LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL'UNIONE EUROPEA TRA "DROIT ADMINISTRATIF" E "COMMON LAW"

MISCELLANEA

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
NELL’UNIONE EUROPEA
TRA «DROIT ADMINISTRATIF» E «COMMON LAW »

GIOVANNI QUADRI *

1. L’armonizzazione dei sistemi di giustizia amministrativa nell’Unione
Europea
Man mano che il diritto comunitario apre il suo ombrello sugli ordi-
namenti interni e vi penetra in profondità si producono due ordini di
fenomeni. I primi sono fenomeni di applicazione, nel senso che tutti
gli organi dello Stato, dal legislatore ai giudici, devono eseguire leal-
mente e puntualmente le regole comunitarie. I secondi sono fenomeni
di armonizzazione, nel senso che gli ordinamenti degli Stati membri
devono modificarsi per dar luogo a sistemi tendenzialmente uniformi,
consoni ai principi comunitari. Questa distinzione è molto importan-
te proprio in tema di danno causato da azione della pubblica ammini-
strazione.
    Ogni qualvolta l’amministrazione produca un danno per mancata o
cattiva applicazione del diritto comunitario questo danno deve comun-
que essere risarcito. La sentenza Francovich, come noto, ha perfeziona-
to un processo iniziato negli anni Sessanta. La Legge italiana sugli
appalti delle opere pubbliche n. 142 del 1992 rappresenta un momento
significativo del prevalere del diritto comunitario sul diritto interno.
    Ma sono ancora possibili delle deroghe, da parte del diritto ammi-
nistrativo sostanziale e processuale, al principio per cui l’amministra-
zione deve riparare ogni danno recato ai singoli con la propria azione,
se antigiuridica? È questo un problema di diritto squisitamente inter-
no, che deve tuttavia essere affrontato oggi con spirito comunitario.
    Il processo di unificazione europea impone, infatti, di raggiungere
certi standard di giustizia amministrativa sostanziale che prescindono
dalla varietà dei sistemi giudiziari adottati dai diversi paesi membri e
dalle vicende che hanno influenzato lo sviluppo delle loro giurispru-
denze amministrative. Si tratta, cioè, di realizzare una progressiva
armonizzazione nella tutela delle situazioni soggettive e nel tratta-

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* Ordinario di Diritto Amministrativo, Università degli Studi di Napoli.
Testo della relazione del professor Giovanni Quadri presentata al convegno di Va-
renna, Risarcibilità dei danni da lesione di interessi legittimi (18-20 settembre 1997).

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mento delle controversie, come primo passo verso una giustizia
amministrativa comunitaria uniforme e di un vero e proprio sistema
europeo di giustizia amministrativa 1.
    Ora, non v’è dubbio che il tema del presente convegno rappresenti
proprio il punctum dolens del processo amministrativo e va dato atto
al presidente Alfonso Quaranta, odierno direttore, di aver fatto la
migliore scelta possibile.
    Scrive con molta efficacia Paola Bilancia, nel suo contributo al
diritto amministrativo comunitario: «il diverso trattamento giuri-
sprudenziale previsto per la tutela di diritti soggettivi ed interessi
legittimi nel nostro ordinamento, è notorio, non trova riscontro in
altri ordinamenti nazionali e, tanto meno, in quello comunitario » 2.
    Al di là delle migliori manifestazioni di intenzioni e delle più illu-
minate posizioni della dottrina resta il fatto che la giurisprudenza ita-
liana, ai suoi massimi livelli, non si muove dalla posizione tradiziona-
le che nega una tutela giuridica ed economica per la compressione di
un interesse, pur qualificato come legittimo, del soggetto privato da
parte della pubblica amministrazione.
    Sono stati fatti solo piccolissimi passi in senso contrario. E che la
svolta del legislatore in materia di appalti è stata necessitata e non va
al di là di un episodio, mentre è venuto il tempo di sgombrare il pano-
rama della nostra giustizia amministrativa da un cumulo così brutto
di detriti giuridici.
2. Diritto amministrativo comunitario e diritto processuale amministra-
tivo comparato nell’Unione Europea
Il diritto amministrativo comunitario, l’ultimo ad affermarsi nel
panorama delle discipline giuridiche di settore del diritto comunita-
rio, ha fatto rapidamente molta strada. Può ora senz’altro parlarsi
della esistenza di un vero e proprio sistema di giustizia amministrati-
va comunitaria, come insieme di garanzie, interne ed esterne, nei con-
fronti degli atti amministrativi comunitari.
    Sono state approfondite le situazioni soggettive dei soggetti priva-
ti nei confronti dell’amministrazione comunitaria, che presentano

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¹ Questa esigenza è stata sottolineata con forza dal professor Giorgio Pastori, diretto-
re del convegno di Varenna nell’ultimo biennio, fra l’altro nella relazione in ricordo di
Giovanni Spadolini, in Rivista di Diritto Processuale, 1996, pagg. 919 segg.
Scrive l’eminente collega: «... il dualismo delle giurisdizioni, così come impostato sulla
base di un criterio di riparto poggiato sulla diversa posizione o situazione giuridica
soggettiva fatta valere in giudizio, è pressoché un unicum nel panorama degli ordina-
menti a noi vicini, né ha riscontro nell’ordinamento comunitario».
E ancora: « ... l’ordinamento comunitario, penetrando con forza nell’ordinamento
interno, richiede ... che posizioni un tempo considerate come interessi legittimi siano
equiparate ai fini della loro risarcibilità ai diritti».
² Bilancia, Ordinamento comunitario e situazioni giuridiche soggettive, Napoli, 1992,
pag. 58.

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G. QUADRI, LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL’UNIONE EUROPEA ...

