La transizione dell'Unione Europea verso un nuovo modello energetico eco-sostenibile tra scelte politiche, regolazione e dinamiche di mercato - Enea
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QUADRO INTERNAZIONALE_ La transizione dell’Unione Europea verso un nuovo modello energetico eco-sostenibile tra scelte politiche, regolazione e dinamiche di mercato La politica di decarbonizzazione lanciata dalla Commissione Europea non sembra destinata ad un sicuro successo. La transizione verso la produzione di energia da fonti rinnovabili ha acuito un conflitto tra le politiche per la creazione di un efficiente mercato unico e quelle nazionali. L’approccio proposto dalla Commissione Europea alle politiche per efficienza energetica, fonti rinnovabili e riduzione delle emissioni di gas serra con il ‘Winter Package’ del novembre 2016 elimina molti vincoli per gli Stati membri ma deve indirizzarli verso gli obiettivi comuni dell’Unione. Tale fine è perseguito dal progetto di regolamento sulla governance che rimodella le relazioni tra Commissione e Stati membri. Tuttavia, gli strumenti nelle mani della Commissione non sembrano del tutto adeguati a una efficace convergenza tra scelte nazionali e obiettivi dell’Unione DOI 10.12910/EAI2018-41 di Laura Ammannati, Jean Monnet Chair in EU energy regulation and policy – Università di Milano; Associazione Italiana di Diritto dell’Energia (AIDEN) 86 Energia, ambiente e innovazione | 2/2018
L
a convergenza delle politiche il forte incremento delle politiche e dare” la transizione verso un’energia
per l’energia e per il clima ha misure nazionali destinate a mitiga- pulita (Clean energy for all Europe-
condotto a una situazione di re gli effetti del climate change grazie ans) e lancia il principio Energy Ef-
tensione per cui il tradizio- alla implementazione di nuove tec- ficiency first. In questa ottica la tran-
nale processo di liberalizzazione si è nologie per la produzione di energia sizione verso una energia pulita ed
sempre più intersecato con gli inter- da fonti rinnovabili. una progressiva de-carbonizzazione
venti e le misure per una economia a L’ampio ventaglio di meccanismi na- passa attraverso una trasformazione
basso tasso di CO21. zionali di incentivazione ha aiutato culturale, comportamentale e tecno-
operatori e consumatori a incremen- logica2.
Le politiche dell’Unione per il tare significativamente la produzio- Un aspetto innovativo sta proprio
clima e l’energia ne di elettricità da fonti rinnovabili. nella inclusione del pacchetto degli
Innegabile che la transizione del interventi in materia di efficienza
Questo nuovo contesto rispecchia mercato energetico verso un siste- energetica nel più ampio contesto di
la transizione da un programma re- ma a basso tasso di CO2 richieda un ridefinizione dell’assetto del settore
golatorio finalizzato all’apertura del intervento economico pubblico per dell’energia. Infatti, tradizionalmente
mercato dell’energia costruito in un promuovere gli investimenti nella le misure di efficienza energetica non
decennio di “pacchetti” al persegui- produzione di energia e per la sicu- erano state parte del pacchetto clima
mento dell’obiettivo prioritario della rezza delle forniture. – energia costruito secondo una lo-
de-carbonizzazione. Allo stesso tem- Il cd Winter Package (WP) gica incrementale dal 2007 in avanti.
po è altrettanto evidente che la poli- (30.11.2016) propone un vasto pac- Allo stato attuale la frammentarietà
tica di liberalizzazione portata avanti chetto di misure che la Commissione di una legislazione adottata in tempi
dalla Commissione è in conflitto con Europea ritiene necessarie per “gui- diversi e con prospettive disomoge-
2/2018 | Energia, ambiente e innovazione 87nee ha prodotto una sorta di labirinto la creazione e il funzionamento del litica come quella per le rinnovabi- normativo da cui emerge un quadro mercato interno (“garantire il fun- li, per l’efficienza energetica o per la di ridondanza ma soprattutto di in- zionamento del mercato dell’ener- sicurezza degli approvvigionamenti. coerenza e di mancante integrazione gia”; “promuovere l’interconnessione Non a caso la necessità di costruire tra le politiche per l’energia e per il delle reti energetiche”) insieme alla una sorta di contenitore dove com- clima. Anche i modelli sui quali sono efficienza energetica, allo “sviluppo binare gli obiettivi promossi dalla state disegnate le relazioni tra Stati di energie nuove e rinnovabili” e alla Commissione e quelli divergenti de- membri (SM) e Commissione Euro- “sicurezza dell’approvvigionamento gli SM è, almeno in parte, all’origine pea sono significativamente difformi energetico nell’Unione”. della proposta di una Unione dell’E- date le diverse modalità di allocazio- Tuttavia, anche se il legislatore euro- nergia che è nata, quasi inaspettata- ne di obiettivi, target e standard ai peo è invitato a deliberare le misu- mente, nel 2014 durante la crisi se- rispettivi livelli. Nonostante questa re necessarie per conseguire quegli guita all’annessione della Crimea da mancanza di coerenza nel disegno obiettivi, subito dopo il testo afferma parte della Russia quando le questio- delle politiche, l’Unione Europea ha che tali misure non debbono incide- ni energetiche balzarono in cima alla raggiunto risultati di una qualche re “sul diritto di uno Stato membro lista delle priorità come conseguen- rilevanza nella riduzione delle emis- di determinare le condizioni di uti- za della crisi di Crimea che poneva sioni e nella de-carbonizzazione del lizzo delle sue fonti energetiche, la dubbi sulle