La disciplina del gioco d'azzardo: Francia, Germania, Regno Unito e Spagna - Senato
←
→
Trascrizione del contenuto della pagina
Se il tuo browser non visualizza correttamente la pagina, ti preghiamo di leggere il contenuto della pagina quaggiù
N. 144 - gennaio 2017 La disciplina del gioco d'azzardo: Francia, Germania, Regno Unito e Spagna FRANCIA Gli articoli L322-1 e L-322-2 del codice delle il gratta e vinci); le sale per le scommesse spor- leggi di pubblica sicurezza in Francia (Code de tive e ippiche. Per quanto riguarda la gestione la sécurité intérieure) recano un divieto genera- dei casinò tradizionali si segnala che, in Francia, le di tutte le forme di gioco basato sulla scom- i comuni concludono le délégations de service messa e l'azzardo, prevedendo tuttavia delle de- public (DSP) con società private ai fini della ge- roghe generali, previa autorizzazione, in rela- stione e lo sfruttamento economico delle case da zione ad eventi benefici o a fiere e manifesta- gioco: si tratta di contratti di concessione di ser- zioni temporanee. Il gioco d'azzardo e le scom- vizi pubblici, regolati dalle norme applicabili a- messe sono quindi condotti da operatori autoriz- gli enti territoriali, contenute nel Code général zati dallo Stato in virtù di diverse disposizioni di des collectivités territoriales, in particolare agli legge (a titolo d'esempio la regolazione sulle articoli L. 1411-1 à L. 1411-18. corse ippiche risale ad una legge del 2 giugno Dopo l'emanazione della legge n. 2010-476 del 1891). Per quanto riguarda, invece, l'installazio- 12 maggio 2010 (relative à l'ouverture à la con- ne delle macchine da gioco, la Loi n° 83-628, currence et à la régulation du secteur des jeux all'articolo 2, poneva un divieto generale di in- d'argent et de hasard en ligne), la Francia ha stallazione di macchine da gioco, con possibili aperto agli operatori privati alcuni settori del deroghe in occasione di feste o fiere a carattere gioco online, in particolare le scommesse ippi- temporaneo. Successivamente, una legge del che e sportive e il poker online (quest'ultimo in- 1987 (Loi 87-306) ha introdotto la possibilità di sieme ad altri giochi tradizionali denominati de istallare macchine da gioco all'interno dei casinò cercle). Peraltro, l'articolo 1 della legge del 2010 autorizzati. Tali norme sui macchinari sono poi ribadisce che il gioco, come definito dal codice confluite, nel 2012, nel codice delle leggi sulla delle leggi di sicurezza, non costituisce attività sicurezza (articoli L321-5, L322-6 e L324-2). commerciale o servizio di carattere ordinario e La disciplina francese prevede quindi ancora che per questo motivo esso deve essere sottopo- oggi la possibilità di installare macchine da gio- sto ad una specifica regolamentazione finalizza- co non temporanee (in particolare le slot machi- ta a preservare l'ordine e la sicurezza pubblici, la ne) solamente all'interno dei casinò a questo au- salute pubblica e il benessere dei minori. A tale torizzati. Stante il divieto generale, l'organizza- riguardo occorre sottolineare come la legge del zione di giochi e scommesse è sottoposto ad uno 2010, all'articolo 5, confermi il divieto generale stretto regime autorizzatorio da parte dello Sta- di gioco per i minori. Tale divieto, già posto da to: le società statali Française des Jeux (FDJ) varie disposizioni applicabili come ad esempio, per le scommesse e le lotterie, e Pari Mutuel con riferimento ai casinó, dall'articolo 14 del Urbain (PMU) per le scommesse ippiche, costi- decreto n°59-1489 del 22 dicembre 1959, suc- tuiscono tuttora le società monopolistiche nei cessivamente confluito nell'articolo R321-27 del seguenti settori: le lotterie tradizionali e online codice di pubblica sicurezza. Riguardo al divieto (comprendenti le lotterie ad estrazione e di gioco per le fasce considerate più deboli, si
NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
ricorda che in Francia vige la possibilità di ri- zioni particolarmente complesse o di somme i-
chiedere l'interdizione volontaria dalle sale da naspettatamente elevate. In tali casi l'operatore è
gioco, dai casinò, ma anche dal gioco in linea, tenuto ad attivarsi presso il cliente chiedendo
sottoponendo il soggetto al divieto di creare un spiegazioni ulteriori sull'origine del denaro, la
conto presso i siti di gioco virtuale (si veda a ta- sua destinazione nonché sulla natura dell'opera-
le proposito l'articolo R321-28 del codice delle zione e sull'identità del beneficiario. L'articolo
leggi di sicurezza e l'articolo 26 della legge del L561-13 CMF stabilisce ulteriori norme appli-
2010 che impone agli operatori privati il rispetto cabili agli operatori dei giochi, in particolare ai
delle norme in materia di interdizione del gioco soggetti autorizzati nei settori soggetti a mono-
e di prevenzione del gioco eccessivo o patologi- polio (ex articolo 561-2, n. 9, CMF). Vi si stabi-
co). Il provvedimento di interdizione volontaria lisce che i casinò sono tenuti, dopo una verifica
di competenza del Ministro dell'Interno, ha du- dell'identità del giocatore, previa presentazione
rata almeno triennale ed è tacitamente rinnovato. di idoneo documento, a registrarne il nome e
l'indirizzo quando le operazioni eccedano de-
La legge del 2010 di apertura del mercato dei
terminate soglie, stabilite con decreto. Tali dati,
giochi online ha istituito l'ARJEL (Autorité de
che possono essere usati solo ai fini consentiti
régulation des jeux en ligne), autorità ammini-
dal codice, sono conservati su apposito registro
strativa indipendente con il compito di emanare
per almeno cinque anni. Analoghi obblighi di
i provvedimenti autorizzatori (agrément) e con-
registrazione sono posti in capo alle sale da gio-
trollarne il rispetto da parte degli operatori del
co nei confronti di giocatori che scommettono o
settore; proteggere le fasce deboli e prevenire la
guadagnano somme al di sopra di determinate
ludopatia; controllare la sicurezza e l'attendibili-
soglie. Agli operatori del settore dei giochi si
tà dei siti degli operatori autorizzati; scovare i
applica inoltre l'obbligo di approntare misure di
siti di operatori illegali; prevenire e lottare con-
controllo interno (L561-32 CMF) e di specifica
tro le frodi e il riciclaggio di denaro.