aspetti tanto più complessi e quantitativamente rilevanti quanto più
estesa diventa, di anno in anno, la cosiddetta amministrazione comu-
nitaria. Egualmente, è stato approfondito il sistema delle garanzie e
gli strumenti di tutela dei singoli contro le compressioni delle situa-
zioni soggettive da parte della comunità.
    L’aspetto di gran lunga più importante e per primo approfondito
resta naturalmente quello della efficacia negli Stati membri degli atti
comunitari e della responsabilità degli Stati per l’inosservanza del-
l’obbligo di applicarli. Tema classico che ha raggiunto la sua piena
maturazione con la netta affermazione di un obbligo degli Stati di
risarcire i danni che derivino ai singoli dalla mancata applicazione dei
diritto comunitario.
    È evidente però che tutta la problematica relativa è di puro diritto
internazionale e può essere solo impropriamente ricondotta al diritto
amministrativo in base all’oggetto degli atti comunitari, più o meno
generali, che devono essere applicati dagli Stati. Il risarcimento dei
danni per violazione o mancata applicazione di atti comunitari (caso
Francovich) è sempre materia di diritto internazionale, quale che sia
la sfera in cui si muove l’atto comunitario.
    Il profilo che intendiamo invece qui affrontare è quello della pre-
senza di diversi sistemi di giustizia amministrativa nei paesi
dell’Unione Europea e la necessità che questi vengano rapidamente
armonizzati, fino a comporsi, in un tempo ragionevole, in un vero e
proprio sistema di giustizia amministrativa comunitaria. In effetti,
può ben dirsi che negli studi comparativistici quello più lacunoso è il
diritto processuale amministrativo. Le conseguenze di questa lacuna
sono molteplici e gravi. Quella meno grave, anche se la più vistosa, è
il permanere di sistemi con due ordini di giurisdizioni, ordinarie e
amministrative, di sistemi con un solo ordine di giudici e di sistemi
intermedi. Ma assai più grave è il fatto che esistono paesi nei quali la
diabolica crescita del numero delle controversie sottoposte ai giudici
in materia amministrativa determina, di fatto, una denegata giustizia
amministrativa. Sicché può dirsi che siano più garantisti quei paesi in
cui il ricorso al giudice è limitato a casi particolarmente delicati, men-
tre la più gran parte delle controversie trova la sua soluzione in una
fase pre-giudiziaria o quasi giudiziaria (si pensi ai paesi di common
law, ma forse qualche ripensamento potrebbe essere tentato anche a
casa nostra a parecchi anni di distanza dal bando della giustizia
amministrativa «domestica » con il sistema dei ricorsi interni). La
Francia, come noto, ha affrontato e risolto radicalmente il problema
con la riforma del 1995 che ha istituito il giudice amministrativo
«unico » e ha previsto poteri di ordinanza demolitori sia per i cosid-
detti ricorsi seriali, cioè aventi contenuto sostanzialmente identico, sia
per quelli già decisi o manifestamente infondati (un po’ come per la
nostra Corte Costituzionale). È troppo presto per giudicare la bontà
della riforma. Molte voci critiche si levano (juge unique c’est juge ini-

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que) ma credo comunque sempre valida la massima carneluttiana che
qualsiasi decisione, anche la peggiore, è sempre meglio che nessuna
decisione.
   Non è stata ancora realizzata, nello spazio comunitario, omoge-
neità o uniformità di trattamento dei soggetti privati nei confronti
dell’amministrazione sotto il profilo della risarcibilità dei danni deri-
vanti da provvedimenti amministrativi che chiameremmo per ora, con
formula volutamente estensiva e presa a prestito dal diritto penale,
antigiuridici. La necessità che in ogni paese comunitario sia ricono-
sciuta detta risarcibilità viene indicata con forza, come conseguenza
della creazione di una unione europea 3.
3. L’armonizzazione dei sistemi europei di giustizia amministrativa nel
pensiero di Mahendra P. Singh
Non è forse un caso che il primo autore ad aver visto con chiarezza i
problemi del diritto processuale amministrativo comparato nell’Unio-
ne Europea sia stato uno studioso indiano, il professor Mahendra P.
Singh dell’Università di Delhi, che ha lavorato ad Heidelberg sotto la
guida di Rudolf Bernhardt, direttore del Max Planck e giudice della
corte europea dei diritti dell’uomo. Nel suo volume German
Administrative Law in Common Law Perspective (Berlin-Heidelberg,
1985), l’autore offre una mirabile ricostruzione dei principali proble-
mi che sorgono dall’impatto delle due principali culture giuridiche e
giudiziarie, quella francese e quella inglese, cogliendo i principali
momenti di reciproca evoluzione. Ciò con quella chiarezza e pramma-
ticità che ha consentito all’India di avere norme scritte fra le migliori
del mondo. Come indiano, proveniente da un paese di common law,
Singh portava nel sangue l’esperienza di una giustizia amministrativa
fondata sulla dignità e la libertà del cittadino di fronte all’ammini-
strazione, sulla responsabilità di ogni persona, anche l’agente pubbli-
co, per ogni torto fatto dall’amministrazione in violazione dell’ordine
giuridico, di un unico giudice, terzo ed imparziale, garante della per-
fetta parità di trattamento. Come indagatore del processo ammini-
strativo tedesco ben conosceva pregi e difetti del sistema del doppio

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³ Di «crisi del sistema» parla R. Caranta, La responsabilità precontrattuale della pub-
blica amministrazione, Milano, 1993, per il quale « ... le novità indotte dall’integrazione
giuridica a livello comunitario, paiono “destinate” a dare il colpo di grazia alla regola
ancora ripetuta dalle nostre Corti» (pag. 98). Altrove, pur riconoscendo che «il nostro
ordinamento pare destinato fatalmente a scivolare verso la generale risarcibilità degli
interessi legittimi», risponde negativamente alla domanda se il diritto comunitario
implichi per la nostra giustizia amministrativa di cambiare orientamento sul problema
della risarcibilità e ciò in quanto «lo stesso ordinamento comunitario non parifica a
diritti soggettivi perfetti l’intera gamma di situazioni soggettive che nel nostro sistema
assumono configurazione di interessi legittimi » (R. Caranta, Giustizia amministrativa e
diritto comunitario, Napoli, 1992, pag. 528).

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G. QUADRI, LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL’UNIONE EUROPEA ...

