesione, si era formato un fronte comune di quindici Stati membri (Bulgaria, Repubblica Ceca, Cipro, Estonia, Grecia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Repubblica Slovacca, Slovenia e Spagna), i quali, chiedendo che la disponibilità finanziaria di tale politica non scendesse al di sotto dei livelli della programmazione precedente e che il co- 39 G. VIESTI, Il difficile policy making europeo: la discussione sulla politica regionale e sul bilancio dell’Unione (2001-2005), in Studi sull’integrazione europea, 2006, p. 45 ss. e M. SCOTTO, Towards a closer Intergovernmental Union? The political implications of the 2021-2027 Multiannual Financial Framework negotiations, in L. ZAMPARINI, U. VILLANI-LUBELLI (eds.), Features and Challenges of the EU Budget. A Multidisciplinary Analysis, Cheltenham, 2019, p. 95 ss. 40 Al riguardo, L. BAYER, E. LIVINGSTONE, J. BARIGAZZI, 5 big EU budget headaches, in Politico, 19 aprile 2019. 41 L. BAYER, Germany fights to limit EU spending in long-term budget, in Politico, 13 settembre 2019. 42 Individuati come ambiti prioritari di intervento da parte del Consiglio già all’inizio del 2018, come confermato dalle Osservazioni del presidente Donald Tusk a seguito della riunione informale dei 27 capi di Stato o di governo del 23 febbraio 2018, in www.consilium.europa.eu (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 43 Si veda il documento della Presidenza di turno del Consiglio Multiannual Financial Framework (MFF) 2021-2027: State of play, 11 ottobre 2018, 13047/18, in www.consilium.europa.eu (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 44 Memorandum - Future MFF - CAP, 31 maggio 2018, in www.agriculture.gov.ie (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 45 S. MICHALOPOULOS, Berlin joins opposition to EU Commision’s proposed cuts for CAP, in Euractiv, 17 luglio 2018. Per un approfondimento sulla politica agricola comune nel quadro finanziario pluriennale 2021-2027, A. MATTHEWS, The CAP in the 2021-2027 MFF Negotiations, in Intereconomics, 2018, p. 306 ss. 298 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
finanziamento di fonte statale non superasse le percentuali del periodo 2014-2020, si erano icasticamente denominati Friends of Cohesion46. In relazione ad entrambe le questioni, si erano registrate anche le posizioni del Parlamento europeo, espressa nella relazione interlocutoria sul quadro finanziario pluriennale, e del Comitato economico e sociale, i quali avevano criticato le scelte della Commissione, chiedendo parimenti di mantenere invariati gli stanziamenti47. La proposta relativa alla tutela dello Stato di diritto aveva suscitato l’opposizione piuttosto prevedibile degli Stati membri che da anni stavano (e stanno) portando avanti programmi di riforme costituzionali e legislative che contrastano con il rispetto dei valori fondamentali dell’Unione, ossia Ungheria e Polonia48. Questi Stati hanno tratto grande beneficio dalla programmazione 2014-2020. All’uno e all’altro, infatti, sono andati rispettivamente venticinque e ottantasei miliardi di euro attraverso i fondi strutturali e di investimento49. Si capisce allora perché i governi di Budapest e di Varsavia non intendano sostenere un progetto che, se approvato, permetterebbe di usare contro di loro la leva economica. A ciò devono aggiungersi i dubbi espressi dal Servizio giuridico del Consiglio e dalla Corte dei conti dell’Unione europea. Secondo il Servizio giuridico, la nozione di carenze generalizzate non sarebbe sufficientemente chiara e l’articolo 7 del Trattato sull’Unione europea, che disciplina la procedura da applicare nel caso di violazioni dei valori dell’Unione50, si configurerebbe come lex specialis in materia, impedendo qualsiasi altro tipo di intervento51. Secondo la Corte dei conti, quanto al merito del meccanismo in discussione, la procedura non definirebbe i criteri per la formulazione di una proposta sulle misure da adottare e i termini per agire, concedendo alla Commissione un’eccessiva discrezionalità; quanto al metodo, la Commissione non 46 Si vedano la Joint Declaration on the Multiannual Financial Framework 2021-2027 resa a Beja (Portogallo) il I febbraio 2020, in www.portugal.gov.pt (accesso effettuato il 29 giugno 2020) e L. BAYER, 15 countries fight to protect EU cohesion funding, in Politico, I febbraio 2020. 