formazione del personale (L561-34 CMF). Sono
Riguardo alla lotta contro il riciclaggio di dena- previste ulteriori disposizioni per i soggetti auto-
ro, il Code monétaire et financier (CMF) sotto- rizzati facenti parte di gruppi: ad esempio l'arti-
pone alle norme specifiche contro il riciclaggio colo L561-33 CMF prevede che le filiali o suc-
e il finanziamento del terrorismo previste dal cursali di Paesi terzi debbano sottostare ai me-
codice medesimo, i responsabili e i rappresen- desimi obblighi di sorveglianza, organizzazione
tanti legali degli operatori del gioco autorizzati interna e conservazione dei dati dei giocatori
nei settori soggetti a monopolio (articolo 561-2, previsti dal codice. Riguardo al settore dei gio-
n. 9, CMF) nonché i privati autorizzati in virtù chi online, l'articolo 18 della legge del 2010 sta-
di un titolo rilasciato dall'ARJEL ai sensi della bilisce che il soggetto richiedente l'autorizzazio-
legge del 2010. In particolare, i medesimi opera- ne ad operare nel settore deve dimostrare di po-
tori sono tenuti ad uno stretto obbligo di vigi- ter ottemperare a tutti gli obblighi richiesti in
lanza sulle transazioni nonché agli specifici ob- materia di lotta contro la frode fiscale1 e il rici-
blighi di verifica dell'identità dei clienti e dei claggio di denaro, a tal fine specificando in ma-
"beneficiari effettivi" delle transazioni (articolo niera dettagliata gli strumenti che si intendono
L561-5 CMF). La nozione di "beneficiario effet- porre in atto per ottemperare ai doveri di con-
tivo" (bénéficiaire effectif ) è definita dall'artico- trollo e di relazione alle autorità competenti.
lo L561-2-2 CMF quale persona fisica (o perso- Dopo aver ottenuto l'autorizzazione, il nuovo
ne fisiche) che in ultima istanza controlla, diret- operatore deve far pervenire all'ARJEL, entro un
tamente o indirettamente, il cliente ovvero la anno, una certificazione sul rispetto di tutti gli
persona fisica a beneficio della quale è eseguita obblighi previsti dalla legge in materia di lotta
l'operazione o esercitato il servizio. Sui mede- alla frode e al riciclaggio, certificazione prodotta
simi operatori è posto un obbligo di sorveglian- da un ente terzo indipendente, scelto dall'opera-
za sui movimenti finanziari sospetti (L 561-10-2
CMF): vi si prevede che gli operatori effettuino 1
Per un quadro sintetico sul trattamento fiscale dei giochi
un esame specifico (renforcé) di tutte le opera- in Francia si veda la pagina sul sito service-publi.fr:
Comment les jeux et les paris sont-ils taxés?.
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
tore da una lista di enti accreditati. Tale certifi- zione. In Germania il gioco d'azzardo viene tra-
cazione è peraltro soggetta a rinnovo annuale. dizionalmente ricondotto alla legislazione
Con decisione n° 2011-025 del 24 febbraio 2011 sull'ordine pubblico ed è pertanto regolato da
l'ARJEL ha dettato specifiche linee guida per il ciascun Land; l'esecuzione della normativa fede-
rispetto degli obblighi, da parte degli operatori rale spetta alle autorità amministrative dei 16
online, dei compiti in chiave antiriciclaggio e Stati federali. A titolo di esempio, le tradizionali
antifrode. Sono ad esempio previsti obblighi case da gioco, dislocate sul territorio dei diversi
stringenti di dichiarazione alle competenti auto- Stati, sono autorizzate e controllate dai rispettivi
rità antiriciclaggio. A tale proposito si ricorda Ministeri dell'Interno. Alcune altre competenze
che, nell'espletamento delle loro funzioni, la au- sono, invece, assegnate a specifiche autorità re-
torità di regolazione del gioco francesi collabo- golatorie, ai sensi del Trattato Interstatale2 fra i
rano con Tracfin, l'organismo del Ministero Länder sul gioco d’azzardo in Germania (Staa-
dell'economia e delle finanze francese dedicato tsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland,
alla lotta contro il riciclaggio di denaro. «GlüStV»), stipulato al fine di assicurare una
certa uniformità di disciplina tra gli Stati in ma-
Si evidenzia infine che, su proposta del Comité
teria di gioco d'azzardo.