binario che Napoleone aveva esportato in gran parte dell’Europa
continentale, compresi gli Stati germanici.
    Certo un’amministrazione più spregiudicata ed attiva, invasiva e
sotto certi aspetti efficiente, con un giudice amministrativo per più di
un secolo da essa del tutto dipendente e nel secolo successivo impe-
gnato in un difficilissimo cammino verso l’imparzialità, la tutela delle
libertà civili e l’affermazione dello Stato di diritto, cammino non
indolore per il permanere di un bagaglio di principi giuridici e di
ideologie che sembrano irrinunziabili e che sono in ogni caso duri a
morire. L’incontro dei due sistemi nella Comunità Europea, secondo
Mahendra P. Singh, impone ad essi da un lato di conoscersi e di tener
conto gli uni degli altri e dall’altro di iniziare un dialogo (Introduc-
tion, pag. X). Le posizioni estreme dovranno evolversi verso soluzioni
intermedie. I tribunali amministrativi continentali diventano sempre
più simili ai giudici ordinari. In Inghilterra si riconosce che l’esistenza
di un sistema di poteri amministrativi impone che siano predisposti
dei rimedi di diritto pubblico, cioè degli strumenti particolari di tutela
dei cittadini nei confronti dell’amministrazione e per la risoluzione
delle controversie di diritto amministrativo. Il sistema tedesco si evol-
ve da una giustizia amministrativa strettamente legata al modello
francese originario e incardinata all’interno dell’amministrazione ver-
so un sistema di giudici del tutto indipendenti, rappresentati al vertice
da una autonoma giurisdizione suprema (Bundesyerwaltungsgericht)
con due livelli di giurisdizione amministrativa inferiore, garantiti a
livello statale (Vervaltungsgerichte e Oberverwaltungsgerischte) ispirati
al modello anglo-sassone attraverso la mediazione dello Stato federa-
le, rileva l’autore, orienta sempre di più la sua giurisprudenza da una
posizione di mero controllo della legalità dell’azione amministrativa
verso una piena tutela dei diritti individuali dei cittadini e degli inte-
ressi diffusi nella società civile la cui tutela è stata ammessa anche alla
Corte Suprema Indiana 4.
4. La giustizia amministrativa nei paesi di « common law» e in quelli di
«droit administratif » nel pensiero di A.V. Dicey
I sistemi di giustizia amministrativa presenti nei paesi dell’Unione
Europea discendono da due tipi essenziali originari: quelli di cultura
francese, detti di droit administratif e quelli di cultura anglo-sassone,
legati alla common law. Quantunque talune delle differenze originarie
siano pian piano sfumate, soprattutto per il riconoscimento da parte
degli autori anglo-sassoni della esistenza di un complesso di norme
costituenti, nel loro insieme, un « diritto amministrativo » (administra-

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⁴ German Administrative Law, cit., passim, e, a pagg. 149 e 194 risp. l’esame dei casi v.
Gupta and Others contro Union of India & Others, 1982, SCI e National Textile
Workers Union contro Ramakrishnan, 1983, SCI.

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tive law), le implicazioni fondamentali di tale contrapposizione origi-
naria sono tuttora presenti nei diversi sistemi nazionali di giustizia
amministrativa. Il peso, cioè, delle due diverse culture si fa ancora
sentire con forza, creando disparità di trattamento fra i cittadini dei
diversi paesi, non più ammissibili in un’Europa tendenzialmente fede-
rale e comunque uniforme sul piano delle garanzie giuridiche e dello
Stato di diritto.
    Nei sistemi di common law, praticamente tutti i paesi anglo-sasso-
ni, contrapposti ai sistemi di civil law, vige incontrastato il principio
della rule of law. Questa, letteralmente « governo » o « predominio»
del diritto, costituisce la piena affermazione dello Stato di diritto. Il
diritto è unico, eguale per tutti i soggetti dell’ordinamento e regola
ogni tipo di rapporto giuridico, dettando le regole per la soluzione di
ogni controversia. Dalla rule of law discende il due process of law, o
giusto procedimento, cioè la procedimentalizzazione necessaria per la
concreta realizzazione dei diritti garantiti, secondo la clausola del 5º e
14º articolo di emendamento della Costituzione degli Stati Uniti
d’America e la equal protection of the laws, codificata nel 14º articolo
di emendamento, cioè la garanzia di perfetta eguaglianza non solo dei
diritti attribuiti ma anche del loro effettivo godimento attraverso la
protezione da parte della pubblica autorità e del giudice.
    Per la common law ogni agente amministrativo che ecceda dai
poteri conferitigli dalla legge, secondo un sistema assai perfezionato
di limitazioni alla sua azione, va incontro ad una responsabilità per il
suo atto contrario al diritto, e se dannoso, può essere chiamato a
rispondere di fronte all’autorità di un tribunale ordinario, che giudi-
cherà in ordine alla sua competenza, alla validità e legalità dell’eserci-
zio del potere amministrativo. I tribunali ordinari, pertanto, sono in
grado di condizionare e limitare l’azione amministrativa. In conclu-
sione, tale sistema garantirebbe e tutelerebbe in modo assai più effica-
ce la libertà dei cittadini contro ogni sopruso da parte dei pubblici
poteri.
    Nella sua configurazione originaria il sistema cosiddetto di droit
administratif, definito come l’insieme delle norme particolari che
regolano i rapporti fra l’amministrazione e i cittadini, applicate da
una giurisdizione speciale amministrativa, contrasta con il principio
basilare dello Stato di diritto anglo-sassone che prevede un unico
sistema di norme giuridiche per tutti i rapporti giuridici, pubblici o
privati, cioè la rule of law.
    Ciò nella misura in cui garantisce alla pubblica amministrazione e
ai pubblici funzionari una protezione speciale ed una serie di privilegi.
I funzionari amministrativi sono cioè protetti nell’esercizio delle loro
funzioni anche quando compiono atti illegali (illegal) o dannosi
(wrongful). In altri termini, i funzionari amministrativi godono di una
protezione particolare quando nell’esercizio delle loro funzioni com-
piano atti illegali o dannosi per i cittadini, purché il comportamento e

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l’atto prodotto siano retti da un criterio di buona fede o avvengano in
esecuzione di una direttiva ufficiale. Questo sistema affonda le sue
radici nelle costituzioni napoleoniche dell’anno VIII (1800) e nel dog-
ma, gelosamente preservato, per cui i giudici non possono interferire
nella libera azione del governo e dell’amministrazione. Ciò sul fonda-
mento, e come conseguenza, della rigida applicazione del principio
della separazione dei poteri. Mentre le controversie fra privati sono di
competenza dei giudici ordinari, quelle di droit administratif, cioè fra i
privati e lo Stato sono rimesse a tribunali amministrativi (contentieux
administratif) che, almeno all’origine, vengono considerati in qualche
modo collegati con il governo o l’amministrazione. Si tratta dei
Conseils de Préfecture e del Conseil d’Etat, all’origine vero e proprio
organo del governo. Persino i procedimenti contro i pubblici funzio-
nari per illeciti civili o per reati commessi nell’esercizio delle loro fun-
zioni sono all’origine sottratti alla competenza dei giudici ordinari,
senza l’autorizzazione del governo o dell’amministrazione di apparte-
nenza 5.
    Il classico teorico generale del diritto, ritiene che per il diritto
inglese la classificazione giuridica in base al diritto amministrativo
non ha alcuna importanza. Non si tratta che di una serie di regole
isolate che sono legate tra loro – se pure lo sono – soltanto da un filo
molto sottile di analogia. Le controversie di diritto amministrativo, o
i casi in cui ci si rifiuta di osservarne le cosiddette regole, sono gene-
ralmente decisi, se si tratta di questioni minori, dal justice of the
peace. Le questioni più importanti sono decise nei tribunali supe-
riori 6.