politiche del gas. sistema. scelta tra varie fonti energetiche e la La strategia sottesa all’Unione dell’e- Peraltro è necessario evidenziare struttura generale del suo approvvi- nergia è in effetti un tentativo di che quello dell’energia è un settore gionamento energetico” (art. 194,2 conciliare obiettivi divergenti: da un a bassa “qualificazione europea”. Gli Trattato sul Funzionamento dell’U- lato, la più che decennale politica SM hanno sempre beneficiato di una nione Europea - TFUE). In questo si di liberalizzazione per un mercato consistente autonomia, specialmente evidenzia la forte tensione tra l’idea energetico completamente integra- nell’area delle politiche ambientali e di un comune approccio dell’Unione to e, dall’altro, il nuovo imperativo per il clima. In un contesto conflit- e quello nazionale basato sugli inte- volto a perseguire buoni risultati tuale tra una politica di potenziale ressi dei singoli Stati. Così agli Stati riguardo la riduzione delle emissio- armonizzazione e le pressioni cen- è riconosciuta la possibilità di man- ni grazie agli interventi nel mercato trifughe nazionali, le molte sfaccet- tenere importanti diritti nel settore dell’energia. La “strada da percorre- tature di una materia come l’energia energetico, cioè la loro ‘sovranità’ re” “si articola in cinque dimensioni, hanno contribuito ad acuire la fram- sulle risorse e sul mix energetico na- strettamente interconnesse e che si mentazione. Infatti il costante gap zionale. rafforzano a vicenda, intese a miglio- tra le diverse condizioni e interessi In linea generale gli studi giuridici rare la sicurezza, la sostenibilità e la nazionali ha prodotto una situazione accettano l’idea dell’energia come competitività dell'approvvigiona- di carente coesione e scarso coordi- un’area di competenza concorrente mento energetico”3. namento tra le politiche degli SM. secondo quanto stabilito all’art. 4 del Mentre il processo di liberalizzazio- Se consideriamo il disegno delle re- TFUE e più in dettaglio nell’art. 194. ne è stato realizzato seguendo un lazioni tra Commissione Europea e Tuttavia sia l’interpretazione sia la comune percorso di rimozione dei SM il Trattato di Lisbona ha rappre- lettera dell’articolo lasciano intrave- monopoli pubblici verso un mercato sentato e rappresenta un momento dere una diversa possibilità di defi- più aperto ed integrato, le politiche chiave. nire l’allocazione delle competenze a di de-carbonizzazione sono messe in L’energia non era mai stata tematiz- livello sia dell’Unione che nazionale. atto dai governi nazionali con l’unico zata in nessuno dei trattati europei Si può ipotizzare, a mio parere, che intento di portare avanti le proprie (a parte il caso della Comunità Eco- le competenze in materia di energia necessità. nomica del Carbone e dell’Acciaio e si intersechino tra di loro e si con- Questo movimento al contrario, ha dell’Euratom). Nel Trattato di Lisbo- nettano come i tasselli di un puzzle. come effetto una sorta di ri-naziona- na all’art. 194, 1 viene stabilito che la Infatti, gli interessi divergenti dei di- lizzazione del mercato dell’energia e politica dell’Unione nel settore dell’e- versi attori si combinano tra di loro una profonda distorsione del merca- nergia “in uno spirito di solidarietà e producono una forte intersezione to interno. Perciò, per la Commissio- tra Stati membri” vuole promuovere che rappresenta il tessuto di ogni po- ne, promuovere l’Unione dell’energia 88 Energia, ambiente e innovazione | 2/2018
QUADRO INTERNAZIONALE_
è per qualche aspetto una strada Progetti per una transizione in grado di migliorare l’efficienza in
obbligata per raggiungere una con- verso l’energia pulita molti settori, da quello dei veicoli
vergenza tra i meccanismi nazionali agli edifici ai servizi o i prodotti.
di incentivazione. La proposta di un Politiche per l’efficienza energetica Inoltre è evidente che con que-
“processo di governance dinamico” Le proposte introdotte dal WP in sto complesso sistema di misure la
per l’Unione dell’energia tende a materia di efficienza energetica sono Commissione ha voluto lanciare un
dare un assetto coerente alle azioni considerate prioritarie per un ade- ambizioso piano per ridisegnare il
per l’energia e il clima potenzialmen- guamento del Quadro per il clima e mercato elettrico dell’Unione. Infat-
te confliggenti. l’energia 20304. In effetti il target in- ti la transizione verso una economia
Come sostenuto nel Explanatory dicativo del 27% doveva essere ricon- progressivamente de-carbonizzata
Memorandum della proposta per siderato entro il 2020 con l’intenzio- entro il 2050 può avere successo
una revisione del regolamento su ne di fissare un nuovo target al 30%, solo grazie ad un graduale passaggio
ACER, le regole del Terzo pacchetto come emerge dalle conclusioni del all’elettricità non solo come fonte di
energia hanno avuto un successo li- Consiglio europeo del 2014. illuminazione ma anche per raffred-
mitato in un certo numero di settori Infatti le proiezioni relative al sistema damento e riscaldamento e in parti-
sia nel mercato all’ingrosso che in energetico europeo hanno mostrato colare per i trasporti come affermato
quello retail. In più dobbiamo ricor- che, in presenza dell’attuale quadro nella proposta di nuova direttiva in
dare che il quadro delineato nel “ter- europeo e nazionale, entro il 2030 materia di rinnovabili che ha un ruo-
zo pacchetto” è stato messo in crisi si potrebbe raggiungere solo una ri- lo complementare a quella relativa
da una serie di nuovi elementi come duzione approssimativamente del all’efficienza.