d’évaluation et de contrôle des politiques publi-
ques (CEC), il Presidente dell'Assemblea nazio- Un primo Accordo interstatale risale al 2004. Il
nale francese ha richiesto nel 2015 alla Corte dei 1° luglio di quell'anno entrarono in vigore, dopo
conti una valutazione complessiva della legisla- essere stati ratificati da tutti i Parlamenti regio-
zione sui giochi. Nell'ottobre 2016 la Corte ha nali, l’Accordo interstatale sulle lotterie in Ger-
licenziato il rapporto "La régulation des jeux mania (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deu-
d’argent et de hasard" ove sono stati affrontati tschland) e l’Accordo interstatale sulla regiona-
alcuni profili critici della regolamentazione dei
giochi in Francia. In particolare, nelle conclu- 2
Nell'esperienza dell'ordinamento federale tedesco, gli
sioni generali del rapporto, la Corte lamenta una accordi interstatali fra Länder sono espressione del federa-
eccessiva frammentazione della disciplina fran- lismo cooperativo e rappresentano un efficace strumento
cese, particolarmente in seguito alla apertura al di cooperazione formale. Vengono di norma stipulati
mercato, conseguente alle censure europee, di quando, in una materia di competenza legislativa esclusi-
va dei Länder, la natura di tale materia renda necessaria
taluni segmenti di mercato, in seguito all'emana- od opportuna, per motivi tecnici, economici, costituzionali
zione della legge del 2010. La disciplina france- o comunitari, una regolazione omogenea in tutta la Fede-
se sul gioco, giudicata dal Rapporto troppo razione. Gli accordi possono essere bilaterali (tra due
frammentaria e la cui attuazione è affidata, con- Länder) o multilaterali (tra più Länder). Nella prassi,
seguentemente, a diversi attori, attenderebbe l’approvazione degli accordi interstatali segue la procedu-
ra adottata per l’approvazione dei trattati internazionali.
quindi una revisione complessiva, che assicuri Sotto il profilo procedimentale, tali accordi sono negoziati
una maggiore omogeneità normativa. In partico- dai governi dei Länder, attraverso una conferenza dei Mi-
lare, la Corte suggerisce la creazione di un'auto- nistri regionali competenti per materia. Contestualmente, i
rità di regolazione unica per tutti i giochi, che Parlamenti regionali vengono coinvolti con attività infor-
riunisca le funzioni di ARJEL, di cui si è detto, mative e consultive. A conclusione dei negoziati, gli ac-
cordi vengono firmati dai Presidenti dei governi regionali
e degli altri organismi coinvolti nella regolazio- e sono quindi ratificati dai Parlamenti dei Länder interes-
ne e controllo per gli altri settori. sati, di regola attraverso un'apposita legge statale (Lande-
sgesetz). I Parlamenti dei Länder non sono legittimati a
GERMANIA intervenire sul contenuto dell’accordo, ma possono soltan-
to approvarlo o respingerlo nel suo complesso. In caso di
accordi che coinvolgano più Länder, qualora non sia pre-
La Legge fondamentale tedesca (Grundgesetz), vista dall’accordo stesso, la ratifica da parte di un numero
ai sensi degli articoli 70 e 72, prevede che la minimo di Länder, o la mancata ratifica da parte di un
competenza legislativa in materia di gioco spetti Land non pregiudica per gli altri la possibilità di conclu-
ai Länder, ad eccezione delle scommesse sulle dere efficacemente il processo. Ove invece sia previsto
tale quorum, fino a quando questo non sia raggiunto,
corse ippiche e della regolamentazione delle l’accordo non avrà efficacia anche nei Länder che abbiano
macchine da gioco esterne ai casinò, per le quali concluso il processo di ratifica. La stessa procedura viene
sussiste la competenza generale della Federa- seguita anche nel caso in cui siano concordate modifiche
ad accordi già esistenti.