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⁵ Nel descrivere i due sistemi ci siamo basati principalmente sulla chiarissima esposi-
zione di A.V. Dicey, espressa nel capitolo XII della sua opera principale, dal titolo
Rule of Law compared with droit administratif (v. Dicey, Law of the Constitution, pagg.
324-401, ed. 1907).
La letteratura sul pensiero di Dicey è vastissima, e non pochi sono anche gli aneddoti.
Barthélémy raccontava che una volta, passando un fine settimana con Dicey, gli aveva
chiesto sulla situazione del diritto amministrativo in Inghilterra. La risposta fu: « in
Inghilterra non sappiamo niente di diritto amministrativo; e non desideriamo saperne
niente». In effetti il rifiuto del diritto amministrativo, come è stato benissimo chiarito
da Wade, è tutto un malinteso verbale. Dicey intendeva dire che il sistema inglese è
completamente diverso da quello francese, per il quale veniva presa a paradigma l’idea
di droit administratif. E che il sistema francese (... di allora!) era incompatibile con l’i-
dea inglese della rule of law (v. Wade, Administrative Law, Oxford, 1961, pag. 7).
Concorda con il pensiero di Dicey il Bryce, The American Commonwealth, 3ª ed., New
York, 1895 (opera dedicata proprio a Dicey), pag. 244: «In England, if a secretary of
state, or a police constable, does any act which the citizen affected by it rightly seems
unwarranted, the citizen may resist, relying on the ordinary courts of the land to
sustain him. This is a consequence of the Enghish doctrine that all executive power is
strictly limited by the law, and is indeed a vorner-stone of Enghish liberty». Sullo stes-
so piano Holland, Jurisprudence, 8ª ed., Oxford, 1896.
⁶ Comunque «no person is by virtue of his official position exempted from the juri-
sdiction of the Common law» (pag. 332).

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   Anche se il rifiuto di un sistema di diritto amministrativo è stato in
qualche modo attenuato dalla dottrina successiva e se abbondano
oggi le trattazioni di diritto amministrativo si tratta appunto, come
chiarito da Holland, di una partizione del diritto fondata su criteri di
materia e per finalità didattiche, che non va a toccare l’unità della
common law, dei suoi principi e delle sue garanzie. Le valutazioni di
Dicey restano dunque valide ancora oggi a fondamento di un sistema
di giustizia amministrativa garantito dalla common law e dai giudici
ordinari 7.
   La disputa sull’esistenza o meno di un diritto amministrativo nel
Regno Unito e, in genere, nei paesi di common law si presenta oggi-
giorno molto sterile. Essa riguarda esclusivamente un problema
descrittivo, la materia amministrativa e di sistemazione scientifica o
meglio manualistica, che lascia intatta la posizione del giudice della
common law 8.

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⁷ Già secondo il grande comparativista americano F. Goodnow, Les principes de droit
administratif des Etats-unis, trad. franc. Jèze, Parigi, 1907, pag. 5, il diritto amministra-
tivo, se i termini vengono usati nel loro senso corretto, esiste in realtà e deve esistere in
tutti i paesi politicamente sviluppati. Ma la posizione di Goodnow, che critica Dicey e
Holland, si pone evidentemente su un piano classificatorio e non fa vacillare la sostanza
della profonda analisi compiuta dagli scrittori inglesi, fra l’altro perfettamente confer-
mata dalla costituzione americana e dal funzionamento del suo sistema di giustizia
amministrativa. La posizione di Dicey fu criticata da J. Dockinson, Administrative
Justice and the Supremacy of Law in the United States, 1927, che vedeva l’affermarsi, in
Inghilterra, di un diritto amministrativo a fianco della common law e da W. A.
Robson, Justice and Administrative Law, 1928, v. anche Pennock, Administration and
the Rule of Law, 1941 e, per una visione comparativistica assai efficace, dal punto di
vista del giurista tedesco di fronte ai due sistemi sostanzialmente equidistanti,
Friedrich, Constitutional Government and Democracy, 1950, trad. it. Grego, Neri
Pozza, s.d., secondo il quale l’esistenza del diritto amministrativo non significa nega-
zione della rule of law o dello Stato di diritto, tanto è vero che in Francia lo sviluppo
del diritto amministrativo rappresenta una piena affermazione dello Stato di diritto.
La giustizia amministrativa, secondo l’autore, rappresenta un passo avanti nell’evolu-
zione del governo moderno. Estendendo il metodo giudiziario alla sfera di attività del
governo e dell’amministrazione essa va considerata come una estensione del costituzio-
nalismo (pagg. 164 segg.).
⁸ Credo ci si possa senz’altro attestare sulle posizioni espresse da sir Ivor Jennings nel
suo classico libro The Law and the Constitution, nella ricostruzione offerta da O. Hood
Phillips, Constitutional and Administrative Law, 6ª ed., Londra, 1978, pag. II « Sir Ivor
Jennings contended that administrative law, like other branches of law, ought to be
defined according to its subject-matter, manely, public administration. Administrative
law then determines the organization, powers and duties of administrative authorities.
This description is in accordance with continental and American usage, and is now
generally accepted in this country ». Non contrasta con questa immagine la diffusa
posizione dottrinaria per cui il diritto amministrativo non solo esiste ma è cresciuto
enormemente di importanza. Quest’area del diritto sarebbe emersa «from the shadows
of obscurity» (così Leyland P., Woods T. e Harden J., Texbook on Administrative Law,
London, 1994), pag. I.

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G. QUADRI, LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL’UNIONE EUROPEA ...

5. La sopravvivenza del « mito » di Dicey
Lo sviluppo successivo della sistemazione dottrinaria del diritto
amministrativo in Gran Bretagna e negli Stati Uniti d’America, fer-
mo restando nelle sue linee essenziali il sistema giudiziario del judicial
review, non costituisce a mio avviso un abbandono e tanto meno un
capovolgimento della visione di Dicey, ma anzi si fonda proprio su di
essa, perfezionandone e rendendo attuale in sede di pratica applica-
zione l’acutissima analisi comparativistica. Il pensiero di Dicey, per-
tanto, non costituisce un mito, né un mito al tramonto, ma descrive in
modo suggestivo per il giurista continentale un sistema «eccellente»
di giustizia amministrativa, diciamo così, sottoposto alle regole del
diritto comune 9.
   Nemmeno può essere condivisa l’opinione del Guicciardi (il quale
peraltro scriveva quando i recenti sviluppi di organizzazione ammini-
strativa in Gran Bretagna e negli Stati Uniti d’America erano poco
conosciuti da noi) per il quale il sistema inglese di giustizia ammini-
strativa andrebbe inquadrato fra quelli misti per la presenza di nume-
rosi giudici speciali amministrativi 10. Il grande e compianto Maestro
non coglie adeguatamente il fenomeno della quasi jurisdiction, che
non è affatto giurisdizione. Essa si presenta infatti come una forma di
controllo, perlopiù interno ai settori amministrativi o industriali o
economici in genere. Si tratta di sistemi avanzati di organizzazione
che prevedono controlli altamente imparziali, oggettivi e indipendenti
dall’agente amministrativo, con l’apparenza della giurisdizione. Tali
controlli tuttavia, quantunque simili, talvolta, anche nella forma dei
provvedimenti (decisions), agli atti tipici della giurisdizione, si svolge
in un momento precedente a quello della giurisdizione, alla quale
sono sempre sottoposti. Il judicial review, cioè, opera su di essi. La
loro funzione è dunque quella di economizzare e ridurre il ricorso al
giudice della common law nella più gran parte delle controversie. Il
discorso va riferito non solo ai cosiddetti administrative tribunals, di
cui diremo fra poco, ma soprattutto al sistema delle Indipendent
Regulatory Commissions e, in generale, alle Authorities della più
diversa natura, da noi rivisitate in un recente scritto.
   Quasi due secoli di evoluzione della giurisprudenza amministrati-
va francese hanno dimostrato che la libertà dei cittadini nei confronti