47 Parlamento europeo, Relazione interlocutoria sul piano finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 – posizione del Parlamento in vista di un accordo, (COM (2018)0322 – C8-0000/2018 – 2018/0166R(APP)), 7 novembre 2018 e Comitato economico e sociale, cit., p. 4-5. Si segnala comunque che, consapevole delle difficoltà connesse all’approvazione del quadro finanziario, il Parlamento europeo ha invitato il Consiglio europeo ad attivare la clausola passerella che permetterebbe la votazione a maggioranza qualificata da parte del Consiglio. 48 E. ZALAN, EU leaders face major clash on rule of law budget link, in EUObserver, 19 febbraio 2020. Per un’introduzione al tema della crisi dello Stato di diritto in Ungheria e Polonia, K. KOVÁCS, K.L. SCHEPPELE, The fragility of an independent judiciary: Lessons from Hungary and Poland–and the European Union, in Communist and Post-Communist Studies, 2018, p. 189 ss. e W. SADURSKI, Poland’s Constitutional Breakdown, Oxford, 2019. 49 European Structural and Investment Funds: Country factsheet - Hungary e European Structural and Investment Funds: Country factsheet - Poland, in www.ec.europa.eu (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 50 Sulla quale W. SADURSKI, Adding Bite to a Bark: The Story of Article 7, EU Enlargement, and Jörg Haider, in Columbia Journal of European Law, 2010, p. 385 ss. e B. NASCIMBENE, cit. 51 Sulla posizione del Servizio giuridico del Consiglio, K.L. SCHEPPELE, L. PECH, R.D. KELEMEN, Never Missing an Opportunity to Miss an Opportunity: The Council Legal Service Opinion on the Commission’s EU budget-related rule of law mechanism, in Verfassungsblog, 12 novembre 2018. 299 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
avrebbe svolto le consultazioni degli stakeholder imposte dal Protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato ai Trattati, né avrebbe svolto un’attività di impact assessment52. Parimenti, le prospettive di riforma del sistema di risorse proprie rappresentano da sempre un punctum dolens nei rapporti tra Stati e Unione. In anni recenti, la questione è emersa più volte nell’attività delle istituzioni europee53, senza però condurre a risultati effettivi e nonostante un’opera di modernizzazione al riguardo sarebbe quanto mai necessaria54. La ragione di ciò è da ricercarsi evidentemente nei maggiori esborsi per gli Stati membri che un cambiamento in materia andrebbe a determinare. Considerando per esempio la tassa sulla plastica prefigurata da parte della Commissione, essa comporterebbe il pagamento di ottanta centesimi di euro per chilogrammo di imballaggi non riciclati. Posto che i Paesi meno ricchi otterrebbero uno sconto sull’ammontare dovuto in ragione di un criterio demografico, Francia e Germania sarebbero gli Stati che dovrebbero contribuire maggiormente sotto questo punto di vista55. Alla luce di tali questioni, nel dicembre 2019 la Finlandia, quale Presidente di turno del Consiglio, aveva avanzato una proposta con la quale si cercava di intercettare alcuni degli elementi di critica emersi nei diciotto mesi trascorsi da che la Commissione aveva reso noti i propri progetti quanto al quadro finanziario. La proposta finlandese prevedeva un contenimento dei tagli alla politica agricola comune e alla politica di coesione e una riduzione delle risorse a disposizione del programma Orizzonte Europa e del comparto sicurezza56. Da parte sua, il Consiglio europeo aveva spronato il Consiglio ad addivenire a un accordo57 e Charles Michel, Presidente del Consiglio europeo, aveva formulato una proposta di compromesso 58, la quale non si discostava particolarmente dalla posizione sostenuta dalla Presidenza finlandese del Consiglio59. 