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
lizzazione di parte dei proventi realizzati dalle autorizzazione della competente autorità, ed e-
imprese del lotto e del totocalcio (Staatsvertrag scludevano il rilascio di tali autorizzazioni ad
über die Regionalisierung von Teilen der von operatori privati. Una volta ottenuta la licenza,
den Unternehmen des Deutschen Lotto-und To- l'attività si poteva esercitare nel solo territorio
toblock). L’accordo sulle lotterie, che non si ap- del Land emettitore. Si ricorda che l’articolo
plicava ai casinò e alle case da gioco, discipli- 284 del Codice penale tedesco (Strafgesetzbuch,
nava l’organizzazione, la realizzazione e StGB), recante norme in materia di 'Organizza-
l’intermediazione commerciale di lotterie, zione illecita di un gioco d’azzardo', stabilisce
scommesse sportive (Sportwetten) e giochi che "Chiunque, senza autorizzazione ammini-
d’azzardo (Glücksspiele), armonizzando le nor- strativa, organizza o tiene pubblicamente un
mative vigenti nei diversi Länder. L'Accordo gioco d’azzardo o mette a disposizione le attrez-
stabiliva che l’esercizio di tali attività, per fini di zature necessarie a tale scopo è punito con la re-
tutela della gioventù, fosse precluso ai minori. clusione fino a 2 anni o con una multa". Inoltre,
Ciascun Land era chiamato a garantire un'offerta "chiunque agisce nelle ipotesi di cui al par. 1 a
di tali giochi, conferendo un incarico in tal senso titolo professionale [..]; o in quanto membro di
ad enti pubblici o società private. Gli altri orga- un’organizzazione costituitasi per commettere i
nizzatori di lotterie avrebbero dovuto richiedere suddetti reati in modo continuativo, è punito con
il permesso all’autorità competente. Alcune de- la reclusione da 3 mesi a 5 anni". Nel Trattato
roghe erano previste per le cd. “piccole lotterie” interstatale si prevedeva, inoltre: il divieto di or-
(kleine Lotterien). Oggetto di critiche da parte ganizzazione e prestazione del gioco d’azzardo
dei giudici amministrativi superiori, oltre che attraverso internet; l'apertura al mercato
del Bündesverfassungsgericht, che nel 2006 ne dell’organizzazione e della prestazione di
dichiarò l'incostituzionalità per violazione scommesse sportive quando risultavano separate
dell’articolo 12 della legge fondamentale tede- dall’organizzazione del relativo evento sportivo
sca (Grundsgesetz) in tema di tutela della salute e dall’esercizio della struttura in cui avvenivano;
dei cittadini, l'accordo proibiva in toto la gestio- il divieto di qualsiasi forma di pubblicità attra-
ne delle scommesse da parte dei privati ma non verso la televisione, internet o altri mezzi di te-
includeva misure atte a prevenire le dipendenze lecomunicazione, sulle maglie sportive o sui
e l’insorgere di un mercato nero delle scommes- cartelloni dei centri in cui venivano trasmessi gli
se. Nel 2008 venne quindi varato un nuovo Trat- eventi sportivi; le modalità per la promozione
tato interstatale. Entrato in vigore il 1° gennaio del gioco d’azzardo, con pubblicità che doveva
2008, il Trattato ha istituito un nuovo quadro in limitarsi a fornire informazioni sull’esistenza del
materia di organizzazione, gestione e interme- gioco e illustrare le opportunità di vincita, senza
diazione dei giochi d’azzardo, sostituendo quel- incoraggiare gli utenti a partecipare al gioco, ri-
lo del 2004. Il Trattato del 2008, rimasto vigente portando chiaramente il divieto per minorenni,
sino al 31 dicembre 20113, riuniva le disposi- esplicitando i rischi di dipendenza e segnalando
zioni generali che gli Stati federali si impegna- i numeri di assistenza; l'istituzione di un Consi-
vano ad osservare in materia di gioco d’azzardo; glio di Supervisione sul gioco con il compito di
esso non comprendeva i giochi di abilità o puro vigilare sul rispetto della normativa e di vietare
divertimento e ribadiva il sostanziale monopolio a banche e istituti finanziari di supportare tran-
pubblico del gioco già previsto nel sistema pre- sazioni finanziare collegate ad attività di gioco
cedente. Nel dettaglio, le norme vietavano illegalmente contratte. A tutti gli operatori, inol-
l’organizzazione e l’intermediazione di qualsiasi tre, veniva imposto l’obbligo di promuovere
attività considerata quale gioco d’azzardo senza campagne sociali finalizzate all’educazione dei
giocatori sull’uso responsabile del gioco. L'ap-
3
proccio adottato nel 2008 nei confronti del gioco
Tutti i Länder tedeschi (ad eccezione del Land dello online è stato molto restrittivo: con il Trattato
Schleswig-Holstein) hanno tuttavia emanato leggi in base
alle quali le disposizioni del GlüStV continuavano ad ap-
interstatale venne, infatti, imposto un drastico
plicarsi come legislazione del Land fino all’entrata in vi- divieto di raccolta del gioco via internet, con la
gore di un nuovo Trattato interstatale fra i Länder sul gio- proibizione alle compagnie di gambling estere
co d’azzardo.
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
di accettare scommesse dai cittadini tedeschi e il licenza, di cui è previsto il rilascio per un nume-
divieto di qualsiasi pubblicità di gioco d'azzardo ro massimo di 20. Una volta accordata la con-
online. Il Trattato obbligava, inoltre, i service cessione, gli intermediari dell’organizzatore
providers ad oscurare i siti di gioco d'azzardo e possono ottenere un’autorizzazione per racco-
a bloccare le eventuali transazioni di denaro. gliere le scommesse per conto di quest’ultimo.
Nel tempo, le norme recate dal Trattato del 2008 L’obbligo di ottenere un’autorizzazione è valido
sono state oggetto di censura da parte dell'Unio- in un primo tempo solo per organizzatori di
ne europea perché ritenute contrarie alle regole scommesse non statali. Per i 16 organizzatori
dei liberi scambi commerciali. Già nel 2008 la pubblici già esistenti e per i loro intermediari,
Commissione europea aveva promosso una pro- tale obbligo si applica solo dopo un anno dal ri-
cedura d’infrazione contro la Germania, rite- lascio della prima concessione. La revisione del
nendo la regolamentazione del gioco d'azzardo Trattato non sembra, tuttavia, aver sciolto i nodi
incompatibile con la disciplina europea sulla li- problematici emersi in sede europea. Nel febbra-
bera prestazione di servizi e con i principi di ne- io 2016, infatti, la Corte di giustizia europa, con
cessità e proporzionalità contenuti nella direttiva la Sentenza nella causa C-336/14 (Sebat Ince),
sul Mercato Interno. A seguito delle sentenze ha rilevato che la clausola di sperimentazione
della Corte di giustizia nelle cause Stoß e a. non ha posto rimedio all’incompatibilità del
nonché Carmen Media Group 24, tutti i giudici vecchio monopolio pubblico con la libera pre-
tedeschi chiamati a stabilire se tale monopolio stazione dei servizi, nella misura in cui - tenuto
fosse conforme al diritto dell’Unione europea, conto che nessuna concessione è stata attribuita
sono arrivati alla conclusione, secondo e che gli operatori pubblici hanno potuto conti-
l’Amtsgericht Sonthofen (Pretura circondariale nuare ad organizzare scommesse sportive - il
di Sonthofen), che la risposta doveva essere ne- vecchio regime ha continuato ad applicarsi di
gativa. Per ovviare a tali censure, il 15 dicembre fatto nonostante l’entrata in vigore della riforma
2011 i Länder tedeschi (eccetto lo Schleswig- del 2012.