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⁹ Così, invece, Roberto Caranta nella eccellente voce judicial review, in Digesto,
Torino, 1993, paragrafo 10.
¹⁰ Cfr. Giustizia amministrativa, 2ª ed., Padova, 1943, pag. 56 «... a poco a poco e per
far fronte alle incoercibili esigenze della vita amministrativa, si sono venute creando
così numerose le giurisdizioni speciali per singole materie amministrative e specialmen-
te in tema di pubblici servizi, che il principio delll’unità della giurisdizione ha conserva-
to un valore puramente nominale, mentre in realtà il sistema inglese si è trasformato in
un sistema a giurisdizioni multiple ».

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del potere amministrativo e la sottoposizione a un giudizio imparziale
da parte di un giudice «terzo» fra parte privata e parte pubblica, in
posizione di parità non hanno mai rappresentato un mito e non lo
rappresentano.
   Si tratta di obiettivi di civiltà e di giustizia che devono essere per-
seguiti e raggiunti da ogni sistema di giustizia amministrativa, sia che
preveda un ordine giudiziario amministrativo separato dai guidici
ordinari, sia che preveda la competenza dei guidici ordinari, eventual-
mente specializzati per materia, per le controversie di diritto pubblico
fra privati e amministrazione.
6. I tribunali amministrativi («administrative tribunals »). Le «Inqui-
ries»
Quanto detto non contrasta con la creazione di una vasta rete di tri-
bunali amministrativi in tutto il paese.
    Il primo tribunale amministrativo inglese fu quello istituito con il
National Insurance Act del 1911 che è stato il modello al quale si sono
ispirati i tribunali amministrativi successivi. La loro proliferazione ha
raggiunto presto un livello preoccupante, tanto che già nel 1958 il
Council on Tribunals ne consigliava il riordino e la riduzione 11.
    Gli administrative tribunals sono istituiti con legge del Parlamento
per fini di particolare rilievo e riguardano i diversi settori dell’azione
amministrativa nel campo sociale: relazioni industriali e sindacali,
impiego, parità di salario fra uomini e donne, discriminazione razzia-
le o sessuale, pensioni, sanità, sicurezza sociale, assistenza, immigra-
zione, espropriazioni, locazioni, imposizione tributaria ecc. Essi rap-
presentano un momento essenziale dell’azione amministrativa in
campo sociale, risolvendo le controversie prima che esse siano portate
di fronte al giudice della common law.

—————————————
¹¹ Riproduciamo uno schema numerico dal manuale di Leyland, Woods e Harden,
Administrative Law, London, 1994, pag. 74, che evidenzia non solo la gran mole di
questioni che vengono affidate agli administrative tribunals, ma anche la loro rilevanza
sociale.
Si pensi solo alla materia dell’immigrazione.

Case load of tribunals 1986-87 and 1992-93

                                                    Number of cases decided
  Tribunal
                                                      1986            1992
  Education Appeal Committees                           –            23.687
  Immigration Adjudicators/
    Immigration Appeals Tribunal                    6.664/592      32.260/701
  Industrial Tribunal                                 11.532         15.989
  Rent Assessment Committees                          15.346         19.428
  Social Security Appeal Tribunals                    34.624         75.325

168

G. QUADRI, LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL’UNIONE EUROPEA ...

    I tribunali amministrativi sono competenti per quelle materie per
le quali lo Stato ha istituito una autorità amministrativa, incardina-
ta o meno in un ministero o in una amministrazione locale, dotan-
dola di poteri amministrativi (statutory powers). Il tribunale ammi-
nistrativo dirime le controversie fra i singoli e l’amministrazione in
ambiti coperti da una regolamentazione sempre più estesa ed intri-
gante, man mano che lo Stato, anche in Inghilterra aumenta i propri
interventi.
    I tribunali amministrativi non possono essere considerati parte del
sistema giudiziario della common law. Quantunque perlopiù impar-
ziali e immuni da ogni forma di interferenza del governo, aspetto su
cui molto si sofferma la dottrina che cerca di costruire un sistema del
doppio binario anche per l’Inghilterra (ma l’imparzialità è una dote
che caratterizza tutta la vita amministrativa dei paesi di cultura e
costume anglo-sassone). Presieduti generalmente da un giurista, pre-
feribilmente un avvocato, il collegio è bilanciato con la nomina dei
due membri a latere del presidente fra i rappresentanti degli interessi
contrapposti, pubblico e privato, quasi mai avvocati per non indeboli-
re la posizione del chairman (praticamente, il criterio delle corti arbi-
trali).
    Non solo il processo è gratuito per il ricorrente (circa un milione
di decisioni all’anno costano al contribuente 85 milioni di sterline) e
non vi è condanna alle spese, ma non vi è bisogno di rappresentante
legale (gli avvocati costano molto cari anche nel Regno Unito) e la
parte si fa rappresentare, nei processi più importanti, da un proprio
esponente di categoria o da un tecnico.
    Quanto sopra potrebbe già chiarire come diverso sia il processo
avanti agli administrative tribunals rispetto al processo amministrativo
continentale.
    Ma il punto veramente decisivo è che il verdetto del tribunale
amministrativo se pure può averne gli aspetti formali non ha i caratte-
ri della sentenza.
    La decisione del tribunale amministrativo è sempre impugnabile o
con la procedura della judicial review, nel caso che il tribunale sia
incorso in una violazione dei principi che ne regolano la competenza,
le procedure o l’imparzialità delle decisioni o con il ricorso al giudice
della sottolineata common law. L’appello ad un giudice ordinario è
sempre possibile quando sia sollevata una questione di diritto, anche
quando il tribunale amministrativo abbia a sua volta deciso in sede di
appello. L’azione giudiziaria di fronte al giudice della common law si
svolgerà secondo le procedure ordinarie. Il sistema consente un note-
vole risparmio di energie della giustizia ordinaria, alla quale si ricorre
raramente e solo nei casi più importanti per le questioni di diritto
coinvolte.
    La presenza di una fitta rete di tribunali amministrativi non vale a
suffragare la tesi della esistenza, anche in Gran Bretagna, di un siste-