52 Corte dei conti dell’Unione europea, Opinion No 1/2018 concerning the proposal of 2 May 2018 for a regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of the Union’s budget in case of generalised deficiencies as regards the rule of law in the Member States, in GU C 291 del 17 agosto 2018, p. 1. 53 Senza alcuna pretesa di esaustività, si vedano la proposta modificata di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, 9 novembre 2011, COM (2011) 739 def. e Consiglio europeo, Conclusioni (quadro finanziario pluriennale), 8 febbraio 2013, EUCO 37/13. 54 Su questo tema, F. HEINEMANN, P. MOHL, S. OSTERLOH, Reform Options for the EU Own Resources System, Heidelberg, 2008, M. SCHRATZENSTALLER, The EU own resources system - Reform needs and options, in Intereconomics, 2013, p. 303 ss., I. VEGA MOCOROA, Il futuro del sistema di risorse proprie dell’UE: una riforma necessaria, in Studi sull’integrazione europea, 2015, p. 433 ss. e ID., Il sistema delle risorse proprie nell’UE post-Brexit: un’occasione per la riforma, in Studi sull’integrazione europea, 2019, p. 29 ss. In generale sul sistema di risorse proprie, L. REBOUD, Le bilan du système des resources propres dans les ressources financières de la CE, Paris, 1986, B. LAFFAN, The Finances of the European Union, Basingstoke- London, 1997, C. RÉGNIER-HELDMAIER ET AL., Les finances de l’Union européenne, II ed., in Commentaire J. Mégret, Bruxelles, 1999 e A. ZATTI, Il finanziamento dell'Unione europea e il sistema delle risorse proprie, Padova, 2002. 55 E. SCHAART, France, Germany set to pay the most under EU plastics tax, in Politico, 25 febbraio 2020. 56 L. BAYER, EU budget fight heats up, in Politico, 2 dicembre 2019. 57 Consiglio europeo, Conclusioni della Presidenza, 12 dicembre 2019, EUCO 29/19, punti 12-13. 58 Consiglio europeo straordinario, 20 e 21 febbraio 2020, in www.consilium.europa.eu (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 59 Consiglio europeo, Draft conclusions, 14 febbraio 2020, 5846/20 e L. BAYER, 8 takeaways from the new EU budget proposal, in Politico, 14 febbraio 2020. Si segnala però una differenza significativa quanto al meccanismo di tutela dello Stato di 300 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
4. La seconda proposta della Commissione europea di quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 A seguito della diffusione del Coronavirus in Europa e della comprensione di come le misure di lockdown avrebbero avuto un impatto estremamente deleterio sull’economia del continente, la Commissione europea ha deciso di cambiare la propria proposta al fine di far fronte alle conseguenze economiche della pandemia. L’elaborazione del nuovo progetto di quadro finanziario pluriennale avrebbe dovuto portare, tra l’altro, secondo le parole di Ursula von der Leyen, a uno “stimulus package that will ensure that cohesion within the Union is maintained through solidarity and responsibility” e il ricorso a qualsiasi altra opzione “within the limits of the treaty”60. Il Consiglio europeo del 23 aprile 2020 ha preso atto di tale volontà, invitando la Commissione a presentare una proposta adeguata ad affrontare la crisi e le sue conseguenze61. Tale proposta è stata preceduta da un discorso al Parlamento europeo di Ursula von der Leyen, con il quale, ferme le priorità economiche, la Presidente della Commissione ha tra l’altro ribadito la volontà dell’esecutivo europeo di procedere a una riforma del sistema