Holstein, che ha aderito nel 2013) hanno sotto- In Germania il comparto del gioco tramite appa-
scritto il Primo Accordo di modifica del Trattato recchi da intrattenimento con vincita in denaro
interstatale sui giochi d’azzardo (Erste offerto al di fuori dei casinò, come sale da gio-
Glücksspieländerungsstaatsvertrag, GlüÄndStV), en- co, ristoranti, pub o bar, è soggetto a molteplici
trato in vigore nel 2012. Il nuovo Trattato ha restrizioni. Per la tutela dei consumatori e la li-
confermato (art. 10, par. 2 e 6) il monopolio mitazione del gioco patologico, la relativa disci-
pubblico in materia di scommesse sportive già plina fa riferimento a leggi statali, al Regola-
previsto dal Trattato del 2008. La novità del mento sul gioco (Spielverordnung) e al Regola-
GlüÄndStV è costituita dalla 'clausola sperimen- mento del commercio (Gewerbeordnung, Ge-
tale per scommesse su competizioni sportive' wO, art. 33c). Gli apparecchi devono essere del
(art. 10a), in base alla quale il monopolio pub- tipo approvato per gli scopi di cui alla Spielve-
blico in materia di scommesse sulle competizio- rordnung dall'Istituto federale di metrologia
ni sportive di cui all’articolo 10, par. 6, non si (Physikalisch-Technische Bundesanstalt, PTB).
applica all’organizzazione di siffatte scommesse Il vigente Regolamento sul gioco è entrato in
per un periodo di 7 anni dall’entrata in vigore vigore il 13 dicembre 2014, con le modifiche
del GlüÄndStV. Durante questo periodo, tali apportate in sede di settima revisione5. Le prin-
scommesse possono essere organizzate solo su cipali limitazioni riguardano i seguenti aspetti:
il numero massimo di macchine di cui è
4
Sentenze della Corte dell’8 settembre 2010, Stoß e a. (C- consentita l'installazione: nelle sale da
316/07, da C-358/07 a C-360/07, C-409/07 e C-410/07), gioco 12 per ogni sito di installazione e
nonché Carmen Media Group (C-46/08); v. anche il co- nei ristoranti e nei bar 3 (2 dal 10 no-
municato stampa n. 78/10. Mediante tali sentenze, la Cor-
te di giustizia dell'Unione europea ha statuito che i giudici vembre 2019). L'installazione necessita
tedeschi potevano legittimamente essere indotti a conside-
rare che tale monopolio non perseguiva in modo coerente
5
e sistematico l'obiettivo della lotta contro i pericoli con- Verkündung der Siebten Novelle der Spielverordung im
nessi ai giochi d’azzardo. Bundesgesetzblatt, 12. Dezember 2014.
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
di una preventiva verifica di idoneità del bingo e affida alla Gambling Commission la
sito; pubblicazione dell'elenco di quali macchine per
il divieto di servire alcolici nelle sale da giochi a premi rientrino tra le gaming machine.
gioco; Tra le questioni affrontate dalla Commissione, si
il divieto di gioco con le slot per gli in- segnala che, in una pubblicazione del 2010, la
fradiciottenni, che si aggiunge al più ge- Gambling Commission ha chiarito che la possi-
nerale divieto di ingresso dei giovani bilità di ripetere gratuitamente una giocata non è
nelle sale da gioco, previsto dal Jugen- considerata alla stregua di un premio.
dschutzgesetz (Legge sulla protezione E' utile segnalare che, il Gambling Act stabilisce
della gioventù); che, ai fini della nozione di gaming machine, è
le puntate minime/massime, i coefficien- del tutto irrilevante se l'apparecchio in questione
ti minimi pay-out e la durata del gioco. funzioni ad energia meccanica o ad energia elet-
In particolare, si stabilisce: che nell'in- trica. Di conseguenza, le slot machine6 sono
tervallo di tempo di un "gioco", sia con- gaming machine come le altre, e non formano
sentito - in 5 secondi - l'utilizzo massimo
una categoria a parte, regolata da una specifica
di 20 centesimi di euro e di 2 euro di disciplina. La suddivisione in categorie, piutto-
vincita; che la perdita massima oraria sia sto, è legata all'entità delle puntate e delle vinci-
80 euro (60 per le slot machine di nuova te.
autorizzazione); che la vincita massima Riguardo alla disciplina delle vincite, è opportu-
oraria sia di 500 euro (400 per le slot di no distinguere tra gli apparecchi dotati di sistemi
nuova autorizzazione), jackpot esclusi; a compensazione e gli apparecchi con sistemi
che la perdita media oraria sia limitata ad randomici.