l’incremento rapido e costante delle 23,9% nel consumo di energia pri- Anche se agli SM non è richiesto
fonti rinnovabili, i recenti interventi maria. Così il nuovo quadro al 2030 di fissare obiettivi vincolanti, tutta-
pubblici sul mercato elettrico a favo- prospetta un target UE vincolante via i valori debbono essere definiti
re della sicurezza delle forniture e le del 30% e obiettivi nazionali indicati- considerando che, al 2030, nell’area
importanti trasformazioni tecnolo- vi ma che dovrebbero essere adeguati dell’Unione il consumo di energia
giche. Questo insieme di elementi al perseguimento del target comune. primaria dovrà essere ridotto del
ha portato a trasformazioni di peso L’estensione del periodo di program- 23% e quello di energia per usi fi-
nel funzionamento del mercato e ha mazione al 2030 è motivata non nali del 17% su base 20055. Come
evidenziato la necessità di un nuovo solo dall’impegno delle istituzioni proposto dalla Commissione nella
disegno. europee al rispetto degli obiettivi in- presentazione della nuova direttiva
Altri due fattori hanno influenzato ternazionali tarati su quella data se in materia di efficienza energetica
lo sviluppo delle fonti rinnovabili. non oltre, ma anche dalla necessità (EED), gli SM debbono assicurare
Da un lato, la crisi economica e fi- di allineare l’efficienza energetica alle una estensione degli attuali obblighi
nanziaria ha prodotto una generale generali scadenze delle politiche per oltre il 2020, cioè un incremento del
caduta della domanda di energia e il clima ed energia. 1,5% annuo di risparmio sul volume
conseguente collasso del prezzo delle In più, ed è questa una ragione prio- delle vendite ai consumatori finali
fonti fossili. Questo ha avuto un forte ritaria, l’allungamento del periodo di prodotto sia dai regimi obbligatori
impatto sul livello degli investimen- programmazione consente agli inve- che dalle misure alternative in ac-
ti in rinnovabili. Dall’altro, in anni stitori di contare su una prospettiva cordo con quanto previsto già nella
recenti alcuni governi hanno deciso di lungo periodo e su una maggiore direttiva 27 per cui le vendite, in vo-
tagli retroattivi dei programmi di stabilità delle regole per pianificare lume, dell'energia utilizzata nei tra-
incentivazione agli investimenti nel interventi e investimenti in efficien- sporti possono essere escluse in toto
settore. Questi mutamenti nelle po- za energetica. Questo avrà di sicu- o in parte da questo calcolo (art. 7,1).
litiche per le rinnovabili e nei sistemi ro un impatto positivo riguardo la Peraltro, questa impostazione che
di incentivazione ha minato la fidu- previsione dei tempi di ritorno degli riconosce come base legale della di-
cia degli investitori e prodotto una investimenti così da ridurre drasti- rettiva l’art. 194 del TFUE consente
progressiva incertezza che ha fatto camente l’incidenza dei piccoli in- agli SM di mantenere tutta la flessi-
precipitare gli investimenti di circa il terventi a favore di quelli con un più bilità di cui adesso dispongono sulle
60% rispetto al 2011. alto tasso di innovazione tecnologica modalità di implementazione degli
2/2018 | Energia, ambiente e innovazione 89QUADRO INTERNAZIONALE_ obblighi in accordo con le specifiche misure di politica energetica intro- come base legale delle scelte in mate- politiche ambientali e condizioni di dotte dopo la fine della prima fase ria di energia. mercato a livello nazionale. cioè dopo il 2020. Considerando che le misure nazio- Sulla base di queste premesse la In secondo luogo, viene confermato nali rappresentano l’unico strumen- Commissione ha ritenuto che fos- che le deroghe al principio generale to a disposizione per conseguire il sero sufficienti alcuni emendamenti non possono incidere oltre il 25% comune target dell’Unione questo alla EED. In effetti, poiché il termine del totale dei risparmi di energia. può condurre ad un insufficiente svi- di recepimento della dir. 27 del 2012 Inoltre il previsto risparmio annuo luppo delle rinnovabili restando così era fissato al giugno 2014, il tempo di energia deve essere conseguito sia al di sotto della soglia comunemente trascorso appariva troppo breve e tramite i regimi obbligatori che coin- accettata. Il coordinamento possibile non consentiva di valutare l’impatto volgono in prevalenza distributori di nel quadro del meccanismo di go- effettivo delle misure per procedere a energia e società di vendita, sia tra- vernance proposto non sembra ade- una revisione più radicale. In breve, mite le misure alternative. guato a garantire il raggiungimento gli emendamenti sono stati finalizza- Infine agli SM è richiesto di mettere del target secondo un criterio di effi- ti ad alcuni specifici obiettivi come in atto sistemi di misurazione e con- cienza economica e a ridurre la seg- assicurare che i target del quadro trollo degli incrementi di efficienza mentazione del mercato energetico. 2030 siano raggiunti; semplificare realizzati grazie alle misure messe in In sintesi, in questa prospettiva, fis- alcune parti del testo per facilitare atto dalle parti obbligate o dai sog- sata la quota del 27% che deve es- l’implementazione a livello naziona- getti coinvolti (art. 7a, 4 e 7b, 3). sere assicurata collettivamente per le; e infine rafforzare la dimensione il 2030, ciascun SM deve fissare il sociale e accrescere il ruolo centrale Le politiche per le rinnovabili suo contributo e notificarlo alla del consumatore. Commissione come parte del Piano In primo luogo, questi emendamenti La direttiva 2009/28/CE sulla pro- nazionale integrato per l’energia e il riguardano gli articoli 1, 3, e 7 della mozione dell’uso dell’energia da fon- clima. Alla discrezionalità degli Stati EED direttamente interessati dalla ti rinnovabili ha favorito il rapido in- è fissato un importante limite, e cioè introduzione del nuovo target. Ne cremento della quota di rinnovabili che la quota di energia da fonti rin- sono stati introdotti altri relativi alle dal 10,4% nel 2007 al 17% del 2015. novabili nel consumo finale di ogni parti su misurazione e fatturazio- Nel 20146 la strategia dell’Unione SM non deve essere inferiore al tar- ne (artt. 9 – 11) per consentire una