                                                                         169

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 1/98

ma di giurisdizione amministrativa che si ponga accanto alla giurisdi-
zione ordinaria della common law 12.
    Altro modello di particolare interesse per l’alto grado di indipen-
denza e l’elevata qualità tecnica della giustizia amministrativa inglese
è costituito da quelle che potremmo definire « inchieste istruttorie»
(Enquires, appunto) che sono delle indagini conoscitive precedenti
alla emanazione dell’atto amministrativo. La particolarità delle enqui-
res (simili in qualche modo alle nostre udienze parlamentari, o hea-
rings) consiste nel fatto che esse vengono condotte con metodo con-
tenzioso piuttosto che con quello della consulenza o del parere, tipico
del nostro procedimento amministrativo. Viene così esaltato il
momento partecipativo e la rappresentanza degli interessi in gioco
con il provvedimento. La legislazione attuale è frutto della elabora-
zione compiuta dallo storico Franks Committee on Administrative
Tribunals and Inquiries (1957). Il Tribunals and Inquiries Act del 1992
attribuisce al Cancelliere dello Scacchiere la competenza a disciplina-
re il funzionamento delle istruttorie e le procedure istruttorie di con-
certo con il Council on Tribunals.
7. Il caso O’Reilly e l’evoluzione del processo amministrativo nel Regno
Unito
Anche la common law ha subito, naturalmente, importanti evoluzioni
come conseguenza di una maggiore sensibilizzazione circa la natura
particolare di certe funzioni amministrative. Ciò soprattutto nei cam-

—————————————
¹² È emblematica la definizione di W. Wade, Administrative Justice in Great Britain, in
Administrative Law. The problem of Justice, edito da A. Piras e coordinato da G.
Motzo, Milano, 1991, pag. 18; «... these tribunals are really courts of law, even thoug
they are enmeshed in the administrative machinery of the state...», con il che si nega
con la seconda proposizione quello che si afferma con forza con la prima. Anche
Leyland e a., Administrative Law, cit., pag. 83, che chiedendosi che i tribunals siano o
meno giudici, risponde dubitativamente, « forse sono dei tribunali di esperti per le
materie minori (small-claims) e sono gli accademici e i commentatori che stanno cer-
cando di adattarli in un cammino che è inappropriato nelle moderne condizioni ».
Cioè, secondo gli acuti trattatisti, è tutto il sistema della giustizia amministrativa che
mal si adatta alla complessità delle normative e alla vastità dell’intervento dello Stato
moderno. Un accenno è anche fatto, in questa visione critica, all’avvento della
European dimension. Questa posizione era già chiarissima nel pensiero di S.A. De
Smith, Judicial Review of administrative action, Londra, 1959, l’opera fondamentale
per la descrizione e la comprensione del sistema di giustizia amministrativa, inglese.
Secondo l’autore, i tribunali, che godono di un substantial grado di indipendenza,
sono in un senso parte della macchina (machinery) dell’amministrazione, in altro senso
organi di aggiudicazione (adjudication). Come organi di « aggiudicazione » hanno note-
voli vantaggi rispetto ai tribunali ordinari, economicità, accessibilità, libertà dalle for-
me ed elevato grado di competenza tecnica. Chi fa prevalere il momento della « aggiu-
dicazione» o della decisione, come il famoso Franks Committee on Administrative
Tribunals and Inquires (1957) – rileva De Smith – tende ad assimilare, naturalmente, i
Tribunals alle Courts. Ciò tuttavia non implica assolutamente la confusione fra i due
istituti.

170

G. QUADRI, LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL’UNIONE EUROPEA ...

pi nuovi della pianificazione, dell’edilizia e dell’urbanistica, della
sanità, della sicurezza sociale, dell’immigrazione, ma anche in quelli
tradizionali dell’istruzione, dell’attività di polizia o del governo loca-
le. Si è anche avvertita la necessità di una maggiore specializzazione
dei giudici addetti ai problemi di giustizia amministrativa ( judicial
review) creando un apposito ruolo presso il Crown Office.
    Una pietra miliare per la creazione di un processo amministrativo
è stata la previsione di una procedura uniforme valida per tutti i casi
in cui l’azione ha per oggetto la judicial review (Supreme Court Act,
1981, s. 31, in attuazione delle proposte formulate nel 1977 dalla Law
Commission). Fra l’altro la riforma del 1981 ha previsto la possibilità
di richiedere i danni insieme alla judicial review in ordine a ciascuno
dei cinque casi per i quali detto rimedio è previsto, superando la pre-
cedente duplicazione di azioni, una per la judicial review ed una, suc-
cessiva, per il risarcimento dei danni da illecito civile o penale.
    Si è anche cercato di costruire un’azione amministrativa di diritto
pubblico distinta da un’azione amministrativa di diritto privato, la
prima regolata da principi particolari e persino eccezionali rispetto al
diritto comune. Tale tentativo appare particolarmente evidente nel
caso O’Reilly contro Mackman (1982), nel quale la House of Lords
ha creduto di chiarire la differenza sostanziale fra diritto pubblico e
diritto privato, contrapponendo rimedi di diritto privato a rimedi di
diritto pubblico, ma in realtà ha solo dimostrato, sul piano delle con-
seguenze pratiche, che la scelta di un’azione è determinante per l’esito
del processo, non potendo la sentenza avere per contenuto se non
quello tipico dell’azione intrapresa 13.
    Nel caso O’Reilly quattro detenuti coinvolti in una sommossa sot-
toposti a procedimento disciplinare di fronte all’organo interno della
prigione (Board of Visitors) promossero un’azione di fronte al giudice
della common law contro la decisione del giudice disciplinare, ecce-
pendo che il Board aveva agito fuori dei suoi poteri disciplinari e con-
tro le regole della natural justice nell’applicare le sanzioni. I quattro
detenuti proposero un’azione per declaration (accertamento, secondo
rituali valutazioni non solo delle norme ma anche dei fatti) e non la
judicial review prevista in materia di controllo dell’azioni amministra-
tiva. Proposero, cioè, un’azione rientrante fra i cosiddetti rimedi di
diritto privato. Secondo la Camera dei Lords questo rappresentava
un « abuso di processo ». Infatti, secondo la Corte, la procedura della
judicial review è stata prevista proprio per materie di diritto pubblico
e per imporre, nel pubblico interesse, salvaguardie contro « attacchi

—————————————
¹³ V. Beatson, Public and Private in english Administrative Law, in Law Quarterly
Review, 1987 e Alder, Hunting the Chimera - the end of O’Reilly v. Mackman, in Legal
Studies, 1993; Woolf, Public Law - Private Law: Why the Divide? A Personal View, in
Public Law, 1986.