un massimo di 33 euro (20 per le slot
machine di nuova autorizzazione); Le gaming machine a compensazione sono gli appa-
i limiti massimi per l'uso, il guadagno e recchi predisposti in modo tale da variare la probabi-
la perdita per unità di tempo sono assicu- lità di vincere un premio in base ai risultati delle
giocate precedenti (se nelle giocate precedenti le
rate da un dispositivo di controllo e i pa-
vincite erano state meno frequenti di una percentuale
rametri utilizzati per il controllo sono de- prefissata, la macchina tende a correggere al rialzo le
terminati dall'Istituto federale di metro- probabilità di vincita nelle giocate seguenti; il con-
logia; trario, se nelle giocate precedenti la frequenza delle
gli apparecchi devono essere revisionati vincite era stata più elevata della predetta percentua-
ogni 2 anni da un esperto giurato nomi- le). Le gaming machine randomiche, invece, sono
nato pubblicamente; quelle con cui ad ogni giocata le probabilità di vinci-
le distanze minime tra sale da gioco (da ta sono le stesse, indipendentemente dall'andamento
250 a 500 metri). delle giocate precedenti.
Al fine di assicurare un'informazione completa
REGNO UNITO
nei confronti dei giocatori, ogni gaming machi-
ne dovrà indicare innanzi tutto se è a compensa-
La legislazione del Regno Unito, ai sensi del
zione oppure randomica. Inoltre, dovrà recare
Gambling Act (Parte 10, articolo 235), definisce
l'indicazione della propria categoria perché l'en-
gaming machine un apparecchio realizzato o a-
tità delle puntate ammissibili e delle vincite di-
dattato in funzione del gioco d'azzardo. E' op-
pende dalla categoria della macchina. Infine, la
portuno segnalare che la mera possibilità di usa-
gaming machine deve indicare la percentuale di
re un apparecchio anche in funzione del gioco
denaro che essa restituisce all'insieme dei gioca-
d'azzardo è ritenuta cosa diversa dall'adattamen-
tori, ovvero la percentuale delle vincite rispetto
to al gioco d'azzardo. Pertanto, ad esempio, non
sono considerati gaming machine i normali
computer o gli smartphone. Il Gambling Act 6
Si segnala che, da un punto di vista linguistico, gli appa-
puntualizza che non sono gaming machine gli recchi denominati in lingua italiana slot machine, nel Re-
apparecchi per i biglietti delle lotterie o per il gno Unito sono invece popolarmente chiamati fruit ma-
chine (in ragione dei simboli presenti sulle macchine).
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
alle somme che la macchina incassa. Ovviamen- giori responsabilità rispetto agli altri. Inoltre i
te questa percentuale, che nel Regno Unito è casinò, a differenza delle altre strutture per il
chiamata return to player o più semplicemente gioco d'azzardo, sono soggetti a supervisione e
con l'acronimo RTP, viene calcolata sulla base controlli da parte della Gambling Commission in
di un elevato numero di giocate precedenti (soli- funzione di contrasto al riciclaggio e alla raccol-
tamente, 10mila per le gaming machine a com- ta di fondi per finalità terroristiche.
pensazione e 100mila per le gaming machine La Gambling Commission fu istituita nel 2005
randomiche). Da notare che non esistono minimi per mezzo del Gambling Act, in sostituzione di
di legge per la percentuale RTP: l'importante è un preesistente Gaming Board for Great Britain.
che essa sia prestabilita, indicata chiaramente ai La Gambling Commission è un ente con perso-
giocatori e rispettata. nalità giuridica (body corporate). Il Segretario e
i membri della Gambling Commission sono no-
Come riporta lo Annex A del documento della
minati dal Segretario di Stato.
Gambling Commission intitolato Is a prize ma-
Il Gambling Act, che è il fondamentale riferi-
chine a gaming machine? di luglio 2010, occor-
mento normativo del Regno Unito in materia di
re un'apposita licenza per produrre, fornire, cu-
giochi e scommesse, reca altresì le definizioni
rare la manutenzione e riparare una gaming ma-
di casinò e di giochi da casinò. Si definisce ca-
chine o per approntarla all'uso. E' vietato utiliz-
sinò ogni arrangement che fornisca al pubblico
zare, infine, carte di credito o di debito come
delle opportunità di partecipare ad uno o più
mezzi di pagamento per giocare con gli appa-
giochi da casinò; a loro volta, sono giochi da ca-
recchi.
sinò i giochi di fortuna (game of chanche).
Per quanto riguarda i flussi finanziari legati al
La Gambling Commission ha elaborato, nel
settore del gioco, si ricorda che, in generale, nel
marzo 2015, uno Statement of Principles for Li-
Regno Unito i principali riferimenti normativi
censing and Regulation dei casinò, nonché un
relativi alla tracciabilità dei flussi di denaro so-
insieme di linee-guida, destinate agli operatori
no: a livello nazionale, la Parte 7 del Proceeds
del settore, intitolate The prevention of money
of Crime Act 20027 e le Money Laundering Re-
laundering and combating the financing of ter-
gulations adottate nel 2007 (e successivamente
rorism: Guidance for remote and non-remote
aggiornate); a livello di recepimento della legi-
casinos. Tali linee-guida vengono aggiornate
slazione comunitaria, è in corso di svolgimento
dalla Commissione stessa nel corso del tempo;
la procedura di implementazione della Quarta
fino ad oggi, l'edizione più recente è datata lu-
Direttiva sul Riciclaggio di denaro, ovvero la
glio 2016. L'adesione alle linee-guida è condi-
Direttiva (UE) 2015/849 sulla prevenzione
zione necessaria per ottenere la licenza di opera-
dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclag-
re nel settore; per converso, l'inosservanza delle
gio o finanziamento del terrorismo.