Europea in materia di energie rin- get fissato per il 2020 quale “contri- maggiore attenzione alla dimensione novabili è stata ridefinita fissando un buto minimo” per il 2030. sociale con la prospettiva di bollet- nuovo target per la quota delle rin- Il target definito nella proposta è sta- te più basse grazie alla riduzione dei novabili di almeno il 27% nel 2030. to fin da subito messo in discussio- consumi e al fenomeno della pover- Il target fissato per l’Unione è vinco- ne dal Parlamento europeo, che ha tà energetica anche da parte degli lante e gli Stati membri sono vinco- elaborato alcuni importanti emen- SM, come stabilito dalla UE un new lati a partecipare con contributi in- damenti da portare al tavolo delle deal per i consumatori di energia dividuali al perseguimento di questo trattative tra i co-legislatori europei. (COM(2015) 339 final). obiettivo. Tra questi la fissazione di un diverso Inoltre gli artt. 7, 7a e 7b nella for- Questo target è ripreso nel progetto target vincolante a livello dell’Unio- mulazione degli emendamenti sta- di revisione della direttiva rinnova- ne di almeno il 35% e l’invito agli SM biliscono in primo luogo che gli SM bili. Ma, mentre è confermato il ca- a considerare, nella fissazione dei hanno l’obbligo di assicurare una rattere vincolante del target a livello target nazionali, gli obblighi assunti estensione dei risparmi negli usi di dell’Unione, per quanto riguarda con l’Accordo di Parigi. energia finale oltre il 2020, cioè un i target nazionali viene meno il ca- Il punto di vista del Parlamento fa incremento del 1,5% annuo di ri- rattere vincolante e gli SM hanno riferimento a recenti studi promossi sparmio sul volume delle vendite ai un ampio margine di discrezionalità dalla Commissione Industria, Ricer- consumatori finali (art. 7,1 b). Con nella definizione delle misure. Come ca ed Energia. Tra le raccomandazio- la precisazione che questo obiettivo già rilevato nel caso dell’efficienza ni finali di uno di questi, si afferma deve essere principalmente conse- energetica, questo cambiamento è che un target più ambizioso (30% guito da parte degli SM grazie alle fondato sulla assunzione dell’art. 194 – 35%) è un obiettivo raggiungibile 90 Energia, ambiente e innovazione | 2/2018
per il 2030 in considerazione degli vede come necessaria l’adozione di nei vari documenti legislativi.
impatti positivi di una più elevata un regolamento dedicato alla go- Secondo questo progetto il model-
quota di rinnovabili. Inoltre, il prez- vernance, inteso come una “cassetta lo di governance viene strutturato su
zo delle tecnologie per la generazio- degli attrezzi” che consenta di “otti- procedure che si intrecciano in par-
ne di energia da fonti rinnovabili si mizzare, semplificare e accrescere la ticolare al livello nazionale e dell’U-
è significativamente ridotto, come coerenza” delle diverse politiche e nione. Ridefinire e armonizzare il
viene riconosciuto nei documenti dare omogeneità alle relazioni tra i ruolo dei due livelli ha reso neces-
che aggiornano le analisi condotte livelli di governo. sario allineare la tipologia dei target
prima del 2016 come base per la ela- indicati sia nel settore delle rinnova-
borazione del WP. Elementi essenziali del nuovo bili che in quello dell’efficienza ener-
D’altra parte, gli investimenti neces- modello di governance getica. Perciò, da un lato, il target
sari nel settore restano rilevanti e gli dell’Unione per l’efficienza energeti-
SM non potranno evitare di utilizza- La struttura dell’art. 194 Tfue che ca è indicato come vincolante al pari
re politiche di incentivazione. Perciò si caratterizza per la stretta inter- di quello fissato per le rinnovabili e
debbono assicurare agli operatori di connessione di competenze, come non più indicativo come nella di-
poter pianificare gli investimenti con già anticipato, ha spinto finora la rettiva 27 del 20129. Dall’altro, non
sufficiente certezza7. Tuttavia si rac- Commissione e le altre istituzioni vengono fissati target nazionali vin-
comanda di costruire i meccanismi dell’Unione a ricercare un modello colanti. Agli SM la governance vor-
di incentivazione in modo da evita- di allocazione delle competenze con rebbe assicurare una elevata flessibi-
re distorsioni e frammentazioni del il livello nazionale8. In questa ottica lità, basata su specificità e preferenze
mercato elettrico. con il “pacchetto dell’Unione dell’e- nazionali, sebbene sia indirizzata a
nergia” è stata avanzata la proposta raggiungere gli obiettivi predefiniti
Il progetto di nuova governance di costruire un complesso sistema di da parte dell’Unione.
interconnessione tra i diversi livelli Uno dei motivi di questo intricato
Il WP ridefinisce radicalmente il istituzionali cioè di definire un mo- disegno è la costruzione di un mec-
modello di relazioni tra la Commis- dello generale di governance. Que- canismo nuovo e flessibile per con-
sione e gli SM nell’ottica di creare sto modello di governance integrata nettere il livello dell’Unione, cioè la
una maggiore coerenza, anche sul è visto come l’unico meccanismo Commissione, e gli SM. Infatti rim-
piano procedurale, tra le politiche in efficiente in grado di assicurare che piazzare una sorta di relazione top
materia di efficienza energetica, di “tutte le azioni in materia di energia – down caratterizzata da vincoli na-
energie rinnovabili e di riduzione dei a livello europeo, nazionale, regio- zionali con target non vincolanti per
gas serra. Il quadro in cui si realizza nale e locale contribuiscano alla re- gli Stati in materia di efficienza ener-
l’interazione tra Unione e SM sia per alizzazione dei suoi obiettivi.”, come getica e rinnovabili ha richiesto di
la definizione delle misure che per si evince dalla Comunicazione del- delineare un sistema di governance
il loro monitoraggio e valutazione è la Commissione, Stato dell'Unione di ampia portata per superare il gap
disegnato nella proposta di regola- dell'energia - ANNEX 2. tra i target fissati a livello dell’Unione
mento sulla Governance dell’Unione In breve, come affermato dalla Com- e i modi di implementazione a livello
dell’energia. Tra l’altro è interessante missione, l’obiettivo dominante è nazionale.