di risorse proprie e di introdurre un meccanismo di tutela dello Stato di diritto62. In tal senso, la Commissione ha trovato una sponda nella stessa istituzione parlamentare soprattutto per quel che riguarda l’identificazione nel quadro finanziario pluriennale di uno strumento funzionale a sostenere la ripresa dell’economia europea e l’esigenza di cambiamenti relativi alle modalità di finanziamento dell’Unione63. La proposta è stata presentata il 27 maggio 2020. Si trattava di un quadro finanziario pluriennale del valore di 1.100 miliardi di euro il quale non si discostava nelle sue linee di fondo dall’approccio già manifestato da parte della Commissione Juncker. Infatti, per quanto fossero intervenuti dei tagli, rimaneva ferma l’idea di favorire il ricorso ai finanziamenti diretti in luogo dei finanziamenti indiretti64. In particolar modo, si prevedeva che fossero assegnati: diritto, dato che le misure individuate da parte della Commissione avrebbero dovuto essere approvate a maggioranza qualificata da parte del Consiglio, mentre nell’impostazione originaria dell’esecutivo europeo si sarebbe verificata una sorta di silenzio-assenso nel caso in cui esse non fossero state rigettate, con la medesima maggioranza, da parte dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. Si comprende allora perché il Parlamento europeo abbia espresso una posizione estremamente critica al riguardo (così, Parlamento europeo, The European Council and the 2021-27 Multiannual Financial Framework. Briefing, in www.europarl.europa.eu (accesso effettuato il 29 giugno 2020)). 60 Statement from Commission President von der Leyen on proposals to fight the economic effects of the coronavirus crisis, 28 marzo 2020, in www.ec.europa.eu (accesso effettuato il 29 giugno 2020). 61 Conclusioni del Presidente del Consiglio europeo a seguito della videoconferenza dei membri del Consiglio europeo, 23 aprile 2020, in www.consilium.europa.eu. 62 Speech by President von der Leyen at the European Parliament Plenary on the new MFF, own resources and the Recovery Plan, 13 maggio 2020, in https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_877. 63 Risoluzione del Parlamento europeo del 15 maggio 2020 sul nuovo quadro finanziario pluriennale, le risorse proprie e il piano di ripresa (2020/2631(RSP)). 64 E dunque rimaneva ferma l’idea di permettere alla Commissione di selezionare e promuovere determinate priorità politiche in chiave transnazionale. 301 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020
- 94,4 miliardi di euro a Orizzonte Europa, individuando un focus su tutela della salute e ricerca e
innovazione in materia di cambiamento climatico;
- 86 miliardi di euro per gli strumenti di vicinato, sviluppo e cooperazione per sostenere gli Stati
partner, in primis nei Balcani occidentali e in Africa, nella lotta al COVID-19;
- 8,2 miliardi di euro al programma Europa Digitale per migliorare i meccanismi cibernetici di difesa
e realizzare la transazione digitale;
- 24,6 miliardi di euro per il programma Erasmus+;
- 1,5 miliardi di euro per il programma Europa Creativa65.
Accanto al quadro finanziario pluriennale (ma comunque al di fuori di esso), si collocava Next Generation
EU, un’iniziativa temporanea diretta a reperire risorse sui mercati finanziari nel periodo 2021-2024 per
un ammontare di 750 miliardi di euro. In particolar modo, si contemplava l’emissione da parte della
Commissione europea di titoli di credito destinati ad andare a maturazione in un periodo compreso tra i
tre e i trent’anni e a sostenere i programmi per i quali erano previste sovvenzioni o garanzie oppure a
permettere la concessione di prestiti a condizioni vantaggiose agli Stati membri. Si stabiliva che il
pagamento dei debiti da parte della Commissione avrebbe avuto luogo successivamente al 2027 ed entro
il 205866.