linee-guida può essere causa di sanzione pecu-
Relativamente ai flussi di denaro specificamente niaria o persino di revoca della licenza. Non di
legati al gioco d'azzardo, la regolamentazione meno, si parte dall'assunto che qualche inadem-
del Regno Unito distingue due settori, sottoposti pienza possa verificarsi, sicché le sanzioni non
a discipline differenziate: da una parte i casinò, sono automatiche, bensì vengono applicate se
dall'altra tutte le altre forme di business dei gio- l'operatore persevera nelle violazioni delle rego-
chi d'azzardo. le. La Gambling Commission organizza forum e
In linea di principio, tutti gli operatori del gioco scambi informativi, diffonde le best practice e
d'azzardo sono investiti della responsabilità di ha poteri ispettivi.
evitare infiltrazioni del crimine finanziario nel Gli operatori delle strutture di gioco d'azzardo
settore, ma quelli dei casinò - ai sensi delle diverse dai casinò, invece, sono tenuti, come si
Money Laundering Regulations - hanno mag- accennava in precedenza, a rispettare gli obbli-
ghi stabiliti dal Proceeds of Crime Act 2002. Per
7
facilitare l'applicazione delle norme in materia, è
Per Proceeds of Crime, si intendono i beni di provenien-
za illecita quali denaro rubato, proventi del traffico di
stata predisposta una guida dettagliata di duties
droga, ecc. and responsiblities che competono agli operato-
ri, la quale finora è stata aggiornata due
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
volte. L'ultimo aggiornamento risale al novem- le lotterie statali la cui gestione è riserva-
bre 2016. Nella guida, si trovano le informazioni ta, per legge, alla Sociedad Estatal
basilari sul ruolo degli operatori del settore, sul Loterías y Apuestas del Estado;
ruolo della Gambling Commission, sulle licenze, i cosiddetti giochi online, fruibili attra-
sulle disposizioni recate dal Proceeds of Crime verso i moderni strumenti elettronici ed
Act 2002, sui rischi del mestiere, sulle relazioni informatici. Per l'offerta di tali giochi è
con i clienti, sui rapporti da presentare alle auto- necessario che l'operatore disponga di un
rità qualora vengano a conoscenza di fenomeni apposito titolo rilasciato dallo Stato spa-
di riciclaggio o nel caso di sospetti in tal senso, gnolo. È utile sottolineare, infatti, che la
sulle ispezioni cui possono essere soggetti, sulle normativa non prevede l’automatico ri-
misure in caso di violazioni delle regole, nonché conoscimento di titoli abilitativi rilasciati
sulla formazione professionale degli operatori presso altri Stati;
del settore. i giochi tradizionali, fruibili spesso attra-
verso apposite macchine da gioco, pre-
SPAGNA senti nelle sale bingo e nei casinò. Tale
regolamentazione è disciplinata, per la
La disciplina del gioco d'azzardo in Spagna parte attuativa, da ciascuna delle Comu-
coinvolge competenze sia dello Stato centrale nità autonome.
sia delle Comunità autonome (Comunidades Per quanto riguarda la definizione di gioco, la
autónomas). In base a quanto previsto dall'arti- citata Ley 13/2011 precisa che rientrano in tale
colo 149 della Costituzione spagnola, in materia tipologia i giochi per i quali sia previsto un pre-
di riparto di competenze e, sulla base della giu- mio in denaro o di altra specie che si basino sul-
risprudenza del Tribunale costituzionale (Tribu- la scommessa di un evento futuro dall’esito in-
nal Constitucional), vi è una competenza statale certo. Risulta inoltre necessario che il giocatore
in materia di giochi che può essere ricondotta in utilizzi del denaro per la partecipazione al gioco.
parte a livello centrale per i profili di garanzia I principi che orientano la normativa di settore
della sicurezza, dell’ordine pubblico e per la tu- sono volti a regolare le attività di gioco, nelle
tela dei minori. Tale ambito, tuttavia, è contem- sue diverse modalità, al fine di garantire l'ordine
perato dalle competenze in materia di gioco che pubblico, il contrasto alle frodi e proteggere i di-
viene riconosciuta alle singole Comunità auto- ritti dei minori e salvaguardare i diritti dei gio-
nome dai rispettivi Statuti. Al fine di assicurare catori.
una sede di raccordo, l'ordinamento spagnolo Per perseguire questi obiettivi viene affidato al
prevede la presenza di un organo collegiale, il Ministero dell'economia, attraverso appositi de-
Consejo de Políticas del Juego, nel quale sono creti ministeriali, la cosiddetta “regolamentazio-
presenti, tra gli altri, i rappresentanti delle Co- ne di base” dei giochi. La normativa spagnola fa
munità autonome. Tra i compiti del Consiglio vi espresso divieto di partecipazione ai giochi d'az-
è l'individuazione dei principi regolatori in ma- zardo per i minorenni, le persone dichiarate le-
teria di gioco e la predisposizione di misure vol- galmente incapaci e tutte le persone che abbiano
te a proteggere i minori e i soggetti più vulnera- presentato istanza, su base volontaria, affinché
bili. A quest’organo, inoltre, è affidato un più venga loro proibito, con provvedimento giudi-
generale ruolo di coordinamento tra lo Stato e le ziale, la partecipazione al gioco d'azzardo. Per
Comunità autonome in materia di rilascio delle rendere effettivo questo divieto viene affidata
licenze nel settore dei giochi. alla Comisión Nacional del Juego il compito di
La Ley 13/2011 de regulación del juego ha in- redigere un apposito registro delle persone in-
trodotto una disciplina organica in tale settore. terdette al gioco d'azzardo, in modo tale che gli
La legge in questione dedica anche una specifica operatori del settore possano verificare in con-
parte ai giochi fruibili attraverso internet. creto che i soggetti interessati alla partecipazio-
E’ utile ricordare che, in base all'attuale norma- ne ai giochi siano effettivamente titolati a farlo.