rilevare che il progetto è veicolato quello di assicurare che “politiche e La struttura della governance ap-
da un atto come un regolamento misure ai vari livelli siano coerenti, pare quindi come un meccanismo
che, in quanto efficace senza la in- complementari e sufficientemente complesso di pianificazione, comu-
terposizione di interventi nazionali, ambiziose”. Un ulteriore obiettivo è nicazione e monitoraggio costruito
rappresenta un modo di uniformare poi quello di ridurre le criticità del- su due fondamentali pilastri: da un
il modello di elaborazione dei piani le politiche per il clima e l’energia lato, il piano nazionale integrato per
nazionali (rendendoli così compa- prodotte da una carente coerenza e l’energia e il clima (NECP) che è il
rabili) e indicare procedure e tempi- integrazione tra le varie disposizio- centro del sistema, la comunicazione
stiche comuni in vista del raggiungi- ni così da ricondurre ad un disegno biennale sullo stato di attuazione del
mento dell’obiettivo dell’Unione. unitario gli obblighi esistenti di pro- piano e il monitoraggio del piano e
È in questa prospettiva che il WP grammazione e di reporting dispersi degli stati di avanzamento; dall’altro,
2/2018 | Energia, ambiente e innovazione 91un insieme di previsioni di comuni- Nella proposta iniziale la Commis- nella politica di uno SM presentino
cazione e monitoraggio collegate alle sione fissava al 1° gennaio 2018 il “incoerenze con gli obiettivi generali
proiezioni relative alle emissioni di termine entro il quale gli SM do- dell’Unione dell’energia” oppure che
gas serra. vevano presentare i loro progetti e “i traguardi, obiettivi e contributi dei
Come si legge nello Stato dell’Unione all’1 gennaio 2019 il termine entro il piani nazionali o i rispettivi aggior-
dell’Energia del novembre 2015, se la quale presentare la versione definiti- namenti sono insufficienti a conse-
governance, dal 2020 in avanti, deve va sebbene sarà difficile rispettare le guire collettivamente gli obiettivi
fondarsi sui c.d. “building blocks” scadenze indicate. dell’Unione dell’energia”.
come programmi nazionali per il cli- Dal momento che uno degli obiettivi In primo luogo, la Commissione può
ma, rinnovabili ed efficienza energeti- generali della Commissione è quello formulare raccomandazioni agli SM
ca, la Commissione Europea sta pren- di promuovere la cooperazione a li- che debbono tenerle in “massima
dendo in considerazione la possibilità vello regionale, gli SM prima di sot- considerazione”.
di standardizzarli nella prospettiva di toporre il progetto di piano integrato In secondo luogo, considerando i
costruire quella che è stata definita debbono consultare i paesi vicini e piani finali e i loro aggiornamenti,
una sorta di “Lego-like Energy Union”. aprire una consultazione pubblica la Commissione può valutare che gli
In questa prospettiva gli SM, per ela- con i cittadini con l’impegno di te- sforzi collettivi non sono sufficienti a
borare i loro piani, debbono utilizzare nere in considerazione i risultati. La raggiungere i target dell’Unione per
una complessa matrice di “proiezio- Commissione può elaborare, riguar- il 2030 (in particolare per energie
ni” e “indicatori” anche se nessuno di do il progetto, raccomandazioni che rinnovabili ed efficienza energetica).
questi è vincolante. gli SM debbono tenere in massima Di conseguenza “adotta misure a li-
È evidente che di fronte alla sfida considerazione nella versione finale vello unionale”. Tuttavia la proposta
posta dalla governance dell’Unione dei loro piani (artt. 9 – 11). di regolamento non dà nessuna indi-
dell’energia la Commissione ha fini- Nel primo anno di implementazione cazione riguardo queste misure così
to per ricorrere a un approccio for- e poi ogni due anni gli SM debbono che la Commissione in teoria può
temente burocratico per definire la presentare una relazione intermedia scegliere in un ampio ventaglio di
struttura della pianificazione nazio- sui progressi conseguiti in rappor- opzioni. Se la valutazione dimostra
nale. Comunque un meccanismo di to alle rigorose indicazioni delle li- che i progressi compiuti da uno SM
questo genere non sembra sia stato nee guida. Quindi la Commissione, sono insufficienti, la Commissione
in grado di superare il gap tra i diver- valuta in primo luogo, i progressi “formula raccomandazioni allo Stato
si paesi: da un lato, i molti senza un compiuti a livello dell’Unione nel membro interessato” (artt. 25,1 e 27,
piano energetico di lungo termine conseguire gli obiettivi dell’Unio- 1 – 2).
che sono ancora a uno stadio inziale ne dell’Energia con particolare at- In terzo luogo, la Commissione può
di sviluppo dei loro piani e, dall’altro, tenzione ai target fissati per il 2030 elaborare, se necessario, ulteriori os-
i pochi paesi con consolidate proce- per energie rinnovabili ed efficienza servazioni quando gli SM presenta-
dure di programmazione in materia energetica; secondariamente, valuta no il piano integrato aggiornato nel
energetica e che sono in uno stadio i progressi di ciascun SM nel con- 2023-2024. Gli SM possono modi-
avanzato riguardo l’evoluzione dei seguire i traguardi e nell’attuare le ficare il piano già notificato solo nel
piani integrati10. politiche predisposte nel piano na- caso in cui indichino target più am-
zionale integrato considerando in biziosi (art. 13,3).
Il Piano nazionale integrato come particolare se tali progressi mostra- Un passaggio fondamentale di que-
centro della governance no che l’Unione nel suo complesso sta governance ‘procedurale’ è la re-
si muove verso il livello di consumo lazione biennale di aggiornamento
Per quanto riguarda la procedura energetico indicato per il 2030; e che gli SM debbono presentare entro
prevista per i Piani nazionali inte- infine l’impatto complessivo del tra- il 15 marzo 2021 e successivamen-
grati per il clima e l’energia, ogni sporto aereo sul clima globale (art. te ogni due anni. La relazione deve
dieci anni gli SM debbono elaborare 25). dare conto dello stato di implemen-
un progetto utilizzando un modello A seguito di questa valutazione la tazione dei piani nazionali integrati
predefinito indicando obiettivi e po- Commissione può prendere una se- considerando le cinque dimensioni
litiche per il decennio successivo. rie di misure nel caso che gli sviluppi dell’Unione dell’energia.