                                                                               171

STUDI E NOTE DI ECONOMIA 1/98

infondati, immeritori e tardivi contro la validità di provvedimenti del-
la pubblica autorità nel capo del diritto pubblico» (Lord Diplock
Denning). I detenuti non erano titolari di un diritto privato. Avevano
solo un’aspettativa legittima che la decisione del Board fosse presa
legalmente. Chiedendo un rimedio di diritto privato cercavano di elu-
dere le regole particolari che il parlamento ha stabilito per le autorità
istituite con legge 14.
    Altra sentenza sulla stessa linea, sempre riguardante il Board of
Visitors è quella emessa dalla House of Lords che nel caso Hone con-
tro Maze Prison Board of Visitors (1988). Nella fattispecie, il regola-
mento interno del carcere prevedeva che in caso di giudizio disciplina-
re fosse lo stesso Board of Visitors ad accordare o meno al detenuto
l’assistenza di un avvocato. Il giudizio disciplinare fu condotto senza
la presenza di un legale rappresentante. Contro la decisione del Board
il detenuto Hone propose un’azione di fronte al giudice della common
law lamentando la lesione di un diritto. Infatti – secondo Hone –
rientra nel diritto di ogni cittadino la facoltà di farsi difendere da un
avvocato, e ciò secondo i principi della giustizia naturale (natural
justice). Ma la Suprema Corte ha respinto definitivamente il ricorso,
ritenendo che rientri fra i poteri discrezionali del Board consentire o
meno la difesa in forma legale.
    I casi esposti, per quanto importanti, non valgono a nostro avviso
ad intaccare, per la Gran Bretagna, il principio della unità della giuri-
sdizione, civile e amministrativa, affidata al giudice della common law.
Né la crescita della judicial review costituisce una rinunzia al principio
tradizionale, che viene solo integrato e perfezionato.
    A ben vedere la suprema giurisdizione della House of Lords, con la
sua giurisprudenza, ha solo stabilito una preclusione all’azione di com-
mon law, costituita dal previo esperimento dei rimedi di controllo inter-
ni all’amministrazione, previsti e procedimentalizzati dalla legge in
modo sempre più articolato. E al tempo stesso ha elevato dei paletti di
confine per il giudice di common law, limitando la sua ingerenza nel-
l’ambito dell’amministrazione e delle sue procedure interne e richia-
mandolo ad una stretta applicazione del giudizio per formulas, nel qua-
le la scelta dell’azione ha carattere preclusivo in ordine al petitum.
    Ciò costituisce, indubbiamente, una significativa evoluzione del
sistema di giustizia amministrativa britannico.
8. Evoluzione della giurisprudenza amministrativa francese sul « préju-
dice»
Già alla fine del secolo scorso la giurisprudenza amministrativa fran-
cese ha abbandonato la posizione originaria che vietava ogni intro-
missione del giudice nell’esercizio dei poteri amministrativi, applica-

—————————————
¹⁴ V. Leyland e a., op. cit., pag. 124.

172

G. QUADRI, LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL’UNIONE EUROPEA ...

zione rigorosa del principio di separazione dei poteri. Quello che era
stato uno dei cardini della creazione dell’amministrazione più effi-
ciente del mondo veniva a cedere sotto la spinta del principio di
parità e di responsabilizzazione.
    Quantunque il giudice amministrativo si fosse guadagnato in un
secolo di vita la considerazione di piena indipendenza restava ancora
impossibile, per il ricorrente, conseguire direttamente da esso il « bene
della vita» oggetto della controversia con l’amministrazione, pecunia-
rio o di altra natura. E ciò come noto, anche in contrasto con gli svi-
luppi della giurisprudenza amministrativa tedesca la quale, pur senza
abbandonare il sistema del doppio binario, ha sempre conosciuto l’a-
zione di condanna dell’amministrazione, mediante la Verpflichtungk-
lage.
    Ai nostri fini è importante l’evoluzione della giurisprudenza in
ordine alla valutazione del préjudice causato dalla amministrazione al
cittadino. Come noto, i passi principali di tale percorso sono costitui-
ti dal caso Blanco del 1873 con il quale il Tribunal des Conflits stabilì,
preceduto su questa via dal Conseil d’Etat, che la responsabilità del-
l’amministrazione non derivava dalla responsabilità prevista dal
Codice civile, ma costituisce una figura autonoma, costruita dalla
giurisprudenza amministrativa. Tale responsabilità non è generale né
assoluta, ma risponde a regole proprie. Soprattutto essa prescinde
totalmente dal sistema delle regole civilistiche 15.
    Il caso Lafage, del 1912, ha costituito un primo passo sulla via di
una sostanziale condanna dell’amministrazione a rifondere una
indennità, come conseguenza di un annullamento. Al funzionario
Lafage il Ministro rifiutava di attribuire una indennità prevista dai
regolamenti. Il Conseil d’Etat, annullando la decisione del Ministro,
censurava la sua posizione imponendogli di tener conto dei suoi
rilievi 16.

—————————————
¹⁵ Rileva Rivero, Droit Administratif, 6ª ed., Parigi, 1963: « Si restrictive que puisse
paraître la formule, elle n’en consacre pas moins l’existence d’une responsabilité de la
puissance publique, indépendentement de tout texte».
¹⁶ Commentando la sentenza M. Jèze scriveva: «en réalité ... cela revient à condamner
l’Etat à payer l’allocation refusée» (in Révue du droit public, 1912, pag. 266). La giuri-
sprudenza inaugurata con il caso Lafage, come annota Louis Delbez, «... s’est déve-
loppée et le recours pour excès de pouvoir, tout en demeurant avant tout l’instrument
de la légalité, est devenu pour les administrés en général et pour les fonctionnaires en
particulier, le moyen d’obtenir réparation d’un préjudice» (L. Delbez, De l’excès de pou-
voir comme source de responsabilité, in Révue du droit public, 1932, pag. 444). Secondo
Vedel e Delvolvè, Droit Administratif, Paris, 1997, pag. 579, negli ultimi venti anni si è
molto evoluta la estrema parsimonia del Conseil d’Etat a concedere le indennità per la
responsabilità dell’amministrazione «... sans admettre initialement comme les tribu-
naux civils l’indemnisation générale des préjudices d’affection et du pretium doloris, le
Conseil d’Etat aboutit plus tard à des résultats comparables en indemnisant les “trou-
bles graves dans les conditions d’existence” et finalement à indemniser le prèjudice
moral».