tiva spagnola, si possono distinguere diverse ti- Si segnala, inoltre, che la protezione dei consu-
pologie di giochi: matori in questo settore viene affidata ad apposi-
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
te politiche e a campagne pubblicitarie ad hoc In merito, invece, ad altri aspetti quali, ad esem-
volte a responsabilizzare gli interessati sugli ef- pio, la distanza minima tra le case da gioco e il
fetti dannosi del cosiddetto gioco d’azzardo pa- numero delle macchine da gioco installate pres-
tologico. so ciascuna sala, si segnala che la casistica è
Come evidenziato in precedenza, l'esercizio del molto eterogenea in quanto gli aspetti di tale di-
gioco è sottoposto ad apposita licenza che, in sciplina sono rimessi alla legislazione delle sin-
Spagna, è rilasciata dalla Comisión Nacional del gole Comunità autonome.
Juego che dovrà tenere conto, nell'esaminare l'i- A tale proposito è utile segnalare, a titolo esem-
stanza, della normativa di settore della Comuni- plificativo, il recente decreto n. 55/2015, adotta-
tà autonoma nel cui territorio la licenza verrà to dalla Comunidad Valenciana. In tale decreto
esercitata. viene stabilito che le sale da gioco debbano ave-
Per quanto riguarda, invece, i macchinari impie- re una superficie minima utile di 130 m², qualo-
gati nelle sale da gioco e nei casinò, è previsto ra siano ubicate in un territorio comunale con
l'obbligo di omologazione dei macchinari e dei più di 120.000 abitanti. Al contempo viene fis-
relativi sistemi tecnici di gioco (compreso quin- sata una distanza minima tra ciascuna sala da
di il software). I criteri tecnici per l'omologazio- gioco prevedendo che non possa essere autoriz-
ne dei macchinari sono individuati dal Ministero zata l'apertura di nuove sale nel raggio di 800
dell'economia e dal Consejo de Políticas del metri da case da gioco già esistenti.
Juego e vengono definitivamente approvati dalla Il numero delle macchine da gioco installate
Comisión Nacional del Juego. In generale, i presso le sale, infine, viene fissato in proporzio-
macchinari impiegati dovranno, attraverso appo- ne al numero degli abitanti del Comune presso il
siti sistemi tecnici, consentire l'identificazione quale la sala da gioco ha sede.
dei partecipanti al fine di permettere, agli opera-
tori incaricati, di verificare che il giocatore non
rientri tra i soggetti interdetti al gioco.
A cura di E. Battisti
Hanno collaborato:V. Satta,
S. Bonanni e M. Mercuri
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
Il mercato mondiale del gioco nel 2015 per
tipologia
6% 1%
6%
29%
Lotterie
21% Casinò
VLT (Video lottery terminal)
Scommesse sportive
Scommesse ippiche
Altro
37%
Il mercato mondiale del gioco nel 2015 per
area geografica
14%
31%
Asia e Medio Oriente
America del Nord
27% Europa
Altro
28%
Fonte: Cour des comptes, La régulation des jeux d’argent et de hasard, ottobre 2016 (elaborazione su dati FDJ).
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
(in miliardi di euro)
Incasso lordo (2015 e previsioni 2018)
160
142
140
127
121 120
120 112 111
100
80 2015
60 2018
40 35
28
20 22
20
6 7
0
Africa +22% America Latina America del Asia e Medio Europa +8% Oceania +6%
+25% Nord +8% Oriente +13%
Fonte: Cour des comptes, La régulation des jeux d’argent et de hasard, ottobre 2016 (elaborazione su dati FDJ)
Incassi lordi per Paese in milioni di euro (2013)
18.000
16.000
14.000
12.000
VLT (video lottery terminal)
10.000 Scommesse sportive
Scommesse ippiche
8.000
Casinò
6.000
Lotterie
4.000
2.000
0
Francia Spagna Italia Regno Unito Germania
Fonte: Cour des comptes, La régulation des jeux d’argent et de hasard, ottobre 2016 (elaborazione su dati FDJ)
NOTA: i VLT al di fuori dei casinò non sono autorizzati in Francia
gennaio 2017NOTA BREVE: La disciplina del gioco d'azzardo
Servizio Studi del Senato
L’ultima nota breve:
AA.SS. 1628 e connessi - Dispo-
sizioni in materia di cognome dei
figli (n. 143 - gennaio 2017)
nota breve
sintesi di argomenti di attualità
del Servizio Studi del Senato
I testi sono disponibili alla pagi-
na:
http://www.senato.it – leggi e
documenti – dossier di documen-
tazione. Servizio studi – note
brevi
www.senato.it
gennaio 2017Puoi anche leggere