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Nella procedura di pianificazione, La difficile convergenza tra scelte missione avrebbe potuto avere più
comunicazione e monitoraggio dei nazionali e obiettivi dell’Unione coraggio e raggiungere con gli SM
piani nazionali integrati questo pas- un accordo meno in conflitto con gli
saggio fornisce alla Commissione A questo punto dobbiamo conside- obiettivi prioritari dichiarati.
una ulteriore opportunità di influen- rare con attenzione quali sono gli Riguardo gli strumenti disponibili
zare gli SM e di promuovere l’attua- strumenti a disposizione della Com- la Commissione valuta i progres-
zione delle loro politiche. Infatti i missione per aprire il dialogo con gli si compiuti verso il conseguimento
rapporti rappresentano per la Com- SM nella fase di transizione almeno collettivo di un consumo massimo
missione uno strumento per moni- fino al 2030. sia di energia primaria che di energia
torare sia i progressi degli SM verso i Riguardo alle fonti rinnovabili, la finale e se, grazie alla implementa-
loro propri obiettivi che il progresso proposta fa riferimento a due op- zione da parte degli SM, l’Unione nel
comune verso gli obiettivi dell’Unio- zioni. Da un lato, la Commissione suo insieme è sulla buona strada per
ne. In tal modo la Commissione può può rilevare che nel 2023 la traietto- raggiungere il livello di consumo di
cercare di limitare se non superare il ria relativa alla quota di energia da energia previsto per il 2030. Comun-
gap potenziale tra i target di livello fonti rinnovabili nel consumo finale que, anche sul versante dell’efficienza
unionale e gli sforzi programmati dell’Unione non è conseguita “col- energetica, se la Commissione, in
nei piani integrati (art. 15). lettivamente”. Di conseguenza può base alla valutazione dei piani inte-
Seguendo queste indicazioni può richiedere agli SM di coprire il gap grati e degli aggiornamenti, ritiene
essere interessante verificare come con “misure addizionali” come l’ade- che target, obiettivi e contributi non
si sviluppa il dialogo tra la Com- guamento della quota nel settore del siano sufficienti a conseguire i tra-
missione e i governi nazionali ri- riscaldamento e raffreddamento, nel guardi 2030 “adotta misure a livello
guardo i contenuti e l’attuazione dei settore dei trasporti, o attraverso “il unionale al fine di assicurare il con-
piani nazionali integrati con parti- versamento di un contributo finan- seguimento collettivo di tali obiettivi
colare attenzione al raggiungimen- ziario a una piattaforma di finanzia- e traguardi” (art. 27,1).
to dei target per il 2030 in materia mento istituita a livello unionale per Come per le rinnovabili, inoltre, la
di rinnovabili e di efficienza ener- contribuire a progetti in materia di Commissione accertando il rischio
getica. energia da fonti rinnovabili gestititi di non conseguire gli obiettivi in
Come già ricordato, in caso di in- direttamente o indirettamente dalla particolare per il primo decennio
congruenze tra le politiche adotta- Commissione”. Dall’altro, se la Com- può formulare raccomandazioni a
te dagli SM e gli obiettivi prioritari missione rileva, nell’esame del rap- tutti gli SM. Comunque, in aggiunta
dell’Unione dell’energia oppure in porto intermedio biennale, che uno a queste, se nel 2023 la Commissione
caso di progressi insufficienti nell’at- SM non ha mantenuto la quota di ritiene ancora insufficienti i progres-
tuazione del piano integrato in uno riferimento di energia da rinnovabili si compiuti può adottare entro l’anno
SM, la Commissione formula rac- nel consumo lordo finale, lo stato in successivo “misure supplementari”
comandazioni riguardo il piano del questione deve assicurare “che le in- a quelle già previste in materia di
paese interessato. sufficienze della quota di riferimento prestazione energetica degli edifici,
Comunque, quando la Commissio- siano compensate da un contributo dei prodotti e nell’area dei trasporti,
ne valuta in modo aggregato i rap- finanziario alla piattaforma di finan- come da Direttiva 2010/31/UE del
porti intermedi nazionali integrati ziamento” (art. 27,4). Parlamento europeo e del Consiglio
su energia e clima degli SM e rileva Considerando l’area dell’efficienza del 19 maggio 2010 sulla prestazione
che l’Unione rischia di non conse- energetica, sorprende che, di fron- energetica nell’edilizia (rifusione) e
guire gli obiettivi indicati per il 2030, te alla dichiarazione dell’efficienza Direttiva 2010/30/UE del Parlamen-
può usare due diverse soluzioni in energetica come principio priorita- to europeo.