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STUDI E NOTE DI ECONOMIA 1/98

   In effetti la necessità di estendere il risarcimento del danno per
responsabilità dell’amministrazione (ai nostri fini, anche per violazio-
ne di interessi legittimi) deve essere sempre espressa ed attuata con
somma cautela. È bene in ogni caso che il giudice conservi in materia
una grande libertà d’azione 17.
9. Le riforme del «contentieux administratif ». La Legge n. 125
dell’8 febbraio 1995. La Francia verso il giudice amministrativo mono-
cratico
La riforma operata nel 1987, con Legge del 31 dicembre n. 1127, isti-
tutiva delle cours administratives d’appel e restringeva la competenza
del Consiglio di Stato al solo giudizio di legittimità, attribuendo alle
cinque corti d’appello il giudizio di secondo grado sul merito. La
riforma del 1995 ha esteso alla legittimità la competenza delle corti
d’appello, sicché il Consiglio di Stato diventa un giudice simile alla
Cassazione, cioè di revisione dei giudizi di secondo grado per soli
motivi di diritto 18.
    Molte critiche sono state mosse al nuovo schema, ispirate alla
visione tradizionale del giudizio amministrativo come giudizio di
annullamento. In questo modo, infatti, il Consiglio di Stato compi-
rebbe un giudizio di diritto su un giudizio che è già di diritto.
    In effetti, se la giurisprudenza dei tribunali amministrativi e del
Consiglio di Stato ha subìto una continua e significativa evoluzione
verso un giudizio che tenga conto della giustizia sostanziale e della
correttezza dell’esercizio del potere amministrativo, e ciò soprattut-
to in sede di ricorso per excès de pouvoir, appare evidente l’impor-
tanza della svolta riformatrice. Essa, infatti, imputa il merito della
controversia ai soli primi due gradi, nel senso dell’esame delle effet-
tive finalità di pubblico interesse dell’atto e della sua trasparenza,
mentre riserva al Consiglio di Stato la sola valutazione dei motivi di
diritto. Con ciò consentendo al Consiglio di Stato di impegnarsi sul-
le questioni di diritto più complesse, con evidente economia del
sistema.
    La grande lentezza dei giudizi amministrativi ed il generale scon-
tento (la Francia, fra l’altro, è stata più volte condannata dalla Corte

—————————————
¹⁷ Può ancora condividersi il pensiero di L. Delbez: « ... les solutions actuellement
admises laissant au juge toute latitude de faire jouer, d’après les intérêts à protéger, la
corde de l’illégalité ou celle de la responsabilité, ou les deux ensemble. ... Le concept
d’illègalitè est un concept objectif, qualitatif et indivisible, alors que la notion de
responsabilité est au contraire subjective, quantitative et endivisible. D’autre part l’an-
nullation, sanction de l’illégalité, est une sanction rigide et brutale, alors que la rèpara-
tion, sanction de la responsabilité, est une sanction souple et nuancée» (ivi, pagg. 489
segg.).
¹⁸ V. M. Protto, Le riforme del contentieux administratif, in Foro amm., 1996, pag.
2121.

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G. QUADRI, LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA NELL’UNIONE EUROPEA ...

Europea dei diritti dell’uomo proprio per questo motivo) è stata la
causa principale della recente riforma.
    La riforma della giustizia amministrativa è stata una delle parti
più rilevanti della Legge di riforma delle giurisdizioni civili, penali e
amministrative dell’8 febbraio del 1995, numero 125.
    La novità più significativa è costituita dalla previsione di un giudi-
ce amministrativo monocratico, definito uno sconvolgimento (boule-
versement) di un’ampiezza ancora difficile da apprezzare 19.
    Il giudizio è definito dal presidente del tribunale amministrativo o
da un magistrato da lui designato. Il giudice unico è previsto in mate-
ria di pubblico impiego, responsabilità delle persone giuridiche pub-
bliche fino a un montante fissato con decreto del Consiglio di Stato,
responsabilità dello Stato per rifiuto della forza pubblica per l’esecu-
zione di una sentenza; materie fiscali e in altri casi.
    Già la Legge n. 511 del 1990 aveva attribuito ai presidenti dei tri-
bunali amministrativi e delle corti amministrative d’appello la compe-
tenza ad emanare ordinanze di desistenza e di non luogo a procedere
rigettando i ricorsi manifestamente irricevibili. L’articolo 64 della
riforma autorizza gli stessi soggetti a respingere con ordinanza i ricor-
si per i quali il tribunale è manifestamente incompetente. Con questa
ordinanza vengono eliminati tutti i ricorsi di natura seriale, cioè pro-
posti da un vasto numero di soggetti, quando i motivi del ricorso
sono già stati respinti da una decisione passata in giudicato.
    Altre innovazioni molto significative riguardano l’attribuzione al
giudice amministrativo di un potere di ingiunzione e di condanna
pecuniaria dell’amministrazione all’esecuzione, nonché la previsione
della sospensione provvisoria del provvedimento, tutti istituti contrari
alla tradizione del processo amministrativo.
    L’articolo 62 autorizza il giudice amministrativo ad ordinare con
la sentenza le misure adeguate per assicurarne l’esecuzione 20.
    Ciascuno dei tre giudici componenti il collegio può pronunziare
una ordinanza per il pagamento di una somma (astreinte), su doman-
da del ricorrente, affinché l’amministrazione sia costretta ad eseguire
la sentenza.
    In precedenza la Legge del 16 luglio 1980 aveva previsto la proce-
dura di astreinte solo di fronte al Consiglio di Stato e, salvo che per i

—————————————
¹⁹ P. Fraisseix, La rèforme de la jurisdiction administrative ecc., in Rèvue du Droit
Public, 1995, pag. 1067.
²⁰ Si tratta, secondo Fraisseix, di un vero e proprio potere di ingiunzione (ivi, pag.
1072), che tuttavia potrebbe essere esercitato solo su domanda del ricorrente (v. Stahl-
Chauvaux, e nota a Conseil d’Etat 7 aprile 1995, 12 luglio 1995, 18 ottobre 1995 e 29
dicembre 1995, Exècution des jugements. Pouvoir d’injunction conféré au juge admini-
stratif par la loi du 8 février 1995, in Actualité juridique, droit administratif, 1996,
pagg. 115 segg.).

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