L’esecutivo europeo identificava allora in Next Generation EU il meccanismo funzionale a sostenere
l’intervento degli Stati nell’economia e la realizzazione di riforme strutturali, favorire la transizione verso
un’economia verde e digitale e rafforzare le iniziative dell’Unione in materia di tutela della salute, ricerca,
innovazione e azione esterna attraverso una serie di strumenti, in particolare i seguenti:
- European Recovery and Resilience Facility: sostenuto con 560 miliardi di euro e diretto a concedere
sovvenzioni (per 310 miliardi) e prestiti (per 250 miliardi) agli Stati membri per attuare i loro
programmi di aiuto in favore del tessuto economico nazionale, soprattutto per quel che attiene
alla transizione ecologica e digitale67;
- Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (ReactEU): collegato alla politica di
coesione, finanziato con 55 miliardi di euro e basato su sovvenzioni a favore di enti territoriali,
ospedali e imprese gestite da parte delle competenti autorità nazionali senza bisogno di un
65 Communication from the Commission, cit., 11-12 e Amended proposal for a Council Regulation laying down the
multiannual financial framework for the years 2021 to 2027, COM (2020) 443 final, 28 maggio 2020.
66 Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European
Economic and Social Committee and the Committee of Regions The EU budget powering the recovery plan for Europe, COM
(2020) 442 final, 27 maggio 2020, 14 e https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet_3_en.pdf.
67 Per una prima analisi al riguardo, F. COSTAMAGNA, M. GOLDMANN, Constitutional Innovation, Democratic
Stagnation? The EU Recovery Plan, in Verfassungsblog, 30 maggio 2020.
302 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020cofinanziamento da parte degli Stati membri al fine di sostenere l’occupazione, soprattutto quella
giovanile, e la liquidità delle piccole e medie imprese;
- Just Transition Fund: finanziato con 40 miliardi di euro per mitigare l'impatto socioeconomico della
transizione verso la neutralità climatica, permettendo per esempio di realizzare la riqualificazione
dei lavoratori, di aiutare le piccole e medie imprese a creare nuove opportunità economiche e di
investire nella transizione all'energia pulita e nell'economia circolare;
- Solvency Support Instrument: funzionale ad assicurare una garanzia a carico del bilancio dell’Unione
in favore di imprese con problemi di solvibilità a causa delle conseguenze del Coronavirus (budget
di 31 miliardi di euro);
- Enhanced InvestEU: funzionale anch’esso ad assicurare una garanzia a carico del bilancio
dell’Unione per permettere investimenti in ambiti quali infrastrutture sostenibili e ricerca e
innovazione e a favore di piccole e medie imprese e imprese a media capitalizzazione (con risorse
a disposizione pari a 15,3 miliardi di euro);
- Health Programme: mirato a concedere sovvenzioni per la realizzazione di investimenti nel settore
sanitario, in particolare per quel che riguarda la risposta a crisi simili alla pandemia in atto (la
somma destinata a questo programma era di 9,4 miliardi di euro)68.
Al fine di ripagare i finanziamenti ricevuti, si individuava come necessaria una riforma complessiva del
sistema di risorse proprie, la quale però veniva rinviata a un momento successivo69.
5. La mediazione del Consiglio europeo
A seguito della presentazione della proposta, con specifico riferimento a Next Generation EU, si è registrata
una spaccatura tra alcuni Stati membri dell’Unione. Da una parte, i cosiddetti frugal four (Austria,
Danimarca, Paesi Bassi e Svezia) si sono opposti, ritenendo che l’importo complessivo fosse troppo
elevato e che comunque avrebbero dovuto essere previsti solamente dei prestiti e non anche delle
sovvenzioni. Dall’altra, Francia, Italia e Spagna, sostenute dalla Germania, hanno difeso il lavoro della
Commissione europea70.
68 Communication from the Commission, cit., 4-10.
69 La Commissione ha comunque prefigurato un aumento del tetto massimo delle risorse proprie, che dovrebbe passare
dall’1,20% del prodotto interno lordo dell’Unione europea all’1,40%, con un aumento temporaneo al 2%. Al riguardo,
Amended proposal for a Council Decision on the system of Own Resources of the European Union, COM (2020) 445
final, 28 maggio 2020.
70 D. UTRILLA, The European deal for post-pandemic economic recovery: content and meaning, in EU Law Live, 21 luglio 2020.
303 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 24/2020Puoi anche leggere