rapporto agli SM. Primo, “può for- rio in apertura del WP, la proposta Il modello di governance disegnato
mulare raccomandazioni a tutti gli si limiti ad indicare che i contributi nella proposta presenta una fonda-
Stati membri” e, secondo, può adot- degli SM sono soltanto “indicativi” mentale innovazione, cioè l’adozione
tare, “se opportuno, misure a livello sebbene il target dell’Unione sia vin- di un Piano nazionale integrato per
unionale in aggiunta alle raccoman- colante (art. 6). Infatti, nonostante il l’energia e il clima ampiamente in-
dazioni” (art. 27,3). forte impatto dell’art. 194, la Com- clusivo e vincolante con l’obiettivo di
2/2018 | Energia, ambiente e innovazione 93QUADRO INTERNAZIONALE_ sostituire gli attuali piani separati per mento flessibile” necessario per in- domanda energetica. Come emerso rinnovabili ed efficienza energetica e tervenire su situazioni ampiamente in molti ambiti, anche in questo, le di semplificare i correlati obblighi di differenziate. istituzioni dell’Unione definiscono programmazione e comunicazione. In secondo luogo, come abbiamo già le linee di contesto mentre l’imple- Dal momento che agli SM non è più osservato, gli strumenti più comuni mentazione delle politiche è spesso richiesto di rispettare target vinco- sono le raccomandazioni da utilizza- di competenza del livello statale se lanti come in precedenza, in partico- re in diversi passaggi. Tuttavia queste non di quelli regionali o locali. lare nel caso dell’energia rinnovabile, non sono atti vincolanti nonostante Tuttavia il ventaglio degli strumen- adesso sono obbligati a contribuire che gli SM siano obbligati a dare una ti e delle tecnologie disponibili per al perseguimento del target europeo risposta alle raccomandazioni indi- produrre risparmio energetico sono sia per l’efficienza energetica che per viduali, debbano tenerle in “massi- in larga parte simili in tutti gli SM. le stesse rinnovabili. ma considerazione” e debbano dare Di conseguenza alcuni, nell’intento Peraltro la proposta contiene soltan- conto di come siano state attuate di raggiungere gli obiettivi previsti, to criteri qualitativi di riferimento (artt. 15,5; 28,2 e 9,3). È evidente che ad esempio in materia di efficienza per gli SM. Questo indebolisce ulte- l’implementazione di questa proce- energetica, hanno introdotto o stan- riormente la possibilità della Com- dura non pone alcun vincolo e che la no per introdurre politiche addizio- missione di mettere in discussione proposta non chiarisce quali posso- nali e complementari che rischiano i contributi nazionali previsti. In no essere gli esiti se uno SM decide di acuire l’eterogeneità delle situa- questo contesto la Commissione ha di non adeguarsi a quanto richiesto zioni nazionali in questo settore, do- il compito di verificare, da un lato, (art. 28). Resta quindi un elevato ri- vuta anche all’assenza di una politica i progressi degli SM nell’attuazione schio di carente adeguamento. dell’Unione anteriore al 2007. dei rispettivi piani integrati nazio- Quelle che possiamo definire “mi- Al di là del modello dell’art. 194 nali e, dall’altro, se il contributo degli sure di superamento del divario” del TFUE, più in generale l’approc- SM è sufficiente e se l’Unione nel suo nel settore delle rinnovabili richie- cio dell’Unione per una governance insieme è ben indirizzata a raggiun- dono risposte più concrete da parte multilivello produce tensione tra il gere i suoi stessi obiettivi. degli SM come adeguare la quota di modo in cui la politica dell’energia Resta comunque aperta la questione energia da fonti rinnovabili in speci- europea fissa i propri target e le re- relativa agli strumenti in mano alla fici settori (riscaldamento/raffredda- gole valide per gli SM e l’ampia de- Commissione per entrare in rappor- mento e/o trasporti) o dare un con- centralizzazione delle decisioni in to con gli SM ai diversi passaggi della tributo finanziario alla piattaforma omaggio al principio di sussidiarietà. procedura verso la corretta attuazio- di finanziamento (art. 27,4). Tuttavia La stessa proposta di regolamen- ne degli impegni inseriti nei piani non viene evidenziata nessuna carat- to sulla governance appare, a prima nazionali integrati. teristica di questa piattaforma, né le vista, un sistema fortemente carat- Prima di tutto, le misure a livello sue competenze e neppure la sua or- terizzato da tecnicalità che cerca di dell’Unione, disponibili in caso di ganizzazione. ricondurre i cd building blocks del ambizioni insufficienti o di insuffi- cambiamento climatico, delle rin- cienti progressi, restano del tutto va- Qualche considerazione finale novabili e dell’efficienza energetica ghe senza una qualche precisazione verso un approccio integrato. Infatti su tipologia e contenuto. La Com- Accanto al progetto di “Governance il draft sembra assumere che la po- missione sembra avere la possibilità dell’Unione dell’energia” che pone litica energetica deve essere trattata di configurarle a suo piacimento, al centro il sistema di relazioni tra con un approccio olistico. Tuttavia anche se queste misure dovrebbero Commissione Europea e SM come quello usato, cioè partire dai piani superare eventuali ostacoli politici definito nelle procedure relative ai nazionali, non sembra dare un gran- nel caso fosse necessario utilizzare Piani nazionali integrati per il clima de contributo allo sviluppo di una il procedimento legislativo ordina- e l’energia, non possiamo dimenti- politica coerente. Se ripensiamo al rio per la loro approvazione e, di care il carattere multi-livello delle conflitto tra gli Stati e/o i loro diversi conseguenza, avere il consenso degli politiche dell’Unione, in particolare raggruppamenti all’origine del pro- SM. In tal caso queste misure non nell’area della innovazione e del- getto è evidente che questo è frutto potrebbero proporsi come lo “stru- le tecnologie per la riduzione della di una logica eminentemente politi- 94 Energia, ambiente e innovazione | 2/2018
ca ed è il risultato di un compromes- interno efficiente invece di promuo- canalare capitali privati verso inve-
so tra divergenti interessi in partico- verlo come auspicato dalla stessa stimenti in una economia “più verde
lare riguardo una accelerazione del Commissione. e più sostenibile”.
processo di de-carbonizzazione e le La cooperazione regionale, special- La Commissione Europea sta pren-
modalità di garanzia della sicurezza mente nel caso dei ROC, presuppo- dendo alcune iniziative di rilievo
delle forniture. ne un ruolo rafforzato dell’ACER. per accrescere il peso del sistema
Di fronte alla impossibilità, almeno Il WP non ha modificato il ruolo finanziario nel contrasto al cam-
finora, per la Commissione di ar- prioritario dell’ACER quale sede di biamento climatico, come indicato
monizzare politiche e strumenti o coordinamento dei regolatori na- nel Piano d’azione per finanziare la
di mettere in atto forti e vincolanti zionali ma gli ha riconosciuto un crescita sostenibile (COM(2018) 97
meccanismi di cooperazione tra SM, numero molto limitato di ulteriori final del 8.3.2018). Il tema del nesso
una possibile alternativa sembra la competenze11. Anche se l’opzione tra finanza e cambiamento climatico
proposta di una cooperazione regio- di trasformare l’Agenzia in una spe- non è al momento dei più dibattuti.
nale. Già nel documento su l’Unione cie di ‘regolatore europeo’ o in un Tuttavia, come è stato sostenuto an-
dell’energia la cooperazione regiona- soggetto più simile alle Autorità dei che di recente, rappresenta un’area
le era vista come uno strumento per mercati finanziari non ha avuto se- alla quale è necessario fare sempre
rafforzare l’interconnessione e come guito, l’ACER potrà comunque avere più spesso attenzione proprio per gli
un passaggio verso la completa in- un ruolo importante nelle politiche elevati costi che gli eventi catastrofici
tegrazione del mercato. Allo stato di de-carbonizzazione in considera- derivanti dal cambiamento climatico
attuale è stata ripresa nel progetto di zione delle competenze in materia di rappresentano per le nostre econo-
governance dell’Unione dell’energia iniziative regionali e di cooperazione mie (oltre al prezzo spesso pagato in
e il WP richiama più volte l’obiet- cross-border. termine di vite umane).
tivo una più stretta cooperazione Infine, dobbiamo considerare che la La combinazione tra politiche ener-
cross-border come nei progetti di transizione verso una economia a getiche e politiche di contrasto al
regolamento riguardanti il mercato basso tasso di CO2 e quindi le politi- cambiamento climatico hanno reso
elettrico interno e la revisione del re- che di contrasto al cambiamento cli- sempre più complesso il quadro
golamento sull’ACER. matico, in breve la possibilità di per- politico e istituzionale che le deve
Indubbiamente il rafforzamento del- seguire gli obiettivi dell’Unione posti supportare così come la ridefinizio-
la cooperazione regionale, anche tra- per il 2030, richiede investimenti in- ne del mercato dell’energia. Difficol-
mite lo strumento dei Centri Opera- genti stimati dalla Commissione in tà ampiamente presenti anche nel
tivi Regionali (ROC), rappresenta circa 180 miliardi di euro l’anno fino confronto tra le istituzioni europee
per la Commissione un’opzione per a quella data12. come tra queste e gli SM. Il procedi-
migliorare il modello di cooperazio- È evidente che un simile volume di mento legislativo in corso potrebbe
ne volontaria promossa da molti SM investimenti non può essere suppor- portare a sostanziali modifiche e, per
e, in larga parte, di successo. Nono- tato dal solo settore pubblico, anche il momento, le scadenze previste nel
stante che la cooperazione regionale se in questa transizione l’Unione si è WP per l’approvazione e la messa in
sia considerata anche dalla Commis- impegnata a destinare almeno il 20% atto dei primi passaggi sono slittate
sione un modello di successo che in- del proprio bilancio direttamente al nei fatti. E l’esito finale è incerto an-
contra il generale favore degli SM, è clima. Quindi un obiettivo priorita- che riguardo i contenuti.
evidente il rischio che questo possa rio sarà anche quello di reindirizzare
ostacolare il progetto di un mercato il settore finanziario in modo da in-
2/2018 | Energia, ambiente e innovazione 951. Comunicazione della Commissione, Due volte 20 per il 2020 - L'opportunità del cambiamento climatico per l’Europa (COM(2008) 30
final) del 23.1.2008
2. Il significato di questo passaggio è percepibile nelle parole di Miguel Arias Cañete, Commissario per il clima e l’energia (‹‹ Our propos-
als provide a strong market pull for new technologies, set the right conditions for investors, empower consumers, make energy markets
work better and help us meet our climate targets ››)
3. Comunicazione della Commissione, Pacchetto "Unione dell'energia"- Una strategia quadro per un'Unione dell'energia resiliente, cor-
redata da una politica lungimirante in materia di cambiamenti climatici (COM(2015) 80 final)
4. Qui era indicata una riduzione almeno del 40% (vincolante) delle emissioni di gas a effetto serra (rispetto ai livelli del 1990); una
quota almeno del 27% (vincolante) di energia rinnovabile; un miglioramento almeno del 27% (indicativo) dell'efficienza energetica
5. Gli SM debbono fissare un obiettivo nazionale indicativo in considerazione che il consumo di energia dell’UE per il 2030 non può
superare 1321 Mtep di energia primaria e i 987 Mtep di energia finale
6. Comunicazione della Commissione, L'efficienza energetica e il suo contributo a favore della sicurezza energetica e del quadro 2030 in
materia di clima ed energia (COM(2014) 520 final) del 23.7.2014
7. Proposta per una Direttiva sulla promozione dell’uso di energia da fonti rinnovabili (rifusione), cit., artt. 6 and 15,3
8. L’articolo 194 del TFUE è la base legale del Regolamento in connessione con gli articoli 191 e 192 in materia di ambiente
9. Il WP include uno slittamento verso un target vincolante in materia di efficienza energetica del 30% entro il 2030 dal target originario
indicativo del 27%
10. Third report on the State of the Energy Union (COM(2017) 688) of 23.11.2017 – Annex 3
11. Proposta per un regolamento che istituisce un’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia,
cit., Explanatory Memorandum, 11
12. La stima è basata sulle proiezioni del modello PRIMES utilizzato dalla Commissione europea nella valutazione d’impatto della pro-
posta di direttiva sull’efficienza energetica (2016) (v. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1483696687107&uri=CELEX
:52016SC0405)
96 Energia, ambiente e innovazione | 2/2018QUADRO INTERNAZIONALE_
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Roma 16 aprile 2018
2/2018 | Energia, ambiente e innovazione 97Puoi anche leggere
